Pháp luật tài chính công việt nam thực trạng và giải pháp hoàn thiện

Phát huy thành tựu của pháp luật tài chính công đối với nền kinh tế, đối với hoạt động của Nhà nước và các tổ chức sử dụng nguồn tài chính công, phù hợp với chính sách, chiến lược phát t

VIỆN KHOA HỌC PHÁP LÝ■ ■

ĐẼ TÀI KHOA HỌC CẮP Bộ■ ■

CHỦ NHIÊM ĐỀ TÀI: TS PHAM THI GIANG THU• ■ ỉTHƯ KÝ ĐÈ TÀI: ThS TRÀN v ũ HÀI

Bảo vệ thành công trước Hội đồng nghiệm thu của Bộ Tư pháp Ngày 04/12/2013 Chủ tịch Hội đồng: PGS,TS Hoàng Thế Liên Xếp loại: Xuất sắc

TRUNG TÂM THÒNG TIN THƯ VIỆN

TRƯỜNG ĐAI HỌH lU Â T h à n ộ i

PHÒNG 0OC -'A m

TS NGUYỄN MINH HÀNG

HÀ NỘI, 2013

T r a n gPHÀN 1: BÁO CÁO TÓNG THUẬT ĐÈ TÀI

Chương 1:

1.1 Lý luận cơ bản về tài chính công và những yêu cầu đặt ra đối với

1.1.3 Những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài

chính cóng ở Việt Nam

1.2 Cấu trúc pháp luật tài chính cồng Việt Nam và những yểu tổ

C hương 2:

MỤC LỤC

số cơ quan giám sát chủ yếu 128

Chương 3:

3.1.1 Pháp luật tài chính công là phương tiện thể hiện đường lối, chính

sách của Đảng đối với nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ

3.1.3 Pháp luật tài chính công là cơ sở để thực hiện các chức năng nhiệm

vụ của nhà nước, giải quyết được yêu cầu về nguồn vật chất và sử dụng

có hiệu quả nguồn vật chất để tiếp tục thực hiện các mục tiêu, định

3.1.4 Phát huy thành tựu của pháp luật tài chính công đối với nền kinh

tế, đối với hoạt động của Nhà nước và các tổ chức sử dụng nguồn tài chính công, phù hợp với chính sách, chiến lược phát triển của Đảng và

PHÀN 2: NHỮNG CHUYÊN ĐÈ NGHIÊN c ứ u

Tài chính công Việt Nam trong bối cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa

và hội nhập kinh tế quốc tế và những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này

TS.Nguyễn Đức Kiên, ủ y ban Kinh tế Quốc hội 185

Quan niệm về cấu trúc tài chính công và ý nghĩa trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

PGS,TS.Đặng Văn T hanh, Hội Kẻ toán và Kiểm toán VN 199

Kết cấu pháp luật tài chính công và những yêu cầu có tính nguyên tắc trong việc hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

TS.Phạm Thị Giang Thu, Đại học Luật Hà Nội 211

Cơ sở lý luận và thực tiễn để đổi mới và hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

TS.Phạm Thị Giang Thu, Đại học Luật Hà Nội 224

Đánh giá những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi pháp luật tài chính công trong giai đoạn hiện nay

TS.Phạm Thị Giang Thu, Đại học Luật Hà Nội 231

Thực trạng và phương hướng hoàn thiện pháp luật quy định về kết cấu ngân sách nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách tài chính công hiện nay

TS.Nguyễn M inh H ằng, Đại học Luật Hà Nội 241

Thực trạng và phương hướng hoàn thiện pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam

ThS.Nguyễn Hải Yến, Đại học Luật Hà Nội 257

Thực trạng và phương hướng hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài ngân sách ở Việt Nam

ThS Nguyễn Thị Hồng Nhung, Đại học Luật Hà Nội 270

Đánh giá vai trò của Nhà nước và đề xuất giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả trong quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài ngân sách

ThS.Trần Vũ Hải & ThS.Nguyễn Thị Hồng Nhung, Đại học Luật Hà Nội 284

Thực trạng và phương hướng hoàn thiện pháp luật về chi ngân sách cho đầu tư phát triển ở Việt Nam

ThS.Phạm Nguyệt Thảo, Đại học Luật Hà Nội 294

Thực trạng và phương hướng hoàn thiện chế độ chi thường xuyên đối với các đơn vị dự toán hiện nay

ThS.T rần Vũ Hải, Đại học Luật Hà Nội 308

Thực trạng và phương hướng hoàn thiện chế độ tài chính đối với cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập

TS Nguyễn Anh Sơn & ThS Đỗ M inh T uấn, Bộ Công Thương 317

ThS Lê T hi M ai Liên, Bô Tài chính 328

Thực trạng và phương hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam

T h S T rần Vũ Hải, Đại học Luật Hà Nội 344

Thực trạng và phương hướng hoàn thiện pháp luật về giám sát trong lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

T hS T rần Vũ H ải & H oàng M inh Thái, Đại học Luật Hà Nội 353

Kiểm soát chi và điều hòa ngân sách thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước - Thực trạng và phương hướng hoàn thiện

ThS.Tô T hị Nguyệt Nga, Kho Bạc Nhà nước (Bộ Tài chỉnh) 375

Pháp luật về đầu tư công dưới góc độ đảm bảo thực thi các nguyên tắc và hiệu quả đầu tư ở Việt Nam

ThS.N guyễn M inh H iền, ủ y ban Kinh tế Quốc hội 386

Pháp luật đầu tư công với yêu cầu tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công

ThS.N guyễn T hị T h an h Tú, Đại học Luật Hà Nội 399

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Hội đồng nhân dân

Quỹ Tiền tệ quốc tế

Chuẩn mực kế toán công quốc tế

Kho bạc Nhà nước

Kiểm toán nhà nước

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Ngân sách Nhà nước

Viện trợ Phát triển Chính thức

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế

Quan hệ đối tác công tư

Ngân sách theo kết quả đầu ra

Hệ thống thông tin quản lý ngân sách nhà

nước và Kho bạc Nhà nước

Tài chính ngoài ngân sách

Tài khoản Kho bạc Nhà nước duy nhất

ủ y ban nhân dân

Chương trình Phát triển Liên hợp quốc

BÁO CAO TỔNG THUẬT ĐÈ TAI■

PHẦN M Ở ĐẦU

l.T ính cấp thiết của đề tài

Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, lĩnh vực tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng Với tư cách là chủ thể được nhân dân trao quyền quản lý xã hội, nhà nước thông qua hoạt động tài chính công sẽ góp phần đảm bảo sự công bằng trong phân phối và tái phân phối của cải xã hội, hạn chế tác động tiêu cực của nền kinh tế thị trường, tăng cường khả năng xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh

Theo quan điểm của Liên hiệp quốc, sự cần thiết cải cách quản lý tài chính công ở các quốc gia hiện nay là rõ rệt hơn bao giờ hết Các quốc gia cần tập trung hoạch định chính sách tài chính, chủ động trong việc lập kế hoạch ngân sách và đầu tư theo hướng trung và dài hạn, đặc biệt là liên quan đến mức trần nợ công và quản lý thâm hụt ngân sách Chính phủ nên thực hiện giám sát hiệu quả hơn thông qua các tiêu chuẩn quản lý rõ ràng và kiểm toán hiệu quả Lập kế hoạch ngân sách cần phải được tích hợp giữa tất cả các thành phần của

hệ thống quản lý tài chính thành một dòng chảy thông suốt về thông tin, quyết định, phân bổ kinh phí và đánh giá1

Tại Việt Nam, hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công mặc dù đã có những bước phát triển nhất định nhưng trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều bất cập, gây cản trở cho hoạt động của nhà nước cũng như sự phát triển của kinh tế xã hội Trong khi đó, những năm gần đây kể từ thập niên 1990, các quan điểm về tài chính công trên thế giới có nhiều phát triển, cần từng bước được nghiên cứu, vận dụng và thể chế hóa vào các quy định pháp luật để đảm bảo cho Việt Nam hội nhập tốt hon trong bối cảnh toàn càu hóa hiện nay

1 United Nation (2000), Economic governance: gitidelines fo r ẹffective /m a n c ia l m am gem enl, NevvYork, USA,

http://unpan.org/publications/PDFs/ELibrary%20Archives/2000%20Economic%20Govemance_Guidelines%20 for%20Efíective%20Financial%20Management.pdf, tr.39-40

Chính vì vậy, việc nghiên cứu tổng thể nội dung pháp luật tài chính công

để từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật là rất quan trọng Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011 - 2020 do Đại hội Đảng lần thứ XI

đã khẳng định quan điểm: “Chỉnh sách tài chỉnh quốc gia phải động viên hợp

lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội; phân phối lợi ích công bằng Tiếp tục hoàn thiện chỉnh sách và hệ thống thuế Thực hiện cân đổi ngân sách tích cực, bảo đảm tỷ lệ tích lũy hợp ỉỷ cho đầu tư phát triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách Tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách đối với doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn kỉnh tế và các tong công ty Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ chính phù, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn Tăng cường vai trò giảm sát ngân sách của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp”1.

Tài chính công và pháp luật tài chính công từ trước đến nay đã được khá nhiều các tác giả trong và ngoài nước nghiên cứu ở những khía cạnh khác nhau và từng thời kỳ khác nhau Các nghiên cứu của những tổ chức quốc tế như Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) v.v đều có giá trị tham khảo Theo đánh giá của nhóm tác giả nghiên cứu, có thể thấy nhiều vấn đề về tài chính công và pháp luật về tài chính công

đã được đề cập nhưng hầu hết đều được nhìn nhận dưới giác độ kinh tế và quản

lý tài chính công hơn là dưới giác độ luật học

ở giác độ luật học, với nguồn thông tin tiếp cận được, nhóm tác giả khẳng định chưa có công trình khoa học lớn nào được công bố độc lập nghiên cứu về pháp luật về tài chính công một cách tổng thể Những công trình nghiên cứu thường theo từng khía cạnh nhất định như pháp luật thuế, chi tiêu ngân sách, đầu

góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế

Đ àng Cộng sàn Việt N am , Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, N xb.Chính trị quốc gia, HàNội,

20 1 1 , tr 108-109

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

- Làm rõ những vấn đề lý luận về nội hàm khái niệm pháp luật tài chính công và vị trí, vai trò của pháp luật tài chính công trong hệ thống pháp luật hiện nay để có cách tiếp cận đúng trong quá trình đánh giá thực trạng và hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

- Đánh giá khách quan, toàn diện về thực trạng pháp luật tài chính công Việt Nam hiện hành, từ những vấn đề tổng thể cho đến những chế định quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công

- Xây dựng những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật tài chính công, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn kinh tế xã hội của Việt Nam, tăng cường hiệu quả quản lý tài chính công của nhà nước trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế

3 Nhu cầu kỉnh tế xã hội và địa chỉ áp dụng

- Kết quả nghiên cứu có thể là tài liệu tham khảo hữu ích đối với các

cơ quan nhà nước tham gia xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật tài chính công

