Đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây dựng luật ở việt nam hiện nay thực trạng và giải pháp hoàn thiện

Một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến chất lượng văn bản pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu là vì hoạt động dự báo, đánh giá tác động của pháp luật, đặc biệt là việc đánh giá tác đ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ TUẤN ĐỘ

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC TRẠNG

VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Định hướng ứng dụng

HÀ NỘI, NĂM 2018

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ TUẤN ĐỘ

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC TRẠNG

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật Hành chính

L ỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn này, ngoài sự nỗ lực nghiên cứu và học hỏi

c ủa bản thân còn có sự hướng dẫn tận tình của TS Trần Minh Hương

Em xin được gửi lời cảm ơn chân thành đến TS Trần Minh Hương, người đã hướng dẫn em cách thức nghiên cứu, triển khai và hoàn thành

lu ận văn này; và toàn thể thành viên hội đồng đánh giá luận văn đã phân tích, góp ý ch ỉnh sửa để kết quả nghiên cứu của em được hoàn thi ện hơn

M ột lần nữa em chân thành cảm ơn và chúc các cô dồi dào sức kho ẻ, hạnh phúc!

Hà Nội, ngày 08 tháng 01 năm 2019

H ọc Viên – Lê Tuấn Độ

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi

Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Lê Tuấn Độ

M ỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài 2

3 Mục tiêu nghiên cứu 5

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6

5 Phương pháp nghiên cứu 6

6 Những đóng góp khoa học của luận văn 7

7 Kết cấu của Luận văn 7

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH 9 1.1 Đánh giá tác động chính sách và các khái niệm liên quan 9

1.2 Quy trình, nội dung đánh giá tác động chính sách 14

1.3 Phương pháp đánh giá tác động chính sách 18

1.4 Ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động chính sách 22

1.5 Khái quát về hoạt động đánh giá tác động chính sách ở một số nước trên thế giới 24

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 28

2.1 Thời điểm thực hiện đánh giá tác động chính sách 28

2.2 Chủ thể tiến hành đánh giá tác động chính sách 32

2.3 Nội dung và phương pháp đánh giá tác động chính sách 32

2.4 Quy trình thực hiện đánh giá tác động chính sách 39

Chương 3 THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 45

3.1 Những thành tựu đạt được 45

3.2 Những tồn tại, bất cập 53

3.3 Nguyên nhân của những tồn tại, bất cập 58

Chương 4 GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 63

4.1 Nhóm các giải pháp về hoàn thiện hệ thống pháp luật 63

4.2 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành 69

KẾT LUẬN 74DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

L ỜI MỞ ĐẦU

1 Tính c ấp thiết của đề tài

Sau gần 20 năm thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

1996 (Sau đây gọi tắt Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật từng năm là

“Luật năm…”), 10 năm thi hành Luật năm 2004 và 6 năm thi hành Luật năm

2008, Nhà nước ta đã xây dựng được một hệ thống pháp luật đồ sộ, góp phần vào thành tựu chung của hơn 30 năm đổi mới, phục vụ đắc lực cho sự lãnh đạo của Đảng, quản lý, điều hành của Nhà nước, tạo tiền đề cho công cuộc đổi mới đất nước cũng như hội nhập với thế giới

Bên cạnh các kết quả đạt được, hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta vẫn còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế và khiếm khuyết, chưa đáp ứng được các yêu cầu

của công cuộc đổi mới toàn diện và hội nhập quốc tế, đặc biệt là trong điều kiện Việt Nam là thành viên của nhiều tổ chức quốc tế Một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến chất lượng văn bản pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu là

vì hoạt động dự báo, đánh giá tác động của pháp luật, đặc biệt là việc đánh giá tác động của những chính sách trong trong hoạt động xây dựng pháp luật còn

mới mẻ, chưa được quan tâm đầu tư, thực hiện còn mang nặng tính hình thức Đánh giá tác động chính sách (ĐGTĐCS) hay được quốc tế gọi là Regulatory Impact Assessment (RIA) là quá trình phân tích và đánh giá thông tin một cách

hệ thống, qua đó xác định được rõ ràng, chính xác vấn đề bất cập cũng như phương án chính sách tối ưu để giải quyết vấn đề đó

Vì vậy, ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng pháp luật là hết sức cần thiết, nhằm chỉ ra những tác động tích cực và tiêu cực của các chính sách để có những

biện pháp khắc phục chúng trước và sau khi ban hành văn bản pháp luật Việc đánh giá trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật có tác dụng nắm bắt được

những chính sách trong nước và quốc tế, cũng như để hoàn thiện hệ thống văn

bản pháp luật trong nước cũng như hoạch định các chính sách phát triển trong tương lai

ĐGTĐCS hay RIA là công cụ không thể thiếu đối với quy trình xây dựng pháp luật trên hầu hết các quốc gia trên thế giới Sự phát triển của ĐGTĐCS đến

hoạt động xây dựng pháp luật là một phần của xu hướng chung ở các nước trên

thế giới, nhằm cải thiện cách các chính phủ sử dụng quyền hạn pháp lý của họ, cũng như trong việc hoạch định chính sách phát triển Bản thân hoạt động ĐGTĐCS không phải là cơ sở đầy đủ để ra quyết định, mà nó được sử dụng tốt

nhất làm hướng dẫn để cải thiện chất lượng của việc ra quyết định chính trị và hành chính, đồng thời cũng phục vụ các giá trị chính trị quan trọng về sự cởi mở,

sự tham gia của cộng đồng và trách nhiệm giải trình

Kinh nghiệm ở các nước OECD cho thấy việc ĐGTĐCS đã giúp cải thiện

về khả năng cạnh tranh và hiệu quả kinh tế trong nền kinh tế toàn cầu Cụ thể như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng các chính sách không cần thiết, kém chất lượng: tại Hà Lan, việc đánh giá này làm giảm và thay đổi 20% các chính sách; tại Hàn Quốc, trên 25% chính sách không được Uỷ ban cải cách chính sách chấp thuận

Vì thế, việc nghiên cứu vấn đề ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật

Việt Nam hiện nay là hết sức cần thiết Trên cơ sở đó tác giả đề xuất các giải pháp nhằm sửa đổi, thay thế các quy định của pháp luật cũng như các chính sách phát triển lạc hậu, không còn phù hợp với thực tiễn cuộc sống trong nước và xu

thế hội nhập quốc tế; đồng thời nâng cao chất lượng đánh giá tác động của chính sách đến hoạt động xây dựng pháp luật

Xuất phát từ những đòi hỏi mang tính thực tiễn và nhu cầu cấp thiết nêu trên, tác giả đã quyết định chọn đề tài: “Đánh giá tác động chính sách trong

hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay – Thực trạng và giải pháp hoàn

2 T ổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Do đã được hình thành và áp dụng lâu nên có rất nhiều đề tài nghiên cứu quốc tế về các khía cạnh đánh giá tác động chính sách pháp luật Tuy nhiên, ở

Việt Nam hiện nay ĐGTĐCS vẫn là một vấn đề tương đối mới mẻ nên chưa có

quá nhiều nghiên cứu về vấn đề này, chủ yếu là nghiên cứu về ĐGTĐCS nói chung trong hoạt động xây dựng pháp luật hay đánh giá tác động pháp luật (Thuật ngữ này được sử dụng trước khi Luật năm 2015 được ban hành) Việc nghiên cứu cụ thể về đề tài ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam chưa được quan tâm đầy đủ

Đã có một số tác giả trong nước quan tâm nghiên cứu về vấn để các tác động đến quá trình xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp như: nghiên cứu của PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác động của

văn bản quy phạm pháp luật”, “Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (23), tr.22-28;

Nguyễn Minh Tuấn (2011), Sử dụng công cụ đánh giá dự báo tác động pháp

lu ật (RIA) trong quy trình hoạch định chính sách, Trung tâm thông tin và dự báo

kính tế - xã hội Quốc gia, Hà Nội; nghiên cứu của TS Nguyễn Thị Kim Thoa, ThS, Nguyễn Thi Hạnh (2008), “Đánh giá tác động pháp luật”, Tạp chí nghiên

c ứu lập pháp, (6), tr 53-58; hay đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở - Trường Đại học Luật Hà Nội, TS Đoàn Thị Tố Uyên chủ nhiệm đề tài (2017), Đánh giá tác động pháp luật trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Các nghiên

cứu trên đều chỉ ra ĐGTĐCS trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật là xu hướng toàn cầu, nó là công cụ để hoạch định được những chính sách tối ưu nhất

