Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân tỉnh điện biên theo luật hoạt động giám sát của quốc hội và hội đồng nhân dân năm 2015 thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả

- Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND tỉnh Điện Biên trước và sau khi có Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Hoạt

VI THỊ HƯƠNG

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐIỆN BIÊN THEO LUẬT HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI VÀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN NĂM 2015 THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

VI THỊ HƯƠNG

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐIỆN BIÊN THEO LUẬT HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI VÀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN NĂM 2015 THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

NÂNG CAO HIỆU QUẢ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành : Luật hiến pháp và Luật hành chính

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Thái Vĩnh Thắng

HÀ NỘI - 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi

Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đúng theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Vi Thị Hương

MỤC LỤC

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI

1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ máy

1.2 Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng

Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG

2.1 Đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy

2.2 Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh

Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐIỆN BIÊN

3.1 Các giải pháp bảo đảm chất lượng hoạt động giám sát của Hội

3.2 Một số kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu

Chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), là trung tâm, xương sống của hệ thống chính trị ở địa phương, trong đó, HĐND giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân Vị trí và vai trò của HĐND càng trở nên quan trọng khi chúng ta xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân

Hội đồng nhân dân có hai chức năng chính là: quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND, hai chức năng này bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả Hoạt động giám sát của HĐND các cấp, trong đó có HĐND cấp tỉnh trong thời gian qua tuy đã có đổi mới, được coi trọng hơn, toàn diện hơn và có tiến bộ, song chưa đáp ứng được yêu cầu và mong đợi của cử tri và nhân dân

Kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XIII đã ban hành Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, quy định riêng về hoạt động giám sát của cơ quan dân cử trong đó có Hội đồng nhân dân Mặc dù Luật đã quy định tương đối đầy đủ hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nhưng thực tiễn cho thấy, trong quá trình thực hiện còn vướng mắc vì nhiều lý do Những lý do này xuất phát từ sự chưa hoàn thiện của quy định pháp luật cũng như từ thực tiễn hoạt động, tổ chức bộ máy nhà nước Vì vậy, để hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Điện Biên đạt kết quả tốt, có hiệu quả thì cần tiến hành hai giải pháp:

- Nghiên cứu tổng thể, đúc kết kinh nghiệm thực tiễn và kiến nghị sửa đổi, bổ sung luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

- Trên cơ sở những quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động giám sát của HĐND, cần có những giải pháp có thể khắc phục trước mắt để giúp hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Điện Biên có hiệu lực và hiệu quả

2 Tình hình nghiên cứu

Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà luật học, bởi để HĐND làm tốt chức năng quyết định của mình thì một yếu tố không thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát Tuy đã có

đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND hay của chính quyền địa phương (bao gồm cả HĐND và UBND) của một số nhà luật học và thậm chí cả HĐND một số địa phương nhưng hầu như chỉ nghiên cứu hoạt động giám sát trong tổng thể chung về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND mà ít có nghiên cứu sâu về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Cũng có đề tài nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội (một cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan dân cử có hình thức hoạt động tương tự như HĐND) và giám sát của HĐND, các đề tài này phần nào có đề cập tới hoạt động giám sát của HĐND nhưng chưa sâu và chưa cụ thể Ngoài ra, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động giám sát thì hầu như chưa có nghiên cứu chuyên sâu nào về đề tài này

3 Mục đích nghiên cứu

Đề tài "Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 - Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả" vừa tổng kết kinh nghiệm thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND tỉnh trên phạm vi tỉnh Điện Biên phục vụ yêu cầu nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát HĐND cấp tỉnh hiện tại, vừa đề xuất những vấn đề có tính chất pháp lý, khoa học về tổ chức, phương pháp hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Điện Biên trong thời gian tới Với tinh thần đó, trong tình hình mới hiện nay, mục tiêu nghiên cứu là:

- Tổng kết các cơ sở lý luận hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh;

- Nghiên cứu thực tiễn áp dụng những quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Điện Biên;

- Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND tỉnh Điện Biên (trước và sau khi

có Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND), từ đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các vấn đề nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

- Nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, đề ra giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát

- Ứng dụng kết quả nghiên cứu đề tài phục vụ cho việc Ủy ban Thường

vụ Quốc hội hướng dẫn hoạt động giám sát của HĐND trên cơ sở Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND

Luận văn sẽ tập trung đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh cho phù hợp với tình hình hiện nay

- Giới hạn về không gian nghiên cứu là tỉnh Điện Biên

5 Đối tượng nghiên cứu

- Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND và Tổ đại biểu HĐND tỉnh Điện Biên

- Các quy định của Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi 2001), Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015; Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND năm 2015; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản có liên quan khác

6 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu cụ thể

6.1 Phương pháp luận

- Đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch

sử, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, tư tưởng

Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật;

- Đề tài áp dụng phương pháp tiếp cận liên ngành, đa ngành của khoa học xã hội và khoa học pháp lý

6.2 Các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể

- Phương pháp phân tích, tổng hợp;

- Phương pháp so sánh, thống kê;

- Phương pháp xã hội học, phỏng vấn chuyên gia;

- Phương pháp mô hình hóa, hệ thống hóa và phương pháp lịch sử

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân

dân cấp tỉnh hiện nay ở nước ta

Chương 2: Thực trạng về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân

tỉnh Điện Biên

Chương 3: Các giải pháp bảo đảm chất lượng hoạt động giám sát của

Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên và một số kiến nghị

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT

CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH HIỆN NAY Ở NƯỚC TA

1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước

Trên thế giới có nhiều học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng chủ yếu chỉ dừng ở tổ chức quyền lực nhà nước ở trung ương với việc phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoặc đề cập tới việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp ở địa phương Lý luận mang tính học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp địa phương, cụ thể là cấp tỉnh, chưa hình thành rõ ràng Trong suốt quá trình xây dựng bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam cũng chịu nhiều ảnh hưởng của các tư tưởng khác nhau qua từng thời kỳ, nhưng một nguyên lý cơ bản, xuyên suốt là: HĐND là cơ quan dân cử ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương quyết định những vấn đề cơ bản ở địa phương, bầu ra cơ quan hành pháp ở địa phương

1.1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qua các thời kỳ

Xét về lịch sử hình thành chính quyền địa phương ở Việt Nam, chỉ

2 tháng sau khi cách mạng tháng tám năm 1945 thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945, Điều thứ nhất Sắc

lệnh nói rõ: "Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt

Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân" Sắc lệnh cũng xác định sự hình thành của HĐND

cấp tỉnh, mối quan hệ giữa Ủy ban hành chính và HĐND, giữa HĐND cấp tỉnh và chính quyền cấp trên Ủy ban hành chính tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra, HĐND có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Ủy ban hành chính, quyết nghị của

HĐND tỉnh không được trái với chỉ thị của các cấp trên1 Như vậy, ngay từ văn bản đầu tiên, vị trí và vai trò của HĐND cấp tỉnh đã được xác nhận, theo

đó, HĐND tỉnh là cơ quan do cử tri bầu ra, nằm trong hệ thống bộ máy nhà nước thống nhất, chịu sự chỉ đạo của Ủy ban hành chính cấp trên (cấp kỳ) và HĐND tỉnh bầu ra cơ quan hành chính ở địa phương là Ủy ban hành chính tỉnh Tư tưởng này xuyên suốt các quy định của pháp luật về tổ chức HĐND

và UBND sau này

Tiếp sau Sắc lệnh 63 năm 1945, Hiến pháp 1946 đã có một chương riêng (chương VI gồm 6 điều, từ Điều 57 đến Điều 62) quy định rất rõ về việc thành lập HĐND và Ủy ban hành chính (UBND), trong đó, quy định HĐND được thành lập ở cấp tỉnh và cấp xã Sau 12 năm, đến ngày 31 tháng 5 năm 1958, Quốc hội thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương gồm 5 chương, 43 điều Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam lúc đó cũng khác so với bây giờ, đó là có những khu tự trị, trong các khu tự trị có các tỉnh, thành phố trực thuộc Chính quyền lúc đó không được tổ chức như một hệ thống chính quyền thống nhất Tuy nhiên, Luật tổ chức chính quyền địa phương 1958 đã khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân bầu ra Như vậy, ở Việt Nam, bắt đầu từ 1958, HĐND được xác định là cơ quan quyền lực của nhà nước ở địa phương