- Kết quả nghiên cứu đề tài góp phần bổ sung hệ thống tri thức về pháp luật tài chính công, bổ sung luận cứ khoa học cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính công Việt Nam giai đoạn hiện nay nhằm đáp ứng đòi hỏi của nền kinh tế và xã hội

- Kết quả nghiên cứu được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ nghiên cứu, học tập pháp luật tài chính công trong các Viện Nghiên cứu, Trường Đại học và cơ sở đào tạo khác về pháp luật và kinh tế

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Với yêu cầu và dung lượng của đề tài, đối tượng nghiên cứu chính của

đề tài là hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động tài chính công

Do pháp luật tài chính công có phạm vi rộng, nên việc nghiên cứu cụ thể được xác định dựa trên cấu trúc của pháp luật tài chính công bao gồm pháp luật về

3

-5 Phương pháp nghiên cứu

Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu mà đề tài đặt ra, phương pháp luận nghiên cứu là quan điểm của Chủ nghĩa Mác-Lênin cùng với phép biện chứng duy vật, chủ trương của Đảng và nhà nước về phát triển nền kinh tế nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa, cũng như phát huy dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê Trong đó, phuơng pháp phân tích được sử dụng phổ biến để xây dựng các luận điểm khoa học của đề tài Các phương pháp này được thể hiện tổng thể tại các chuyên đề của nhóm tác giả Chương 1 của Báo cáo tổng thuật sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp, phân tích để chỉ ra những nội dung cơ bản, mang tính lý luận của tài chính công và pháp luật tài chính công, làm căn cứ cho việc đánh giá và đưa ra kết luận cho các phần tiếp theo Chương 2 của Báo cáo tổng thuật sử dụng chủ yếu phương pháp thống kê, phân tích cùng với so sánh và thống kê thực tiễn để sử dụng kết quả nghiên cứu từ Chương 1 trong việc đánh giá thực trạng pháp luật Chương 3 sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp để đưa ra các kết quả nghiên cứu của đề tài

6 K ết cấu của Báo cáo tổng th u ật đề tài

Kết cấu Báo cáo tổng thuật đề tài bao gồm những vấn đề sau:

1 C ơ sở lý luận về pháp luật tài chính công Việt Nam

1.1 Lý luận cơ bản về tài chỉnh công và những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này

1.1.1 Quan niệm về tài chính công và cấu trúc tài chính công

1.1.2 Vai trò của lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

1.1.3 Những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

1.2 Cấu trúc pháp luật tài chính công Việt Nam và những yếu tổ ảnh hưởng

1.2.1 Cấu trúc pháp luật tài chính công Việt Nam

1.2.2 Một số yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến pháp luật tài chính công Việt Nam

2 Thực trạ n g pháp luật tài chính công Việt Nam

2.1 Thực trạng pháp luật về ngân sách nhà nước

2.1.1 Thực trạng pháp luật về chu trình ngân sách

2.1.2 Thực trạng pháp luật về thu ngân sách

2.1.3 Thực trạng pháp luật về chi ngân sách

2.2 Thực trạng pháp luật về Quỹ tài chính ngoài ngân sách

2.2.1 Thực trạng Quỹ tài chính ngoài ngân sách

2.2.2 Thực trạng pháp luật về Quỹ tài chính ngoài ngân sách

2.3 Thực trạng pháp luật về nợ công

2.3.1 Tổng quan pháp luật về quản lý nợ công

2.3.2 Những hạn chế của pháp luật quản lý nợ công

2.4 Thực trạng pháp luật về giảm sát tài chính công

2.4.1 Tổng quan pháp luật về giám sát tài chính công

2.4.2 Những bất cập cơ bản của pháp luật giám sát tài chính công ở một số cơ quan giám sát chủ yếu

3 G iải p háp hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

3.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

3.1.1 Pháp luật tài chính công là phương tiện thể hiện đường lối, chính sách của Đảng đối với nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa mà Việt Nam đang xây dựng

3.1.2 Đôi mới pháp luật tài chính công để thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế3.1.3 Pháp luật tài chính công là cơ sở để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước, giải quyết được yêu cầu về nguồn vật chất và sử dụng

có hiệu quả nguồn vật chất để tiếp tục thực hiện các mục tiêu, định hướng của Đảng và Nhà nước

tế, đối với hoạt động của Nhà nước và các tổ chức sử dụng nguồn tài chính công, phù họp với chính sách, chiến lược phát triển của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn trước mắt và dài hạn

3.2 Những giải pháp hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

3.2.1 Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật tài chính công

3.2.2 Giải pháp lâu dài nhàm hoàn thiện pháp luật tài chính công Việt Nam

7 Những luận điểm khoa học cơ bản rú t ra từ việc nghiên cứu đề tài

- Pháp luật tài chính công điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động tài chính công với các bộ phận pháp luật bao gồm: pháp luật về ngân sách nhà nước, pháp luật về Quỹ tài chính ngoài ngân sách, pháp luật về

nợ công và pháp luật về giám sát tài chính công Việc phân chia các bộ phận chỉ mang ý nghĩa tương đối vì chúng có mối liên hệ hữu cơ với nhau

- Pháp luật tài chính công Việt Nam cần phải có sự đổi mới nhanh chóng hơn nữa để đáp ứng đòi hỏi của nền kinh té trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế Những quan điểm quốc tế về tài chính công và vai trò của pháp luật tài chính công đang từng bước ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá trình phát triển của pháp luật tài chính công Việt Nam Tuy nhiên, những cải cách mà Việt Nam đã

và đang thực hiện là chưa đủ và cần phải nỗ lực hơn nữa

- Việc đổi mới pháp luật tài chính công cần đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình Tiếp tục hoàn thiện chế độ tự chủ tài chính đối với đơn

vị sử dụng ngân sách, c ấ u trúc ngân sách nhà nước cần có những sửa đổi toàn diện để đảm bảo hiệu quả và cân bằng Vai trò và trách nhiệm của các cơ quan giám sát tài chính công cần được tăng cường Pháp luật tài chính công cần sửa đổi một cách tổng thể với một cấu trúc thống nhất, tránh việc sửa đổi vụn vặt sẽ càng làm tăng thêm những khó khăn trong quá trình cải cách tài chính công tại Việt Nam

7

-C HƯ Ơ NG 1

C ơ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT TÀI CHỈNH CÔNG VIỆT NAM

1.1 LÝ LUẬN Cơ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ NHỮNG YÊU CÂU ĐẬT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH LĨNH v ự c NÀY Ở VIỆT NAM

1.1.1 Q uan niệm về tài chính công và cấu trú c tài chính công

1.1.1.1 Quan niệm về tài chính công

Từ lâu, tài chính công là một khái niệm rộng và gây nhiều tranh luận bởi các học giả trên thế giới Sở dĩ có điều đó là vì nhận thức về vai trò của nhà nước có nhiều thay đổi trong gần 2 thế kỷ trở lại đây, cùng với những biến động rất lớn của kinh tế - chính trị - xã hội của toàn nhân loại Chính vì vậy qua từng thời điểm, khái niệm tài chính công lại được xem xét lại và định

nghĩa khác nhau Peter Groenevvgen (1990) đã nhận định: “Hàng thế kỳ đã trôi

qua, những cảm giác lẫn lộn về Chính phủ vẫn giữ nguyên và nhiều sự bẩt đồng vẫn cứ tập trung vào các hành vi tài chính của Chính phủ Cuốn sách này viết về các hoạt động chi tiêu và thuế khóa của Chỉnh phủ, một chủ đề thường được gọi là tài chính công

v ề lý thuyết, tài chính công thường được định nghĩa theo giác độ khách quan và chủ quan Để đảm bảo tính hữu ích và phù hợp với mục đích nghiên cứu của đề tài này, nghiên cứu này chỉ đề cập đến một số định nghĩa gần đây

có ảnh hưởng quan trọng đến quan niệm về tài chính công trên thế giới

Dưới giác độ khách quan, tài chính công là thuật ngữ chỉ hoạt động tài chính của nhà nước hoặc nhằm hỗ trợ thực hiện những chức năng do nhà nước đảm nhiệm Theo Bailey (2003), tài chính công bao gồm bất kỳ thu, chi nào qua NSNN, có nguồn gốc từ bất cứ nguồn nào và được nhà nước chi tiêu

Từ cách tiếp cận này, các tính năng quan trọng nhất để phân biệt các tài chính công và tài chính tư nhân là liệu thu, chi có qua NSNN hay không Tài chính công không chỉ được sử dụng cho khu vực công mà còn cho khu vực tư nhân,

1 Peter Groenevvgen (1990), Public Finance in Australia: Theory an d P ra c tic e , Nxb Prentice Hall, Australia

ví dụ như để trợ cấp cho các hệ thống giao thông cá nhân ở một thành phố để

cải thiện hệ thống giao thông Tuy nhiên về nguyên tắc, mục đích của việc sử

dụng tài chính công là để phục vụ phúc lợi của xã hội, không chỉ là một nhóm

đặc biệt hoặc một tầng lớp nhất định, vấn đề này là liên quan đến quyền công

dân và các quyền này rất đa dạng tùy thuộc vào triết lý chính trị của từng

quốc gia Tuy nhiên, với số lượng hạn chế hoặc mở rộng các quyền của công

dân chính phủ mỗi quốc gia cần có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu bàng

cách sử dụng tài chính công để cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cho xã

hội2 Trước đó, Musgrave (1959) trong tác phẩm nổi tiếng “Theory o f Public

Finance” (tạm dịch: Lý thuyết về tài chỉnh công) đã cho ràng ba chức năng

chủ yếu của tài chính công là ổn định của chu kỳ kinh doanh, phân phối lại

thu nhập giữa các công dân và xác định bao nhiêu hàng hóa và dịch vụ công

của khu vực nhà nước được cung cấp3

Dưới giác độ chủ quan, tài chính công được hiểu là một lĩnh vực khoa

học nghiên cứu về hoạt động tài chính của nhà nước Theo Taylor (1963), tài

chính công nghiên cứu về tài chính của toàn thể quốc dân được tổ chức dưới

hình thức định chế là Chính phù4 Tương tự, Byers (2009) cho rằng tài chính

công là lĩnh vực kinh tế học để phân tích chính sách thuế và chi tiêu của

Chính phủ5

Từ những định nghĩa trên, dưới khía cạnh luật học thì khái niệm tài

chính công theo nghĩa khách quan có ý nghĩa hơn trong việc nghiên cứu Nhìn

chung, mặc dù có những định nghĩa khác nhau, nhưng quan điểm của các nhà

khoa học thường thống nhất một số đặc trưng sau đây về tài chính công:

máy nhà nước để đảm nhiệm hiệu quả các chức năng của nhà nước đối với xã

hội Khác với tài chính tư có mục đích lợi nhuận hoặc thoả mãn nhu cầu cá

2 Bailey, J s (2003), S tra teg ic Public Finance, Nxb Palgrave M acm illan, tr.3

3 M usgrave, Richard A (1 9 5 9 ), Theory o f Public Finance, Nxb.McGravv Hill, N ew York

4 Philip E Taylor, Tài chánh công, Trung tâm nghiên cứu V iệt nam xuât bàn, 1963 Y nghĩa cùa thuật ngữ

“Chính phù” cùa các tài liệu nghiên cứu nước ngoài thường là để nói về khái niệm “Nhà nước”.

