Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình (Luận án tiến sĩ)

Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa BìnhNâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình

LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan những nội dung trình bày trong luận án “Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình” là kết quả

tự nghiên cứu độc lập của riêng tôi Các số liệu và trích dẫn trong luận án có

nguồn gốc rõ ràng và trung thực Các kết quả nghiên cứu trong luận án không trùng với công trình khoa học khác đã công bố

Hà Nội, ngày tháng năm

Tác giả luận án

Hà Thị Tuyết Minh

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN i

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ii

DANH MỤC BẢNG i

MỞ ĐẦU 3

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 3

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 4

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài luận án 4

4 Phương pháp nghiên cứu 5

5 Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án 8

6 Kết cấu luận án 23

Chương 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 24

1.1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 24

1.1.1 Khái niệm đầu tư công và đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 24

1.1.2 Đặc điểm của đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 29

1.1.3 Vai trò của đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước đối với sự phát triển kinh tế-xã hội 30

1.1.4 Quản lý đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 33

1.2 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 36

1.2.1 Khái niệm hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 36

1.2.2 Các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 38 1.2.3 Các nhân tố tác động đến hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 48

1.3 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ ĐỊA PHƯƠNG TRONG NƯỚC VỀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ BÀI HỌC RÚT RA CHO TỈNH HÒA BÌNH 53

1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước về nâng cao hiệu quả đầu tư công 53

1.3.2 Kinh nghiệm địa phương trong nước về nâng cao hiệu quả đầu tư công từ

ngân sách nhà nước 58

1.3.3 Bài học rút ra từ kinh nghiệm quốc tế và địa phương trong nước về nâng cao hiệu quả đầu tư công cho tỉnh Hòa Bình 61

Kết luận chương 1 63

Chương 2.THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÒA BÌNH 65

2.1 ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ XÃ HỘI VÀ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA TỈNH HÒA BÌNH 65

2.1.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của tỉnh Hòa Bình 65

2.1.2 Tình hình đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tỉnh Hòa Bình 71

2.2.THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÒA BÌNH 79

2.2.1 Mức độ đóng góp của đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước vào tốc độ tăng trưởng kinh tế 80

2.2.2 Hệ số sử dụng vốn (ICOR) 89

2.2.3 Hệ số đo mức thay đổi của GDP trên mỗi đơn vị tăng thêm của đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 90

2.2.4 Hệ số đo mức thay đổi của đầu tư tư nhân trên mỗi đơn vị tăng thêm của đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 91

2.2.5 Hệ số đo mức thay đổi thu ngân sách nhà nước trên mỗi đơn vị tăng thêm của đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước 92

2.2.6 Hệ số đo mức thay đổi năng suất lao động trên mỗi đơn vị đầu tư công từ vốn NSNN tăng thêm 95

2.3 ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÒA BÌNH 96

2.3.1 Thành tựu đạt được 96

2.3.2 Hạn chế 99

2.3.3 Nguyên nhân dẫn đến các hạn chế 100

Kết luận chương 2 117

Chương 3 119

GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÒA BÌNH 119

3.1 ĐẦU TƯ CÔNG TRONG CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI CỦA TỈNH HÒA BÌNH 119

3.1.1 Quan điểm, mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh Hoà Bình 119 3.1.2 Quan điểm, định hướng nâng cao hiệu quả đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình

tư công 129 3.2.3 Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình 131 3.2.4 Nâng cao năng lực của các cơ quan, cán bộ làm công tác quản lý, tư vấn

và thực hiện đầu tư công 135 3.2.5 Giải pháp tăng cường huy động và đa dạng hóa nguồn vốn cho đầu tư công 139

3.3 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG

TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÒA BÌNH 146 Kết luận chương 3 153 KẾT LUẬN 155

DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN

QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN i DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO iii PHỤ LỤC i

LỜI CẢM ƠN

Nghiên cứu sinh xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới TS Nguyễn Thị Lan và TS Bùi Văn Khánh đã tận tình hướng dẫn, động viên, khích lệ, dành thời gian định hướng cho nghiên cứu sinh trong quá trình thực hiện luận án

Luận án “Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình” sẽ không thể hoàn thành nếu không có sự hỗ trợ, giúp đỡ của

hai thầy cô hướng dẫn

Nghiên cứu sinh xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu Học viện Tài chính, các Giảng viên của Bộ Môn Tài chính công, đặc biệt TS Bùi Tiến Hanh đã tận tình truyền đạt kiến thức, hướng dẫn về nội dung và phương pháp nghiên cứu khoa học và tạo điều kiện giúp đỡ Nghiên cứu sinh trong suốt quá trình học tập tại Học viện Tài chính

Nghiên cứu sinh mong nhận được những nhận xét cũng như những ý kiến đóng góp quý báu từ phía thầy cô để luận án được hoàn thiện hơn

Xin trân trọng cảm ơn!

Tác giả luận án

Hà Thị Tuyết Minh

NSTW Ngân sách trung ương

NTM Nông thôn mới

ODA Vốn hỗ trợ phát triển chính thức

ODA Vốn hỗ trợ phát triển chính thức

TPCP Trái phiếu chính phủ

UBND Ủy ban Nhân dân

UNCTAD Hội nghị Liên Hiệp Quốc về Thương mại và Phát triển - United

Nations Conference on Trade and Development, hay Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên Hiệp quốc

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.2 Tỷ lệ lao động đã qua đào tạo phân theo thành thị, nông thôn của tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2013-2017 68 Bảng 2.3 Tốc độ tăng trưởng GRDP tỉnh Hoà Bình giai đoạn 2013-2017 69 Bảng 2.4 Tổng sản phẩm bình quân đầu người của tỉnh Hòa Bình 70 Bảng 2.5 Cơ cấu ngành kinh tế tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2013-2017 71 Bảng 2.6 Sự tăng trưởng vốn đầu tư toàn xã hội của tỉnh Hòa Bình 2013-

2017 73 Bảng 2.7 Tỷ trọng vốn đầu tư công từ NSNN trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2013-2017 73 Bảng 2.8 Sự tăng trưởng của các thành phần vốn đầu tư của tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2013-2017 74 Bảng 2.9 Bảng cơ cấu nguồn vốn đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước giai đoạn 2013-2017 của tỉnh Hòa Bình 76 Bảng 2.10 Đầu tư công từ vốn NSNN /GRDP tỉnh Hòa Bình 77 Bảng 2.11 Cơ cấu vốn đầu tư công từ vốn NSNN theo phân cấp quản lý của tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2013-2017 78 Bảng 2.12 Thống kê mô tả dữ liệu về tốc độ tăng trưởng kinh tế, đầu tư công

từ vốn NSNN, đầu tư tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài 80 Bảng 2.13 Hệ số tương quan giữa các biến tốc độ tăng trưởng kinh tế, đầu tư công từ vốn NSNN, đầu tư tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài 81 Bảng 2.14 Kiểm định tính dừng của các biến tốc độ tăng trưởng kinh tế, đầu

tư công từ vốn NSNN, đầu tư tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài 82 Bảng 2.15 Mối quan hệ nhân quả giữa các biến tốc độ tăng trưởng kinh tế, đầu tư công, đầu tư tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài 83

Bảng 2.16 Kiểm định mối quan hệ đồng tích hợp giữa các biến tốc độ tăng trưởng kinh tế, đầu tư công từ vốn NSNN, đầu tư tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài 84 Bảng 2.17 Kiểm định độ trễ giữa các biến tốc độ tăng trưởng kinh tế, đầu tư công từ vốn NSNN, đầu tư tư nhân và đầu tư trực tiếp nước ngoài 85 Bảng 2.18 Kết quả ước lượng mô hình VECM 85 Bảng 2.19 Hệ số ICOR theo khu vực kinh tế của tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2007-2017 89 Bảng 2.20 Mức độ đóng góp của đầu tư công từ vốn NSNN vào tốc độ tăng

trưởng kinh tế khu vực Nhà nước tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2013-2017 91

Bảng 2.21 Hệ số đo mức thay đổi của đầu tư tư nhân trên mỗi đơn vị tăng thêm của đầu tư công từ ngân sách nhà nước giai đoạn 2013-2017 92 Bảng 2.22 Tỷ lệ đầu tư công từ vốn NSNN và thu NSNN giai đoạn 2013-