Trong thời gian từ 1946 đến 1954, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký một

số sắc lệnh như sắc lệnh 254, 255 ngày 19/11/1948 để chỉ ra cách tổ chức chính quyền trong các vùng kháng chiến và trong các vùng tranh chấp Trong

đó, đối với những vùng bị địch tạm kiểm soát hay uy hiếp chưa có HĐND, thì

có thể chỉ định ra một HĐND lâm thời (Điều 3, Sắc lệnh 255) Như vậy, dù

trong thời kỳ chiến tranh, việc bầu cử HĐND rất khó khăn nhưng về mặt tổ chức chính quyền vẫn phải tuân thủ nguyên tắc ở bất cứ nơi nào có dân, có chính quyền thì phải có HĐND

1 TS Nguyễn Sỹ Dũng (2004), Quyền giám sát của Quốc hội, nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu, Nxb Tư Pháp, Hà Nội, Điều thứ 48, 80, 84, 90

Hiến pháp 1959 cũng có một chương với 19 điều quy định về cách thức

tổ chức của HĐND, chế độ hoạt động cũng như các mối quan hệ của HĐND Hiến pháp 1959 cũng như Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính năm

1962 đều quy định vị trí của HĐND cấp tỉnh vẫn được giữ nguyên, hầu như không có thay đổi so với Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958

Hiến pháp 1980 đã hoàn thiện quy định về tổ chức HĐND và UBND lên một bước rõ rệt Sau đó, Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 gồm 9 chương, 71 điều Tuy nhiên, cũng như trước đây, HĐND chỉ hoạt động chủ yếu thông qua kỳ họp, cơ quan chịu trách nhiệm chung giữa hai kỳ họp HĐND là UBND và kỳ họp HĐND do UBND triệu tập Như vậy, vai trò của HĐND là tương đối mờ nhạt, việc quy định quyền hạn phần nhiều mang tính hình thức

Trong khi đang thực hiện Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, Đảng có chủ trương đổi mới, trong đó có việc sửa đổi về tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương, đến năm 1989 Quốc hội ban hành Luật

tổ chức HĐND và UBND Lần sửa đổi này, một cơ quan mới, tổ chức mới đã xuất hiện trong HĐND, đó là Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện, tổ chức này được hiểu là cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND giữa 2 kỳ họp Sự xuất hiện của Thường trực HĐND ở cấp tỉnh là bước ngoặt rất quan trọng trong hoạt động của HĐND cấp tỉnh, thúc đẩy hoạt động của HĐND đến một bước mới, tạo cho hoạt động của HĐND linh hoạt hơn so với trước kia HĐND cấp tỉnh đã ngày càng có vai trò và vị trí trong hệ thống cơ quan nhà nước, giảm bớt tính hình thức thông qua hoạt động thường xuyên

Hiến pháp 1992, tại Điều 119, một lần nữa khẳng định "Hội đồng

nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu

ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên" Năm 1994, khi sửa đổi Luật tổ chức HĐND và UBND thì Thường trực

HĐND cấp tỉnh vẫn giữ nguyên nhưng về tổ chức thì không còn chức danh

Ủy viên Thư ký mà gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, số Phó Chủ tịch

do Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định Tuy nhiên, trong nhiệm kỳ HĐND 1994-1999 và 1999-2004, do Chính phủ trình chỉ có 1 Phó Chủ tịch nên Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm: Chủ tịch và 1 Phó Chủ tịch Năm 2003, Luật tổ chức HĐND và UBND được ban hành thay thế luật năm

1994, vị trí và vai trò của HĐND cấp tỉnh nói riêng và HĐND nói chung vẫn được giữ nguyên nhưng có bước phát triển mới với nhiều quy định cụ thể về nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND, nhằm làm cho hoạt động của HĐND thực quyền hơn Ngoài ra, về tổ chức, Thường trực HĐND gồm 3 thành viên, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực HĐND

Xuất phát từ vị trí, vai trò đó, HĐND có hai chức năng chính là: quyết định và giám sát Hai chức năng này có quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau HĐND quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát việc thực hiện các quyết định đó, thông qua hoạt động giám sát, phát hiện vấn đề cần sửa đổi, HĐND ban hành nghị quyết quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương

Như vậy, HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng dần dần từ những bước sơ khai ban đầu đã được xác định rõ ràng vai trò, vị trí trong Hiến pháp và trong Luật tổ chức HĐND và UBND Trong đó, HĐND cấp tỉnh luôn được đề cao và có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương

Cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, nếu phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương thì cấp tỉnh là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương Nếu cấp trung ương là cấp đề ra chính sách thì cấp địa phương là cấp thực hiện chính sách và cấp tỉnh là cấp quan trọng chuyển tải chính sách từ trung ương xuống tới người dân và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương Xét dưới góc độ tự chủ, quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp xã, quyền quyết định lớn, có tác động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung Chính vì vậy, HĐND cấp tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân cử ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay dưới cấp trung ương Vì vậy, HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định đường hướng phát triển cho kinh tế - xã hội ở địa phương mình

Như vậy, HĐND có vai trò là cầu nối giữa cơ quan nhà nước cấp trên với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên Tổ chức quyền lực ở Việt Nam theo mô hình phân công, phân nhiệm trong cùng cấp

và thống nhất quyền lực từ trung ương xuống địa phương HĐND cấp tỉnh cũng nằm trong mối quan hệ đó, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương nhưng phải tuân thủ quy định của Quốc hội, Chính phủ theo hệ thống dọc Xét theo chiều ngang, HĐND bầu ra cơ quan chấp hành là UBND, và gần như có sự "phân công" nhiệm vụ giữa HĐND và UBND, HĐND quyết định vấn đề quan trọng và UBND chịu trách nhiệm thi hành Khi đã có sự phân công rồi thì tất yếu phải có theo dõi, kiểm tra, giám sát để bảo đảm cho các cơ quan hoạt động đúng chức năng, nhiệm vụ và hoàn thành tốt công việc HĐND cấp tỉnh cũng giám sát một phần hoạt động của HĐND cấp huyện bởi có sự phân cấp, phân quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện

Vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc rất nhiều vào mô hình của chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa cấp tỉnh

và trung ương Có thể thấy rằng về cơ bản, sự phát triển của HĐND cấp tỉnh,

vị trí và vai trò trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ hầu như không có sự thay đổi, cụ thể như sau:

- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do cử tri trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương

- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước ở trung ương, chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Ủy ban

Thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương

- Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bầu ra UBND cùng cấp là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Trong hệ thống dọc, UBND cấp tỉnh lại chịu sự chỉ đạo của Chính phủ

1.1.2 Quan điểm của Đảng và tư tưởng Hồ Chí Minh về Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Quá trình ra đời và phát triển HĐND các cấp ở nước ta là sự vận dụng sáng tạo chủ nghĩa Mác - Lê nin về nhà nước và các cơ quan dân cử kiểu mới

xã hội chủ nghĩa Phong trào Xô viết - nghệ Tĩnh năm 1930, Quốc dân Đại hội được triệu tập trong những ngày chuẩn bị cho cuộc tổng khởi nghĩa tháng Tám năm 1945 là tiền thân của cơ quan dân cử xã hội chủ nghĩa Đây chính là bước tập dượt quan trọng đầu tiên, để lại những bài học kinh nghiệm quý giá cho Đảng và nhân dân ta

Đảng Cộng sản Việt Nam do Chủ tịch Hồ Chí Minh sáng lập và lãnh đạo đã quán triệt vận dụng đúng đắn sáng tạo những tư tưởng của chủ nghĩa Mác- Lênin về xây dựng cơ quan dân cử xã hội chủ nghĩa vào thực tiễn cách mạng Việt Nam Sự ra đời và phát triển của cơ quan dân cử các cấp chính quyền ở nước ta gắn liền với tên tuổi của Chủ tịch Hồ Chí Minh Trong cuộc đời hoạt động của mình, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn luôn quan tâm, chăm lo xây dựng Nhà nước Việt Nam của dân, do dân và vì dân Sau Cách mạng Tháng Tám thành công, các cơ quan dân cử từ trung ương đến địa phương được chính thức thành lập với nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua Quốc hội và HĐND các cấp Phát huy tinh hoa của dân tộc Việt Nam và nhận thức sâu sắc