để giải quyết những vấn đề bất cập Điểm giống nhau của các nghiên cứu trên là các tác giả cùng đi đến một kết luận là: hoạt động ĐGTĐCS cần được thực hiện trong phạm vi nhất định và dưới các cấp độ khác nhau; trong từng trường hợp cụ thể những đánh giá cần được cụ thể hoá trên cơ sở xác định được rõ mục tiêu, yêu cầu và mức độ cần thiết của việc đánh giá Tuy nhiên, cánh tiếp cận của các tác giả lại không giống nhau PGT.TS Nguyễn Minh Đoan (2009) phân tích dựa trên các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật Tác giả Nguyễn Minh Tuấn (2011) lại trình bày phương thức sử dụng công cụ đánh giá

dự báo tác động pháp luật trong quá trình hoạch định chính sách TS Nguyễn

Thị Kim Thoa và ThS, Nguyễn Thị Hạnh (2008) nghiên cứu tổng thể của việc đánh giá tác động pháp luật nói chung để đưa ra những luận điểm chứng minh

tầm quan trọng của đánh giá này Còn đề tài cấp cơ sở của Trường đại học luật

Hà Nội do TS Đoàn Thị Tố Uyên thì tập trung đánh giá các tác động pháp lý trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật nhằm nâng cao chất lượng văn bản pháp luật nói chung và để triển khai có hiệu quả Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2015

Một nghiên cứu khác của Scott Jacob (2006), “Current Trends and Processes in RIA: The challenges of mainstreaming RIA into policy making”, tiến hành phân tích và đưa ra những xu hướng hiện nay trong quá trình đánh giá

dự báo tác động của bản pháp luật lên việc hoạch định các chính sách Sự đóng góp đặc biệt của nghiên cứu này là chỉ ra những xu hướng đánh giá tác động được các nước tiên tiến trên thế giới sử dụng trong khoảng từ năm 2002 đến

2006 Theo đó, việc đánh giá dự báo tác động của văn bản pháp luật được lồng ghép vào quá trình làm chính sách và ngược lại tác động của chính sách đến việc xây dựng văn bản luật Và để đạt được một mức độ bền vững của đánh giá, chính phủ các nước cần có một chiến lược rõ ràng nhằm vào các thể chế về năng

lực và các ưu đãi trong hệ thống điều hành chính phủ như: phát triển các chiến lược tư vấn đa cấp, quan tâm nhiều hơn để thu thập dữ liệu và các vấn đề về chất lượng dữ liệu; hướng dẫn sử dụng kỹ thuật đánh giá tốt hơn…

Nghiên cứu về quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật của các văn

bản pháp luật nói chung, đánh giá tác động của chính sách đến xây dựng luật tại

Việt Nam nói riêng, Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện quá trình đánh giá, dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam trong khuôn khổ hợp tác giữa

Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức (GTZ) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính

phủ, Hà Nội, đã đưa ra cách thực hiện xây dựng một đánh giá dự báo tác động đầy đủ, bao gồm từ đánh giá ban đầu, xây dựng báo cáo đánh giá sơ bộ, tham

khảo lấy ý kiến, thu thập số liệu, cuối cùng là phân tích và thảo luận kết quả Nghiên cứu cũng tổng hợp được những phương pháp đánh giá tác động đến việc xây dựng luật như: phương pháp lợi ích – chi phí, phương pháp hiệu quả chi phí (mô hình chi phí chuẩn)…

Phân tích tác động pháp lý ở các nước OECD, Delia Rodrigo (2005),

“Regulatory impact Analysis in OECD countries chanllenges for developing countries”, chỉ ra rằng việc đánh giá tác động không phải là một sơ sở đầy đủ để quyết định chính sách nhưng nó như một công cụ để nâng cao chất lượng bộ máy nhà nước Nghiên cứu này cũng đề cập đến vấn đề ở các nước đang phát triển, quá trình thực hiện báo cáo đánh giá tác động chỉ đang được thực hiện ở

mức đơn lẻ, chưa có chiều sâu, đầy đủ và toàn diện trên các mặt của xã hội Kết luận quan trọng nhất của nghiên cứu này là: không có mô hình đúng và chuẩn đối với hoạt động đánh giá pháp luật, các mô hình thích hợp sẽ phù hợp vào chính trị, văn hoá, đặc điểm xã hội của mỗi quốc gia

Tóm lại đa số các nghiên cứu đều chỉ ra được những tiêu chí và phương pháp ĐGTĐCS nói chung và ĐGTĐCS ở Việt Nam nói riêng; việc này là rất cần thiết trong hoạch định, điều chỉnh chính sách cũng như nâng cao chất lượng xây

dựng luật ở nước ta hiện nay Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào quan tâm và đi sâu phân tích thực trạng của đánh giá tác động của chính sách trong hoạt động xây dựng luật ở Việt năm từ năm 2015 đến nay; thêm vào đó tác giả lấy một số

ví dụ cụ thể để tiến hành phân tích hoạt động đánh giá, từ đó đưa ra những kết luận và khuyến nghị cho các chính sách phát triển, cũng như xây dựng luật trong tương lai Do đó đề tài nghiên cứu này là thực sự cần thiết

3 M ục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu một cách khoa học về tình hình ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay, luận văn hướng đến mục tiêu làm rõ bản chất và vai trò của việc đánh giá tác động của chính sách Trong đó, tập trung phân tích về khái niệm, ý nghĩa, vai trò, nội dung ĐGTĐCS Bên cạnh đó,

luận văn còn đánh giá thực tiễn hoạt động ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam thời gian qua nhằm chỉ ra được những thành tựu đạt được,

những hạn chế thiếu sót và những nguyên nhân hạn chế của việc ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật Từ đó đề ra những giải pháp kiến nghị nhằm nâng cao

hiệu quả việc ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở nước ta trong thời gian

tới Để làm rõ mục tiêu trên, luận văn hướng đến trả lời những câu hỏi sau:

• Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về đánh giá tác động của chính sách trong quá trình xây dựng Luật

• Đánh giá tác động của chính sách có vai trò và ý nghĩa như thế nào đối

với việc hoạch định chính sách của Việt Nam?

• Các phương pháp đánh giá tác động của chính sách trong hoạt động xây

dựng luật ở nước ta hiện nay ra sao?

• Thực trạng, bất cập của hoạt động đánh giá tác động chính sách trong quá trình xây dựng luật ở nước ta hiện nay ra sao? Từ đó chỉ ra những nguyên nhân của những bất cập trên

• Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả của quá trình ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu là việc ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay Theo đó, phạm vi nghiên cứu tập trung vào việc phân tích theo quy định của Luật năm 2015, có kết hợp so sánh với các quy định của Luật năm 2008 và các quy định của nước ngoài Sở dĩ tác giả tập trung nghiên cứu theo quy định của Luật năm 2015 vì đây là văn bản luật mới nhất điều chỉnh vấn

đề này, đã học tập kinh nghiệm nước ngoài để được sửa đổi cho phù hợp với tình hình xã hội Việt Nam Sau khoảng hơn 2 năm thi hành, đã có những thành tựu

nhất định và những quy định của Luật năm 2015 cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế,

bất cập Do vậy, kết quả nghiên cứu sẽ đưa ra nhiều đề xuất sửa đổi những bất

cập hiện tại, mang lại ý nghĩa trong thực tiễn hơn

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin

với phép biện chứng duy vật và lịch sử, gắn với tư tưởng Hồ Chí Minh Cùng với các phương pháp nghiên cứu khoa học như thống kê, so sánh, phân tích và

tổng hợp nhằm làm rõ vấn đề nghiên cứu Đặc biệt các phương pháp phân tích

tổng hợp và so sánh luật sẽ được sử dụng triệt để nhằm làm sáng tỏ những vấn

đề lý luận cũng như thực tiễn đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây

dựng luật Việt Nam hiện nay

6 Nh ững đóng góp khoa học của luận văn

Về mặt lý luận, luận văn hệ thống hoá một số vấn đề lý luận cơ bản về ĐGTĐCS, cũng như ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật Trong đó đặc biệt

đề cập đến các nội dung và phương pháp đánh giá phù hợp với điều kiện của nước ta hiện nay