5 Jaequeline J Byers (2 0 0 9 ), G lo ssa ry o f Finance Terms, http://w w w naco.org/new sroom /pubs/ D ocum ents/

County% 20M anagement% 20and% 20Structure/Glossary% 20of% 20Public% 20Finance% 20Terms.pdf

9

-nhân mục đích của tài chính công là nhằm đảm bảo sự tồn tại vững chắc của quốc gia về phương diện chính trị, phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi xã hội cho công dân của mình

- Thứ hai, hoạt động tài chính công do các chủ thể công tiến hành dựa trên quyền lực nhà nước mà nhân dân trao cho thông qua Hiến pháp Các chủ thể công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động thu, chi đó (gọi chung là Nhà nước) Do đó, tài chính công chủ yếu được thực hiện thông qua cơ chế quyền lực nhà nước với tư cách là đại diện cho quyền lực nhân dân mà không phải là cơ chế thoả thuận giữa các chủ thể với nhau như trong tài chính tư Ví dụ: Các quyết định

về thu thuế hay phân bổ ngân sách đều được thực hiện dưới hình thức quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Cũng chính vì đặc trưng này nên Micheal Bouvier, một chuyên gia hàng đầu trong lĩnh vực tài chính công của Châu Âu, đã nhận xét: Tài chính công là căn bản của công quyền, nó quyết định quyền lực và phát triển quyền lực và do đó tài chính công mang đậm bản sắc chính trị hơn là một lĩnh vực kinh tế thuần túy6

- Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện (gọi chung là sở hữu nhà nước) Nguồn vốn chủ yếu mà nhà nước có được là từ sự đóng góp không hoàn trả của cá nhân, tổ chức trong xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức khác, và sau đó, nguồn vốn này được tái phân phối cho xã hội Đối với tài chính tư, nguồn vốn chủ yếu có được từ thu nhập và việc phân bổ lại cũng hạn chế hơn

- Hoạt động tài chính công phải tuân thủ chặt chẽ nguyên tắc công khai minh bạch do liên quan đến tất cả các tổ chức, cá nhân trong xã hội, trong khi

đó, hoạt động tài chính tư nguyên tắc này tuy cũng được thể hiện thường với yêu cầu thấp hơn

- Hoạt động tài chính công phải thể hiện nguyên tắc dân chủ trong hoạt

6 Micheal Bouvier (20 0 5 ), Tài chính công, Nxb.Chính trị quốc gia, tr.36

động của nhà nước mà ở đó mức độ tham gia và thụ hưởng của công dân trong hoạt động tài chính nhà nước hầu như không phụ thuộc nhiều vào khả năng đóng góp của bản thân họ, trong khi đó nguyên tắc này dường như rất hạn chế đối với hoạt động tài chính tư khi mà quyền lợi thường tỷ lệ với mức

độ đóng góp vào quỹ tài chính chung

Như vậy có thể kết luận, về cơ bản tài chính công được hiểu là hoạt động tài chính của nhà nước và của các tổ chức được nhà nước ủy quyền nhằm thực hiện hoặc hỗ trợ thực hiện chức năng của nhà nước với mục tiêu phục vụ lợi ích chung của xã hội theo nguyên tắc minh bạch, dân chủ và công bằng Theo TS.Đặng Văn Du (2000) thì các hoạt động thu, chi bằng tiền là

biểu hiện bên ngoài của tài chính công, còn sự vận động của các quỹ công là

biểu hiện nội dung bên trong của tài chính công7.

Để làm rõ hơn khái niệm tài chính công, cần phân biệt tài chính công với tài chính doanh nghiệp nhà nước và với hoạt động của ngân hàng trung ương

Có tác giả cho rằng: Một chính phủ có thể tài trợ cho hoạt động của mình bằng bốn cách: đánh thuế, đi vay, tạo ra tiền và thông qua hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước8 Tuy nhiên, quan điểm này về cơ bản là không chính xác

Trước tiên, cần phân biệt tài chính công và tài chính doanh nghiệp nhà nước Tuy hai lĩnh vực này có nhiều điểm chung nhưng thực chất là hai lĩnh vực riêng biệt Mặc dù tài chính doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ các khoản đầu tư của nhà nước vào các doanh nghiệp, nhưng về bản chất nó thuộc

về tài chính tư hcm là tài chính công Một là, tài chính doanh nghiệp nhà nước

có mục tiêu lợi nhuận, mặc dù có thể mang chức năng phục vụ xã hội (ví dụ: đối với doanh nghiệp công ích) thì cũng trên nguyên tắc cân đối giữa doanh

thu và chi phí với giá bán của hàng hóa, dịch vụ rõ ràng Hai là, tài chính

doanh nghiệp nhà nước hướng đến việc sản xuất, kinh doanh các hàng hóa tư, trong khi đó tài chính công hướng đến chủ yếu là hàng hóa công (như y tế,

7 Đặng Văn Du (2 0 0 0 ), G iáo trình Quản lý tài chính công, Học viện Tài chính, N X B Tài chính, Hà Nội

8 Richard E Wagner, “D eb t, Money, a n d Public Finance", http://m ason.gm u.edu/~rwagner/debt.pdf

11

lĩnh vực, tập thể tác giả tán thành với ý kiến của TS.Võ Đình Toàn (2013) cho rằng quá trình chuyển giao vốn từ nhà nước đến doanh nghiệp nhà nước là thuộc lĩnh vực tài chính công, còn việc sử dụng nguồn vốn này tại doanh nghiệp nhà nước về bản chất là tài chính tư9

Ngoài việc phân biệt tài chính công và tài chính doanh nghiệp nhà nước, cũng cần thiết phải phân biệt giữa tài chính công và hoạt động của Ngân hàng trung ương Mặc dù là một pháp nhân công quyền thực hiện hoạt động phi lợi nhuận nhưng quan điểm chung hiện nay trên thế giới thường

không coi hoạt động của Ngân hàng trung ương thuộc về tài chính công Một

là, Ngân hàng trung ương thường (và cần có) tính độc lập so với hoạt động

của Chính phủ nhằm đảm bảo thực hiện hiệu quả chính sách tiền tệ, tránh sự

can thiệp của Chính phủ ảnh hưởng đến chính sách tiền tệ Hai là, nguồn vốn

của Ngân hàng trung ương có thể do ngân sách cấp, nhưng có tính ổn định và tách bạch ra khỏi hoạt động thu và chi hàng năm của Chính phủ, thậm chí có quốc gia, nguồn vốn của Ngân hàng trung ương là do các ngân hàng thương mại đóng góp ỏ Việt Nam, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có vốn pháp định độc lập với NSNN theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nước

1.1.1.2 Cẩu trúc tài chính công

Quan niệm về cấu trúc tài chính công thường được xác định theo nhiều cách tiếp cận với những tiêu chí khác nhau

Theo nghĩa rộng nhất, tài chính công được kết cấu nhằm đảm bảo mục

đích của nó bao gồm hoạt động thu và chi Hoạt động thu được thực hiện

quy trình thu được quy định khác nhau Hoạt động chi được thực hiện thông qua các khoản chi được dự liệu cụ thể nhàm đảm bảo chức năng, hoạt động cua bộ máy nhà nước với những điều kiện chi nhất định

9 TS.VÕ Đình Toàn (2 0 1 3 ), Ý kiến phát biếu tại Hội thảo "Pháp luật lả i chính cô n g Việt Nam: Thực trạng và

g iả i p h á p hoàn thiện”, V iện Khoa học Pháp lý, Hà N ội, tổ chức ngày 25/4/2013 tại Đại học Luật Hà N ội

Nguồn: Biên bàn g h i ch ép nội dung hội thào, do ThS.Trần Vũ Hải thực hiện.

Xem xét cấu trúc tài chính công theo nghĩa rộng thường được sử dụng

để thống kê, đánh giá các hoạt động tài chính công trong quản lý kinh tế Hàng năm, Ngân hàng Thế giới, Liên minh Châu Âu và các tổ chức quốc tế khác thường thống kê các số liệu tài chính công theo cấu trúc này

Theo nội dung quản lý, cấu trúc tài chính công được hiểu là sự phân

chia các bộ phận tài chính công của một quốc gia gắn liền với việc sử dụng các quỹ công mà nhà nước có quyền chi phối, bao gồm Quỹ NSNN và các Quỹ TCNNS và Nợ công

Quỹ NSNN là quỹ lớn nhất của nhà nước trong cấu trúc tài chính công Hầu hết các nguồn thu đều được tập trung vào quỹ này để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Hàng năm, việc hình thành và sử dụng Quỹ NSNN là thông qua việc xây dựng và thực hiện NSNN Theo Rebecca Simson

và cộng sự (2011), việc xây dựng và thực hiện NSNN được gọi là chu trình

ngân sách (The budget cycle) với các khâu cơ bản như xây dựng NSNN, thực

hiện NSNN, hoạt động kế toán và báo cáo, cuối cùng là hoạt động giám sát10 Cấu trúc của NSNN thường được xem xét theo chiều ngang và chiều dọc Theo chiều ngang, cấu trúc hệ thống NSNN bao gồm các khoản thu và các khoản chi Theo chiều dọc, cấu trúc hệ thống NSNN bao gồm ngân sách của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương Ở hầu hết các quốc gia, ngân sách của chính quyền trung ương thường tách biệt khỏi ngân sách chính quyền địa phương để thực hiện vai trò chủ đạo của mình trong vấn đề điều hòa ngân sách, đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa các địa phương

Bên cạnh đó ở các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển, Quỹ TCNNS đã và đang giữ một vai trò quan trọng trong hoạt động tài chính công

Ở hầu hết các nước Châu Âu như Cộng hòa Séc, Pháp, Hi Lạp, Hungari, Italy,

Hà Lan v.v thường có nhiều Quỹ TCNNS trong các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe, an ninh xã hội, giao thông và hưu trí11 Theo Wescott và cộng sự

10 R ebecca Sim son, Natasha Sharma & Imran A ziz (2011), A guide to p u b lic fiìnanciai m anagem ent lìterature

f o r p ra ctitio n ers in d ev e lo p in g countries, http://ww w.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-

op inion-files/7542.pdf, tr.2

11 Dirk-Jan Kraan(2004), ‘‘Ọff-budgeí and Tax Expenditures”, OECD Joumal on Budgeting, Vol 4, No 1

13

-(2009), Quỳ TCNNS là mô hình được thừa nhận và được tạo lập ở nhiêu quôc gia trên thế giới nhàm phi tập trung hóa các nguồn lực dành phục vụ xã hội12.Theo quan điểm của IMF (2001) trong ban hướng dẫn về minh bạch tài

chính ựìscal transparency) thì "Quỹ TCNNS được hiểu là các quỹ tiền tệ được

thiết lập để sử dụng cho các chi tiêu của Chính phủ nhưng không bao gồm trong dự toán ngăn sách hàng năm Các khoản chi tiêu này cỏ thể không phải chịu cùng một mức độ giám sát, kế toán tiêu chuẩn như các khoản chi từ Quỹ NSNN’’ n Trong khi đó, theo Barry H.Potter và Jack Diamond (1999): thì

“Quỹ TCNNS được định nghĩa là các giao dịch của chỉnh phủ mà không bao gồm trong tổng dự toán NSNN và thường không phải tuân thủ các điều kiện chi chặt chẽ như chi NSNN cũng như không phải tuân thù các thủ tục kiểm soát Các quỹ này có thể được tài trợ bởi viện trợ nước ngoài hoặc các nguồn tài chính huy động trong xã hội mà không bao gồm trong ngân sách ”14

Tác giả Dirk-Jan Kraan (2004) cũng đưa ra một định nghĩa hơi khác, đó

là “Quỹ TCNNS là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phù mà không

phải là một phần của ngân sách và nhận được doanh thu từ sự đóng góp của các tổ chức, cả nhân trong xã hội, từ các nguồn khác như lệ p h í và các khoản

hỗ trợ từ NSNN"15.