2017 93 Bảng 2.23 Hệ số đo mức thay đổi thu NSNN trên mỗi đơn vị tăng thêm của đầu tư công từ vốn NSNN 94 Bảng 2.24 Hệ số đo mức thay đổi năng suất lao động trên mỗi đơn vị đầu tư công từ vốn NSNN tăng thêm giai đoạn 2012-2017 (theo giá hiện hành) 96 Bảng 3.1 Tổng hợp nhu cầu vốn đầu tư phát triển hệ thống giao thông đường bộ tỉnh Hoà Bình giai đoạn 2016 –2020 136

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 2.1 Tình hình vốn đầu tư toàn xã hội của tỉnh Hoà Bình giai đoạn 2013-2017 72 Biểu đồ 2.2 Tình hình vốn đầu tư công từ NSNN của tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2013-2017 75 Biểu 2.3 Tỷ lệ kết cấu đường huyện, xã 113

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Đầu tư công là một trong những yếu tố đóng vai trò quan trọng và quyết định đối với tăng trưởng kinh tế Đầu tư công được tập trung chủ yếu vào xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế kỹ thuật, giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo…Vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước là nguồn lực quan trọng thúc đầy tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, khi nguồn vốn ngân sách nhà nước càng hạn hẹp thì việc nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước càng trở nên quan trọng

Hòa Bình là tỉnh miền núi vùng Tây Bắc, điểm xuất phát thấp, 72% dân

số là dân tộc thiểu số; trình độ dân trí không cao, chất lượng nguồn nhân lực chưa cao, địa hình đồi núi hiểm trở, kinh tế khó khăn Vì vậy, nguồn lực tài chính dành cho đầu tư công là rất ít Điều này dẫn đến kết cấu hạ tầng của tỉnh còn thiếu, đòi hỏi phải có nhiều hơn nữa các dự án đầu tư công để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội, giúp nâng cao đời sống người dân, từ đó thực hiện hiệu quả các mục tiêu phát triển bền vững của tỉnh

Hơn nữa, từ năm 2006, hầu hết dự án đầu tư công đã phân cấp về địa phương quản lý, nên hiệu quả đầu tư công mang lại phụ thuộc rất lớn vào năng lực và quyết định đầu tư của địa phương Tuy nhiên, với nguồn lực Nhà nước có hạn, hiệu quả đầu tư công chưa cao, nên rất cần có những giải pháp

để nâng cao hiệu quả đầu tư công ở tỉnh Hòa Bình, giúp tỉnh phát triển kinh tế-xã hội

Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động đầu tư công, sự hạn hẹp của nguồn vốn ngân sách nhà nước, cũng như nhìn nhận thực tiễn khách quan

tại tỉnh Hòa Bình, nghiên cứu sinh chọn đề tài: “Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình”

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Mục tiêu nghiên cứu của luân án:

Mục tiêu nghiên cứu của luận án là đề xuất một số giải pháp và điều kiện thực hiện các giải pháp đó nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình

Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án:

- Nghiên cứu kinh nghiệm trong và ngoài nước, rút ra một số bài học cho tỉnh Hòa Bình

- Hệ thống hóa lý luận về đầu tư công, hiệu quả đầu tư công từ vốn NSNN

- Phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình

- Xác định nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công, tìm ra nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư công từ vốn NSNN để đề xuất các giải pháp để nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn NSNN tại tỉnh Hòa Bình

- Trên cơ sở định hướng phát triển của tỉnh Hòa Bình, kết hợp với những đánh giá thực trạng về hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình đến

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài luận án

Đối tượng nghiên cứu của luận án

Những vấn đề lý luận và thực tiễn về hiệu quả đầu tư công dưới góc độ tác động của đầu tư công từ vốn NSNN đến kinh tế tại tỉnh Hòa Bình

Phạm vi nghiên cứu

Pham vi nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu, phân tích tình hình

đầu tư công, đánh giá hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình về mặt kinh tế, cũng như những nhân tố tác động đến hiệu quả đầu

tư công tại tỉnh Hòa Bình Luận án chỉ nghiên cứu các dự án đầu tư công từ NSNN do Tỉnh quản lý

Pham vi thời gian: Luận án chọn phạm vi thời gian từ năm 2013 đến năm 2017

Pham vi về lãnh thổ: tỉnh Hòa Bình, Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu của luận án gồm:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê: Được sử dụng để đánh giá các nghiên cứu trong và ngoài nước, từ đó rút ra những vấn đề lý luận về đầu tư công và hiệu quả đầu tư công

- Phương pháp so sánh: Được sử dụng để nhận xét, đánh giá mối quan hệ tương quan giữa mức độ đầu tư công và kết quả đạt được (tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động …)

- Phương pháp phân tích định lượng: Sử dụng mô hình kinh tế lượng để xem xét đánh giá hiệu quả đầu tư công thông qua ước lượng cụ thể mức

độ tác động của đầu tư công đến sự phát triển kinh tế Cụ thể, luận án sử dụng mô hình vector hiệu chỉnh sai số VECM (vector error correction model) qua phần mềm EVIEWS VECM được sử dụng trong trường hợp chuỗi dữ liệu là không dừng và có ít nhất một quan hệ đồng tích hợp

(cointegration) trong mô hình

Mô hình VECM là một dạng của mô hình Var tổng quát, được sử dụng trong trường hợp chuỗi dữ liệu là không dừng và chứa đựng mối quan hệ đồng kết hợp Các bước tiến hành chạy mô hình:

Bước 1: Lấy logarit của chuỗi dữ liệu để chuỗi ổn định hơn

Bước 2: Kiểm định tính dừng đối với chuỗi dữ liệu, lựa chọn khoảng trễ thích hợp

Bước 3: Kiểm định mối quan hệ nhân quả Granger (sau khi nhận được chuỗi dừng) để xem xét mối quan hệ giữa các biến trong mô hình

Bước 4: xét tính đồng liên kết giữa các biến trong mô hình Ta kiểm định dựa trên các biến chưa lấy sai phân

Bước 5: Sau khi tiến hành các bước kiểm định liên quan, nếu các chuỗi là không dừng và có mối quan hệ đồng liên kết, ta sử dụng mô hình VECM để ước lượng

Với phương pháp này, các biến số sẽ được kiểm định tính dừng thông qua 2 kiểm định nghiệm đơn vị ADF và PP (Phillips-Perron) Sau đó, kiểm định đồng tích hợp (cointegration) sẽ được thực hiện thông qua thủ tục Johansen Nếu các biến số tích hợp bậc 1 (I(1)) và có quan hệ đồng tích hợp,

mô hình VECM sẽ được ước lượng và giả thuyết về đầu tư công và đầu tư tư nhân sẽ được kiểm định thông qua phân tích các hàm phản ứng (impulse response functions) và ước lượng các hệ số co giãn của các biến số theo biến đầu tư công

Một số khái niệm liên quan tới mô hình VECM như hồi quy giả mạo, đồng liên kết và mô hình hiệu chỉnh sai số ECM

Hồi quy giả mạo:

Khi hồi quy với các chuỗi thời gian, kết quả hồi quy có thể là giả mạo

vì các chuỗi này có cùng xu thế Điều này thường xảy ra trong kinh tế Ước lượng của các hệ số hồi quy không phải chỉ chịu ảnh hưởng của biến độc lập

lên biến phụ thuộc mà còn bao hàm xu thế

Đồng liên kết:

Như trên ta đã đề cập tới, việc hồi quy các chuỗi thời gian không dừng thường dẫn đến kết quả hồi quy giả mạo Engle và Granger (1987) cho rằng nếu kết hợp tuyến tính của các chuỗi thời gian không dừng có thể là một chuỗi dừng và các chuỗi thời gian không dừng đó được cho là đồng liên kết Kết hợp tuyến tính dừng được gọi là phương trình đồng liên kết và được giải thích như mối quan hệ cân bằng dài hạn giữa các biến Nghĩa là, nếu phần dư trong mô hình hồi quy giữa các chuỗi thời gian không dừng là một chuỗi dừng, thì kết quả hồi quy là thực và thể hiện mối quan hệ cân bằng dài hạn giữa các biến trong mô hình Nếu như mô hình là đồng liên kết thì sẽ không xảy ra trường hợp hồi quy giả mạo, khi đó các kiểm định dựa trên tiêu chuẩn t

và F vẫn có ý nghĩa Có nhiều phương pháp kiểm định mối quan hệ đồng liên kết: kiểm định Engle- Granger, kiểm định CRDW…và theo phương pháp Var

của Johansen

Mối quan hệ nhân quả Granger:

Để kiểm định mối quan hệ nhân quả Granger giữa hai chuỗi thời gian X

và Y, Để kiểm định trên Eview, ta xây dựng hai phương trình sau:

Y

t = α

0 + α

1Yt-1 + … + α

lYt-l + β

1Xt-1 + … + β

lXt-l + ε

t (1) X

t = α

0 + α

1Xt-1 + … + α

lXt-l + β

1Yt-1 + … + β

lYt-l + ε

t (2)

Để xem các biến trễ của X có giải thích cho Y (X tác động nhân quả Granger lên Y) và các biến trễ của Y có giải thích cho X (Y tác động nhân quả Granger lên X) hay không ta kiểm định giả thiết sau đây cho mỗi phương trình:

0 và ngược lại Có 4 khả năng như sau:

- Nhân quả Granger một chiều từ X sang Y nếu các biến trễ của X có tác động lên Y, nhưng các biến trễ của Y không có tác động lên X

- Nhân quả Granger một chiều từ Y sang X nếu các biến trễ của Y có tác động lên X, nhưng các biến trễ của X không có tác động lên Y

- Nhân quả Granger hai chiều giữa X và Y nếu các biến trễ của X có tác động lên Y và các biến trễ của Y có tác động lên X

- Không có quan hệ nhân quả Granger giữa X và Y nếu các biến trễ của X không có tác động lên Y và các biến trễ của Y không có tác động lên X

Phương pháp này có ưu điểm hơn so với hầu hết các nghiên cứu trước đây về cùng chủ đề (ước lượng các phương trình OLS tĩnh) Nếu như việc ước lượng các phương trình tĩnh đơn lẻ thường phải có giả định mạnh về dạng mô hình và quan hệ nhân quả giữa các biến, thì mô hình VECM bao chứa mọi mối quan hệ tương hỗ động theo thời gian giữa các biến, theo đó, phân tích được tác động trong ngắn hạn, cũng như quá trình điều chỉnh đến quan hệ ổn định trong dài hạn Ngoài ra, phương pháp phân tích dãy số theo thời gian cũng tránh được một số yếu điểm của phương pháp OLS đơn thuần như hồi quy giả (spurious regression) hoặc tự tương quan

5 Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án

5.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

5.1.1 Các nghiên cứu đánh giá hiệu quả đầu tư công

Một là, các nghiên cứu về hiệu quả đầu tư công của Quốc gia với nhiều

phương pháp, tiêu chí khác nhau Điển hình là nghiên cứu “Một số vấn đề cơ bản về đầu tư công trong mô hình tăng trưởng kinh tế mới của Việt Nam 2011-2020” của tác giả Vũ Tuấn Anh [39] Nghiên cứu đã xem xét tác động

của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế với phương pháp luận để ước lượng nguồn tăng trưởng dựa trên hàm sản xuất của Solow, hiệu quả vốn đầu

tư công thông qua tiêu chí ICOR Nghiên cứu đã khẳng định hiệu quả của đầu

tư công ở Việt Nam giai đoạn 2000-2007 thấp hơn nhiều so với trước đây do nhiều nguyên nhân, trong đó chủ yếu là do hạn chế của khung thể chế và hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền lãnh đạo, tổ chức và quản lý đầu tư công

Bên cạnh đó, có nhiều nghiên cứu đã sử dụng chỉ số ICOR để đánh giá

hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam, như: nghiên cứu “Đổi mới đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020” của tác giả Vũ Như Thăng [37] chỉ ra rằng:

hệ số ICOR của đầu tư công tại Việt Nam có xu hướng tăng lên trong những năm gần đây Nếu hệ số ICOR của giai đoạn 1996-2000 tính theo giá hiện hành là 4,7 thì sang giai đoạn 2001-2005 hệ số này trung bình là 5,1 và giai đoạn 2006-2010 tăng lên 6,1

Bằng việc tính toán, xác định hệ số ICOR giữa khu vực kinh tế nhà nước, khu vực kinh tế tư nhân, khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài giai

đoạn 2000-2010, trong công trình nghiên cứu “Đánh giá hiệu quả đầu tư” của

Bùi Trinh (2011) [3] đã cho thấy nếu tính theo giá trị tích lũy tài sản thì chỉ số ICOR của Việt Nam giai đoạn 2000-2005 (4,37) và giai đoạn 2006-2010 (5,13) không phải quá cao so với các quốc gia khác trong khi vực Tuy nhiên, một phần lớn vốn đầu tư công không đi vào tích lũy tài sản nên chỉ số ICOR của Việt Nam trong giai đoạn này cao hơn rất nhiều và tăng mạnh qua các năm, tăng từ 6,94 (giai đoạn 2000-2005) lên 9,68 (giai đoạn 2006-2010) Điều này có nghĩa rằng, đầu tư công ở Việt Nam thời gian đó rất không hiệu quả, ít nhất là so với các nước trong khu vực có cùng trình độ phát triển

Cùng với việc đánh giá hiệu quả đầu tư công thông qua hệ số ICOR

nêu trên, trong bài viết “Bàn về hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước”

của tác giả Nguyễn Công Nghiệp (2010) đã nghiên cứu và đề xuất tiêu chí

đánh giá hiệu quả đầu tư công bao gồm: hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội [9]

Hơn nữa, có một số ít nghiên cứu sử dụng các phương pháp định lượng

để đánh giá hiệu quả đầu tư công như: nghiên cứu “Đầu tư công “lấn át” đầu

tư tư nhân? Góc nhìn từ mô hình thực nghiệm VECM” của Tô Trung Thành

(2011) [29] Trong nghiên cứu này, tác giả đã đánh giá đầu tư công trên phương diện phân tích liệu đầu tư công “lấn át” hay “hỗ trợ” đầu tư tư nhân ở Việt Nam qua việc sử dụng mô hình VECM và các hàm phản ứng của ba biến

số (ở dạng logarit) là đầu tư khu vực nhà nước (GI), đầu tư khu vực tư nhân (PI) và GDP (Y) Các biến số này được thu thập từ năm 1986-2010 (25 năm)

từ nguồn Tổng cục thống kê, tính theo giá so sánh 1994 Kết quả thực nghiệm cho thấy: hiện tượng đầu tư công “lấn át” đầu tư tư nhân thể hiện rõ nét Kết quả ước lượng cho thấy đầu tư công có hiệu ứng tích cực đối với tăng trưởng GDP, tức là sự gia tăng vốn đầu tư có tác động làm tăng GDP Tuy nhiên, tác động của đầu tư công đến GDP là rất thấp so với tác động của đầu tư tư nhân (1% tăng lên của đầu tư tư nhân có thể đóng góp 0,33% tăng trưởng, trong khi đầu tư công chỉ đóng góp 0,23% tăng trưởng trong dài hạn) Đặc biệt, nghiên cứu cũng chỉ ra sự tăng thêm 1% của đầu tư công sẽ khiến đầu tư tư nhân thu hẹp 0,48% sau một thập kỷ Điều này hàm ý rõ nét hiệu quả của khu vực đầu

tư tư nhân cao hơn khu vực công trong việc tăng sản lượng chung của nền kinh tế Từ đó, nghiên cứu này đã đi đến kết luận: cần giảm tỷ trọng đầu tư công và tái cấu trúc đầu tư công cho hợp lý Đồng thời, nghiên cứu này cũng chỉ ra hiện tượng đầu tư công “lấn át” đầu tư tư nhân là rõ nét và tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế thấp hơn nhiều so với đầu tư của khu vực tư nhân Từ đó, đã đưa khuyến nghị cần giảm tỷ trọng vốn đầu tư công nhưng cần phải nâng cao hiệu quả của đầu tư công; đa dạng hóa nguồn vốn cho đầu tư phát triển; đầu tư của nhà nước cần phải rút lui khỏi những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân có thể đảm nhiệm được và đạt hiệu quả cao

hơn, đầu tư công chỉ mang tính chất “hỗ trợ”, không nên nhằm mục đích

“kinh doanh”

Bài viết “Đánh giá hiệu quả đầu tư công sử dụng hàm sản xuất Douglas” trích từ nghiên cứu “Phân tích định lượng hiệu quả đầu tư công tại VN” của Ban Phân tích-Dự báo, trung tâm thông tin và dự báo kinh tế -xã hội

Cool-quốc gia (2013) [1] Với phương pháp này, nghiên cứu đã thực hiện đánh giá hiệu quả đầu tư công của cả khu vực nhà nước và xét riêng trong cấp độ ngành mà cụ thể là hiệu quả đầu tư công của ngành điện nước trong giai đoạn 1995-2011

Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam”của tác

giả Phạm Minh Hóa [16] đã đánh giá hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam giai đoạn 2000-2014, từ đó đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam Trong phạm vi của luận án, “hiệu quả đầu tư công được xem xét trên phạm vị tổng thể nền kinh tế (góc độ vĩ mô) gắn với mục tiêu của đầu tư công là tăng trưởng kinh tế (hiệu quả kinh tế), giảm nghèo (hiệu quả xã hội) và đánh giá trên cơ sở hệ thống các tiêu chí phù hợp” [16, tr.54]