Về mặt thực tiễn, luận văn cho thấy thực trạng chính sách, quy định pháp

luật và thực hiện ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở nước ta trong khoảng từ năm 2015 trở lại đây Một trong những kết luận quan trọng của công trình nghiên cứu là: cần phải phân tích nhiều nội dung đánh giá kết hợp với nhau trong việc đưa ra ví dụ nhằm phân tích báo cáo ĐGTĐCS trong hoạt động xây

dựng pháp luật trên các lĩnh vực quan trọng của đất nước, từ đó rút ra được

những khuyến nghị trong thực tế triển khai hoạt động đánh giá tác động này Bên

cạnh đó, luận văn còn chỉ ra rằng việc tham vấn ý kiến công chúng có vai trò rất quan trọng trong quá trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong hoạt động xây dựng pháp luật Cuối cùng luận văn đề ra được những giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng luật nói riêng ở nước ta trong thời gian tới, từ

đó góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội

7 K ết cấu của Luận văn

Ngoài danh mục tài liệu tham khảo, danh mục các chữ viết tắt, luận văn được kết cấu như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận về đánh giá tác động chính sách

Chương 2: Thực trạng pháp luật về đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Thực trạng đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây

dựng luật ở Việt Nam hiện nay

Chương 4: Giải pháp nâng cao chất lượng đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH

1.1 Đánh giá tác động chính sách và các khái niệm liên quan

1.1.1 Chính sách và chính sách công

Chính sách là một trong những khái niệm cơ bản của khoa học pháp lý, là công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng Thuật ngữ “chính sách” được sử dụng tương đối phổ biến trong đời sống

xã hội và mọi chủ thể kinh tế - xã hội đều có những chính sách của riêng mình Trên thực tế, có nhiều cách tiếp cận, định nghĩa khác nhau về khái niệm “chính sách” ở trong và ngoài nước

- Theo từ điển tiếng Việt, chính sách là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực

t ế mà đề ra 1 Ví dụ: Chính sách ngoại giao, chính sách kinh tế, chính sách hòa bình, chính sách an sinh xã hội, chính sách văn hóa

- Theo khoa học pháp lý của các nước Âu – Mỹ, chính sách được định

nghĩa là “những quy tắc chung, được sử dụng để định hướng hoạt động quản lý nhà nước của Chính phủ” 2

- Trong khoa học quản lý, chính sách được định nghĩa là những chỉ dẫn chung cho quá trình ra quyết định Chúng vạch ra phạm vi hay giới hạn cho phép của các quyết định, nhắc nhở nhà quản lý những quyết định nào là có thể và quyết định nào là không thể Bằng cách đó, chính sách định hướng suy nghĩ và hành động của mọi thành viên trong tổ chức vào việc thực hiện các mục tiêu chung của tổ chức3

Có thể thấy, các khái niệm về chính sách mặc dù có sự khác biệt trong cách tiếp cận nhưng có những điểm chung nhất định Theo đó, chính sách là những quy tắc, chỉ dẫn được sử dụng để định hướng cho hoạt động quản lý Chủ thể của

1 Từ điển tiếng việt, Trung tâm từ điển ngôn ngữ, 1992, Hà Nội, Việt Nam, tr.173

2 Black Law Dictionary 7th edition, tr.1233

3 Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội, Nxb Khoa học – Kĩ thuật, tr 20

hoạt động xây dựng chính sách có thể là các cơ quan nhà nước hoặc bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong xã hội Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu

của luận văn này, tác giả xem xét, tiếp cận, nghiên cứu chính sách dưới góc độ chính sách công, là những chính sách do chủ thể Nhà nước tạo ra

Hiểu theo nghĩa rộng, chính sách công là tổng thể những quan điểm, tư tưởng phát triển, những mục tiêu tổng quát và những phương thức cơ bản để

thực hiện mục tiêu của đất nước4

Còn hiểu theo nghĩa hẹp, một số, công trình nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về chính sách công như sau:

- Chính sách công là một hành động nào đó mà Nhà nước lựa chọn thực

hiện hoặc không thực hiện5

- Chính sách công là phương thức hành động được nhà nước tuyên bố và

thực hiện nhằm giải quyết những vấn đề lặp đi lặp lại6

- Chính sách công là những hành động của nhà nước nhằm hướng tới

những mục tiêu của đất nước7

- Chính sách công là quyết sách của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội cuả đất nước, thông qua hoạt động thực thi

của các ngành, các cấp có liên quan trong bộ máy nhà nước

- Chính sách công là phương thức hành động của nhà nước để tác động đến

kết quả cuả các sự kiện kinh tế - xã hội, bao gồm một tập hợp mục tiêu của Nhà nước và các phương pháp được lựa chọn để theo đuổi các mục tiêu đó8

Bên cạnh các khái niệm về chính sách trong các công trình, nghiên cứu khoa học, khái niệm chính sách đã được quy định cụ thể trong một văn bản quy phạm pháp luật Theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP, Chính sách là định hướng,

gi ải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nh ất định

4 Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội, Nxb Khoa học – Kĩ thuật, tr 21

5 Richard C Remy, United States Government – democracy in action, 1994

6 Richard C Remy, United States Government – democracy in action, 1994

7 Country Analys Framework, N9-797-092 Havard Business School Publishing, Boston 1997

8 William N Dunn, Public Policy Analys, Prentical Hall, 1981

Như vậy, có thể hiểu chính sách công là tổng thể các quan điểm, tư tưởng,

gi ải pháp, công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể trong xã

h ội nhằm giải quyết các vấn đề, thực hiện những mục tiêu nhất định của đất nước

Trong quản lý nhà nước, chính sách có mối quan hệ mật thiết với pháp luật, chính sách là cơ sở nền tảng để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách9

Về hình thức thể hiện, nếu như chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong nhiều văn bản khác nhau thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý trong các văn bản quy phạm pháp

luật, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành) Về mục tiêu, nếu như chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính ràng buộc chung hay tính

bắt buộc phải thực hiện, thì khi chính sách được thể hiện trong những văn bản quy phạm pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước

1.1.2 Đánh giá tác động chính sách

Trên thế giới, việc đánh giá tác động của chính sách, pháp luật từ lâu đã là một quy trình, hoạt động không thể thiếu trong quá trình xây dựng pháp luật và

đã có nhiều tài liệu, nghiên cứu mô tả, giải thích, định nghĩa về hoạt động này

- Theo Cẩm nang đánh giá tác động của Ngân hàng thế giới (World Bank, 2010) thì “Đánh giá tác động là đánh giá những thay đổi gắn với những tác động của một dự án, chương trình, chính sách Những thay đổi đó có thể được

d ự định trước hoặc không như dự định” 10 Việc đánh giá tác động được thực

hiện nhằm trả lời câu hỏi: “Nếu không có tác động của chính sách/chương trình/dự án thì kết quả đầu ra sẽ như thế nào”? Hoạt động đánh giá tác động

9 https://thongtinphapluatdansu.edu.vn/2008/09/16/1673

10 World Bank, Cẩm nang đánh giá tác động – Các phương pháp định lượng và thực hành, Hà Nội,

2010

gồm 2 loại: Đánh giá tiên nghiệm (dự đoán các tác động của chương trình bằng

dữ liệu có trước khi thực hiện chương trình) và đánh giá hồi cứu (Khảo sát kết

quả sau khi chương trình đã được triển khai)

- Theo Sổ tay Kỹ năng đánh giá Văn bản pháp luật11

(Bộ Tư pháp, UNDP, 2010), “Đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment - viết tắt là RIA) là m ột tập hợp các bước lôgíc hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách Đánh giá tác động pháp luật (RIA) bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên c ứu bằng một bản báo cáo độc lập”

- Theo quan điểm của nhóm nghiên cứu đến từ Viện Nghiên cứu vì sự phát triển IRD-DIAL12, đánh giá tác động là một phần trong công tác đánh giá chính sách pháp luật – bao gồm 3 nội dung chính:

+ Đánh giá nhu cầu: xác định mục tiêu chính sách, đối tượng mục tiêu, nhu

cầu cần thiết phải có chính sách

+ Đánh giá quy trình: việc đánh giá nhằm xác định chính sách đã được triển khai thế nào trong thực tế Với cùng một chính sách áp dụng chung cho nhiều vùng, có thể mỗi địa phương có cách triển khai khác nhau dẫn đến những tác động khác nhau

+ Đánh giá tác động: đánh giá nhằm xác định liệu chính sách có tạo ra tác động mong đợi đối với các đối tượng mục tiêu, các hộ gia đình, các thể chế, các đối tượng thụ hưởng của chính sách Những tác động này là nhờ chương trình hay nhờ yếu tố khác Theo nghĩa hẹp, đánh giá tác động của pháp luật, dưới

phương diện đánh giá sau khi ban hành, “là việc kiểm định xem liệu các mục tiêu (v ề nguyên tắc được xác định rõ) của một chính sách (đã được triển khai) có được thực hiện không thông qua phương pháp thực chứng”