Theo TS Đặng Văn Du (2011), Trưởng Khoa Tài chính công - Học viện

Tài chính thì: “Các Quỹ TCNNS là các quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành

lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chỉnh cho việc xử lý những biến động bất thường trong quả trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong những trường hợp khó khăn về nguồn tài chính”ìố.

Vậy giữa Quỹ NSNN và Quỹ TCNNS có mối liên hệ với nhau như thế

l2Clay G W escott, PhD (Trưởng nhóm), Nguyễn Hữu Hiếu, Vũ Quỳnh Hương (20 0 9 ) , Quàn lý tài chính

công: Tăng cư ờ n g hiệu q u à điều hành và quàn !ý nhà nước, U N D P V iệt N am ấn hành

13 IMF (2001), “Observance ọ f Standards and Codes”, Manual on Fiscal Transparency, Washington DC, tr 12&73

14 Barry H.Potter and Jack D iam ond (1999), G uidelines f o r P ublic Expenduure M anagem ent, International

Monetary Fund, tr.25

15 Dirk-Jan Kraan(2004), “Off-budget and Tax Expenditures”, OECD Joumal on Budgeting, Vol 4, No 1, tr 121-142

16 TS Đặng Văn Du (2 0 1 1 ), “K hái niệm và nội dung cùa Tài chinh c ô n g ' , chuyên đề thuộc Đ ề tài khoa học cấp trương “Nghiên cứu p h á p luậl về tài chính côn g ở Việt Nam", TS.Phạm Thị G iang Thu (chù nhiệm), Đại

học Luật Hà N ội

nào và tại sao nhà nước lại cần đến Quỹ TCNNS? Có thể trả lời những câu hỏi này ở một số quan điểm sau đây:

Thứ nhất, chủ thể thành lập và quản lý các Quỹ TCNNS là nhà nước

Hiện nay trên thực tế, việc thành lập hầu hết các Quỹ TCNNS đều do các cơ quan hành pháp là Chính phủ và UBND các cấp quyết định, trong khi Quốc hội chỉ quyết định thành lập một số quỹ quan trọng như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bảo hiểm xã hội Sau khi được thành lập, các Quỹ TCNNS thường được giao cho một Hội đồng hoặc một tổ chức, doanh nghiệp đại diện cho nhà nước trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý và sử dụng quỹ Đây là đặc điểm quan trọng để phân biệt Quỹ TCNNS với các quỹ tài chính được thành lập bởi các tổ

chức, cá nhân khác cũng nhằm mục đích cộng đồng (gọi chung là Quỹ xã hội).

Thứ hai, nguồn tài chính hình thành Quỹ TCNNS là từ sự đóng góp của

các tổ chức, cá nhân trong xã hội và sự hỗ trợ của từ NSNN Điều đó có nghĩa, việc hỗ trợ từ ngân sách là không hoàn toàn bắt buộc, nhưng đối với một số Quỹ quan trọng thì đây lại là điều kiện đảm bảo cho sự ổn định của Quỹ Mức độ hỗ trợ của NSNN đối với mỗi Quỹ TCNNS cũng có sự khác nhau do chức năng và khả năng huy động nguồn lực từ xã hội là khác nhau Những loại Quỹ TCNNS đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi

ro bất thường ảnh hưởng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của nền kinh tế xã hội thì sự hỗ trợ từ NSNN rất lớn, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong cơ cấu nguồn tài chính của Quỹ17, trong khi đó có nhiều Quỹ TCNNS khác lại hoàn toàn không có sự hỗ trợ từ NSNN18

Thứ ba, về mục tiêu của Quỹ TCNNS là nhàm hỗ trợ thêm cho NSNN

trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước Trong những trường hợp để

17 Ví dụ: Q uỹ Dự trữ tài chính, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ B ào hiểm xã h ộ i

18 Ví dụ: Q uỹ Bình ổn giá xăng dầu được thành lập từ đầu năm 200 9 theo quyết định của B ộ trưởng B ộ Tài chính vói mục tiêu là binh ổn giá xăng dầu trong nuớc khi giá dầu thế giới tăng cao, biến động thấỉ thường đề đàm báo quyền lợi cùa người dân, được trích lập bằng một khoản tiền cụ thể, cố định trong giá cơ sở ià 300 đồng/lít (kg) cùa lượng xăng dầu thực tế tiêu thụ Quỹ Trái tim vàng V iệt Nam thành lập năm 2011 của B ộ trưởng B ộ N ội vụ là quỹ xã hội hoạt động nhân đạo, từ thiện nhằm hỗ trợ, giúp đỡ các gia đình chính sách trong xóa đói, giảm nghèo, góp phần xây dựng nông thôn mới với nguồn vốn đóng góp của các sáng lập viên

và vận động nguồn tài trợ tự nguyện của tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định pháp luật và chịu sự quăn lý nhà nước của B ộ Lao động - Thương binh và Xã hội và các bộ, nghành liên quan trong phạm

v i, lĩnh vực Quỹ hoạt động.

15

-phục vụ các mục đích hỗ trợ phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác mà về bản chất thuộc về trách nhiệm của nhà nước nhưng nhà nước chưa thể một mình đảm nhiệm vì hạn chế về nguồn lực thì các Quỹ TCNNS được thành lập để tăng cường các nguồn lực xã hội cho những mục tiêu trên Đặc điểm này giúp phân biệt Quỹ TCNNS với các quỹ tài chính cũng do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập nhưng hoạt động không vì lợi ích của cộng đồng hoặc quỹ do cộng đồng thành lập nhưng chỉ để phục vụ riêng một số mục đích của các thành viên của cộng đồng đó

Các cơ qưan báo chí từng có đề cập tới việc B ộ N goại giao đang sở hữu một “Quỹ

T C N N S gửi tại các ngân hàng ở Anh, Pháp, Đ ức, Thái Lan và H ồng K ong với tổng giá trị lên tới gần 16 triệu U S D ” 19 Theo ông N gu yễn D y N iên - B ộ trưởng Bộ ngoại giao lúc bấy giở - thì Quỹ này được thành lập và sử dụng nhằm 4 mục đích:

M ột là, lo trang thiết bị cho cơ quan đại diện V iệt N am ở nước ngoài; Hai là, lo trang thiết bị ch o văn phòng; Ba là, để trợ cấp ch o cán bộ ngoại giao làm việc đặt biệt là cá c cán bộ đang công tác ở một số địa bàn khó khăn như Lào, Campuchia, Triều T iên, Trung Q uốc, M ông c ổ ; Và cuối cùng, gửi về trong nước để trợ cấp cho cán bộ ngoại giao đang công tác ở nước nhà, cũng như lo một số trang thiết bị làm việc ch o c ơ quan Bộ N goại giao20 N hư vậy, m ục đích sử dụng của Quỹ tài chính 16 triệu U S D này cùa Bộ N goại giao chi là nhằm hỗ trợ ch o hoạt động của các cán bộ nhân viên, cơ quan ngoại giao ở trong và ngoài nước chứ không hề hướng tới lợi ích chung của cộng đồng, của toàn xã hội và do đó theo nhóm tác giả thì không thể co i đây là một Quỹ TC N N S, không những thế còn cần phải xem xét

về tính hợp pháp của Quỹ này.

Thứ tư, Quỹ TCNNS ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm, tuỳ thuộc

vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện đòi hỏi phải tập trung nguồn lực để giải quyết Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm thì cũng

là lúc Quỹ TCNNS dành để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không còn lý do để tồn tại21 Mặc dù vậy, trên thực tế nhiều Quỹ tồn tại rất lâu dài vì chính những nhu cầu lâu dài của xã hội, nhằm mục đích hỗ trợ cho nhà

19 Theo http://vnexpress.nel/gl/phap-luat/2006/06/3b9eb218/

20 Theo http://vietbao.vn/A n-ninh-Phap-luaƯ Bo-N goai-giao-lap-quy-ngoai-ngan-sach-pn-16-trieu -U SD

21 Ví dụ quỹ nuôi quân, quỹ huấn luyện dân quân, quỹ bình dân học vụ, quỹ giúp đồng bào tàn cư, hũ gạo kháng chiến được thành lập trong giai đoạn kháng chiến chống Pháp.

nước thực hiện các hoạt động quản lý, phát triển kinh tế xã hội, tuy mức độ động viên và vai trò trong mỗi giai đoạn có tăng, giảm khác nhau Tuy nhiên,

sự ổn định của Quỹ TCNNS dù sao cũng không thể so sánh với Quỹ NSNN

Khác với Quỹ NSNN là một quỹ tài chính duy nhất, Quỹ TCNNS có nhiều loại khác nhau Nếu căn cứ vào mục đích sử dụng thì có những Quỹ TCNNS là quỹ dự phòng, có quỹ dành cho mục đích phát triển kinh tế và quỹ dành cho mục đích an sinh xã hội Nếu phân loại theo chủ thể quản lý thì có Quỹ do cơ quan trung ương quản lý, có quỹ do cơ quan địa phương quản lý Trong khi đó, nếu căn cứ vào nguồn vốn hình thành quỹ thì có loại quỹ hình thành từ 100% vốn nhà nước, nhưng có loại quỹ được hình thành tò nguồn vốn góp của nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong xã hội, đôi khi phần đóng góp của nhà nước là rất nhỏ

Bộ phận thứ ba trong cấu trúc tài chính công theo cách phân loại theo

nội dung quản lý là nợ công Khái niệm nợ công không dễ dàng định nghĩa

bởi tính phức tạp trong quá trình đánh giá những tiêu chí của để xây dựng khái niệm này Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận đều cho ràng, nợ công

là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng

cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ nhà nước hay nợ Chính phủ Tuy nhiên,

nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của nhà nước và nợ của

tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân) Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia mà thôi

Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa

vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và các

Bộ, Ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3)

nợ của ngân hàng trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc lập ngân sách hoạt động phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ

-

17-trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ22 Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên Hiệp Quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD)23

Nghiên cứu phạm vi nợ công của một số nước cho thấy phạm vi nợ công của hầu hết các nước đều bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, ngoài ra một số nước còn quy định phạm vi nợ công bao gồm cả nợ chính quyền địa phương (như Anh24, Bungary, Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc, Ba Lan, Rumani, Macedonia, Đài Loan, Cộng hoà Síp), nợ của doanh nghiệp nhà nước (Thái Lan25, Thổ Nhĩ Kỳ, Macedonia26, Anh), nợ khu vực an sinh xã hội (Ba Lan27, Thổ Nhĩ Kỳ, Cộng hoà Síp) Một số nước không tính nợ của Ngân hàng Nhà nước, nợ của các ngân hàng thương mại nhà nước và nợ của các định chế tài chính khác vào phạm vi nợ công Đối với khoản nợ của Ngân hàng trung ương hay nợ của Ngân hàng nhà nước không được Chính phủ bảo lãnh thì không được tính vào nợ công (như Bungary, Macedonia) Nợ của Ngân hàng thương mại Nhà nước, các định chế tài chính Nhà nước khác không được Chính phủ bảo lãnh cũng không được tính vào nợ công (như Thái Lan, Macedonia) Có nước không đưa ra khái niệm hay phạm vi nợ công cụ thể nhưng lại đề cập tới chứng khoán nợ Chính phủ (ví dụ như Iraq) Ngoài

ra, ở một số nước mặc dù có quy định phạm vi nợ khu vực công hay quy định phạm vi nợ công cụ thể nhưng trên thực tế lại sử dụng khái niệm nợ ròng của khu vực công và nợ Chính phủ hay nợ chung của Chính phủ (Anh, Ba Lan) để phản ánh nợ công theo Hiệp ước Maastrict 1992

Hiện nay theo pháp luật Việt Nam, nợ công chưa được xem là một bộ phận hoàn toàn độc lập vì các khoản vay được ghi nhận vào Quỹ NSNN, đồng thời các khoản trả nợ vay được ghi nhận vào các khoản chi ngân sách

22 lan Storkey (2004), Báo cáo Hội thào cấp Bộ: “Cà/ cách nợ công tại Việt Nam", 26/5/2004, Bộ Tài chính, Hà Nội

23 N guồn http://rO.unctad.org/dmfas/

24 N ợ của khu vực côn g ở A nh bao gồm nợ của chính quyền trung ương, nợ cùa chính quyền địa phương và

nợ cùa các doanh nghiệp N hà nước.

25 Chi bao gồm nợ cùa các doanh nghiệp nhà nước phi tài chính.

26 Gồm các tổ chức an sinh xã hội, các quỹ do các tổ chức an sinh xã hội quản lý; quỹ an sinh xã hội lTnh vực nông nghiệp, quỹ y tế quốc gia.

27 Gồm các tồ chức an sinh xã hội, các quỹ do các tồ chức an sinh xã hội quản lý; quỹ an sinh xã hội lĩnh vực nông nghiệp, quỹ y tế quốc gia

TRUNG TẨM THÕNG TIM THƯ TRƯỜIíTr ĐAI HỌC LUẬT HÀ

Tuy nhiên, về lý thuyết, cần xem xét nợ công là một bộ phận độc lập của tài

chính công vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, về bản chất thì nợ công không nên được xem là nguồn thu

của NSNN Thực tế, nợ công chỉ có tác dụng bù đắp bội chi ngân sách trong

những giai đoạn mà yêu cầu phát triển kinh tế và điều hành chính sách vĩ mô

đòi hỏi nhà nước phải vay nợ Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có quan

điểm này để đảm bảo tính minh bạch của ngân sách và giúp các cơ quan có

thẩm quyền quyết định có cái nhìn đúng hơn về năng lực ngân sách, hạn chế

tình trạng nợ công lớn có thể ảnh hưởng đến cán cân thanh toán vĩ mô và sự

cân đối của tài khoản quốc gia Tại Việt Nam, quan điểm không xem các

khoản vay để bù đắp bội chi là nguồn thu của NSNN cũng được đề cập đến

trong Luật NSNN nhưng chưa triệt để

Thứ hai, nợ công thường được quản lý khá chặt chẽ nhàm đảm bảo khả

năng trả nợ Khác với các khoản thu của NSNN (như thuế, phí, lệ phí, thu từ

đầu tư nhà nước v.v.) thường không ràng buộc nghĩa vụ của nhà nước sau khi

tiến hành thu, nợ công luôn xác định trách nhiệm của nhà nước và của các chủ

thể trực tiếp sử dụng nguồn thu từ nợ công trong vấn đề sử dụng vốn vay

đúng mục đích và đảm bảo khả năng hoàn trả

Năm 2009, Ngân hàng Thế giới đã xác định khuôn khổ pháp lý là một

trong 15 chỉ số để đánh giá thành quả của một quốc gia, trong đó có các yêu

cầu đối với việc quản lý nợ công28 Các yêu cầu thiết yếu của khuôn khổ pháp

lý về quản lý nợ công tập trung vào những nội dung:

(i) Đặt ra quyền vay trong nước và ngoài nước: trong đó Quốc hội

thường sẽ có quyền hạn cao nhất thay mặt cho chính quyền trung ương để

quyết định vay, việc phân cấp quyền vay có thể từ Quốc hội xuống đến cấp

dưới (ví dụ: từ Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng hoặc trực tiếp đến Bộ trưởng Bộ

tài chính) Với tư cách là cơ quan hành pháp, Chính phủ có thể có một hoặc

28 Arindam Roy and M ike W illiam s (2010), G overnm ent D ebt M anagem ent: A G uidance N ote on the L egal

Fram e\vork, Commonvvealth Secretariat, http://www.csdrm s.org/uploads/public/docum ents/pubIications/

Legal% 20G uidance% 20N ote% 20electronic% 20version.pdf, tr.4

-

19-nhiều tổ chức quản lý nợ Tuy nhiên, những quyền hạn về vay nợ nên được độc quyền, tức là cần có một cơ quan duy nhất thực hiện vay chứ không phải

là nhiều cơ quan

(ii) Xác định mục đích vay Để bảo vệ chống lại nguy cơ lạm dụng, các

cơ quan có quyền vay thường bị hạn ché bởi một tuyên bố về mục đích vay hoặc bị giới hạn về vay ròng hàng năm hoặc các khoản nợ công (hoặc cả hai) Nhừng vấn đề này có thể được đề cập trong các văn bản chính thức

(iii) Thiết lập mục tiêu quản lý nợ rõ ràng: Để đảm bảo thực hiện đúng

trách nhiệm của các cơ quan, cần phải có có một mục tiêu chính thức về quản

lý nợ để dựa vào đỏ có thể đánh giá được hoạt động vay của Chính phủ

(iv) Xây dựng chiến lược quản lỷ nợ\ Yêu cầu chuẩn bị một chiến lược

quản lý nợ, đây chính là mục tiêu cấp cao cần đảm bảo

(v) Trách nhiệm giải trình: Chỉ định bắt buộc (ít nhất là hàng năm),

Chính phủ phải báo cáo với Quốc hội về hoạt động quản lý nợ, bao gồm cả đánh giá kết quả so với mục tiêu đề ra và chiến lược xác định

(vi) Xác định yêu cầu kiểm toán: Công việc kiểm toán bên ngoài

thường sẽ là trách nhiệm của cơ quan kiểm toán tối cao của quốc gia

1.1.2 Vai trò của lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam

Hầu hết các nghiên cứu đã chỉ ra ràng, tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng trong việc phát triển kinh tế xã hội của một quốc gia Đặc biệt, khi quan điểm về chức năng và vai trò của nhà nước có sự thay đổi đáng

kể từ đầu thế kỷ XX với sự ra đời của mô hình nhà nước phúc lợi Theo Palmer (2013), nhà nước phúc lợi là mô hình manh nha ra đời từ cuối thế kỷ XIX với đặc trưng với là nhà nước chịu trách nhiệm đảm bảo phúc lợi cho người dân, thay vì chỉ đảm bảo điều kiện để họ tự tìm kiếm phúc lợi cho bản thân mình Chính vì vậy, nhà nước phúc lợi có khuynh hướng chi phối, thậm chí độc quyền hóa trong cung cấp các dịch vụ an sinh như hưu trí, y tế, giáo dục V V , đồng thời chịu trách nhiệm về tái phân phối thu nhập29 Cùng với sự

29 Tom G Palmer chù biên (2013), Hưởng đến kỷ nguyên hậu nhà nước phúc lợi, Nxb.Tri thức, Hà Nội, tr.64 - 65

ra đời của mô hình nhà nước Xô - viết trước đây, những chức năng an sinh xã hội càng ngày càng được đặt nhiều hơn vào nhà nước Do đó, vai trò của tài chính công ngày càng lớn đối với nền kinh tế xã hội của hầu hết các quốc gia Mặc dù hiện nay mô hình nhà nước phúc lợi đang gặp phải nhiều sự chỉ trích

vì tính thiếu hiệu quả và xơ cứng của nó, đặc biệt trong việc cắt giảm chi tiêu công và định hướng đầu tư30, nhưng những ảnh hưởng của của mô hình này trong vấn đề chi tiêu công thì có lẽ vẫn còn lâu dài

Tuy nhiên, mặc dù có những thất bại nhất định trong điều hành của từng quốc gia, nhưng vai trò của nhà nước và lĩnh vực tài chính công vẫn được khẳng định31 Đối với Việt Nam trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa thì vai trò của tài chính công lại càng hết sức quan trọng, thể hiện dưới những khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, tài chính công sẽ góp phần thúc đẩy phát triển cơ sở hạ tầng,

tăng cường năng lực sản xuất của nền kinh tế trên cơ sở đó thực hiện được chính sách công nghiệp hóa, hiện đại hóa Những bằng chứng từ lịch sử của nhiều quốc gia cho thấy, chỉ có nguồn đầu tư của nhà nước mới đủ sức mạnh

để thực hiện các dự án hạ tầng lớn và quan trọng của quốc gia như đường giao thông, sân bay, bến cảng, nước sạch, bảo vệ môi trường, các bệnh viện,

độ đầu tư và chất lượng của những loại hàng hóa công này giúp chúng ta hiểu được tại sao có quốc gia lại thành công trong phát triển kinh tế bền vững, trong khi đó có quốc gia khác lại thất bại Tài chính công tại Việt Nam trong thời gian qua đã từng bước đạt thực hiện các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng và khoa học công nghệ đã minh chứng cho vai trò của tài chính công trong công nghiệp hóa, hiện đại hóa

Thứ hai, tài chính công là một phương thức nhằm đảm bảo sự hài hòa về

thu nhập trong xã hội, theo đó những chủ thể có thu nhập cao sẽ chia sẻ nguồn lực cho nhà nước thông qua các khoản thu từ thuế để tái phân phối cho xã hội