Theo Phó Thị Kim Chi và các cộng sự (Trần Thị Kim Dung, Đỗ Văn

Lâm, Chu Thị Nhường, Lương Thu Hương) (2013) trong nghiên cứu “Hiệu quả đầu tư công: nhìn từ tác động của nó đến tăng trưởng kinh tế” cho rằng:

đầu tư công ở Việt Nam có tác động đến GDP trong ngắn hạn hơn là trong dài hạn và không có tác động rõ nét trong thúc đẩy đầu tư tư nhân [18] Tuy nhiên, khi sử dụng mô hình ARDL, Trần Nguyễn Ngọc Anh Thư và Lê

Hoàng Phong (2014) trong nghiên cứu “Tác động của đầu tư công đối với tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam: Góc nhìn thực nghiệm từ mô hình ARDL” lại

cho thấy tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong ngắn hạn không có ý nghĩa thống kê, nhưng có tác dụng thúc đẩy tăng

trưởng trong dài hạn Do đó, việc cắt giảm đầu tư công để ổn định kinh tế vĩ

mô có thể không gây ảnh hưởng nhiều đến tăng trưởng kinh tế Việt Nam trong ngắn hạn Hơn nữa, nghiên cứu này cũng chỉ rõ mức độ tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế là kém nhất so với đầu tư của khu vực tư nhân và khu vực FDI [30]

Luận án Tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của tác giả Bùi Mạnh Cường Luận án đã hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN một cách đầy đủ, rõ ràng, cụ thể - Tổng hợp, làm rõ cơ sở

lý luận về hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN; - Phân tích, đánh giá, nhận xét để xây dựng cơ sở thực tiễn về đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN; - Hệ thống các chỉ tiêu đánh giá và phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN toàn diện cả về định tính, định lượng, với tầm mức đánh giá cả về vi mô và vĩ mô trong nền kinh tế chuyển đổi - Trên cơ sở hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN đã được xây dựng, áp dụng để phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả hoạt động đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam từ năm 2005-

2010, chỉ ra nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN của Việt Nam - Đề xuất hệ thống các giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020 trong điều kiện của nền kinh tế chuyển đổi và hội nhập quốc tế với mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Hai là, một số nghiên cứu tập trung đánh giá hiệu quả đầu tư công

trong phạm vi địa phương Tiêu biểu như luận án tiến sĩ “Hiệu quả đầu tư công trên địa bàn tỉnh Nghệ An”, của tác giả Trần Thị Hoàng Mai [32] đã

đánh giá hiệu quả đầu tư công của tỉnh Nghệ An giai đoạn 2005-2013 thông qua tiêu chí về hiệu quả kinh tế (Đóng góp đầu tư công vào phát triển GDP, hiệu suất đầu tư-ICOR), về hiệu quả xã hội của đầu tư công (đóng góp của

đầu tư công vào việc nâng cao mức sống người dân và giải quyết công ăn việc làm, đóng góp của đầu tư công vào công tác xóa đói giảm nghèo, đóng góp của đầu tư công vào tăng năng suất lao động địa phương….) Từ đó đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công trên địa bàn tỉnh Nghệ An

Bài viết “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong xây dựng cơ bản tại tỉnh Bắc Kạn” của tác giả Huy Hoàng đăng trên cổng thông tin điện tử tỉnh Bắc Cạn chỉ ra rằng: Bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển kinh

tế - xã hội của tỉnh, trong những năm vừa qua, việc đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ngân sách nhà nước của tỉnh Bắc Kạn còn nhiều bất cập, hạn chế, thể hiện qua từ công tác quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng; việc phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn dàn trải, số vốn bình quân phân bổ cho các dự án hàng năm thấp dẫn đến dự án kéo dài ảnh hưởng đến hiệu quả vốn đầu tư; nhiều bất cập trong lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình; cơ chế giám sát, kiểm tra thực hiện đầu tư công chưa được chú trọng đúng mức… Để khắc phục những tồn tại, hạn chế trên nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong XDCB, bài viết đưa ra bảy giải pháp

Tóm lại, hầu hết các nghiên cứu trong nước đều tập trung đánh giá hiệu

quả kinh tế của đầu tư công, trong đó phổ biến nhất là sử dụng hệ số ICOR

Hệ số ICOR phụ thuộc vào ba nhân tố: cơ cấu nguồn vốn, hiệu quả quản lý và chính sách Nhưng cơ cấu đầu tư công lại thường mang tính “lan tỏa” và có

“độ trễ” nhất định Vì vậy, khó có thể kết luận đầu tư công công có hiệu quả hay không chỉ bằng cách đánh giá dựa vào hệ số ICOR, đặc biệt khi nền kinh

tế có nhiều biến động trong ngắn hạn Ngoài ra, một số nghiên cứu khác áp dụng mô hình phân tích mối tương qua giữa vốn đầu tư công với tăng trưởng kinh tế (VECM) và phương pháp hàm sản xuất với việc sử dụng chỉ số MP để đánh giá hiệu quả đầu tư công Tuy nhiên, mỗi phương pháp đều có ưu và nhược điểm, nên để đánh giá một cách toàn diện hiệu quả đầu tư công cần sử dụng nhiều phương pháp

5.1.2 Các nghiên cứu chỉ ra các nhân tố tác động đến hiệu quả đầu tư

công

Khi nói đến hiệu quả đầu tư công, trước khi đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công, trong nhiều nghiên cứu, các tác giả đã đưa ra những nhân tố tác động không tốt đến hiệu quả đầu tư công hay nguyên nhân dẫn đến hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam thời gian qua thấp và càng ngày càng giảm Đầu tiên phải kể đến tác giả Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái trong

nghiên cứu“Đầu tư công - Thực trạng và tái cơ cấu” (2011) [40] đã chỉ ra

hiệu quả đầu tư công công thấp bắt nguồn từ thể chế phân bổ và quản lý đầu

tư công chưa hoàn thiện và do sự yếu kém của cơ quan quản lý

Trong bài viết “Giải pháp tái cơ cấu và nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước”, tác giả Nguyễn Đình Cung (2011) đã chỉ ra rằng đầu tư nhà nước đã

và đang chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội nhưng lại dàn trải, kém hiệu quả gây bất ổn kinh tế vĩ mô Giải pháp tác giả đưa ra là Việt Nam cần tính đúng và đủ các khoản chi đầu tư vào ngân sách nhà nước theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế, không phân bố đầu tư nhà nước vào các ngành mà tư nhân trong nước có thể kinh doanh, lấy hiệu quả kinh tế là thước đo và tiêu chí chủ yếu để quyết định dự án đầu tư [10]

Lê Xuân Bá trong nghiên cứu “Một số vấn đề về phân cấp đầu tư công giữa trung ương và địa phương”, (2012) cho rằng chính những bất cập,

vướng mắc và chồng chéo trong hệ thống các văn bản pháp luật, trong điều hành và quản lý giữa các cơ quan liên quan, giữa các cơ quan quản lý nhà nước với doanh nghiệp liên quan đên đầu tư công lànguyên nhân khiến vốn đầu tư công được sử dụng chưa hiệu quả cho phát triển kinh tế-xã hội và gây

ra tình trạng lãng phí, tham nhũng [7]

Luận án tiến sĩ “Các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công tại Việt Nam” (2016) của Vũ Quang Lãm đã đánh giá

và làm rõ sự khác biệt giữa dự án đầu tư công với dự án đầu tư khác tại Việt Nam, từ đó xác định khung lý thuyết các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán chỉ riêng cho dự án đầu tư công tại Việt Nam Phần nghiên cứu định tính cũng chỉ ra một trong những nguyên nhân làm chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án công- nhất là dự án ODA là do trình

tự thủ tục pháp lý về đầu tư xây dựng của Chính phủ Việt Nam khá phức tạp

và khác biệt so với quy định chung của các tổ chức tài trợ Kết quả nghiên cứu thực nghiệm chỉ ra chậm tiến độ (thời gian) có ảnh hưởng lớn đến vượt

dự toán (chi phí) của các dự án đầu tư công tại Việt Nam Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu cũng chứng minh cụ thể thời gian thực hiện dự án công phụ thuộc vào tính chuyên nghiệp của chủ đầu tư và việc phân cấp quản lý thực hiện dự án Phát hiện này rất có ý nghĩa, giúp các nhà hoạch định chính sách xem xét lại quy định về việc phân cấp quản lý và mô hình chủ đầu tư kiêm nhiệm hiện nay Kết quả nghiên cứu xác định rõ các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán của các dự án đầu tư công tại Việt Nam Theo