11 Bộ Tư pháp, UNDP, Sổ tay kỹ năng soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của Văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, 2010

12 IRD-DIAL, Đánh giá tác động của các chính sách công: thách thức, phương pháp và kết quả,

2008

- Theo quan điểm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2008)13, “đánh giá tác động chính sách, pháp luật là một quá trình phân tích và đánh giá một cách hệ thống những ảnh hưởng của việc ban hành quy định với phương pháp phân tích phù hợp, ví dụ phương pháp phân tích chi phí/giá thành Đánh giá tác động pháp luật là một quá trình so sánh dựa trên việc quyết định

m ục đích cuối cùng của quy định và vạch ra tất cả những hoạt động có thể thực

hi ện nhằm đạt được mục đích đó Phương án thực tế nhất sẽ được lựa chọn bởi

nh ững nhà làm luật trên cơ sở cân nhắc giữa hiệu quả và tính khả thi của các phương án khác nhau”

Theo cách tiếp cận của các tác giả Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị

Hạnh, ĐGTĐCS đồng thời chính là đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp

luật, theo đó, trong nghiên cứu của mình, các tác giả định nghĩa14

: “Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật là tập hợp các bước logic hỗ trợ chuẩn bị cho vi ệc đề xuất các chính sách bằng việc phân tích chi phí, két quả từ sự thay đổi chính sách, pháp luật”

Có thể thấy, các định nghĩa trên thống nhất ở việc đánh giá tác động là việc phân tích, đánh giá những thay đổi phát sinh từ việc ban hành chính sách, pháp luật hay thực hiện một dự án, tuy nhiên, World Bank đưa ra định nghĩa về việc đánh giá tác động nói chung, có thể áp dụng cho cả đánh giá dự án và đánh giá chính sách, trong khi đó, khái niệm đánh giá tác động theo quan điểm của Bộ Tư pháp – UNDP; OECD và một số công trình nghiên cứu ở Việt Nam xác định rõ

mục tiêu đánh giá tác động của pháp luật nhưng lại thiên về giai đoạn đánh giá

dự báo tác động pháp luật mà không phải là đánh giá sự ảnh hưởng của pháp luật sau khi được ban hành

Tại Việt Nam, theo quy định tại Nghị định 34/2016/NĐ-CP, “Đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp

13 OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis, 2008

14 Nguyễn Thị Kim Thoa, Nguyễn Thị Hạnh, Đánh giá tác động pháp luật, Tạp chí lập pháp (6),

2008, tr 53

t ối ưu thực hiện chính sách” Như vậy, khái niệm “đánh giá tác động chính

sách” theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện tại đang tiếp cận với quan điểm đánh giá tác động chính sách khi đang trong quá trình xây dựng Vì vậy, trong

phạm vi nghiên cứu của mình, luận văn thống nhất cách tiếp cận khái niệm

“đánh giá tác động chính sách” theo quan điểm là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách trong đời sống xã hội

1.2 Quy trình, n ội dung đánh giá tác động chính sách

Về nội dung ĐGTĐCS, với hướng tiếp cận đánh giá tác động nghiêng về ĐGTĐCS, pháp luật trước khi được ban hành, quan điểm của Bộ Tư pháp – UNDP và OECD tương đối giống nhau về nội dung đánh giá tác động pháp luật,

cụ thể:

- Theo quan điểm của Bộ Tư pháp và UNDP15, nội dung báo cáo đánh giá tác động đầy đủ phải tập trung vào các vấn đề như:

+ Xác định những vấn đề xã hội cần giải quyết nhằm thuyết minh cho sự

cần thiết của chính sách đề ra;

+ Nêu rõ mục tiêu mong muốn của chính sách;

+ Xác định các giải pháp chính (có thể là cần ban hành và/hoặc không là văn bản quy phạm pháp luật) có khả năng đạt được mục tiêu mong muốn;

+ Chi phí đối với cơ quan nhà nước: Phân tích định lượng các chi phí đối

với các cơ quan nhà nước ở cả trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã trong

từng giải pháp;

+ Lợi ích: Phân tích định lượng tất cả lợi ích lớn đối với cơ quan, tổ chức,

cá nhân khi thực hiện chính sách dự kiến;

+ Mô tả tác động gián tiếp, trực tiếp của chính sách dự kiến đến các quyền

và tự do cơ bản của công dân và các tác động tích cực, tiêu cực khác;

15 Bộ Tư pháp, UNDP, Sổ tay kỹ năng soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của Văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, 2010

- Theo quan điểm của OECD16

, báo cáo RIA cần làm rõ lợi ích và chi phí

của việc ban hành quy định ở các nhóm:

+ Hành chính;

+ Kinh tế;

+ Xã hội;

+ Môi trường;

+ Khả năng tuân thủ và thực thi

Có thể thấy với mục đích đánh giá tác động nói chung hoặc ĐGTĐCS, pháp luật nhưng ở công đoạn trước khi ban hành, các nội dung, tiêu chí được sử

dụng để đánh giá chính sách của các công trình nêu trên chủ yếu tập trung vào

việc đánh giá sự khả thi và tính kinh tế của các phương án chính sách, từ đó đưa

ra chính sách với phương án khả thi và tối ưu nhất về kinh tế mà chưa tập trung vào các tiêu chí để đánh giá tác động của chính sách, pháp luật trong thực tiễn

cuộc sống khi thi hành, mặt khác, các nội dung được đề xuất để áp dụng đánh giá tác động chính sách, pháp luật nói chung nên bao gồm nhiều vấn đề tổng quát về kinh tế, hành chính, xã hội, môi trường

1.2.2 Quy trình đánh giá tác động chính sách

Về quy trình đánh giá tác động chính sách, Sổ tay kỹ năng soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp và UNDP tập trung làm rõ các bước để phân tích tác động của chính sách Theo đó,

việc phân tích, đánh giá tác động tác động chính sách một cách đầy đủ gồm 10 bước:

- Bước 1: Xác định vấn đề Dựa trên các cơ sở thực tiễn để xác định các

vấn đề ưu tiên để tiến hành đánh giá tác động là gì: vấn đề tranh cãi, chi phí, lợi ích mà nó đem lại,

- Bước 2: Xác định các mục tiêu Mỗi vấn đề cần xác định mục tiêu cần

phải đạt được Mục tiêu đó có thể mang tính định tính (tăng cường công bằng,

16 OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis, 2008

dân chủ, bình đẳng giới, ) hoặc định lượng (tăng nguồn thu ngân sách, giảm thuế, phí, )

- Bước 3: Xây dựng các giải pháp, phương án chính sách Xác định các phương án để đạt được mục tiêu đã đặt ra Mỗi vấn đề có thể có từ 3 – 6 phương

án, trong đó, luôn có một phương án để đối chiếu là phương án giữ nguyên hiện

trạng

- Bước 4: Xác định phương pháp đánh giá tác động cho từng vấn đề thông qua việc xác định yếu tố chi phí và lợi ích Chi phí bao gồm chi phí tài chính, nguồn nhân lực và xác định những lợi ích và thiệt hại phải bỏ ra cũng như tác động tương ứng với từng giải pháp được lựa chọn

- Bước 5: Xác định nhu cầu về dữ liệu Tại bước này, phải có các dữ liệu

cần thiết để trả lời các câu hỏi về định lượng như chi phí phát sinh, thời gian thực hiện,

- Bước 6: Xác định phương pháp thu thập dữ liệu và tham vấn về các phương pháp đó Dữ liệu có thể thu thập bằng các cách thức như: tài liệu sẵn có, tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, phỏng vấn sâu,

lập bảng hỏi,

- Bước 7: Xác định biện pháp thực hiện Làm rõ ai sẽ thu thập dữ liệu để

tiến hành đánh giá tác động Sau khi có dữ liệu, cần sắp xếp các dữ liệu mang tính định tính và định lượng vào các bảng biểu cho phù hợp

- Bước 8: Phân tích, đánh giá các dữ liệu đã thu thập được

- Bước 9: Thống nhất về giải pháp tối ưu để đề xuất đưa vào nội dung quy định của dự thảo chính sách

- Bước 10: Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá trình tham vấn cộng đồng

Với cùng cách tiếp cận đánh giá tác động dự báo chính sách, ở Australia, RIA được thực hiện qua 6 bước (Sơ đồ 1)17

Cụ thể:

- Bước 1: Xác định vấn đề, mục tiêu và nội dung chính sách, tình huống cụ

thể trước khi chính phủ ra quyết định

- Bước 2: Phân tích, bao gồm việc phân tích (1) các lựa chọn: ban hành hay không ban hành; việc ban hành có giúp đạt được mục tiêu đề ra; (2) đánh giá tác động, mối tương quan chi phí/lợi ích và các nhân tố ảnh hưởng; (3) thiết kế bảng

đề xuất phương pháp đánh giá, thu thập dữ liệu, phương pháp thực hiện

- Bước 3: Thực hiện việc đánh giá độc lập

- Bước 4: Đệ trình thông tin đánh giá lên cơ quan có thẩm quyền

- Bước 5: Công khai các thông tin, kết quả đánh giá tác động chính sách

- Bước 6: Ban hành và thực thi chính sách Trong quá trình thực thi, chính sách sẽ được tham vấn thường xuyên với đối tượng thụ hưởng để làm rõ những

bất cập, hạn chế trong chính sách để từ đó chỉnh sửa, hoàn thiện chính sách

17 Productivity Commission – Australia Government, Regulatory Impact Analysis: Benchmarking,

2012

Sơ đồ 1 Quy trình đánh giá tác động chính sách ở Australia

Nhìn chung, có thể thấy giữa các quốc gia, tổ chức khác nhau trên thế giới

có những phương pháp, trình tự khác nhau trong đánh giá tác động chính sách,

pháp luật, đây là những nguồn tham khảo rất có giá trị cho Việt Nam trong quá

trình xây dựng, hoàn thiện trình tự, thủ tục, nội dung đánh giá tác động chính

sách, pháp luật

1.3 Phương pháp đánh giá tác động chính sách

Về cơ bản, phương pháp thực hiện phân tích, đánh giá vấn đề có hai

phương pháp chính là định tính và định lượng

- Phương pháp định tính: là nghiên cứu, mô tả, phân tích các tác động có

thể xảy ra dựa vào các phương tiện khảo sát kinh nghiệm, nhận thức, dự định,

Đánh giá tác động, mối tương quan chi phí/lợi ích và các nhân tố ảnh hưởng

Thiết kế bảng đề xuất phương pháp đánh giá, thu thập dữ liệu, phương pháp thực

hiện Thực hiện việc đánh giá độc lập

Khởi đầu - Vấn đề chính sách, ý tưởng, thách thức, bất cập

Xác định vấn đề, mục đích, nội của chính sách Phân tích lựa chọn: Ban hành quy phạm hay không ban hành, việc ban hành có

đạt được mục tiêu đề ra không?

- Phương pháp định lượng là điều tra thực nghiệm có hệ thống về các hiện tượng quan sát được qua số liệu thống kê, toán học hoặc số hoặc kỹ thuật vi tính

Từ đó phát triển thành các lý thuyết hoặc mô hình kinh tế, xã hội liên quan đến

mục đích chính sách

Hoạt động ĐGTĐCS cần phải xem xét chính sách trên mọi khía cạnh cả về tích cực lẫn tiêu cực của các phương án được đề xuất trong mối liên hệ, tác động đến nhiều yếu tố khác nhau: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới

Tùy thuộc vào loại chính sách cũng như cách tiếp cận về đánh giá tác động chính sách mà có nhiều cách phân loại khác nhau, cũng như làm chi tiết thêm về các phương pháp có thể được sử dụng đánh giá tác động chính sách, pháp luật Trong phạm vi của đề tài, tác giả sẽ đưa ra một số phương pháp cụ thể, chi tiết

có thể được sử dụng để đánh giá tác động chính sách được hiệu quả, phù hợp

Nghiên cứu của Bộ Tư pháp và UNDP18 tiếp cận, phân loại các phương pháp ĐGTĐCS theo các bước tiến hành đánh giá tác động Một báo cáo đánh giá tác động chính sách đầy đủ với các bước như xác định vấn đề, xác định mục tiêu, xây dựng các phương án chính sách thì sẽ có các phương án tương ứng Cụ thể:

- Phương pháp xác định vấn đề: Sử dụng nguồn viện dẫn, các kết quả khảo sát, phỏng đoán

- Phương pháp xác định mục tiêu: Đặt ra các mục tiêu để giải quyết vấn

đề và nguyên nhân của vấn đề; thiết lập các mục tiêu ở một vài cấp độ; đảm bảo mục tiêu đồng bộ với các chính sách và chiến lược quốc gia

- Phương pháp xây dựng các phương án chính sách: Khái quát các phương

án, lựa chọn; cân nhắc việc lựa chọn, hành động hay không hành động; lựa chọn phương án chính sách; rà soát các phương án

18 Bộ Tư pháp, UNDP, Sổ tay kỹ năng soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của Văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, 2010, trg 280

- Phương pháp tập hợp, phân tích dữ liệu: các phương pháp định tính, định lượng

- Phương pháp phân tích tác động của các giải pháp chính sách: Xác định tác động, đối tượng chịu tác động; đánh giá tác động về chất/lượng; cân nhắc các rủi ro phát sinh

- Phương pháp so sánh các giải pháp: Cân nhắc các tác động; trình bày các so sánh; xác định chính sách phù hợp nhất

Như đã phân tích ở trên, việc ĐGTĐCS thường được tiến hành trên nhiều khía cạnh khác nhau tùy thuộc vào nội dung chính sách như: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới Tiếp cận phân loại đánh giá tác động chính sách theo hướng này, tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ đánh giá tác động chính sách của Bộ

Tư pháp19 chia các phương pháp đánh giá tác động chính sách thành các nhóm như:

- Phương pháp đánh giá tác động kinh tế: Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế

- Phương pháp đánh giá tác động của thủ tục hành chính: Tác động của thủ tục hành chính được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách

- Phương pháp đánh giá tác động xã hội: Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại,

19 Bộ Tư pháp, Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động của chính sách, Hà Nội, 2018, tr

19

giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn

đề khác có liên quan đến xã hội

- Phương pháp đánh giá tác động về giới: Tác động về giới của chính sách (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới

- Phương pháp đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật: Tác động đối với hệ thống pháp luật (HTPL) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với

tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các Điều ước quốc tế

Tiếp cận các phương pháp đánh giá tác động chính sách theo hướng mô tả đặc điểm về kỹ thuật, công cụ sử dụng phương pháp; nghiên cứu của tác giả Nguyễn Thế Anh20

và WorldBank21 đưa ra một số phương pháp cụ thể về cách

thức phân tích, đánh giá tác động như:

- Phương pháp phân tích chi phí lợi ích: lượng hóa các chi phí và lợi ích cơ bản thành các giá trị tiền tệ để so sánh

- Phương pháp phân tích hiệu quả chi phí: So sánh chi phí của các phương

án khác nhau với cùng một kết quả và lợi ích tương tự

- Phương pháp phân tích rủi ro: Đánh giá khả năng có thể xảy ra một tác động cụ thể do một nguyên nhân được xác định và biết rõ

- Phương pháp so sánh điểm xu hướng: Xây dựng nhóm so sánh thống kê dựa trên mô hình xác suất tham gia can thiệp bằng các số liệu thống kê được quan sát

20 Nguyễn Thế Anh, Luận văn Thạc sĩ “Đánh giá tác động của Văn bản Quy phạm pháp luật – Lý luận và Thực tiễn”, Đại học Luật Hà Nội, 2016, tr 18

21 World Bank, Cẩm nang đánh giá tác động – Các phương pháp định lượng và thực hành, Hà Nội,

2010

- Phương pháp sai biệt kép: Giả định có sự tồn tại không đồng nhất không được quan sát trong tình trạng tham gia Dựa vào cơ sở dữ liệu quan sát đối tượng, đối chứng trước và sau can thiệp chương trình để tính toán, đánh giá sự khác biệt giữa tham gia và không tham gia chương trình

1.4 Ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động chính sách

Việc ĐGTĐCS là hoạt động rất cần thiết, thậm chí là không thể thiếu trong quá trình xây dựng và hoạch định chính sách, pháp luật Vì vậy, theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện tại, đánh giá tác động là một trong những thủ tục bắt buộc trong quá trình xây dựng dự thảo chính sách, pháp luật Yêu cầu trên xuất phát từ vai trò, ý nghĩa vô cùng quan trọng của hoạt động đánh giá tác động chính sách, pháp luật Cụ thể:

chính sách

Chính sách được thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật, với đặc thù là loại văn bản được sử dụng trong một thời gian dài, đối tượng điều chỉnh là các quan hệ thuộc nhiều lĩnh vực trong xã hội Việc xây dựng cũng như chỉnh sửa, hoàn thiện chính sách, pháp luật cũng vì thế mà mất rất nhiều thời gian, công sức qua nhiều giai đoạn khác nhau Vì vậy việc đánh giá tác động của chính sách trước tiên sẽ góp phần hạn chế những thiếu sót về hình thức phát sinh trong quá trình xây dựng chính sách