Chủ nghĩa Mác-Lênin, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: "Nước ta là

nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ" "Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra" 2 Tư tưởng của Hồ Chí Minh được thể

2 Văn phòng Quốc hội (2002), Kỷ yếu hội thảo tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (tại thành phố Đà Nẵng, từ ngày 17 đến ngày 18 tháng 6 năm 2002), Hà Nội

hiện một cách đồng bộ, toàn diện và nhất quán trong những bài phát biểu, bài viết, trong các Hiến pháp và những văn bản pháp luật quan trọng mà Hồ Chí Minh trực tiếp chỉ đạo soạn thảo, chỉnh lý và ký lệnh ban hành như Sắc lệnh

63 năm 1945 và nhiều sắc lệnh khác, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta - Hiến pháp 1946 mà trong đó sự tồn tại của HĐND cấp tỉnh được khẳng định ngay từ những văn bản đầu tiên

Tư tưởng Hồ Chí Minh về chế định HĐND đã được tiếp tục kế thừa

và phát triển, thể hiện rõ và sâu sắc hơn trong các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013 Tư tưởng đó khẳng định và làm rõ tính đại diện, tính quyền lực, nhiệm vụ, quyền hạn và các mối quan hệ

của HĐND trong hệ thống chính trị, với nguyên tắc: Hội đồng nhân dân là cơ

quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương

Trung thành với những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin và

tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng ta trong quá trình lãnh đạo Nhà nước đã luôn luôn quan tâm vấn đề xây dựng các cơ quan đại diện quyền lực của nhân dân

từ trung ương đến chính quyền cơ sở, đảm bảo phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong xây dựng và quản lý Nhà nước Tư tưởng chủ đạo xuyên suốt của Đảng ta là không ngừng nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội và HĐND, làm cho các cơ quan này hoạt động có thực quyền, thực sự đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân Thể hiện tư tưởng đó, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI - Đại hội mở đầu thời kỳ đổi mới đã

nhấn mạnh cải tiến tổ chức và hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân

để làm đúng chức năng quy định Các nghị quyết Đại hội VII, Đại hội VIII,

IX và X, XI, XII của Đảng đã tiếp tục khẳng định vấn đề nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND) để các cơ quan này thực sự là cơ quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực Nhà nước trong việc xem xét và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương Như vậy, ở vào mỗi thời kỳ phát triển của cách mạng, trong đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam luôn luôn quán triệt tư tưởng xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân

Như vậy, có thể thấy rằng quan điểm của Đảng ta từ khi xây dựng nhà nước năm 1945 đến nay luôn đề cao vai trò của HĐND trong đó chú trọng HĐND cấp tỉnh, cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương Trong thời kỳ đổi mới, một trong những chức năng của HĐND ngày càng được nhấn mạnh, tập trung đổi mới là chức năng giám sát

1.2 Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

1.2.1 Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân

1.2.1.1 Khái niệm

Hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra là những hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước Đây là những hoạt động mang tính tất yếu khách quan của tất cả các Nhà nước ở mọi thời đại lịch sử Việc tìm hiểu khái niệm giám sát của cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị không thể chung chung như giám sát của nhà trường với học sinh, giám sát của bố mẹ với con cái mà gắn với tính pháp lý của nó

Xem xét các khái niệm giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra dưới góc

độ này, theo Hiến pháp năm 2013, Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp, pháp luật để quản lý xã hội mà còn thường xuyên tiến hành hoạt động giám sát, kiểm tra việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật Để bảo đảm thực hiện một cách có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, có thể nêu ra một số hình thức giám sát, kiểm tra của các cơ quan nhà nước như: giám sát của Quốc hội, HĐND, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể; kiểm tra, thanh tra của hệ thống cơ quan hành pháp; kiểm tra, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân các cấp; kiểm tra của Tòa án nhân dân (thông qua hoạt động giám đốc thẩm) Ngoài ra, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước còn chịu sự kiểm tra, giám sát của công dân, các tổ chức xã hội và đoàn thể quần chúng đối với hoạt động của mình

Có thể nêu một số điểm khác nhau giữa thẩm quyền giám sát của cơ quan dân cử với chức năng giám sát, kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà nước khác như sau:

- Kiểm tra là khái niệm rộng, được hiểu là hoạt động thường xuyên của cơ quan, tổ chức cấp trên với cơ quan, tổ chức cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn

đề cụ thể

- Thanh tra là phạm trù dùng chỉ hoạt động của các tổ chức có chức năng thanh tra, giữa chủ thể thanh tra và đối tượng thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản

lý Nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa (Điều 1, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990)

Đây là hoạt động tự kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thi hành Hiến pháp, pháp luật trong quá trình điều hành của Chính phủ Kết quả của công tác thanh tra là chỉ xử lý các vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước chưa đến mức tội phạm Khác với hoạt động kiểm tra là trong hoạt động thanh tra, cơ quan, tổ chức tiến hành thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm hoạt động thanh tra được tiến hành thuận lợi

- Kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân tối cao là hoạt động kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất Đối tượng chịu sự kiểm sát là hoạt động của các cơ quan tư pháp, bao gồm các cơ quan: điều tra, truy tố, xét

xử, thi hành án và các cơ quan thực hiện các hoạt động bổ trợ tư pháp Đây là mối quan hệ giữa các cơ quan tư pháp và chủ yếu là quan hệ về mặt tố tụng Khi phát hiện vi phạm, hậu quả pháp lý của hoạt động này là Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền ra kháng nghị đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có

vi phạm hoặc khởi tố về hình sự (nếu có dấu hiệu tội phạm)

- Quyền giám đốc xét xử của Tòa án nhân dân tối cao là hoạt động xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân các cấp, Tòa án quân sự theo trình tự tố tụng

Như vậy, giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra xét đến cùng là những hoạt động kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan nhà nước có vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau Sự khác nhau của hoạt động giám sát, kiểm tra giữa các cơ quan chính là ở thẩm quyền, đối tượng, phạm vi, nội dung, phương thức thực hiện và hậu quả pháp lý của nó

Để hiểu đúng chức năng giám sát của HĐND cần phải thống nhất về mặt quan điểm là hoạt động giám sát, kiểm tra không chỉ do cơ quan dân cử mà còn do nhiều cơ quan nhà nước khác thực hiện, tùy theo vị trí, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan này do pháp luật định mà hoạt động giám sát của HĐND chỉ là một trong các hoạt động đó

Như vậy, khái niệm "giám sát" dưới góc độ ngôn ngữ thông thường

được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ

thể khác để qua đó có được các nhận định về hoạt động của chủ thể này

Qua khái niệm "giám sát" nêu trên, có thể đưa ra năm nhận xét sau:

Thứ nhất, dùng để chỉ các hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra đối

với đối tượng nhất định, từ đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành;

Thứ hai, luôn phải gắn với một hoặc một số đối tượng cụ thể;

Thứ ba, chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa

vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát;

Thứ tư, phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có

quyền giám sát đặt ra;

Thứ năm, luôn là hoạt động có mục đích nhằm đưa ra những nhận

định chính xác của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ thể

có quyền giám sát được chấp hành đúng

1.2.1.2 Phân biệt giám sát của Hội đồng nhân dân và một số hình thức giám sát khác

Không chỉ HĐND mới có chức năng giám sát mà các cơ quan khác cũng có chức năng này như: Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong đó, giám sát của cơ quan dân cử nói chung, hoạt động giám sát của HĐND nói riêng mang tính đặc thù so với các hoạt động giám sát của các cơ quan khác, ngay bản thân hoạt động giám sát của HĐND với hoạt động giám sát của Quốc hội cũng có sự khác nhau