đó, yếu tố quan trọng nhất thuộc về năng lực tổ chức quản lý dự án của chủ đầu tư; năng lực tư vấn, thực hiện hợp đồng của nhà tư vấn và nhà thầu Ngoài ra, nghiên cứu cũng phát hiện thêm các yếu tố ngoại vi (lạm phát, giá

cả vật liệu tăng ngoài tầm kiểm soát, điều kiện địa chất thủy văn) và khó khăn

về tài chính của các bên cũng ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công Đây là điểm mới của đề tài mà các nghiên cứu trước đây đề cập chưa đầy đủ Luận án lần đầu tiên thực hiện kiểm định kết quả nghiên cứu thông qua phân tích các yếu tố dẫn đến thành công hoặc thất bại trong quản lý tiến độ và quản lý dự toán của hai dự án tại Thành phố Hồ Chí Minh Kết quả kiểm định đã chứng minh các yếu tố mà luận án nhận diện chính xác và phù hợp với thực tiễn tại Việt Nam [38]

Nghiên cứu “Tham nhũng trong đầu tư công: liệu có giải pháp để khắc phục?” của PGS.,TS Sử Đình Thành và TS Bùi Thị Mai Hoài Nhân đã cho

biết: “Nhân dịp công bố bảng xếp hạng tham nhũng (IPC) 2004, ông Peter Eigen, chủ tịch Tổ chức Minh bạch quốc tế (TI), tuyên bố với báo giới "Tham nhũng trong các dự án công ở mức độ cao là một trở ngại lớn đối với phát triển bền vững, gây thất thoát lớn về ngân sách mà cả các quốc gia phát triển lẫn các quốc gia đang phát triển đang rất cần cho giáo dục, chăm sóc y tế và giảm nghèo" [25,Tr.1] Ngoài ra, nghiên cứu tập trung vào phân tích mối quan

hệ giữa đầu tư công và tham nhũng; từ đó chỉ ra rằng việc gia tăng quy mô chi đầu tư công với đầu tư tràn lan, dàn trải đi đôi là tham nhũng cao… Đặc biệt, trong nghiên cứu này, các tác giả đã chỉ ra tính phức tạp của các dự án đầu tư công dẫn đến tham nhũng Cụ thể: chi đầu tư thường trải qua một quy trình phê chuẩn rất phức tạp và chứa nhiều yếu tố tùy tiện; Những quyết định liên quan đến đầu tư công thường phải trải qua nhiều khâu trong lựa chọn chính sách: (i) kết cấu chung của ngân sách; (ii) quy mô tổng chi đầu tư ngân sách nhà nước; (iii) lựa chọn các dự án; (iv) quy mô và thiết kế dự án Trong số các quyết định này, một số cán bộ cao cấp thường tham gia kiểm soát và gây ảnh hưởng đáng kể đến việc ra quyết định ở khâu (iii) và (iv) Kết quả có thể xảy

ra tình trạng: dự án được đầu tư khi chưa thực sự cần thiết phải đầu tư; dự án được đầu tư với quy mô, công suất không phù hợp so với nhu cầu; dự án được đầu tư với yêu cầu kỹ thuật và mỹ thuật không phù hợp so với nhu cầu; dự án được đầu tư ở địa điểm và thời điểm không hợp lý; thiết bị và công trình của

dư án có chất lượng thấp làm giảm tuổi thọ của dự án…Thêm vào đó, tiến trình phê duyệt dự án đầu trải qua nhiều giai đoạn Chẳng hạn, dự án xây dựng dân sự yêu cầu liên quan đến các quyết định: (i) thiết kế dự án; (ii) đấu thầu dự án; (iii) kiểm soát thầu; (iv) thương lượng thầu; tiến trình ký hợp đồng thầu Biên soạn hợp đồng thầu đầu tư rất phức tạp và không thể tránh khỏi nhiều vấn đề thiếu chắc chắn và không đồng thuận Những cán bộ cao

cấp có thể gây ảnh hưởng trong việc lựa chọn các doanh nghiệp tham gia đấu thầu Sự chi tiết hóa các bản thiết kế dường như chỉ dành riêng cho một vài doanh nghiệp Sự gọi thầu đi kèm theo việc cung cấp thông tin bên trong cho những doanh nghiệp “có sự đãi ngộ” Đối với doanh nghiệp được sắp xếp nhận thầu, khi nhận được hợp đồng thầu, đặc biệt là dự án lớn, có thể mang lại cho họ một khoản lợi nhuận rất lớn Vì thế những người quản lý cũng sẵn lòng chi trả tiền hoa hồng rất “hậu hĩnh” cho các cán bộ cấp cao để giúp cho

họ giành được hợp đồng thầu Tiền hoa hồng được tính vào trong chi phí để giảm trừ thuế theo cách thức tiền hoa hồng tính theo tỷ lệ phần trăm chi phí

dự án Thật ra, các doanh nghiệp chi trả tiền hoa hồng cũng không phải gánh chịu hoàn toàn chi phí này Họ có thể thu hồi lại bằng nhiều cách: (i) trong gói thầu bao gồm chi phí hoa hồng; (ii) giảm đi đi chi phí đầu tư của dự án bằng cách: nâng giá, khai khống khối lượng, bớt vật tư, tráo vật tư Và để hợp thức hóa hồ sơ, chứng từ, các doanh nghiệp phải sử dụng nhiều thủ đoạn gian dối, tinh vi Để khắc phục tình trạng tham nhũng trong đầu tư công, hai tác giả cho rằng: Chính phủ cần hoàn thiện chính sách đầu tư công hướng đến minh bạch, trách nhiệm và hiệu quả hơn Hai tác giả cũng đề xuất mô hình thực nghiệm

để ước lượng các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công (không phân biệt quy mô của dự án) Khuyến nghị một số điều chỉnh chính sách quản lý dự án đầu tư công tại Việt Nam để hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán [28]

Bên cạnh đó, về thất thoát, lãng phí trong đầu tư công, tác giả Thái Bá

Cẩn (2003) với sách chuyên khảo “Quản lý tài chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng” đã nghiên cứu về công tác quản lý tài chính đối với các dự án đầu

tư của nhà nước trong lĩnh vực xây dựng và làm rõ những đặc trưng của hoạt động đầu tư xây dựng, chi phí đầu tư xây dựng, cơ chế quản lý đầu tư xây dựng, từ đó đề xuất hệ thống các giải pháp nhằm ngăn ngừa thất thoát, lãng

phí trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư [26]

Nghiên cứu “Đổi mới đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020”

của tác giả Vũ Như Thăng cho rằng: “Việc phân bổ vốn đầu tư từ NSNN còn dàn trải, số vốn bình quân phân bổ cho các dự án hàng năm thấp Việc phân

bổ vốn dàn trải dẫn tới tình trạng nhiều dự án bị kéo dài tiến độ, chậm đưa vào sử dụng, làm gia tăng chi phí đầu tư Hơn nữa, cơ cấu đầu tư theo vùng miền còn chưa hợp lý Nhiều địa phương có xu hương muốn hướng đến một

cơ cấu đầu tư tương tự nhau, hơn là hình thành một cơ cấu đầu tư nhằm phát huy lợi thế so sánh của từng địa phương Chất lượng xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển ở nhiều ngành trong một số khâu còn yếu, dẫn tới hiệu quả đầu tư một số công trình, dự án chưa cao” [37, Tr.6]

5.1.3 Các nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đầu tư công

Liên quan đến hiệu quả đầu tư công, còn có nhiều công trình nghiên cứu góc độ quản lý nhà nước đối với đầu tư công Hầu hết các công trình này đều cho thấy tình trạng đầu tư công kém hiệu quả là hệ quả của những thiếu sót, bất cập trong quản lý đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước từ các cập Bộ, ngành, địa phương và đơn vị thực hiện

Những bất cập, hạn chế trong phân cấp quản lý đầu tư công được thể

hiện rõ trong nghiên cứu “Phân cấp quản lý trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế” [35] đã khẳng định “phân cấp trắng”-giao gần như toàn quyền cho

các ngành và địa phương thẩm định và quyết định đầu tư-là nguyên nhân quan trọng gây nên tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, công trình thi công chậm, thiếu đồng bộ, sản phẩm dở dang nhiều, và dẫn đến hiệu quả đầu tư công thấp hiện nay cở các ngành và các địa phương