Ngoài ra, khi thực hiện ĐGTĐCS, cơ quan có thẩm quyền có điều kiện đánh giá tổng thể và toàn diện về mục tiêu chính sách, các phương án để đạt được mục tiêu, chi phí, lợi ích và những tác động đến đối tượng thụ hưởng, thủ tục hành chính, giới… Nhờ đó, cơ quan có thẩm quyền có thể lựa chọn được những phương án tối ưu, hữu hiệu nhất, góp phần đảm bảo tính khả thi trong thực tiễn sau khi chính sách được ban hành

Việc đánh giá tác động còn giúp cơ quan soạn thảo có thể phát hiện ra những điểm chồng chéo, mâu thuẫn hoặc không phù hợp trong các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan đến văn bản quy phạm đang được theo dõi, đánh

giá Thông qua đó, cơ quan nhà nước có thể lập được những chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian tới với những nội dung phù hợp thực tiễn và đáp ứng được đòi hỏi của xã hội, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Quá trình đánh giá tác động của chính sách, pháp luật đòi hỏi cơ quan xây dựng, ban hành chính sách phải thực hiện một số thủ tục bắt buộc, trong đó có việc tham vấn chính sách đối với đối tượng thụ hưởng và các bên liên quan như các bộ, ngành, tổ chức chính trị - xã hội nhằm thu thập ý kiến đánh giá một cách khách quan, toàn diện về nội dung dự thảo

Trên cơ sở hoạt động lấy ý kiến về chính sách, cơ quan soạn thảo buộc phải công khai quan điểm, mục tiêu, phương hướng xây dựng chính sách, các phương

án xây dựng chính sách và dự thảo văn bản chính sách Nhờ đó, các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội có điều kiện tiếp cận thông tin về chính sách làm tiền

đề cho hoạt động giám sát, phản biện chính sách, pháp luật

Việc giám sát, phản biện, tham vấn giữa các bên không chỉ góp phần phát huy quyền dân chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước nói chung, trong xây dựng chính sách, pháp luật nói riêng mà còn làm tăng sự minh bạch của chính sách, tăng niềm tin của nhân dân vào các cơ quan xây dựng, ban hành chính sách

Quá trình ĐGTĐCS buộc cơ quan có thẩm quyền phải đánh giá chi tiết các phương án chính sách trong mối tương quan về chi phí và lợi ích của các phương

án, ngoài ra, các phương án chính sách còn phải được xem xét trong mối liên hệ với các tác động đến thủ tục hành chính, doanh nghiệp, thuế quan Vì vậy, những quy định mang tính hình thức, tạo ra gánh nặng cho xã hội, cho doanh nghiệp sẽ bị loại bỏ, tạo điều kiện cho việc lựa chọn những quy định khả thi nhất

1.5 Khái quát v ề hoạt động đánh giá tác động chính sách ở một số nước trên thế giới

Trước khi có mặt ở Việt Nam, RIA đã xuất hiện ở nhiều nước trên thế giới với nhiều mục tiêu, nội dung, vai trò, cách tiếp cận và sức ảnh hưởng khác nhau Bản báo cáo đánh giá tác động chính sách lần đầu tiên được biết đến với tên gọi Báo cáo đánh giá tác động lạm phát (Inflation Impact Assessments), được yêu cầu thực hiện bởi Cơ quan quản lý hành chính về vận tải Hoa Kỳ vào năm 197822 Sau đó, yêu cầu về việc thực hiện đánh giá tác động tiếp tục được

mở rộng với tên gọi Báo cáo phân tích chi phí – lợi ích (Benefit-Cost Analysis) Đến năm 1985, yêu cầu về việc thực hiện Báo cáo đánh giá tác động chính sách (Regulatory Impact Assessment - RIA) chính thức được luật hóa tại Australia và đến giữa thập niên 1990, gần 12 nước trong khối OECD chính thức đưa Báo cáo đánh giá tác động chính sách vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật; con

số này tăng lên 28 quốc gia trong khối OECD vào năm 2000 Hiện tại, hầu như tất cả các nước OECD đều sử dụng RIA Các yêu cầu thực hiện RIA cũng đã bắt đầu được Ngân hàng Thế giới quảng bá mạnh mẽ cho các khách hàng của mình Kết quả là, ngày càng nhiều các nước đang phát triển đã áp dụng RIA trong quá trình đưa ra quyết định của mình23

Tại Canada, hầu hết các quy định mới của liên bang bắt buộc phải có Tuyên

bố Phân tích tác động quy định (RIAs) RIAs được tạo thành từ sáu phần: Mô tả, Giải pháp thay thế, Lợi ích và chi phí, Tư vấn, Tuân thủ và thực thi, Liên hệ Tại Châu Âu, Ủy ban châu Âu đã giới thiệu một hệ thống đánh giá tác động vào năm 2002, tích hợp và thay thế các loại đánh giá từng lĩnh vực trước đây Trong quan điểm của Ủy ban châu Âu, Đánh giá tác động (IA) là một quá trình nhằm xây dựng và hỗ trợ phát triển các chính sách Nó xác định và đánh giá vấn

đề bất cập và các mục tiêu theo đuổi Nó xác định các lựa chọn chính để đạt

22 OECD, Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance, 2002, tr 45

23 Reyes, R., Romano A & Sottilotta, C.E, 2015, Regulatory Impact Assessment in Mexico, A Story of Interest Groups Pressure, Law and Development Review Vol 8, tr 99-121

được mục tiêu và phân tích tác động của chúng trong các lĩnh vực kinh tế, môi trường và xã hội Nó vạch ra những ưu điểm và nhược điểm của mỗi lựa chọn và kiểm tra sự phối hợp và thương mại có thể có Trong năm 2005 và 2006, Ủy ban

đã cập nhật phương pháp tiếp cận của nó bao gồm các khía cạnh kinh tế, xã hội

và môi trường, do đó được tiếp cận theo hướng Đánh giá tác động bền vững24

Tại Vương quốc Anh, RIAs đã nhiều năm là một công cụ quan trọng giúp cải thiện chất lượng quy định và giảm gánh nặng không cần thiết về kinh doanh RIAs đã được thực hiện bởi các cơ quan Chính phủ Trung ương trong nhiều năm

sử dụng hướng dẫn được sản xuất bởi Better Regulation Executive (BRE) trong Văn phòng Nội các Vào tháng 5 năm 2007, một hệ thống đánh giá tác động mới (IAs) đã được giới thiệu và hoạt động hoàn toàn vào tháng 11 năm 2007 BRE, bây giờ là một phần của DBERR chịu trách nhiệm về quy trình IA

Mục tiêu của IAs là giúp cải thiện việc hoạch định chính sách bằng cách nhấn mạnh hơn vào việc định lượng các lợi ích và chi phí trong IA Việc loại bỏ

từ “Regulatory - Quy định” cũng là một sự công nhận rằng nhiều gánh nặng của Chính phủ về kinh doanh, lĩnh vực thứ ba và cơ quan công cộng không phải lúc nào cũng được thực hiện như luật pháp hay yêu cầu báo cáo hoặc hướng dẫn tài trợ, các biện pháp cũng cần được đánh giá

Tại Cộng hoà Lítva (Lithuania): Áp lực từ những thành viên EU ảnh hưởng đến việc thích ứng với đánh giá tác động trong chính quyền hành chính của Lithuania Tuy nhiên, cũng có nhu cầu nội bộ từ một nhóm nhỏ các công chức có trình độ học vấn Đương nhiên, nhu cầu nhiều hơn đã được kích thích bởi đánh giá tác động của Liên minh châu Âu vì nó được tài trợ từ ngân sách quốc gia, chương trình PHARE và Đan Mạch Năm 2003, Chính phủ đã phê duyệt Phương pháp đánh giá tác động dự án quyết định cho các dự áncác hành vi pháp

lý quốc gia Trong năm 2009, Văn phòng Thủ tướng bắt đầu thực hiện dự án ba năm “Valdymo, orientuoto į rezultatus, tobulinimas (VORT)” (“Cải thiện quản

lý định hướng kết quả”) Việc thực hiện dự án VORT đã thay đổi hướng phát

24 Thomas F Ruddy, Lorenz M Hilty: Impact assessment and policy learning in the European Commission In: Environmental Impact Assessment Review, Vol 28, No 2-3, 2007, tr 90-105

triển hệ thống đánh giá tác động theo nhiều cách Trong phương pháp luận này, các khái niệm mới đã được giới thiệu: Đánh giá tác động quy định tiềm năng, sáng kiến pháp luật, hoặc các sáng kiến lập pháp ưu tiên25