30 M icheal B ouvier (2 0 0 1 ), Tài chính công, Nxb.Chính trị quốc gia, tr.244

31 loseph E Stigliz (19 9 5 ), Kinh tế học công cộng, Nxb.K hoa học và Kỹ thuật, Hà N ội, tr.30-44

21

-nói chung, trong đó có những người có hoàn cảnh khó khăn sẽ được hưởng lợi

Hay nói một cách khác, tài chính công là công cụ hữu hiệu để giải quyết những

hiện tượng thường được gọi là “mặt trái” của cơ chế kinh tế thị trường như việc

giãn cách thu nhập, đảm bảo việc làm và an sinh xã hội Những chương trình

lớn của nhà nước Việt Nam trong thời gian qua đã chứng minh cho vai trò này

như chương trình xóa đói giảm nghèo, chương trình phổ cập giáo dục tiểu học,

Thứ ba, tài chính công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế nhằm đảm

bảo sự phát triển hài hòa, giảm các “cú sốc” kinh tế vĩ mô Với những chính

sách thu và chi ngân sách, nhà nước có thể thúc đẩy, hỗ trợ sự tăng trưởng

một cách ổn định cũng như cùng giải quyết tình trạng kinh tế suy thoái Trong

thời gian qua, những chính sách tháo gỡ thị trường bất động sản, giải quyết nợ

xấu ngân hàng và giải phóng hàng tồn kho của những ngành kinh tế chủ chốt

được Chính phủ thực hiện đã chứng minh cho vai trò này, mặc dù hiệu quả

trên thực tế vẫn chưa rõ ràng

Và cuối cùng, hiện nay ở Việt Nam cũng như trên thế giới, lĩnh vực tài

chíhh công đang có thêm một vai trò mới, đó là khả năng pha trộn giữa chính

sách đối ngoại và đối nội Sức ép của quá trình cạnh tranh kinh tế giữa các

quốc gia trong tiến trình toàn cầu hóa đòi hỏi tài chính công phải tăng cường

khả năng đảm bảo việc thu hút đầu tư, lao động cũng như giá trị hàng hóa

được sản xuất của một quốc gia32 Ở Việt Nam, tài chính công tham gia vào

các chương trình hỗ trợ vay vốn tàng trữ lúa gạo hay khuyến khích xuất khẩu

bằng việc áp dụng mức thuế suất thấp đã chứng minh vai trò này của tài chính

công trên thực tế

1.1.3 Những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật điều chỉnh lĩnh vực

tài chính công ở Việt Nam

Tài chính công là một lĩnh vực chịu sự điều chỉnh chặt chẽ của pháp

luật Trước tiên, do lĩnh vực tài chính công được nhà nước thực hiện nên cần

32 Inge Kaul, Pedro C on ceicião (2006), O verview the new p u b lic /in a n c e , U N D P, Oxíòrd University Press,

http://w w w ingekaul.neưpdf/english_new pdf, tr.28

điều chỉnh bằng pháp luật để đảm bảo pháp chế và tính minh bạch Bên cạnh

đó, tài chính công được sự giám sát hết sức chặt chẽ của các cơ quan dân cử thông qua công cụ luật pháp, ví dụ như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản

Qua nghiên cứu, có thể thấy pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công ở Việt Nam cần đáp ứng những yêu cầu sau:

Thứ nhất, pháp luật tài chính công phải phù hợp với mô hình nhà nước

và định hướng của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Thực tế trên thế giới cho thấy, cơ cấu chính trị của từng quốc gia là hết sức khác nhau Trong mô hình nhà nước đơn nhất, chính quyền địa phương là cấp dưới của chính quyền trung ương, trong khi đó ở cấu trúc nhà nước liên bang thì chính quyền các bang tương đối độc lập và có thẩm quyền ban hành

và thu thuế Tuy nhiên, đối với hầu hết các nước đang phát triển, nguồn lực chuyển giao từ chính quyền trung ương là nguồn lớn nhất của chính quyền địa phương Rất nhiều quốc gia đang nỗ lực thiết lập cơ chế rõ ràng để xác định việc phân bổ các nguồn lực để chính quyền địa phương và đảm bảo mức độ tự chủ chính quyền địa phương trong việc quản lý tài chính công Theo Rebecca Simson và cộng sự (2011) thì ở nhiều nước đang phát triển, chính quyền địa phương được đối xử giống như các Bộ, ngành trung ương, theo đó ngân sách của địa phương được đưa vào NSNN và chi tiêu theo quy tắc tương tự như cơ quan chi tiêu khác Ở những nước có mức độ cao hơn của phân cấp, chính quyền địa phương có một mức độ tự chủ với nghĩa vụ báo cáo và trách nhiệm giải trình ở cấp địa phương chứ không phải là chính quyền trung ương33

Tại Việt Nam, mô hình nhà nước là mô hình đon nhất tập quyền xã hội chủ nghĩa, theo đó cấu trúc nhà nước là thống nhất từ trung ương đến địa phương Các cấp chính quyền địa phương mặc dù không phải là do chính quyền

33 Rebccca Sim son, N atasha Sharma & Imran A ziz (2011), A guide 10 p u b lic /m a n c ia l m anagem ent lilerature

f o r praclition ers ìn d ev e lo p in g countries, http://w w w odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-

opinion-files/7542.pdf, tr.l 1

23

-trung ương bổ nhiệm nhưng chịu sự quản lý trực tiếp của cliính quyền -trung

ương Do đó, pháp luật về tài chính công cần đảm bảo phân tách rõ chức năng,

nhiệm vụ của chính quyền các cấp, trên cơ sở đảm bảo tính thống nhất trong cấu

trúc tài chính công nhưng cũng đồng thời đảm bảo khả năng tự chủ tương đối ở

mức độ tích cực ở các cấp chính quyền địa phương Thực tế các quy định hiện

hành của Việt Nam về phân cấp ngân sách chưa đạt được mức độ tự chủ tích

cực, trong khi đó các quy định về đầu tư công, quản lý các Quỹ TCNNS hoặc

vay nợ lại tỏ ra quá lỏng lẻo với sự phân cấp khá mạnh cho địa phương trong khi

năng lực quản lý của các cấp chính quyền địa phương còn nhiều hạn chế

Thứ hai, pháp luật tài chính công phải thể hiện được những nguyên tắc

của tài chính công và quản trị tài chính công

Những nguyên tắc của tài chính công cỏ thể được xem xét dưới nhiều giác

độ khác nhau Theo E Araral (2011) thì tài chính công phải đảm bảo nguyên tắc

ổn định theo hướng đảm bảo tính bền vững của các quyết định về chi tiêu, nguồn

thu và vay nợ cũng như độ tin cậy vào khả năng dự toán Trong việc phân bổ

nguồn lực, chính sách thuế cần phản ánh khả năng chịu thuế của nền kinh tế và

hạn chế bóp méo giá cả cùng với chính sách phân cấp càng nhiều càng tốt phù

hợp với kiểm soát tài chính tốt Và cuối cùng, việc cần tính đến những ưu đãi về

thuế và chi tiêu công cần theo hướng có lợi hơn với người nghèo34 Ngoài những

nguyên tắc trên, David N Hyman (2011) bổ sung thêm nguyên tắc tài chính

công cần đảm bảo cân bằng chính trị vì thực chất, tài chính công ảnh hưởng rất

lớn đến khả năng bỏ phiếu của các cử tri, đồng thời tài chính công cũng phải

đảm bảo cân bằng giữa nguồn lực được sử dụng với hiệu quả của nỏ35

Qua nghiên cứu đề tài, nhóm tác giả có chung quan điểm là pháp luật

cần thể hiện những nguyên tắc sau đây của tài chính công:

- Một là, pháp luật cần đảm bảo quyền lực tối cao của nhân dân trong

việc quyết định và giám sát tài chính công

34 Eduardo Araral (2011), “Public Sector Financial M anagem enf\ Lee Kuan Yew School o f Public Policy,

http://\\\v\v.carecprogram.org/uploads/events/2009/Public-Sector-Mgt-Course/í>ublic-Finance-l-Scope-and-rinciples.pdf

35 David N Hyman (2 0 1 1 ), Public fiìnance: A con tem porary A pplication o ýT h eo ry to P oỉicy, South-Western

C engage Learning, tr.414

Hiến pháp của tất cả các quốc gia dân chủ đều ghi nhận quyền lực tối

cao thuộc về nhân dân Ví dụ, Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan năm 1997 có quy

định: "Một công dân có quyền để có được thông tin về các hoạt động của các

cơ quan công quyền cũng như của công chức nhà nước Điều đó bao gồm tiếp

nhận thông tin về các hoạt động tự quản lý kinh tế hoặc từ các cơ quan

chuyên môn, những người khác, đơn vị tổ chức có liên quan đến các nhiệm vụ

của cơ quan nhà nước và quản lý tài sản công cũng như tài sản của KBNN”Ĩ6

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ

sung năm 2001) có quy định về quyền làm chủ của nhân dân ở nhiều điều

khoản khác nhau, mặc dù chưa quy định rõ về quyền giám sát tài chính công

Sở dĩ cần tiếp cận từ nguyên tắc này vì bộ máy nhà nước do nhân dân bầu ra,

hoạt động vì quyền lợi của nhân dân nên lĩnh vực tài chính công cần được

nhân dân giám sát Hoạt động giám sát của nhân dân được thực hiện thông

qua phương thức gián tiếp và trực tiếp, ở phương thức gián tiếp, nhân dân

thực hiện quyền giám sát thông qua các cơ quan đại biểu dân cử như Quốc hội

và HĐND các cấp Ở phương thức trực tiếp, nhân dân tự mình thực hiện việc

giam sát thông qua từng cá nhân hoặc tổ chức cộng đồng Nhìn chung, các

quy định pháp luật về tài chính công của Việt Nam đã thể hiện nguyên tắc này

khá rõ nét ở một số khía cạnh Ví dụ: Luật Ngân sách nhà nước quy định

Quốc hội có thẩm quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách trung

ương, HĐND có quyền phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách cùng cấp

Trong hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng, việc giám sát các công trình tại cơ sở

được thực hiện bởi Ban giám sát đầu tư của cộng đồng Tuy nhiên, để quyền

giám sát của nhân dân được thực hiện hiệu quả, thì pháp luật vẫn còn thiếu

nhiều quy định và còn nhiều bất cập

- Hai là, pháp luật cần đảm bảo tính minh bạch trong quá trình quản lý

tài chính công

36 Wojciech Misiạg, Adam Niedzielski (2001), Openness and Transparency o f Public Finance in Poìand in the Light

o f International Monetary Fund Standards, http://siteresources.worldbank.org/EXTFINANCIALMGMT/Resources/

313217-1 1 9 6 2 2 9 1 6 9 0 8 3 /4 4 4 1 1 5 4 -1 1 9 6 2 7 1 9 9 1 204/O pennessandTransparencyofPublicFinanceinPolandinthe