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có

phạm vi rộng lớn, bao trùm lên toàn bộ bộ máy nhà nước "Mặt trận Tổ quốc

Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân… giám sát, phản biện

xã hội…" (Điều 9, Hiến pháp năm 2013) Nhưng hoạt động giám sát này không

mang tính quyền lực nhà nước Điều đó có nghĩa là không áp dụng các hình thức, cách thức, phương pháp mang tính quyền lực nhà nước mà mang tính

nhân dân dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét, phản biện và kiến nghị

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có bốn điểm khác biệt so với giám sát của HĐND, đó là:

- Về tính chất, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước

- Về đối tượng giám sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức

- Về hình thức thực hiện, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện dưới hình thức động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát, tham gia giám sát cùng với cơ quan quyền lực nhà nước

- Về hậu quả pháp lý: Mặt trận Tổ quốc không có quyền xử lý khi phát hiện sai phạm mà chỉ kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Giám sát của Quốc hội và HĐND là hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, mang tính quyền lực nhà nước, đây là một khâu, một yếu tố cấu thành

quyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực nhà nước Xét về bản chất, việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và HĐND là các cơ quan này thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho Bởi nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân

Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao,

"Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử

lý Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội (Điều 2, Luật Hoạt

động giám sát của Quốc hội và HĐND) Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước, còn hoạt động giám sát của HĐND không mang tính tối cao, nó bó hẹp trong phạm vi địa phương cấp

của HĐND và cơ quan, tổ chức, cá nhân trên địa bàn đó

Chủ thể thực hiện quyền giám sát đối với cấp tỉnh theo quy định của Luật Hoạt động giám sát năm 2015 gồm HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND cấp tỉnh

Đối tượng giám sát của HĐND là một yếu tố quan trọng phân biệt với hoạt động giám sát của Quốc hội và Mặt trận Tổ quốc Theo quy định của pháp luật gồm có: các cơ quan, cá nhân do HĐND bầu gồm Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND; Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND; các cơ quan tư pháp ở địa phương gồm: Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cùng cấp; các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND; các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, các văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND

Nội dung hoạt động giám sát của HĐND gồm hai nội dung chính sau: Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tuân thủ nghị quyết của HĐND đối với các đối tượng chịu giám sát và các văn bản do các đối tượng này ban hành; xử lý các hành vi vi phạm bằng các biện pháp chế tài như: bãi nhiệm, miễn nhiệm; đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND

Phương thức thực hiện hoạt động giám sát của HĐND rất đa dạng, nhưng có thể chia ra hai nhóm gồm: tại kỳ họp, HĐND tiến hành giám sát báo cáo của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân cùng cấp, đại biểu HĐND chất vất theo quy định của pháp luật; giữa hai kỳ họp, Thường trực HĐND, Ban của HĐND thành lập các Đoàn giám sát, đại biểu HĐND tiến hành giám sát trực tiếp

1.2.2 Quá trình hình thành và phát triển chế định giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam giống như tam giác đồng dạng, trong đó, chính quyền ở cả 3 cấp tương đối giống nhau, chỉ có sự khác nhau về mức độ, chính quyền cấp huyện là sự thu nhỏ của chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã là sự thu nhỏ của chính quyền cấp huyện Chính vì vậy, khi xây dựng tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương 3 cấp chúng ta thấy không có sự khác biệt to lớn, không có sự phân biệt theo từng cấp mà chỉ có sự phân biệt theo chủ thể của HĐND (HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND)

1.2.2.1 Giai đoạn 1945 - 1959

Ngay từ khi nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, cơ chế giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước đã được đề cao, trong đó có việc nhân dân giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước và bộ máy nhà nước giám sát hoạt động của chính mình thông qua việc cơ quan cấp trên giám sát cơ quan cấp dưới, cơ quan dân cử giám sát cơ quan hành pháp và tư pháp

Sắc lệnh số 63 ngày 23/11/1945, văn bản đầu tiên đặt nền móng cho việc xây dựng chính quyền địa phương đã có những quy định sơ khai về

quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh Mặc dù trong Sắc lệnh không có một quy định nào nhắc đến hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nhưng thông qua những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh có thể thấy hình thức giám sát đầu tiên đã được quy định, đó là quyền bỏ phiếu tín nhiệm Ủy ban hành chính tỉnh và Ủy ban hành chính kỳ của HĐND tỉnh và hậu quả pháp lý của hình thức giám sát này (Điều thứ 48 và 59 của Sắc lệnh số 63)

Có thể thấy rằng trong văn bản đầu tiên về chính quyền địa phương, không chỉ quyền giám sát mà hình thức giám sát và đối tượng giám sát còn đơn giản, chỉ là Ủy ban hành chính tỉnh theo hình thức "cả gói" mà không có

"giám sát" cá nhân từng thành viên của Ủy ban hành chính

Hơn 1 năm sau khi ban hành Sắc lệnh 63, Hiến pháp đầu tiên ra đời Hiến pháp 1946 là Hiến pháp trong thời chiến, đảm bảo sự đơn giản, dễ hiểu, ngắn gọn nên các quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng cũng chỉ là những quy định cơ bản nhất với 3 điều

Quy định chi tiết về hoạt động của HĐND được dành cho một đạo luật sẽ

định rõ những chi tiết tổ chức các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính

(Điều 62, Hiến pháp 1946)

Văn bản luật đầu tiên quy định chi tiết về tổ chức, hoạt động của HĐND, UBND ra đời, đó là Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 Trong luật này, những quy định về "giám sát" của HĐND tỉnh mới được mở rộng hơn, mặc dù cũng không có một điều nào ghi nhận cụ thể HĐND có quyền giám sát Khoản 5, 7, 8, Điều 7 Luật quy định quyền giám sát của HĐND tỉnh không chỉ còn giới hạn trong bỏ phiếu tín nhiệm Ủy ban hành chính mà còn bao gồm:

1) Thẩm tra và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách

2) Thẩm tra các báo cáo công tác của Ủy ban hành chính cấp mình 3) Sửa đổi hoặc hủy bỏ những nghị quyết không thích đáng của Ủy ban hành chính cấp mình, của HĐND và Ủy ban hành chính cấp dưới Xét duyệt những nghị quyết của HĐND và Ủy ban hành chính cấp dưới trong các trường hợp do luật lệ quy định

Năm 1962, Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp, đây là văn bản quy định chi tiết về tổ chức và hoạt động của HĐND Về chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh quy định trong Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962 so với Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 có vẻ như bị "thụt lùi" về số lượng điều luật, chủ thể, đối tượng, hình thức và hậu quả pháp lý Tuy nhiên, một hình thức giám sát lần đầu tiên được đưa vào luật, đó là quyền chất vấn của đại biểu HĐND (Điều 33 Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp)

1.2.2.3 Giai đoạn 1980 - 1992

Lần đầu tiên, quyền giám sát của HĐND được khẳng định trong một văn bản pháp lý, đó là văn bản pháp lý cao nhất, Hiến pháp 1980, khoản 12

Điều 115 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND: "Trong phạm vi

nhiệm vụ và quyền hạn của mình, giám sát việc tuân theo pháp luật của các

cơ quan, xí nghiệp và các tổ chức khác của cấp trên ở địa phương" Tuy Hiến

pháp quy định HĐND "kiểm tra" nhưng trong bối cảnh đó, có thể hiểu đây là hình thức đơn giản của quyền giám sát của HĐND