Gần như các quốc gia thực hiện báo cáo đánh giá tác động đều nhất trí rằng việc đánh giá nếu được thực hiện tốt sẽ làm tăng giá trị, sự hiệu quả của việc xây dựng chính sách26 Tuy nhiên, hiện nay, trên thế giới chưa có một mô hình lý tưởng và nhất quán nào cho việc thực hiện báo cáo đánh giá tác động chính sách

mà mỗi nước lại có những cách tiếp cận, phương pháp, nội dung đánh giá khác nhau (Chi tiết tại Phụ lục 1: Bảng 1 Khái quát về chính sách RIA ở các nước OECD)

Qua nghiên cứu hoạt động RIA trên thế giới cho thấy, Báo cáo ĐGTĐCS

đã được đưa vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật của rất nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam Tuy nhiên, tại các nước đang phát triển thì quy trình ĐGTĐCS dường như chưa phát huy được hiệu quả cao, thể hiện qua việc các văn bản luật có tuổi thọ thấp, kém ổn định Tại các nước đang phát triển, nguồn kinh phí dành cho hoạt động lập pháp, ĐGTĐCS hạn hẹp thì cần phải nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của các nước có lịch sử áp dụng quy trình RIA lâu đời kết hợp với các cơ sở lý luận, thực tiễn để đưa ra được quy trình phù hợp nhất đối với trình độ phát triển của quốc gia mình

Kết luận Chương 1

Việc nghiên cứu cơ sở lý luận về chính sách, ĐGTĐCS giúp hiểu rõ về bản chất, quy trình, phương pháp và nội dung của những hoạt động này Vị trí, vai trò của ĐGTĐCS đòi hỏi phải thực hiện hoạt động này một cách nghiêm túc trong quy trình xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng luật nói riêng

Như đã phân tích ở phần trên, hoạt động đánh giá tác động chính sách (Theo cách gọi của Việt Nam) trên thế giới có khá nhiều cách gọi, viết tắt như: RIA, RIAs IA, IAs, BCA… Tuy nhiên, thuật ngữ RIA được sử dụng thông dụng

nhất, tác giả luận văn cũng thống nhất sử dụng RIA để nhắc đến hoạt động đánh giá tác động chính sách của các nước trên thế giới Mặc dù tên gọi có khác nhau nhưng nội dung, mục đích chủ yếu đều là công cụ xác định vấn đề và đưa ra phương án chính sách để giải quyết vấn đề tối ưu

Thực tế cho thấy, cho đến nay chưa có nghiên cứu nào đưa ra được quy trình ĐGTĐCS lý tưởng cho tất cả các quốc gia nhưng mỗi quốc gia lại có một quy trình, quy định riêng về vấn đề này Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu, phân tích cơ sở lý luận đã chỉ rõ quy trình, nội dung cơ bản mà bất cứ Báo cáo ĐGTĐCS nào cũng phải có Điều đó giúp tạo tiền đề, cơ sở để tiếp tục nghiên cứu các quy định về ĐGTĐCS của pháp luật Việt Nam hiện hành một cách chính xác, đúng định hướng

Chương 2

Đánh giá tác động chính sách là hoạt động bắt buộc phải thực hiện trong quy trình xây dựng luật ở nhiều nước trên thế giới Ở Việt Nam, hoạt động này được ghi nhận chính thức và thực hiện kể từ khi Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008) ra đời Bảy năm sau, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) được ban hành thay thế

Luật năm 2008 Nội dung hai đạo luật cho thấy các quy định về đánh giá tác động chính sách (ĐGTĐCS) của nước ta hiện nay đã có những tiến bộ, việc học

hỏi kinh nghiệm của các nước phát triển đã đem lại kết quả khả quan Theo quy định, hoạt động ĐGTĐCS là bắt buộc trong quá trình xây dựng Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc Hội; Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng, Thông tư của Bộ trưởng và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Trong phạm vi đề tài, tác giả tập trung nghiên cứu về ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật thông qua những

nội dung chủ yếu sau đây: Thời điểm thực hiện ĐGTĐCS, chủ thể, nội dung và quy trình ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam

2.1 Th ời điểm thực hiện đánh giá tác động chính sách

Luật năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/03/2009 lần đầu tiên ghi nhận ĐGTĐCS dưới những tên gọi như: Đánh giá tác động sơ bộ của văn bản; Đánh giá tác động dự thảo văn bản; Đánh giá tác động dự án, dự thảo; Đánh giá tác động đơn giản/đầy đủ; Đánh giá tác động sau thi hành văn bản Theo đó, trong hoạt động xây dựng Luật, ĐGTĐCS được thực hiện trong ba giai đoạn khác nhau

Đánh giá tác động sơ bộ được thực hiện ở giai đoạn lập đề nghị xây dựng

luật, đánh giá tác động đơn giản hoặc đầy đủ thực hiện ở giai đoạn soạn thảo luật

và đánh giá tác động sau thi hành được thực hiện sau khi văn bản luật đó có hiệu

lực thi hành được 03 năm

Trong ba giai đoạn thực hiện ĐGTĐCS như trên, giai đoạn đánh giá tác động đơn giản hoặc đầy đủ là giai đoạn chủ yếu, được tập trung thực hiện bài

bản nhất Đối tượng của việc đánh giá tác động đơn giản hoặc đầy đủ là các dự

thảo luật hay nói chung là dự thảo của các quy phạm pháp luật Khi đó, chính sách đã được cụ thể hoá thành các quy phạm, quy định trong dự thảo Như vậy,

hoạt động ĐGTĐCS có vẻ không phát huy được hiệu quả, không còn là công cụ

để lựa chọn những giải pháp tối ưu nữa Bởi lẽ, khi các quy phạm đã được hình thành và trình bày trong dự thảo luật, việc đánh giá tác động chỉ là mô tả lại các chính sách đã được chọn lựa vào thực tế, mô tả lại các quy phạm Điều này làm

mất đi ý nghĩa của ĐGTĐCS là tìm ra được phương pháp tối ưu nhất để giải quyết vấn đề bất cập

Về bản chất, quy phạm pháp luật là một trong các hình thức thể hiện chính sách Do vậy, ĐGTĐCS sẽ phát huy được nhiều tác dụng nhất, hiệu quả nhất ở trước và trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật; giúp đưa ra những chính sách, phương pháp giải quyết những vấn đề bất cập tối ưu Tuy ở giai đoạn này,

Luật năm 2008 có quy định về đánh giá tác động sơ bộ nhưng lại không được chú trọng, quy trình thủ tục còn đơn giản và chưa phát huy được hiệu quả

Theo kinh nghiệm của những nhà lập pháp ở Châu Âu thì RIA được tiến hành càng sớm càng tốt Trong trường hợp xây dựng pháp luật cho khối Euro, RIA cần phải được tiến hành sớm, kịp thời để nhận ra các vấn đề ưu tiên trong các cuộc đàm phán với Uỷ ban Châu Âu (European Commission) trước khi

những đạo luật được thông qua27

Uỷ ban năng suất quốc gia Úc (2004) chỉ ra rằng, khi các báo cáo RIA được chuẩn bị trễ trong quá trình hoạch định chính sách, nó làm giảm giá trị của báo cáo và khả năng hỗ trợ việc ra quyết sách Uỷ ban cũng lưu ý rằng có thể là kết

quả của việc quản lý và lập kế hoạch nội bộ kém hoặc đánh giá thấp tính phức

tạp của các tác động của một đề xuất pháp lý và thời gian cần thiết để thu thập và phân tích thông tin

27

Richard Boyle, Regulatory Impact Analysis: Lessons from the Pilot Exercise, 2005, tr 12

Văn phòng Kiểm toán Quốc gia (NAO) ở Anh là cơ quan ủng hộ mạnh mẽ trong việc thực hiện RIA sớm trong quy trình chính sách Trong một báo cáo được xuất bản vào năm 2001, NAO nói rằng: RIA có thể được tăng giá trị hơn nhiều nếu chúng được chuẩn bị trong khi các nhà hoạch định chính sách vẫn đang xem xét các lựa chọn để đạt được mục tiêu chính sách của họ28