LightoflnttrnationalM onetaryFundStandards.pdf

25

-Tính minh bạch là một trong những đặc trưng của tài chính công, bởi lẽ nguồn lực của tài chính công là từ xã hội và mục tiêu của tài chính công là để phục vụ xã hội Theo George Kopits và Jon Craig (1998) thì nếu nguyên tắc minh bạch tài chính kết hợp với ky luật tài chính và tăng cường quản trị sẽ góp phần cải thiện hiệu suất kinh tế của khu vực công37

Nguvên tắc minh bạch tài chính công rất được thông lệ quốc tế coi trọng Theo Bary Porter (2001) thì IMF đã khuyến nghị khá rõ về vấn đề này trong đó tập trung ở một số yêu cầu đối với pháp luật, bao gồm: (i) các quốc gia phải có một khuôn khổ pháp lý rõ ràng để quản lý tài chính; (ii) công chúng được cung cấp đầy đủ thông tin về các hoạt động tài chính trong quá kh' , hiện tại và dự kiến của chính phủ một cách kịp thời; (iii) dữ liệu ngân sách phải được phân loại và trình bày theo cách tạo điều kiện cho phân tích chính sách và tăng cường trách nhiệm giải trình; (iv) bảo đảm độc lập toàn vẹn của dữ liệu tài chính và thông tin tài chính nên chịu sự giám sát độc lập38

Như vậy có thể nhận thấy, nguyên tắc minh bạch là rất quan trọng cần phải được thể hiện rõ trong pháp luật tài chính công Tuy nhiên, minh bạch tài chính eông không chỉ đơn giản là việc pháp luật yêu cầu ghi chép đầy đủ các khoản mục thu chi trên các tài khoản công mà cần phải hiểu là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và công dân có đầy đủ thông tin và họ được quyền tiếp cận với thông tin chính xác và chi tiết thông qua các phương tiện khác nhau, chẳng hạn như các phương tiện thông tin đại chúng và đặc biệt là internet Nguyên tắc minh bạch cũng đòi hỏi pháp luật cần quy định trách nhiệm của các cơ quan quản lý phải báo cáo về tình hình hoạt động và hiệu quản của các chương trình và hạng mục chi tiêu Những thông tin này cần được kiểm chứng bởi các cơ quan chuyên môn, ví dụ như KTNN và trong một số trường hợp phải được sự chấp thuận của các cơ quan dân cử

37 George Kopits and Jon Craig (1998), Transparency in G overnm ent O peration s, ĨMF, Washington DC,

http://w w w im f.org/external/pubs/ft/op/158/op 158.pdf, tr.4

38 Bary Porter (2002), Fiscal transparertcy, fisca l rules an d globali:alion: a w ay /o n v a r d f o r developing an d

transition economies, Department o f Economic and Social Aíĩairs Division for Public Economics and Public

Administration: “Globalization and new challenges o f public íinance: Financial management, transparency and accountability”, http://unpan.org/publications/PDFs/E-Library%20Archives/2002%20Globalization%20and%20

N e w%20Chal lenges pdf

Tại Việt Nam, nguyên tắc minh bạch tài chính công cũng đã thể hiện trong các quy định của pháp luật Luật Ngân sách nhà nước quy định, trong quá trình lập dự toán phải kèm theo các bản thuyết minh, đồng thời các báo cáo quyết toán ngân sách trước khi trình Quốc hội phải được KTNN xem xét

Bộ Tài chính và UBND các cấp trong những năm qua cũng thực hiện tương đối đều đặn việc công khai thông tin về dự toán ngân sách và nợ công trên mạng internet Tuy nhiên, vấn đề nội dung công khai cũng như mức độ tin cậy của các số liệu vẫn còn nhiều bất cập

- Ba là, pháp luật cần đảm bảo tính bền vững của tài chính công

Tính bền vững của tài chính công là một trong những vấn đề hết sức được quan tâm trong chính sách và pháp luật của hầu hết các quốc gia Nếu tài chính công của một quốc gia không bền vững, quốc gia đó sẽ có nguy cơ đối mặt với những bất ổn về kinh tế xã hội như lạm phát, thất nghiệp và thiếu

ổn định chính trị Bài học từ Hy Lạp và một số nước khác trong Liên minh Châu Âu trong thời gian vừa qua đã cho thấy rõ điều đó, theo đó thì sự thịnh vượng không thể là kết quả của việc Chính phủ vay mượn và chi tiêu39 Trong khi đó, theo Henri Ghesquiere (2008) thì với các quy định chặt chẽ về kỷ luật hạn chế chi tiêu công, Singapore đã cho thấy sự khác biệt của mình trong việc đảm bảo ổn định phát triển, ngay cả khi có những bất ổn về kinh tế thế giới40

ủ y ban Châu Âu quan niệm tính bền vững của tài chính công phụ thuộc vấn đề nợ công và xử lý nợ công, do đó có hai cách tiếp cận Trong dài hạn, tính bền vững của tài chính công thể hiện ở khả năng của Chính phủ đảm bảo

có thặng dư tài chính đủ lớn trong tương lai để trang trải các chi phí ngày càng tăng Trong ngắn hạn, tính bền vững của tài chính công thể hiện khả năng trả nợ của Chính phủ tại một thời điểm nhất định41 Juergen von Hagen(2010) bổ sung thêm rằng tính bền vững của tài chính công không loại trừ

ìq A ristides Hatzit (2 0 1 3 ), “H y Lạp: Câu chuyện cành báo sớm về nhà nước phúc lợ i”, Hướng đến kỷ nguyên

hậu nhà nước phúc lợi, Tom G.Palmer (chủ biên), Nxb Tri thức, tr.58

40 Henri Ghesquiere (2 0 0 8 ), Bài học thành côn g cùa Singapore, C engage Learning, Singapore (bản in tiếng

V iệt), tr.86-95

41 European C om m ission (20 0 6 ), The long-lerm su stain abilily o f p u b lic jĩn a n ces in the E uropean Union,

http://ec.europa.eu/econom y_finance/publications/publication7903_en.pdf, tr.3-4

2 7

-ngay cả khi thâm hụt ngân sách kéo dài, miễn là chúng được bù đắp bởi thặng

dư trong tương lai42

Chính vì vậy, pháp luật cần phải ghi nhận những quy định nhằm đảm

bảo tính bền vững của tài chính công Pháp luật tài chính công Việt Nam cũng

từng bước chú ý đển yêu cầu này Luật Quản lý nợ công ra đời là một dấu

mốc quan trọng trong việc quản lý các khoản vay thuộc trách nhiệm của nhà

nước, trong khi trước đó, Luật Ngân sách nhà nước đã quy định nguyên tắc

không được sử dụng các khoản vay bù đắp bội chi để chi thường xuyên và số

tiền vay phải thấp hon tổng số chi cho đầu tư phát triển43 Tuy nhiên hiện nay

trên thực tế, cùng với bối cảnh nền kinh tế vĩ mô gặp nhiều khó khăn, nhiều

quy định pháp luật của Việt Nam đã không đảm bảo được nguyên tắc bền

vững, sẽ được đánh giá cụ thể ở phần sau của báo cáo này

- Bốn là, pháp luật cần đảm bảo tính hiệu quả của tài chính công cả về

khía cạnh kinh tế và xã hội

tiêu từ Quỹ NSNN, Quỹ TCNNS hoặc vay nợ được sử dụng một cách hiệu quẳ v ề mặt lý thuyết, hiệu quả tài chính công thể hiện ở mối tương quan giữa kết quả đạt được với nguồn lực đã bỏ ra Điều này đòi hỏi những đánh giá thận trọng khi xây dựng dự toán và việc giám sát chặt chẽ trong quá trình sử dụng, thậm chí là sau khi đã hoàn thành các hạng mục chi tiêu, v ề lý thuyết,

hiệu quả kinh tế của tài chính công cần được đánh giá dưới hai giác độ ở giác

độ đầu tiên, tài chính công cần cung cấp những hàng hóa công với chi phí hợp

lý, tránh thất thoát và lãng phí, đặc biệt là trong sử dụng các nguồn tài nguyên

Theo Bùi Đại Dũng (2007) thì trong nhiều trường hợp, hành vi “không làm gì” của nhà nước lại được xem là có hiệu quả hơn là thực hiện một kế hoạch nào

đó và trên thực tế đây là một quyết định hết sức khó khăn44 Bằng việc xây

42 Juergen von Hagen (20 1 0 ), The Suslainabilily o f Public Finances a n d F iscal P o licy C oordination in the

EM U , http://m ercury.ethz.ch/serviceengine/Files/ISN /122123/ipublicationdocum ent_singledocum enƯ

9 33ce400-0056-458a-a6f5-fad 3ab 468efa/en /412.pdf, tr.9

43 Luật N gân sách nhà nước năm 2002, Điều 8

44 TS.EỈùi Đại Dũng (20 0 7 ), Hiệu quà chi tiêu ngân sách dưới tác động cùa vấn đề nhóm lợi ích ở một số

nước trên thế giới, N xb.Chính trị quốc gia, Hà N ội, tr.43

dựng các định mức, tiêu chuẩn hợp lý và đảm bảo cơ chế tự chủ trong chi tiêu với việc kiểm soát đầu ra có hiệu quả sẽ giúp giảm chi tiêu ngân sách và tăng

quả nếu nó không làm méo mó các mối quan hệ kinh tế, giúp cho xã hội sử dụng các nguồn lực một cách tốt nhất Ví dụ: nếu nhà nước thực hiện việc cung cấp một hàng hóa hoặc dịch vụ nào đó tốn kém hơn so với khu vực tư nhân thì cần có những quy định pháp luật để khu vực tư nhân tham gia cung cấp những hàng hóa và dịch vụ này

bình đẳng về thu nhập giữa các chủ thể trong xã hội, theo đó tài chính công cần cung cấp một mức độ nhất định các phúc lợi xã hội cho những đối tượng kém may mắn nhưng trên nguyên tắc không làm giảm hiệu quả sản xuất của nền kinh tế Theo N.Gregory Makiw, giáo sư kinh té Đại học Harvard, chống nghèo đói là một loại hàng hóa công cộng mà nhà nước cần cung cấp, vì mặc

dù khu vực tư nhân cũng có thể giảm nghèo đói, nhưng trên bình diện xã hội thì chỉ có nhà nước mới làm được vì quy mô của vấn đề là quá lớn45 Có một quan điẻm (láng chú ý, đó là của Bùi Đại Dũng (2007) theo đó hiệu quả chi tiêu ngân sách nên được xác định bàng chỉ số phát triển con người (Human Development Index - HDI) của Tổ chức Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) trong khoảng thời gian là 20 năm46 Điều đó cho thấy hiện còn rất nhiều cách đánh giá với những tiêu chí khác nhau về khía cạnh hiệu quả xã hội của tài chính công Tuy nhiên, cách thức tiếp cận này chỉ đánh giá chủ yếu về mặt kinh tế xã hội mà chưa đánh giá được những yếu tố về mặt chính trị và sự tuân thủ pháp luật của hoạt động tài chính công cùng như sẽ gặp khó khăn khi đánh giá hiệu quả trong ngắn hạn