Phát triển những quy định này, Luật tổ chức HĐND và UBND năm

1983 quy định cụ thể hơn về quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh Chủ thể hoạt động giám sát được mở rộng, gồm: HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND Trong đó, Ban của HĐND lần đầu tiên được hình thành Đối tượng giám sát cũng được mở rộng, không chỉ giới hạn UBND cấp tỉnh mà còn

gồm: thành viên UBND, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, HĐND cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh và cơ quan, xí nghiệp và các tổ chức khác của cấp trên ở tỉnh; Nội dung giám sát cũng được mở rộng hơn, hình thức giám sát được quy định đa dạng hơn, hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát cũng được quy định rõ hơn, giúp hoạt động giám sát của HĐND tỉnh

có thực quyền hơn

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đã xây dựng nền móng tương đối cơ bản về chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 chỉ bổ sung và hoàn thiện thêm Theo đó, về đối

tượng giám sát của HĐND cấp tỉnh được bổ sung thêm Thường trực HĐND,

Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, trong

đó, Thường trực HĐND là tổ chức mới được thành lập của HĐND, có vị trí là

cơ quan thường trực, hoạt động thường xuyên của HĐND

1.2.2.4 Giai đoạn 1992 - 2003

Hiến pháp 1992 đánh dấu thời kỳ đổi mới của nước ta kể cả về kinh tế -

xã hội và tổ chức bộ máy nhà nước từ trung ương xuống địa phương Bộ máy nhà nước, trong đó có HĐND cấp tỉnh có những thay đổi cơ bản để đáp ứng đòi hỏi quản lý được nền kinh tế mới, theo kịp sự phát triển của tiến trình dân chủ

Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã xác định rõ hai chức năng của HĐND, một trong hai chức năng đó là: Giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân về các lĩnh vực được quy định tại các điều 12,

13, 14, 15, 16, 17 và 18 của Luật này; giám sát việc tuân theo pháp luật của

cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân

và của công dân ở địa phương (Điều 11, Luật tổ chức HĐND và UBND)

Nhìn chung, chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh trong Hiến pháp

và Luật không có thay đổi nhiều so với quy định trong Luật tổ chức HĐND

và UBND năm 1983 và năm 1989 Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể

của HĐND và UBND ở mỗi cấp cũng như Quy chế hoạt động của HĐND các cấp năm 1996 đã quy định mang tính cụ thể hóa thẩm quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh Cụ thể là:

- Về chủ thể thực hiện quyền giám sát, Thường trực HĐND vẫn không được coi là chủ thể thực hiện quyền giám sát nhưng được thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn gần như hoạt động giám sát

- Về phương thức giám sát, bổ sung thêm hoạt động chất vấn giữa hai

kỳ họp thông qua Thường trực HĐND; hoạt động giám sát cũng đa dạng hơn, không chỉ thông qua việc xem xét báo cáo mà còn giám sát trực tiếp tại địa bàn, cơ quan, tổ chức

1.2.2.5 Giai đoạn 2003 đến năm 2012

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đánh dấu một bước phát triển về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Lần đầu tiên hoạt động giám sát được quy định tập trung trong 1 chương riêng của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND Tiếp theo đó, Quy chế hoạt động của HĐND đã cụ thể hóa hoạt động này

Luật cũng như Quy chế đã quy định rõ các chủ thể có quyền giám sát, trong đó, lần đầu tiên, Thường trực HĐND được quy định rõ là chủ thể tiến hành giám sát Chủ thể tiến hành giám sát gồm: HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND Với việc quy định rõ về chủ thể giám sát

đã góp phần quan trọng nâng cao vị thế của HĐND trong hoạt động giám sát, nhất là Thường trực HĐND đã có "danh chính" để tiến hành giám sát

Các hình thức giám sát cũng đã được phân định rạch ròi, trong đó, bổ sung nhiều hình thức mới như: xem xét văn bản quy phạm pháp luật, thành lập Đoàn giám sát của HĐND, bỏ phiếu tín nhiệm; Thường trực HĐND xem xét kết quả giám sát của các Ban; Ban yêu cầu các cơ quan hữu quan báo cáo,

cử thành viên đến cơ quan, tổ chức để xem xét, xác minh Có những hình thức mà Thường trực HĐND, Ban của HĐND đã tiến hành trước khi có Luật

tổ chức HĐND và UBND năm 2003, tuy nhiên, hoạt động đó mang tính kinh nghiệm và không có tính pháp lý

Trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động giám sát cũng đã được quy định cụ thể trong Luật và Quy chế Các bước tiến hành rõ ràng, đã góp phần giúp các chủ thể tiến hành giám sát được thuận tiện, có bài bản

Đối tượng bị giám sát cũng đã được quy định tương đối rõ, tuy nhiên, vẫn còn một số đối tượng mà Luật quy định HĐND có quyền giám sát nhưng chưa được quy định hình thức, trình tự giám sát như thế nào, như: giám sát việc tuân theo pháp luật của công dân, cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang ở địa phương

Hậu quả pháp lý sau giám sát, việc tiếp tục theo dõi sau kiến nghị của hoạt động giám sát cũng đã từng bước được quy định vào trong Luật và Quy chế, tuy nhiên vẫn còn có hạn chế nhất định đối với các trường hợp đối tượng bị giám sát không tiếp thu ý kiến của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND sau khi kết thúc hoạt động giám sát Một số hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân mới được thực hiện đã phát huy hiệu quả, đáp ứng yêu cầu cuộc sống như giám sát theo chuyên đề, giám sát việc giải quyết kiến nghị của cử tri, tổ chức phiên giải trình… nhưng lại chưa được ghi nhận trong các quy định của luật

Có thể thấy rằng quy định về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

đã được quy định, ghi nhận trong Luật và Quy chế, góp phần giúp hoạt động giám sát có hiệu lực, hiệu quả, từng bước nâng cao vị thế của HĐND cấp tỉnh

1.2.2.6 Giai đoạn 2013 đến nay

Đây là giai đoạn sửa đổi, bổ sung các dự luật để phù hợp với Hiến pháp năm 2013

Lần đầu tiên Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định rất nhiều chủ thể tham gia giám sát thi hành Hiến pháp và pháp luật, trong đó, lần đầu tiên quy định về hoạt động giám sát của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân Các hoạt động giám sát của HĐND về cơ bản vẫn khẳng định các hoạt động giám sát như trước cùng với đó là bổ sung thêm đối tượng giám sát, hình thức giám sát và nâng cao hơn nữa tính chất của hoạt động giám sát

Về hình thức, trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động giám sát cũng

đã được quy định rõ ràng cụ thể trong Luật Cụ thể hóa trình tự, thủ tục tiến hành giám sát bằng hình thức báo cáo, chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm, xem xét việc trả lời chất vấn của người bị chất vấn trong thời gian giữa hai kỳ họp HĐND, việc giải trình tại phiên họp thường trực HĐND, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc thẩm tra các báo cáo, việc giải quyết kiến nghị của cử tri và việc thành lập Đoàn giám sát chuyên đề …

Hậu quả pháp lý sau giám sát, việc tiếp tục theo dõi sau kiến nghị của hoạt động giám sát đã được quy định vào trong Luật Luật quy định trách nhiệm của thường trực HĐND trong việc chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động giám sát Các kết luận, kiến nghị sau giám sát đã được bảo đảm, cụ thể hóa trong việc thực hiện

1.3 Những nhân tố quyết định tới hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát

Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND cấp tỉnh trong những năm qua đạt được nhiều thành quả tích cực, tạo chuyển biến tốt trong công tác giám sát, góp phần vào hoạt động chấp hành pháp luật, thực hiện nghị quyết của HĐND tỉnh của các

cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương, góp phần vào công tác điều hành của UBND tỉnh Bên cạnh những thành quả đạt được, công tác giám sát của HĐND cấp tỉnh nói chung còn cần phải cải tiến, nâng cao chất lượng mới đáp ứng được đòi hỏi của cuộc sống Đánh giá những nhân tố ảnh hưởng tích cực

và tiêu cực đến chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát là rất cần thiết để từng bước tiếp tục phát huy mặt làm được, khắc phục những hạn chế, mặt chưa làm được của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND trong hoạt động giám sát

1.3.1 Cơ cấu tổ chức

1.3.1.1 Cơ cấu, thành phần, trình độ đại biểu Hội đồng nhân dân

Chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND và Ban của HĐND được quyết định bởi hoạt động của đại biểu HĐND Chính vì

vậy, cơ cấu, thành phần, trình độ của đại biểu HĐND cấp tỉnh là một yếu tố quan trọng quyết định tới chất lượng hoạt động giám sát của HĐND Hiện nay, khi tiến hành bầu cử HĐND, vẫn còn một vấn đề khó giải quyết là đảm bảo sự hài hòa giữa cơ cấu, thành phần và trình độ, năng lực của đại biểu, nếu nặng về cơ cấu, thành phần sẽ làm giảm số đại biểu có trình độ, năng lực, nhưng nếu chỉ quan tâm tới trình độ, năng lực đại biểu thì HĐND địa phương đó không

có tính đại diện cao, từ đó làm ảnh hướng tới hoạt động chung của HĐND

Để đại biểu HĐND cấp tỉnh tự mình giám sát, tham gia cùng hoạt động giám sát chung của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND thì đòi hỏi đại biểu phải có trình độ chuyên môn nhất định