Nguyễn Đình Cung trong nghiên cứu “Cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước-một yêu cầu cấp bách của tái cơ cấu kinh tế” đã chỉ ra

nguyên nhân cơ bản của đầu tư công kém hiệu quả là do cơ chế quản lý đầu tư của nhà nước vừa phân tán, vừa mang nặng dấu ấn xin-cho, thiếu tầm nhìn

chiến lược, thiếu mục tiêu cụ thể, thiếu tiêu chí đo lường, thẩm định hiệu quả kinh tế-xã hội [11]

Ngoài ra, khi xét đầu tư công dưới góc độ phân cấp đầu tư, trên cơ sở phân tích dữ liệu về đầu tư công tại 31 địa phương bằng phương pháp hồi quy Pooled OLS, Hoàng Thị Chinh Thon và các công sự (2010) trong công trình

nghiên cứu “Tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế tại các địa phương ở Việt Nam” chỉ ra rằng: phải tăng tỷ trọng chi tiêu ngân sách vượt

mức giới hạn nào đó thì mới ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế của địa phương Điều này được lý giải bởi kết cấu hạ tầng ở Việt Nam vẫn còn nhiều yếu kém, thiếu đồng bộ và đầu tư dàn trải, nếu lượng đầu tư không đủ thì các khoản đầu tư đó sẽ tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế Đồng thời, do đặc điểm của quản lý NSNN ở Việt Nam là tập trung nhưng chi theo phân cấp Phần lớn các địa phương đều nhận trợ cấp từ NSTW để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội Ngân sách địa phương luôn luôn trong tình trạng cân bằng, các khoản thâm hụt thì dồn về NSTW [5]

Tác giả Nguyễn Hoàng Anh (2008) đã chỉ ra một số hạn chế trong quản

lý đầu tư công như năng lực bộ máy cơ quan nhà nước còn yếu do không có động lực thúc đẩy và cơ chế giám sát đủ mạnh, quy định về cách thức thẩm định, lựa chọn dự án công còn đơn giản, chưa định lượng được lợi ích kinh tế-

xã hội, các chế tài xử lý vi phạm chưa đủ mạnh và cơ chế quản lý kinh phí cho đầu tư chưa phù hợp [12]

Tác giả Nguyễn Thanh Minh (2011) cho rằng công tác quản lý đầu tư công còn hạn chế ở năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, thủ tục hành chính phức tạp, phiền hà, việc phân tích và thẩm định dự án còn sơ sài, công tác thanh tra, kiểm tra còn lỏng lẻo…[14]

5.2 Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Khi xem xét tính hiệu quả của đầu tư công, phương pháp cơ bản nhất là phân tích lợi ích-chi phí (CBAs) Tuy nhiên, không phải dự án đầu tư công nào cũng có thể sử dụng được do thiếu nguồn lực và thông tin, nhất là đối với những dự án mà đầu ra là những sản phẩm mang tính xã hội, liên quan đến con người Do đó, các nhà nghiên cứu đã phát triển phương pháp thay thế trong điều kiện ít thông tin cơ bản, chuyên sâu và không phải lúc nào cũng lượng hóa được lợi ích của đầu tư công bằng tiêu chí tài chính cụ thể Điển

hình, nghiên cứu “A methodology for determining public investment criteria”

của Dale W.Warnke (1973) cho rằng lương tâm xã hội của người lập kế hoạch hoặc ra quyết định cùng kiến thức của họ kết hợp với những hạn chế của phân tích chi phí-lợi ích là những yếu tố quan trọng quyết định tính hiệu quả của đầu tư công cũng như phân bổ nguồn lực tối ưu [63]

Nghiên cứu “Investting in public Investment, An index of public Investment Effeciency”-Khảo sát đầu tư công, một tiêu chí của hiệu quả đầu tư

công (2011) của các tác giả Era Babla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, và Chris Papageorgiou-IMF, đã đề cập tới cách đánh giá hiệu quả đầu tư công có thể áp dụng ở phạm vi quốc gia Các tác giả đã đề xuất một số chỉ số mới để đánh giá hiệu quả đầu tư công xuyên suốt quá trình quản lý đầu

tư công qua bốn giai đoạn: thẩm định dự án, lựa chọn dự án, thực hiện đầu tư

và đánh giá đầu tư [66] Các tác giả đã tiến hành khảo sát ở 71 quốc gia với

40 quốc gia có thu nhập thấp và 31 quốc gia có thu nhập trung bình, đặc biệt tập trung ở những quốc gia đã và đang có nhiều nỗ lực cải cách trong đầu tư công Kết quả cho thấy các chỉ số này có thể áp dụng để đánh giá chính sách đầu tư công và so sánh giữa các quốc gia có điều kiện tương đồng và rất thích hợp với các quốc gia quan tâm đến cải cách và nâng cao hiệu quả đầu tư công Tuy nhiên, nghiên cứu này chỉ cho phép ứng dụng khảo sát và đánh giá trên

phạm vi quốc gia, còn trong phạm vi đầu tư công ở địa phương thì không đủ điều kiện để đánh giá một cách đầy đủ

Nghiên cứu “Public Investment Management in the EU” – Quản trị đầu

tư công ở EU (2008) của Bernard Myers và Thomas Laursen đã khảo sát kinh nghiệm quản lý đầu tư công của 10 nước thành viên EU từ giai đoạn 2000-

2006, chủ yếu tập trung vào Anh và Ireland để từ đó đưa ra các giải pháp quản lý hiệu quả đầu tư công, đặc biệt là đầu tư cho kết cấu hạ tầng trên cơ sở Mặc dù có sự khác biệt trong truyền thống hành chính và chính trị nhưng việc lập kế hoạch hiệu quả và quản lý kết cấu hạ tầng công cộng là một thách thức đối với tất cả các quốc gia thành viên EU Bởi vì, dù là các quốc gia phát triển nhưng lại đang gặp khó khăn về nợ công Nghiên cứu đã đưa ra khuyến nghị

quan trọng: thứ nhất, để quản lý đầu tư công hiệu quả thì các chiến lược đầu

tư của nhà nước cần phải được liên kết chặt chẽ với ngân sách và phải được

định kỳ xem xét lại cho phù hợp; thứ hai, việc đánh giá chi phí-lợi ích của dự

án đầu tư công là công cụ quan trọng để lựa chọn các dự án nhằm đem lại

hiệu quả đầu tư; thứ ba, cần phải có kiểm toán và minh bạch thông tin để cải

thiện chất lượng của việc ra quyết định và quy trình quản lý dự án…[59] Đây cũng là những kinh nghiệm cho Việt Nam tham khảo và chọn phương pháp quản lý tối ưu nhằm thực hiện đầu tư công hiệu quả

Nghiên cứu “A Diagnostic Frameword for Assessing Public Investment Management”-Một cái khung chuẩn cho đánh giá quản trị đầu tư công (2010)

của các tác giả Anand Rajaram, Tuan Minh Le, nataliya Biletska và Jim Brumby cung cấp một phương pháp chẩn đoán thực tế và khách quan để đánh giá các hệ thống quản lý đầu tư công cho các chính phủ Các tác giả đã cung cấp một chu trình có hệ thốngquản trị đầu tư công, chỉ ra những rủi ro tài chính, đồng thời phát triển một khung chuẩn để đánh giá từng giai đoạn trong chu trình quản trị đầu tư công Nghiên cứu đã chỉ ra: một hệ thống đầu tư

công tốt sẽ có 8 đặc trưng cơ bản: (1) hướng dẫn đầu tư, phát triển dự án, và sàng lọc sơ bộ; (2) thẩm định dự án chính thức; (3) đánh giá độc lập của thẩm định; (4) lựa chọn và dự toán ngân sách dự án; (5) thực hiện dự án; (6) điều chỉnh dự án; (7) hoạt động cơ sở; (8) đánh giá dự án [54]

5.3 Khoảng trống nghiên cứu

Từ tổng quan các nghiên cứu về đầu tư công và hiệu quả đầu tư công ở trong nước và ngoài nước nêu trên còn có những “khoảng trống” đặt ra cần

tiếp tục đi sâu nghiên cứu, đó là:

Thứ nhất, hiệu quả của đầu tư công ở Việt Nam vẫn đang là một đề tài

“nóng” được sự quan tâm rất lớn của toàn xã hội Rất nhiều công trình nghiên cứu đã phân tích thực trạng đầu tư công ở Việt Nam và khẳng định hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam rất thấp do nhiều nguyên nhân và đưa ra nhiều giải pháp khắc phục những nguyên nhân đó Tuy nhiên, cho đến nay quá trình tái đầu tư công vẫn đang diễn ra hết sức chậm chạp, nhất là ở các địa phương kém phát triển