Qua tham khảo kinh nghiệm từ các nước Châu Âu cho thấy một báo cáo RIA lý tưởng nên được thực hiện sớm trong quá trình hoạch định chính sách, trước khi các lựa chọn về phương án giải quyết những vẫn đề bất cập đã được

chốt và đưa vào dự thảo đề nghị xây dựng luật Tuy nhiên, cũng có thể RIA được thực hiện sau khi luật được ban hành Điều này có thể là một thực tiễn đáng giá giúp xác định tính linh hoạt và hiệu quả của luật và giúp sửa đổi các thiếu sót,

bất cập chưa được giải quyết

Để khắc phục những bất cập, hạn chế nêu trên, đồng thời nhằm bảo đảm cụ

thể hóa kịp thời nội dung của Hiến pháp năm 2013, Quốc hội Khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại kỳ họp thứ 9 ngày 22/6/2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016) Luật năm 2015 cơ bản đã kế

thừa và sửa đổi, bổ sung, khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004

Về vấn đề thời điểm thực hiện ĐGTĐCS, Luật năm 2015 đã quy định hoạt động ĐGTĐCS được tập trung ngay tại giai đoạn đầu tiên – Lập đề nghị xây

dựng luật Cụ thể tại điểm c khoản 1 Điều 34 quy định: “1 Trước khi lập đề nghị xây d ựng luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội tiến hành hoặc yêu c ầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành các hoạt động sau đây: ….c) Xây d ựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đánh giá tác động của chính sách;” và ” khoản 1 Điều 35: “1 Cơ quan, tổ chức có trách nhi ệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây

d ựng luật, pháp lệnh Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm

28

Report of National Audit Office, UK, 2001

quy ền tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng

lu ật, pháp lệnh” Như vậy, việc thực hiện đánh giá tác động trong giai đoạn đầu

tiên giúp hoạt động này được tiến hành đúng với vai trò của nó là công cụ hỗ trợ cho việc lựa chọn pháp luật phù hợp, tối ưu chứ không phải là đi tìm luận cứ để

chứng minh cho pháp luật đã được Ban soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo lựa

t ổ chức đề xuất chính sách mới có trách nhiệm xây dựng báo cáo đánh giá tác động đối với chính sách mới”

Các quy định về thời điểm thực hiện ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng

luật theo Luật năm 2015 là tương đối hợp lý, tiếp thu nhiều kinh nghiệm quý báu

của các nước phát triển và sửa đổi được những hạn chế của Luật năm 2008 về

vấn đề này Tuy nhiên, việc quy định thời hạn 10 ngày để thực hiện đánh giá chính sách mới được đề xuất thì có phần cứng nhắc Đối với những chính sách

phức tạp khó mà có thể xây dựng được một báo cáo đánh giá tác động chất lượng trong thời gian 10 ngày Thiết nghĩ, nên cho phép gia hạn việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động đối với các chính sách mới đối với những chính sách

phức tạp, tốn nhiều thời gian và công sức

29 Đoàn Thị Tố Uyên, Đánh giá tác động pháp luật trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Đề tài nghiên cứu khoa học cơ sở, 2017, tr 65

- Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên

cứu lập pháp được đại biểu Quốc hội yêu cầu có trách nhiệm hỗ trợ đại biểu

Quốc hội xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách

- Đối với các chính sách mới được đề xuất trong giai đoạn soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật thì cơ quan đề xuất chính sách

đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách

Các chủ thể chịu trách nhiệm ĐGTĐCS, soạn thảo, lấy ý kiến báo cáo ĐGTĐCS được pháp luật hiện hành quy định theo nguyên tắc chủ thể nào có

thẩm quyền đề nghị xây dựng luật thì chủ thể đó có trách nhiệm phải thực hiện đánh giá tác động các chính sách mà mình đề nghị Trừ trường hợp là đại biểu Quốc hội, do không phải là người hoạt động chuyên trách, thiếu cơ quan tham mưu và kinh phí nên chủ thể này có thể yêu cầu Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp được đại biểu Quốc

hội hỗ trợ mình thực hiện lập báo cáo ĐGTĐCS và lập đề nghị xây dựng luật

2.3 N ội dung và phương pháp đánh giá tác động chính sách

Quy định của Luật năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 mới chỉ liệt kê một cách chung chung về các nội dung cần tập trung

của báo cáo đánh giá tác động chính sách như: Về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ

thống pháp luật; tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác về tính hợp lý, tính khả thi của các quy định đối với đánh giá tác động chính sách sau khi thi

hành (Điều 37, 38, 39 Nghị định 24/2009/NĐ-CP) chứ không đưa ra quy trình,

nội dung chi tiết cần thực hiện đánh giá tác động

Việc mới chỉ nêu một cách chung chung về nội dung báo cáo đánh giá tác động như trên làm giảm hiệu quả của hành động đánh giá Không có hướng dẫn

cụ thể, quy chuẩn chung, nội dung đánh giá mang tính chất tham khảo dẫn đến

hoạt động ĐGTĐCS nhiều khi mang tính hình thức Các chủ thể thực hiện đánh giá được tuỳ ý lựa chọn các loại tác động nào để đánh giá, việc lựa chọn như vậy

vô hình chung làm cho nội dung ĐGTĐ mang tính chất chủ quan Khắc phục

hạn chế đó, quy định của pháp luật hiện hành đã có định nghĩa một cách chi tiết những nội dung yêu cầu của một ĐGTĐCS Cụ thể tại Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định năm nội dung bắt buộc phải đánh giá Qua tham

khảo tài liệu hướng dẫn Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ Đánh giá tác động của chính sách của Bộ Tư pháp do TS Dương Thanh Mai là chủ biên thì có thể tóm

tắt các nội dung chính sách phải đánh giá như sau:

- Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích

đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu

tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế

Các tác động về kinh tế sẽ có tác động tới các đối tượng khác nhau trong xã

hội Đối với mỗi đối tượng chịu sự tác động, các tác động về kinh tế sẽ thể hiện trong các lĩnh vực sau:

Những tác động đối với từng đối tượng này sẽ có ảnh hưởng tới một nội

dung chung là trình độ phát triển, năng lực cạnh tranh, cơ cấu phát triển kinh tế

c ủa quốc gia hoặc địa phương như đã quy định trong Nghị định

34/2016/NĐ-CP Thay vì đánh giá trực tiếp những khái niệm trừu tượng, khó lượng hoá được

như trình độ phát triển, năng lực cạnh tranh, cơ cấu phát triển thì chúng ta có thể

phân tích theo các nhóm đối tượng như trên (Nhà nước, người dân, tổ chức, đối

tượng khác) Trên cơ sở kết quả phân tích, đánh giá đó sẽ rút ra được những kết

luận chính xác hơn về những vấn đề này Phần này chủ yếu là việc phân tích, so

sánh về lợi ích – chi phí, cái được – mất về kinh tế, dòng tiền đối với mỗi nhóm

chủ thể khi chính sách này được thực hiện

- Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự

báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức

khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống,

gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội

Đánh giá tác động xã hội (ĐGTĐXH) có nhiệm vụ thu thập các dữ liệu từ

thực tế đời sống để phân tích, nhằm dự báo các thay đổi chính có thể xảy ra

trong đời sống vật chất và tinh thần của người dân trên cơ sở tác động của một

hoặc một số chính sách nhất định được thi hành Theo quy định nói trên,

ĐGTĐXH có nội dung rất rộng, bao gồm tối thiểu 11 lĩnh vực khác nhau của đời

sống xã hội Hiếm có một giải pháp chính sách nào trong đề xuất xây dựng

VBQPPL lại có thể tác động tới toàn bộ lĩnh vực xã hội, cộng đồng dân cư hay

NHÀ NƯỚC Chi tiêu công/nguồn thu công; Tăng/giảm đầu tư công; Tăng/giảm

chi tiêu cho phúc lợi xã hội

NGƯỜI DÂN Tăng/giảm tài sản; Tăng/giảm chi tiêu; Tăng/giảm tiền lương;

Tăng/giảm thuế

TỔ CHỨC Sản xuất/kinh doanh; Tiêu dùng/chi tiêu tổ chức; Tăng/giảm đầu

tư; Khả năng cạnh tranh; Tăng/giảm hỗ trợ đầu tư

ĐỐI TƯỢNG KHÁC

Chi tiêu/tiêu dùng; Tăng/giảm đầu tư; Tăng/giảm kiều hối;

Tăng/giảm dòng tài sản dịch chuyển; Nguồn thu