Để đưa ra được câu hỏi chất vấn đang là bức xúc của địa phương, câu hỏi có tính khái quát cao hay việc nắm bắt tình hình và đưa ra giải pháp trong hoạt động của Đoàn giám sát đòi hỏi người đại biểu phải có kỹ năng hoạt động, khả năng tiếp nhận và xử lý thông tin tốt Nếu không, hoạt động giám sát của đại biểu, Tổ đại biểu HĐND, HĐND, Thường trực HĐND và Ban của HĐND chỉ là hình thức, hời hợt bên ngoài mà không đi sâu vào bản chất vấn đề Chính vì vậy, phải chọn lựa được đại biểu thật sự có trình độ

Đại biểu HĐND cũng phải đại diện cho các ngành nghề, tôn giáo, dân tộc, giới tính thì mới mang được hơi thở của cuộc sống tới hoạt động giám sát của HĐND, mới truyền tải được ý kiến, kiến nghị của mọi tầng lớp trong

xã hội, HĐND mới mang tính đại diện cao nhất của mình Rõ ràng, ở những nơi có nhiều đồng bào dân tộc ít người mà trong HĐND tỉnh lại không có đại biểu hoặc ít đại biểu của các dân tộc ít người thì những vấn đề liên quan đến cuộc sống của họ sẽ không được đặt lên bàn nghị sự của HĐND, HĐND cũng

ít quan tâm tới giám sát việc thực hiện pháp luật trong đảm bảo đời sống người dân tộc ít người Bên cạnh đó, cần hạn chế số lượng đại biểu công tác trong các cơ quan hành pháp ở địa phương bởi đối tượng giám sát chính của HĐND là hệ thống cơ quan hành pháp ở địa phương Qua theo dõi thực tế, những đại biểu này ít phát biểu, ít tham gia vào hoạt động giám sát chung của HĐND, Thường trực HĐND và Ban của HĐND

Bên cạnh trình độ, đại biểu HĐND phải có bản lĩnh, có tâm và say mê với hoạt động của HĐND, trách nhiệm cao và vì nhân dân Qua giám sát, đại biểu phát hiện vấn đề nhưng nếu không có bản lĩnh thì không dám phát biểu, không dám nói mà né tránh sự việc, thực hiện công việc người đại biểu một cách "vo tròn", thiếu tính đấu tranh Như vậy, hoạt động giám sát nói chung của HĐND cũng bị ảnh hưởng

1.3.1.2 Cơ cấu Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân

Hai chủ thể tiến hành giám sát quan trọng, thường xuyên chính là Thường trực HĐND và các Ban của HĐND, vì vậy, hoạt động giám sát của hai chủ thể này tốt hay không tốt sẽ có tầm ảnh hưởng lớn đến hoạt động giám sát chung của HĐND Bên cạnh hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong giám sát thì chất lượng của Thường trực HĐND và Ban của HĐND quyết định không nhỏ tới năng lực giám sát

Nếu so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Thường trực HĐND cấp tỉnh đã tăng 04 đến 05 người, gồm Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch, Trưởng Ban và Chánh Văn phòng HĐND, trong đó, Trưởng hoặc Phó trưởng ban của HĐND đã bắt buộc phải có ít nhất 02 vị trí hoạt động chuyên trách, một số ít địa phương bố trí cả 03 hoạt động chuyên trách Như vậy, trong nhiệm kỳ 2015-2020, số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách đã tăng nhiều

Đối với Thường trực HĐND, hoạt động đã mang tính tập thể hơn trước khi có 3 người, đảm bảo mọi quyết định được thực hiện theo đa số, khi Phó chủ tịch và Ủy viên thường trực là những người có bản lĩnh, trình độ sẽ giúp cho hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND có hiệu quả, điều hòa, phối hợp tốt hoạt động của các Ban

Đối với Ban của HĐND, chất lượng hoạt động phụ thuộc rất nhiều vào Trưởng hoặc Phó trưởng ban hoạt động chuyên trách Chính vì vậy, trách nhiệm càng đặt nặng lên vai của đại biểu hoạt động chuyên trách Việc lựa chọn tốt Trưởng, Phó trưởng ban hoạt động chuyên trách giúp Ban chủ động

trong hoạt động của mình, tích cực tổ chức tiến hành các hoạt động giám sát của Ban Bên cạnh đó, lựa chọn các thành viên của Ban có hiểu biết về lĩnh vực hoạt động của từng Ban, có điều kiện, thời gian tham gia hoạt động chung của Ban sẽ góp phần sử dụng sức mạnh, trí tuệ tập thể tốt, nâng cao chất lượng giám sát của Ban

1.3.1.3 Mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và các cơ quan, tổ chức

ở địa phương; với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội

Về mặt lý luận, khác với hệ thống cơ quan hành pháp từ trung ương xuống địa phương, các cơ quan dân cử không được coi là một hệ thống, Quốc hội, HĐND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã độc lập với nhau và chỉ nằm trong

"nhóm" cơ quan dân cử Tuy nhiên, để đạt được kết quả tốt trong hoạt động nói chung và hoạt động giám sát nói riêng, HĐND cấp tỉnh không thể độc lập một cách cứng nhắc, không có quan hệ gì với các cơ quan dân cử khác mà tính độc lập chỉ mang ý nghĩa tương đối Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh ngoài sự chủ động của mình còn cần thực hiện theo yêu cầu giám sát của

Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội Kết hợp với Đoàn đại biểu Quốc hội ở địa phương giám sát cũng làm tăng vị trí pháp lý của hoạt động giám sát của HĐND Đối với cấp huyện, được hình dung như "cánh tay nối dài" của HĐND cấp tỉnh trong hoạt động giám sát Việc phối hợp tốt giữa Thường trực HĐND cấp tỉnh với Thường trực HĐND cấp huyện, giữa các Ban HĐND tỉnh với các Ban HĐND cấp huyện sẽ góp phần giúp HĐND cấp tỉnh giám sát trên diện rộng hơn, nhiều hơn và thường xuyên hơn

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có mối quan hệ công tác tốt với UBND và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh cũng góp phần nâng cao hiệu quả trong hoạt động giám sát của mình Nhiều địa phương đã ban hành được quy chế phối hợp công tác giữa 3 cơ quan này, từ đó có quy chế đôn đốc UBND báo cáo công tác, tiếp thu các kiến nghị của HĐND có sự tham gia chặt chẽ của

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên trong hoạt động giám sát của HĐND, huy động được sự giám sát đồng bộ, rộng khắp

1.3.1.4 Các yếu tố tâm lý, xã hội

Trước đây, xã hội vẫn coi sự tồn tại của HĐND là hình thức, có cho

đủ, vì vậy, người nào, nhất là cán bộ nhà nước, cũng muốn trở thành đại biểu HĐND để tăng phần quan trọng, nhưng lại "trốn" khi được quy hoạch thành đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách, dù Phó trưởng ban của HĐND cấp tỉnh được hưởng phụ cấp, chế độ tương đương Phó giám đốc sở, ngành Như vậy, nhiều cán bộ nhà nước coi vai trò người đại biểu như "đồ trang sức" và

để tăng vị thế khi được xem xét, cân nhắc bổ nhiệm vào các chức vụ cao hơn

Thời gian gần đây, cùng với sự đi lên, lớn mạnh của Quốc hội, hoạt động của HĐND các tỉnh được nâng lên, thì vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh dần được thừa nhận trong xã hội Khi đó, chất lượng đại biểu HĐND được chú trọng, hoạt động của các cơ quan của HĐND được tăng lên, các đối tượng chịu sự giám sát dần tôn trọng ý kiến sau giám sát của HĐND Người dân quan tâm hơn tới hoạt động của HĐND, với thông tin báo chí, truyền thanh, một số hoạt động của HĐND cấp tỉnh được truyền hình trực tiếp để người dân theo dõi, giám sát nên HĐND từng bước được coi trọng hơn trong chính cơ quan, tổ chức và nhân dân ở địa phương