Thứ hai, có nhiều công trình nghiên cứu về đầu tư công của Việt Nam,

của các tỉnh, thành phố ở Việt Nam nhưng chưa có luận án nào nghiên cứu đến hiệu quả đầu tư công từ vốn NSNN ở tỉnh Hòa Bình – một địa phương có nhiều điểm riêng biệt so với các địa phương khác trên cả nước: địa hình hiểm trở, có nhiều dân tộc sinh sống, phần lớn là dân tộc thiểu số, trình độ người dân chưa cao, kinh tế có điểm xuất phát thấp, tỷ lệ hộ nghèo cao

Như vậy, đề tài nghiên cứu của luận án: “Hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình” không trùng lặp với các công trình

nghiên cứu khoa học khác đã được công bố và là vấn đề cấp thiết hiện nay

Từ khoảng trống nghiên cứu, tại Luận án này, tác giả tập trung giải quyết một số nội dung sau:

- Khái niệm đầu tư công, đầu tư công từ vốn NSNN

- Các chỉ tiêu, tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công dưới góc độ kinh tế

- Phân tích, đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình dưới góc độ kinh tế

- Xác định nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công, tìm ra nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư công từ vốn NSNN để đề xuất các giải pháp để nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn NSNN tại tỉnh Hòa Bình

- Trên cơ sở định hướng phát triển của tỉnh Hòa Bình, kết hợp với những đánh giá thực trạng về hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình đến năm 2030

6 Kết cấu luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, luận án gồm 3 chương:

Chương 1 Lý luận về đầu tư công và hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước

Chương 2 Thực trạng hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình

Chương 3 Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hòa Bình

Chương 1

LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ

ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1.1 Khái niệm đầu tư công và đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Đầu tư công

Theo từng quan điểm, đầu tư công được hiểu và định nghĩa khác nhau

Cụ thể như sau:

Thứ nhất, theo quan điểm tài chính công, đầu tư công là hoạt động đầu

tư của chi tiêu công nhằm thúc đẩy năng lực sản xuất của nền kinh tế Theo

đó, đầu tư công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất Tổng đầu tư công bao gồm: đầu tư vào kết cấu hạ tầng vật chất do chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện Tuy nhiên, quan điểm này bộc lộ hạn chế, đó là: không phải hoạt động chi tiêu công nào cũng có thể được coi là đầu tư công vì một trong những đặc trưng của đầu tư là khả năng “hoàn trả” Theo UNCTAD (Hội nghị

Liên Hiệp Quốc về Thương mại và Phát triển - United Nations Conference on

Trade and Development, hay Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên Hiệp quốc), đầu tư công được xác định là phần chi tiêu xây dựng cơ bản trong chi tiêu công Nhưng UNCTAD cũng cho rằng: nhiều hoạt động chi tiêu của Chính phủ nếu không được coi là chi đầu tư công thì sẽ dẫn đến thiếu sót trong đánh giá, nhất là chi cho các vần đề phúc lợi xã hội như: chi phí duy tu bảo dưỡng các công trình kết cấu hạ tầng, y tế, giáo dục, môi trường, an ninh

trật tự…Vì vậy, nhiều công trình nghiên cứu thực nghiệm căn cứ vào sự phân định các khoản chi tiêu công thể hiện trong bảng cân đối kế toán gồm: chi tiêu dùng Chính phủ và chi đầu tư để xác định đâu là đầu tư công và sử dụng số liệu đó để đánh giá, phân tích Ngoài ra, thách thức trong việc xác định phạm

vi của đầu tư công trở lên phức tạp hơn nhiều khi mà khu vực tư nhân tham gia vào cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và tham gia vào các dự án đầu tư có

sử dụng vốn từ ngân sách Nhà nước

Thứ hai, theo quan điểm sở hữu vốn, đầu tư công là đầu tư của Chính

phủ và đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước Theo đó, đầu tư công được coi là

đầu tư của khu vực Nhà nước hay mọi hoạt động sử dụng nguồn lực của Nhà nước để đầu tư đều được coi là đầu tư công Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng: không nên coi đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước là đầu tư công, vì đầu

tư công là đầu tư của khu vực Nhà nước nhưng không nhằm mục đích kinh doanh, tìm kiếm lợi nhuận Với quan niệm này, trở ngại nhất đó là làm sao phân tách được “tính chất phi lợi nhuận” trong tổng thể hoạt động đầu tư của

doanh nghiệp Nhà nước Ngoài ra, quan điểm này bộc lộ một số hạn chế Thứ nhất, nếu coi đầu tư công là đầu tư của Chính phủ và đầu tư của doanh

nghiệp Nhà nước thì không giải thích được các dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT có phải là đầu tư công hay không vì hiện nay đây là hình thức

phổ biến trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội Thứ

hai, nguồn lực của Nhà nước luôn bị giới hạn trong khi nhu cầu đầu tư cho

phát triển kinh tế xã hội thì rất lớn, nếu chỉ sử dụng nguồn lực của Nhà nước

để đầu tư công thì sẽ không đáp ứng được hết nhu cầu Vì vậy, Nhà nước cần huy động, sử dụng nguồn lực từ xã hội, san sẻ đầu tư cho tư nhân để thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội Tuy nhiên, quan điểm đầu tư công là đầu tư của Chính phủ và đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước không

thể hiện được điều này

Thứ ba, quan điểm theo lý thuyết vô vị lợi, đầu tư công là đầu tư phát

triển không vì mục tiêu lợi nhuận, hay nói cách khác, đầu tư công là đầu tư có

tính phi lợi nhuận Lý giải cho quan điểm này: Nhà nước được sinh ra để phục

vụ các mục tiêu chung cho toàn xã hội, không phải thực hiện chức năng kinh doanh; hoạt động của Nhà nước được tài trợ bởi thuế và một số khoản thu khác nhưng không phải là do bán hàng hóa, dịch vụ theo cơ chế thị trường

Tuy nhiên, quan điểm này cũng bộc lộ một số hạn chế Thứ nhất, thực tế

nhiều hoạt động của Nhà nước không thể phân tách được là có tính lợi nhuận hay phi lợi nhuận Điều này được thể hiện rõ đối với đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính vì có

sự đan xen giữa mục tiêu chính trị và mục tiêu tài chính (lợi ích kinh tế, lợi

nhuận) Thứ hai, theo quan điểm này thì đầu tư theo hình thức đối tác công –

tư có phải là đầu tư công hay không thì không có cơ sở lý giải thỏa đáng

Thứ tư, quan điểm theo đối tượng thụ hưởng đầu tư và đầu ra của đầu

tư, các hoạt động sản xuất ra hàng hóa công cộng gọi là đầu tư công Tiếp cận

theo góc độ này, hàng hóa công cộng là những hàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không ngăn cản người khác tiêu dùng, với 2 thuộc tính cơ bản: không có khả năng loại trừ và không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng Chính vì 2 thuộc tính này mà khu vực kinh tế tư nhân không muốn cung cấp hoặc không thể cung cấp loại hàng hóa này Hàng hóa công cộng chia làm 2

loại: hàng hóa công cộng thuần túy và hàng hóa công cộng không thuần túy

Hàng hóa công cộng thuần túy là những hàng hóa có đủ 2 thuộc tính kể trên

Do không có khả năng loại trừ và luôn tồn tại đối tượng được hưởng lợi mà không phải đóng góp gì cho xã hội nên Chính phủ đảm nhiệm cung cấp, như:

an ninh quốc phòng Hàng hóa công cộng không thuần túy là hàng hóa công

cộng chỉ có một trong hai thuộc tính (hoặc không có khả năng loại trừ hoặc không có tính cạnh tranh) hoặc có cả hai thuộc tính nêu trên nhưng trong một giới hạn nào đó Đối với hàng hóa công cộng không có tính loại trừ hoặc có

khả năng loại trừ nhưng chi phí quá lớn sẽ được cung cấp công cộng và do Chính phủ đảm nhiệm Đối với hàng hóa công cộng không có tính cạnh tranh nhưng có khả năng loại trừ (thông qua việc thu tiền) thì có thể cung cấp cá nhân và có thể được cung cấp bởi khu vực tư nhân hoặc khu vực tư nhân kết

hợp với khu vực Nhà nước Tiếp cận theo quan điểm này ta thấy đặc trưng

chủ yếu của hàng hóa, dịch vụ công là hàng hóa, dịch vụ đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội, cộng đồng Việc tiến hành hoạt động cung cấp hàng hóa công có thể do Nhà nước trực tiếp đảm nhận, trao quyền cung cấp hàng hóa công cho các cá nhân hoặc nhà nước tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công Hơn nữa, hoạt động đầu tư công là hoạt động đầu tư cung cấp hàng hóa công, có thể do chủ thể Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm dưới sự quản lý, hỗ trợ và định hướng của Nhà nước nhằm mục đích phục vụ lợi ích

chung của xã hội, cộng đồng

Thứ năm, theo quan điểm kết hợp giữa sở hữu vốn và tính vô vị lợi, đầu

tư công là việc sử dụng vốn Nhà nước (bao gồm cả vốn ngân sách Nhà nước, vốn tín dụng của Nhà nước cho đầu tư và vốn của doanh nghiệp Nhà nước) để đầu tư vào các chương trình, dự án không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc)

không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp Quan điểm này cũng được thể hiện

trong Luật Đầu tư công năm 2014 của Việt Nam (có hiệu lực từ ngày

01/01/2015) Theo đó, “đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội” [22]