Theo Trần Vũ Hải (2009), hiệu quả ngân sách có thể được đánh giá dưới các góc độ sau đây:

45 N G regory Mankiw (2003), N guyên lý kinh tế học (Tập 1), N xb.Thống kê, Hà N ộ i, tr.252

4,6 TS.IÌùi Đại Dùng (20 0 7 ), Hiệu quả chi tiêu ngân sách dưứi tác động cùa vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trẽn thế giói, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà N ội, tr.53

2 9

-(i) Hiệu quả về sự tuân thừ Là sự tôn trọng và thực thi đúng những chỉ

tiêu thu chi và các quy định pháp luật trong hoạt động ngân sách của các cơ quan, đơn vị chấp hành ngân sách;

(ii) Hiệu quả về mặt kinh tế: Là những kết quả về mặt kinh tế như thể

hiện qua chỉ số tăng trưởng, chỉ số thu nhập bình quân, năng suất của khu vực kinh tế nhà nước và các mặt tác động từ những hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng của nhà nước;

(iii) Hiệu quả về mặt xã hội: là những kết quả mà NSNN đạt được trong

việc đảm bảo phúc lợi xã hội, hệ thống dịch vụ công cộng, giáo dục, y tế, V.V.;

(iv) Hiệu quả về mặt chính trị: là kết quả về sự phối họp giữa các cơ

quan nhà nước, đặc biệt là mối quan hệ giữa cơ quan đại diện (Quốc hội, HĐND) và cơ quan chấp hành (Chính phủ, Ưỷ ban nhân dân) trong hoạt động ngân sách Việc xây dựng cơ chế thông tin linh hoạt và kịp thời để điều hành ngân sách có ý nghĩa rất lớn trong việc đánh giá hiệu quả ngân sách47

Tại Việt Nam, pháp luật về tài chính công hiện hành cũng từng bước tiếp cận và thể hiện yêu cầu về hiệu quả của tài chính công Các quy định về chi tiêu ngân sách đã đòi hỏi những điều kiện chặt chẽ hơn so với trước khi có Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, đồng thời cho phép áp dụng chế độ tự chủ tài chính đối với các đơn vị dự toán, bao gồm các đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan nhà nước với những mức độ tự chủ khác nhau Các quy định

về các chế độ trợ cấp, bảo hiểm y tế cho các đối tượng chính sách và các chương trình chống đói nghèo, đào tạo nghề v.v đã và đang được thực hiện Tuy nhiên, hiệu quả của các quy định này trên thực tế còn nhiều vấn đề bất cập cần được đánh giá và hoàn thiện thêm

Thứ ba, pháp luật tài chính công phải thể hiện tính đồng bộ.

Tính đồng bộ của pháp luật thường được hiểu là các quy định pháp luật phải đạt được sự thống nhất, hỗ trợ lẫn nhau để điều chỉnh các quan hệ xã hội Bên cạnh đó, tính đồng bộ còn cần được hiểu bao gồm cả tính toàn diện, trong

47 Trần Vũ Hải (2009), Tìm hiếu thuật ngữ ph áp luật tài chinh công, N xb.Tư pháp, Hà N ội

đó hệ thống pháp luật về tài chính công phải có khả năng bao quát các mối

quan hệ pháp luật phát sinh trong lĩnh vực tài chính công, tránh việc bỏ sót

không điều chỉnh hoặc không có quy định điều chỉnh một cách đầy đủ

Thực tế hệ thống các quy định hiện hành về tài chính công ở Việt Nam

cho thấy, tính đồng bộ chưa thể hiện một cách đầy đủ Hiện nay có quá nhiều

văn bản luật cùng điều chỉnh về lĩnh vực tài chính công, rất dễ dẫn đến sự

chồng chéo, mâu thuẫn Ngoài Luật Ngân sách nhà nước, lĩnh vực tài chính

công còn có nhiều văn bản luật khác như Luật Quản lý nợ công, Luật Kiểm

toán nhà nước và sắp tới có thể có sự ra đời của Luật Đầu tư công Không kể

các luật thuế có tính chất riêng biệt, thì những văn bản luật kể trên đều có

những giao thoa nhất định cần làm rõ trong phạm vi điều chỉnh để đảm bảo

không chồng chéo, mâu thuẫn khi áp dụng trên thực tế

Bên cạnh những văn bản luật trên đây có sự giao thoa về đối tượng điều

chỉnh, thì một vài lĩnh vực gần như bỏ ngỏ trong các quy định pháp luật về tài

chính công Một là, hiện nay Quỹ TCNNS không có sự điều chỉnh bởi bất cứ

văn bản luật nào, trừ Quỹ bảo hiểm xã hội được sự điều chỉnh của Luật Bảo

hiểm xã hội, còn hầu hết các quỹ cụ thể khác đều chịu sự điều chỉnh chủ yếu

bằng văn bản dưới luật Chính vì vậy, việc điều chỉnh pháp luật đối với Quỹ

TCNNS hiện nay đang gặp nhiều khó khăn, sẽ được phân tích cụ thể ở phần

sau của báo cáo này Hai là, địa vị pháp lý và chức năng của KBNN chưa

được quy định cụ thể Luật Ngân sách nhà nước hiện hành chưa chú ý đến vị

trí của KBNN, trong khi chức năng kế toán công của tổ chức này cũng chưa

được pháp luật quy định

NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG

1.2.1 Cấu trúc pháp luật tài chính công Việt Nam

Việc nghiên cứu quan niệm về pháp luật tài chính công có ý nghĩa quan

trọng cả về lý luận khoa học pháp lý và tư duy lập pháp Ở góc độ khoa học

pháp lý, khái niệm tài chính công xác định tính chất, nội hàm pháp luật tài

31

-chính công Bên cạnh đó, do có sự khác biệt giữa vai trò của tài -chính công và tài chính khu vực tư nhân mà phương pháp điều chỉnh và đặc điểm của các quy pháp pháp luật của hai bộ phận pháp luật này cùng khác nhau Ở góc độ lập pháp, việc xác định khái niệm luật tài chính công có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định tính cần thiết của việc ban hành một văn bản luật tổng thể hay đơn lẻ nhưng không làm chồng chéo hoặc khiếm khuyết trong quy định

về từng bộ phận pháp luật tài chính công Một yếu tố quan trọng khác, đó là nếu xác định đúng khái niệm pháp luật tài chính công thì việc giám sát các bộ phận tài chính công sẽ được thực hiện một cách nhất quán, qua đó tăng cường tính hiệu quả của tài chính công đối với nhà nước và xã hội

Nếu như khái niệm tài chính công được đề cập ở khá nhiều công trình khoa học khác nhau thì khái niệm pháp luật tài chính công (hoặc gọi tắt là luật tài chính công) lại rất ít được đề cập trong các công trình nghiên cứu Theo cách tiếp cận của pháp luật Hoa Kỳ thì Luật tài chính công hướng tới các vấn

đề pháp lý và điều chỉnh các hoạt động tài chính của chính phủ hoặc các bộ phận của tổ chức công Luật tài chính công điều chỉnh các nguồn tài trợ và quản lý hành chính đối với các hoạt động của chính phủ, bao gồm cả các hoạt động mua và bán các loại trái phiếu đặc thù của chính phủ”48 Mặc dù có thể còn có tranh luận, nhưng ở chừng mực nhất định, có thể đưa ra định nghĩa về

pháp luật tài chính công như sau: “Pháp luật tài chỉnh công là tập hợp các

quy phạm pháp luật do cơ quan cỏ thẩm quyền ban hành, điều chinh các quan

hệ xã hội phát sinh trong hoạt động tài chính của nhà nước”

Do sự quan trọng của lĩnh vực tài chính công nên hầu hết các nước đều

có hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh về lĩnh vực này với những mức độ khác nhau Theo Rebecca Simson (2011) thì các văn bản này nhằm mục đích bảo vệ quyền của cơ quan lập pháp trong quá trình ngân sách, số lượng, cơ cấu và nội dung của hệ thống luật về ngân sách của một quốc gia thường phụ thuộc vào cấu trúc pháp lý và chính trị của quốc gia, đặc biệt là mối quan hệ

48 Xem: http://definitions.uslegal.eom/p/public-finance-law/http://defmitions.uslegal.com/p/public-finance-Iaw

giữa hành pháp và lập pháp Nhiều nước đã sửa đổi luật hệ thống ngân sách của họ trong những năm gần đây để hoàn thiện các quy định hiện có hoặc bổ sung các nguyên tắc quản lý ngân sách mới49.

Do đó, việc phân tích cấu trúc pháp luật tài chính công không đơn giản

vì tính chất đan xen, phức tạp của quan hệ pháp luật tài chính công, cũng như những tầng nấc khác nhau của tài chính công Ví dụ, theo Minoru Nakazato (2011) thì pháp luật tài chính công là sự pha trộn giữa luật công và luật tư, theo đó các quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước trong hoạt động tài chính công là thuộc về luật công, còn việc điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà nước và công dân là thuộc về luật tư50 Tuy nhiên tại Việt Nam, cách phân loại theo luật công và luật tư chưa được thừa nhận rõ về mặt pháp lý, do đó rất khó áp dụng cách tiếp cận này trong việc xem xét cấu trúc pháp luật tài chính công

Để xác định cấu trúc pháp luật tài chính công, trước tiên cần xem xét những đặc trưng của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực tài chính công Những đặc trưng này bao gồm:

Thứ nhất, các quan hệ xã hội về tài chính công luôn có sự tham gia trực

tiếp của các cơ quan đại diện cho nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyền Với

tư cách là chủ thể quyền lực công, nhà nước được nhân dân trao quyền tham gia vào các quan hệ nhằm hình thành và sử dụng các nguồn lực tài chính công

Thứ hai, các quan hệ xã hội về tài chính công luôn gắn với yếu tố tài sản

Cho dù là trực tiếp hay gián tiếp, các quan hệ pháp luật tài chính công luôn gắn với việc chuyển giao, sử dụng nguồn tài chính từ các quỹ tài chính công Mục tiêu của quan hệ pháp luật tài chính công là nhằm hướng tới sự chuyển giao, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, trong đó bao hàm cả những quan hệ pháp luật phát sinh trong vấn đề giám sát, quản lý hoạt động tài chính công

49 R ebecca Sim son, N atasha Sharma & Imran A ziz (2011), A g u id e 10 p u b lic /in a n c ia l m anagem ent lileralure

f o r pra ctitio n ers in d ev e lo p in g countries, http://w w w odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-

op in ion -files/7542.p d f, tr.19

50 Minoru Nakazato (2 0 1 1 ), “P ublic Finance Lmv an d the ConsU tution a n d P rivate Law - The L egaì C ontrol

o f Public F in an ce'\ Finance Revievv N o 103, Ministry o f Finance, Japan, https://w w w m of.go.jp/english/pri/

p ublication/financial_review /frl03e.htm #index