1.3.1.5 Các điều kiện đảm bảo

Trước đây, khi chưa có Văn phòng HĐND riêng, số chuyên viên giúp việc ít, không có sự chỉ đạo thống nhất, Thường trực HĐND và lãnh đạo các Ban của HĐND nhiều nơi, nhiều lúc phải làm kiêm luôn công việc của chuyên viên Sự ra đời của Văn phòng HĐND đã giúp HĐND, Thường trực HĐND và các Ban của HĐND nghiên cứu, tập hợp tài liệu liên quan đến hoạt động giám sát, chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho hoạt động giám sát, từ đó giúp hoạt động giám sát nâng cao về chất lượng, số lượng Bên cạnh đó, các chế độ như: phụ cấp cho đại biểu, nhất là đại biểu hoạt động chuyên trách, khen thưởng đại biểu cũng giúp đại biểu yên tâm làm nhiệm vụ đại biểu;

cung cấp thông tin báo chí, tài liệu giúp đại biểu có đủ nguồn thông tin phục

vụ hoạt động giám sát

1.3.2 Nhận thức vai trò lãnh đạo của cấp ủy Đảng

Điều 4 Hiến pháp 2013 quy định: "Đảng cộng sản Việt Nam là lực

lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội", chính vì vậy, Đảng cộng sản Việt Nam

nói chung và cấp ủy Đảng ở tỉnh, thành phố nói riêng có vai trò quan trọng đối với hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói riêng

Nhận thức đúng về vai trò, chức năng của hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh sẽ giúp cho Đảng có những chủ trương, đường lối, chính sách

để phát huy hơn nữa hoạt động của HĐND Thực tế cho thấy địa phương nào cấp ủy Đảng quan tâm tới hoạt động của HĐND thì ở đó hoạt động giám sát của HĐND có hiệu lực, hiệu quả

Từ nhận thức của Đảng dẫn đến một vấn đề là bố trí Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực HĐND tham gia công tác Đảng Thực tế, nếu nơi nào Phó Chủ tịch là Ủy viên thường vụ tỉnh ủy, đồng thời Ủy viên thường trực là tỉnh

ủy viên thì nơi đó hoạt động giám sát của HĐND phát huy và tích cực hơn Bởi trong quan hệ giữa cơ quan trong bộ máy nhà nước, dù là cơ quan "cấp trên" nhưng nếu vị trí trong Đảng không cao thì cũng khó có "danh chính, ngôn thuận", đối tượng bị giám sát ít vị nể

1.3.3 Cơ chế pháp luật

Quy định về chức năng giám sát, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh trong hoạt động giám sát được quy định cơ bản trong Hiến pháp 2013, được cụ thể hóa trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm

2015 làm rõ thêm quy trình, trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động giám sát Đây là những văn bản pháp lý cơ bản, quan trọng để HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND và Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình

So sánh với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, những quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đã rõ

ràng, cụ thể hơn, giúp cho HĐND hoàn thành tốt chức năng giám sát của mình Một số điểm nổi bật của pháp luật hiện hành giúp nâng cao năng lực giám sát của HĐND là:

- Luật sửa đổi, bổ sung về hình thức giám sát (báo cáo, chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm), cụ thể hóa trình tự, thủ tục tiến hành giám sát; quy định về hoạt động giám sát chuyên đề của HĐND, việc tổ chức Đoàn giám sát để thực hiện giám sát chuyên đề (Điều 62)

- Đối với hoạt động giám sát của Thường trực HĐND, luật quy định

rõ hình thức, trình tự thực hiện giám sát của Thường trực HĐND như: Xem xét việc trả lời chất vấn của người bị chất vấn trong thời gian giữa hai kỳ họp HĐND, việc giải trình tại phiên họp thường trực HĐND, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc giải quyết kiến nghị của cử tri và việc thành lập Đoàn giám sát chuyên đề của Thường trực HĐND (Điều 60, 68, 69, 70, 71 và 74)

- Luật bổ sung quy định về hoạt động giám sát của các Ban của HĐND như thẩm tra các báo cáo do HĐND, thường trực HĐND phân công, giám sát chuyên đề, giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và HĐND cấp dưới trực tiếp, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân

- Luật hoạt động giám sát năm 2015 lần đầu tiên ban hành các quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND như trình

tự, thủ tục tiến hành chất vấn, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, việc thi hành pháp luật tại địa phương, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân; quy định về Tổ đại biểu HĐND tổ chức để đại biểu HĐND giám sát việc thi hành pháp luật trên địa bàn đại biểu ứng cử

- Quy định Trường trực HĐND có trách nhiệm điều hòa, phối hợp hoạt động giám sát (Điều 75) Những quy định của pháp luật hiện hành tuy tạo ra bước phát triển mạnh mẽ trong hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nhưng vẫn không tránh khỏi những hạn chế khi áp dụng trong thực tiễn Cụ thể là:

- Một số hình thức giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đặc biệt là của đại biểu HĐND, Tổ đại biểu HĐND chưa được quy định cụ thể trình tự tiến hành, quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia giám sát, như: tập hợp đề nghị của đại biểu HĐND để kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm; Thường trực HĐND xem xét việc trả lời chất vấn trong trường hợp người bị chất vấn được HĐND cho phép trả lời bằng văn bản gửi đến Thường trực HĐND; hoạt động giám sát của Tổ đại biểu HĐND

- Một số hình thức giám sát được luật quy định nhưng không có tính khả thi, như việc tập hợp đủ đề nghị của một phần ba số đại biểu HĐND để trình HĐND bỏ phiếu tín nhiệm, chưa có địa phương nào tập hợp đủ, ngay đối với Quốc hội gồm gần 500 thành viên nhưng cũng chỉ có đề nghị của chưa quá 10 đại biểu đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm đối với 1 bộ trưởng

1.3.4 Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát

Khi đề cập tới hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát, trong thực tế, các cán bộ lãnh đạo HĐND đều nêu lên hạn chế là chưa có nhiều hình thức chế tài khác nhau, chế tài không rõ ràng Một số yếu tố ảnh hưởng tới chất lượng hoạt động giám sát là:

- Chế tài chưa phân ra nhiều cấp độ Hành vi mà đối tượng giám sát cần bị áp dụng chế tài thường đa dạng và nhiều cấp độ, như: không hợp tác với chủ thể giám sát, không tiếp thu ý kiến, kiến nghị của chủ thể giám sát sau đợt giám sát; Nhưng Luật hiện quy định hình thức chế tài tương đối mạnh,

do đó, một số nơi vì những sự e dè, nể nang và thậm chí sự chỉ đạo của cấp ủy Đảng nên HĐND không thể áp dụng chế tài này, do đó, có chế tài mà không

áp dụng được thì cũng như không có chế tài Trong khi đó, nếu như có các hình thức chế tài từ thấp đến cao thì sẽ dễ được áp dụng hơn, từ đó nâng cao dần hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát Một thực trạng điển hình hiện nay là việc cơ quan soạn thảo gửi báo cáo, đề án muộn so với quy định của pháp luật nhưng các Ban của HĐND vẫn phải tiến hành thẩm tra mà không có biện pháp gì khắc phục

- Chế tài quy định còn rải rác ở nhiều nơi dẫn đến khó phát huy hiệu quả như:

+ Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp;

+ Ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết;

+ Miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Trưởng Ban và các thành viên khác của các Ban của HĐND, Hội thẩm nhân dân cùng cấp theo quy định của pháp luật;

+ Quyết định giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân

Ngoài ra, các chủ thể có quyền giám sát khác như Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND có ít chế tài

và không được quy định tập trung, thông thường chỉ có quyền trình HĐND xem xét mà thôi

Chương 2 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐIỆN BIÊN

2.1 Đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên

2.1.1 Đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Điện Biên

Điện Biên là một tỉnh biên giới miền núi thuộc vùng Tây Bắc của Tổ quốc, có diện tích tự nhiên: 9.541,25 km2, nằm cách Thủ đô Hà Nội 504 km

về phía Tây, phía Đông và Đông Bắc giáp tỉnh Sơn La, phía Bắc giáp tỉnh Lai Châu, phía Tây Bắc giáp tỉnh Vân Nam (Trung Quốc), phía Tây và Tây Nam giáp Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào Là tỉnh duy nhất có chung đường biên giới với 2 quốc gia Lào và Trung hơn 455 km Tỉnh có 10 đơn vị hành chính cấp huyện với 130 xã, phường, thị trấn (trong số đó có 29 xã biên giới); dân

số gần 55 vạn người, gồm 19 dân tộc anh em

Kết quả đạt được năm 2017, dự ước tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh GRDP (giá sản xuất) theo giá so sánh năm 2010 đạt 9.308 tỷ 530 triệu đồng, tăng 6,81% so với thực hiện năm 2016, đạt mục tiêu Nghị quyết và kế hoạch

đề ra Trong đó: khu vực nông, lâm nghiệp thủy sản tăng 2,59%; công nghiệp - xây dựng tăng 10,01%; dịch vụ tăng 7,21% (so với thực hiện năm 2016) Cơ cấu kinh tế tiếp tục chuyển dịch theo hướng tích cực, trong đó: khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản chiếm 21,48%, giảm 1,19%; công nghiệp - xây dựng chiếm 23,42%, tăng 0,63%; dịch vụ chiếm 52,35%, tăng 0,54% (so với năm 2016) Thu nhập bình quân đầu người (theo giá hiện hành) ước đạt 23,62 triệu

Trong sáu tháng đầu năm 2018, tình hình kinh tế trong nước và của tỉnh tiếp tục phát triển, sản xuất kinh doanh cơ bản thuận lợi Tình hình kinh

3 Báo cáo số 84/BC-UBND ngày 26 tháng 11 năm 2017 Tình hình thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh năm 2017; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh năm

2018, tỉnh Điện Biên

tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh 6 tháng đầu năm 2018 đã đạt một

số kết quả nổi bật: tốc độ tăng trưởng kinh tế ước đạt 6,28 % cao hơn so với cùng kỳ năm 2017; cơ cấu kinh tế tiếp tục chuyển dịch theo hướng tích cực; tái cơ cấu nông nghiệp đạt được kết quả ban đầu, từng bước hình thành và nhân rộng mô hình liên kết sản xuất theo chuỗi giá trị tại một số địa bàn; tổng vốn đầu tư toàn xã hội tiếp tục tăng, nhất là vốn đầu tư từ doanh nghiệp và người dân; thu ngân sách Nhà nước trên địa bàn đạt dự toán; cải cách hành chính tiếp tục có chuyển biến rõ nét, chỉ số cải cách hành chính xếp hạng thứ 24/63 tỉnh tăng 18 bậc so năm 2016; Chỉ số năng lực cạnh tranh PCI của tỉnh xếp hạng thứ 48/63 tỉnh tăng 05 bậc so với năm 2016; môi trường đầu tư kinh doanh được cải thiện, thu hút đầu tư đạt được kết quả tích cực với nhiều hình thức (đầu tư theo hình thức BT, BOO, PPP ) trong đó, trọng tâm là thu hút đầu tư vào lĩnh vực nông lâm nghiệp; các mặt văn hóa, thông tin tuyên truyền, lao động và việc làm Giáo dục và đào tạo, Y tế và chăm sóc sức khỏe nhân dân có nhiều chuyển biến tiến bộ; các Chương trình mục tiêu đầu tư cho đồng bào các dân tộc tiếp tục được thực hiện; đảm bảo an sinh xã hội và xóa đói giảm nghèo, đạt được kết quả tích cực, đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân được nâng lên; hoạt động đối ngoại tiếp tục được tăng cường, mở rộng An ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, chủ quyền biên giới quốc gia được giữ vững, ngăn chặn và kịp thời vô hiệu hóa các vụ việc tụ tập đông người, làm thất bại âm mưu biểu tình chống phá Nhà nước của các thế lực

2.1.2 Tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên

Về cơ cấu tổ chức, HĐND tỉnh Điện Biên có:

- Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh gồm 8 thành viên (Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch, 04 Trưởng ban và Chánh Văn phòng) trong đó chủ tịch HĐND tỉnh là Phó Bí thư Tỉnh ủy hoạt động kiêm nhiệm, 01 Phó Chủ tịch HĐND

4 Báo cáo số 94/BC-UBND ngày 23 tháng 6 năm 2018 Tình hình thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh 6 tháng đầu năm 2018; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh 6 tháng cuối năm 2018

chuyên trách là Thường vụ Tỉnh ủy, 01 phó Chủ tịch HĐND chuyên trách là Tỉnh ủy viên

- 04 Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh gồm:

+ Ban Pháp chế: 07 thành viên; Trưởng ban hoạt động kiêm nhiệm, 02 Phó ban hoạt động chuyên trách;

+ Ban Văn hóa - xã hội: 07 thành viên; Trưởng ban và 02 Phó Trưởng ban hoạt động chuyên trách;

+ Ban Kinh tế - ngân sách: 07 thành viên; Trưởng ban và 02 Phó Trưởng ban hoạt động chuyên trách;

+ Ban Dân tộc: 07 thành viên; Trưởng ban và 01 Phó Trưởng ban hoạt động chuyên trách

(Các Ban của Hội đồng nhân dân được phân công phục trách các lĩnh vực theo điều 108, Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015)

- 08 Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh với 50 đại biểu được cơ cấu như sau:

+ Tổ đại biểu Thành phố Điện Biên Phủ: 5 đại biểu

+ Tổ đại biểu Thị xã Mường Lay, huyện Mường Chà: 6 đại biểu

+ Tổ đại biểu huyện Điện Biên: 10 đại biểu

+ Tổ đại biểu huyện Điện Biên Đông: 6 đại biểu

+ Tổ đại biểu huyện Mường nhé: 4 đại biểu

+ Tổ đại biểu huyện Nậm Pồ: 4 đại biểu

+ Tổ đại biểu huyện Tủa Chùa: 5 đại biểu

+ Tổ đại biểu huyện Tuần Giáo: 7 đại biểu

+ Tổ đại biểu huyện Mường Ảng: 3 đại biểu

2.2 Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên

2.2.1 Những ưu điểm về hoạt động giám sát

2.2.1.1 Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Điện Biên

Với việc xây dựng được chương trình giám sát hàng năm, hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Điện Biên đã có sự chủ động, hệ thống, từng bước

nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác giám sát HĐND tỉnh đã tổ chức theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc triển khai, thực hiện các kết luận, kiến nghị giám sát; tổ chức giám sát việc thực hiện các kết luận sau giám sát Sau

"tái giám sát" đã ban hành nghị quyết chuyên đề về công tác giám sát, kết quả giám sát

Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, hoạt động giám sát của HĐND bao gồm:

- Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và các báo cáo khác theo quy định tại Điều 59 của Luật này;

- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn;

- Xem xét quyết định của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp;

- Giám sát chuyên đề;

- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ

do HĐND bầu

a) Hình thức xem xét báo cáo công tác

Thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, HĐND tỉnh Điện Biên khóa XIV, nhiệm kỳ 2016 - 2021 đã triển khai tổ chức thực hiện các hoạt động giám sát từ đầu nhiệm kỳ đến nay như sau:

Trước mỗi kỳ họp, Thường trực HĐND dự kiến chương trình kỳ họp

và chủ trì, họp với UBND tỉnh, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các Ban HĐND tỉnh và các cơ quan có liên quan thống nhất dự kiến nội dung, chương trình, thời gian tổ chức các kỳ họp và phân công chuẩn

bị các nội dung của kỳ họp Tại các kỳ họp HĐND tỉnh Điện Biên đã xem xét, thảo luận và cho ý kiến vào báo cáo kết quả hoạt động 6 tháng, cả năm của Thường trực HĐND, các Ban HĐND tỉnh, UBND, Tòa án nhân dân, Viện