Tóm lại, các quan điểm trên đều chưa giải thích, làm rõ được một số

vấn đề đó là: đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước có gồm đầu tư công không? Đầu tư có sự tham gia, kết hợp giữa Nhà nước và khu vực tư nhân có phải là đầu tư công không? Thực tế, đầu tư công phải luôn gắn với chủ thể là Nhà nước, phục vụ chức năng chủ yếu của Nhà nước là cung cấp hàng hóa công

cộng, thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội và hướng tới mục tiêu vì lợi ích chung của toàn xã hội; nguồn lực và phương thức tổ chức thực hiện không chỉ bó hẹp trong phạm vi của khu vực Nhà nước và chỉ do Nhà nước thực hiện

Có thể nói rằng, dù tiếp cận theo quan điểm nào thì đầu tư công đều hướng đến mục tiêu chung là đầu tư phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội, của cộng đồng Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo, quản lý, điều tiết và giám sát các hoạt động đầu tư này

Từ sự phân tích đầu tư công theo 5 quan điểm trên, trong luận án này,

tác giả nhìn nhận khái niệm đầu tư công theo khía cạnh sau: “Đầu tư công là những hoạt động đầu tư nhằm phục vụ nhu cầu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, do Nhà nước chủ trì hoặc ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện, trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước và các nguồn lực khác” Với khái niệm này, vai trò của Nhà nước trong việc thực hiện các

chương trình, dự án đầu tư công được khẳng định Ngoài ra, khái niệm cũng bao hàm đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, đầu tư theo hình thức PPP, chỉ tiêu công cho các chương trình mục tiêu quốc gia (có tính chất đầu tư) của đầu tư công, cũng như giải quyết được tính phi lợi nhuận (tính công cộng) của đầu tư công

1.1.1.2 Đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước

Từ khái niệm đầu tư công, đầu tư công từ NSNN là các hoạt động đầu

tư công có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước trung ương và ngân sách nhà nước địa phương hay nói cách khác, đầu tư công từ vốn NSNN là hoạt động đầu tư công có nguồn vốn thực hiện lấy từ NSNN

Nguồn vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước bao gồm: Vốn đầu tư xây dựng cơ bản nguồn trong nước, bao gồm cả vốn đầu tư từ nguồn thu tiền

sử dụng đất, xổ số kiến thiết và các nguồn vốn khác thuộc ngân sách nhà nước (nếu có); Vốn đầu tư từ nguồn bội chi ngân sách địa phương; Vốn trái phiếu Chính phủ; Vốn công trái quốc gia; Vốn hỗ trợ chính thức (ODA) và vốn vay

ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài (Điều 2, Thông tư số 82/2017/TT-BTC,

ngày 15 tháng 8 năm 2017 của Bộ Tài chính)

Như vậy, trong luận án này, “Đầu tư công từ ngân sách nhà nước là những hoạt động đầu tư do Nhà nước chủ trì, được thực hiện từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, nhằm phục vụ nhu cầu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng”

1.1.2 Đặc điểm của đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước

Thứ nhất, đầu tư công từ vốn NSNN luôn gắn với chủ thể là Nhà nước

Ở góc độ tài chính công, đầu tư công là các khoản chi tiêu công của Chính phủ Nhà nước quyết định việc sử dụng nguồn vốn đầu tư để thực hiện các dự

án phát triển kinh tế xã hội, từ lập, thẩm định, phê duyệt, bố trí nguồn vốn để thực hiện và trực tiếp thanh tra, kiểm tra, giám sát để đảm bảo hoạt động đầu

tư công được công khai, minh bạch, hiệu quả, đạt được các mục tiêu đầu tư Ngoài ra, đầu tư công có mối quan hệ với nợ công Bởi vì, một trong các nguồn vốn dành cho đầu tư công hiện nay là nguồn vay từ nước ngoài (ODA), đầu tư công kém hiệu quả góp phần làm tăng gánh nặng nợ công và khi nợ công vượt ngưỡng an toàn thì sẽ có tác động tiêu cực đến mọi hành vi đầu tư, trong đó có đầu tư công, gây ra những bất ổn của kinh tế vĩ mô

Thứ hai, đầu tư công từ vốn NSNN luôn hướng tới mục tiêu công cộng,

lợi ích cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận Hàng hóa công là loại hàng

hóa không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng Tính phi cạnh tranh về tiêu dùng biểu hiện cùng một lúc có hơn một người tận hưởng những lợi ích từ hàng hóa công và với mỗi người thì sự tiêu dùng là như nhau Phần lớn hàng hóa công do Chính phủ cung cấp và ngoài ra còn có thể huy động sự tham gia

của khu vực tư để đáp ứng nhu cầu hàng hóa công của xã hội Hàng hóa công

có tính tiêu dùng chung, tức không có tính loại trừ Điều này thể hiện ở chỗ, khi tăng thêm một người tiêu dùng thì hàng hóa công sẽ không làm giảm đi lợi ích của những người tiêu dùng hiện có và chi phí đáp ứng đòi hỏi của các đối tượng tiêu dùng tăng thêm là bằng không Do đó, thật khó để cung cấp

hàng hóa công ở khu vực kinh tế tư nhân

Xuất phát từ vai trò của nhà nước là đảm bảo các lợi ích công cộng của

xã hội, như đảm bảo an ninh, quốc phòng, kết cấu hạ tầng xã hội, bảo vệ môi trường… và thất bại của thị trường trong việc cung cấp hàng hóa công cộng, đầu tư công được thực hiện để phục vụ các mục tiêu công cộng, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận Thách thức, trở ngại lớn nhất đối với đầu tư công đó là: không vì mục tiêu lợi nhuận nhưng vẫn phải đảm bảo hiệu quả kinh tế và tối đa hóa phúc lợi xã hội

Thứ ba, chi đầu tư công từ vốn NSNN là khoản chi tích lũy Chi đầu tư

công trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân Vấn đề này thể hiện rõ thông qua việc nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục…Sự tăng lên về số lượng và chất lượng của hàng hóa công này là cơ

sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy

sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động lực, cú hích cho sự tăng trưởng

1.1.3 Vai trò của đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước đối với sự phát

triển kinh tế-xã hội

Đầu tư công từ vốn NSNN có đầy đủ vai trò của đầu tư công nói chung Kinh tế học từ cổ điển đến hiện đại đều coi đầu tư công là yếu tố quan trọng

để phát triển kinh tế-xã hội, là chìa khóa của sự tăng trưởng Ngoài ra, đầu tư công ở Việt Nam còn gắn liền với vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước nói chung và vai trò ‘bà đỡ” của bàn tay nhà nước nói riêng trong quá trình phát triển kinh tế-xã hội, hướng tới sự phát triển bền vững Cụ thể là:

Thứ nhất, đầu tư công có vai trò chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế, định hướng và thúc đẩy đầu tư phát triển kinh tế – xã hội

Đầu tư công được dùng như là “vốn mồi” đề thu hút các nguồn lực đầu

tư của khu vực tư nhân Đầu tư công chủ yếu được tập trung vào nâng cấp kết cấu hạ tầng kinh tế, đặc biệt là hệ thống giao thông, không có khả năng thu hồi vốn hoặc mức độ thu hồi vốn thấp, rủi ro cao; vào phát triển dịch vụ công quan trọng, phát triển một số ngành sản xuất then chốt có tác dụng lan tỏa hoặc định hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế chung của vùng hoặc đất nước; đóng vai trò chủ đạo vào những lĩnh vực mà đầu tư tư nhân không thể hoặc chưa thể thực hiện được

Về tổng thể, đầu tư công đã, đang và sẽ còn tiếp tục đóng vai trò một động lực quan trọng trong quá trình thúc đẩy tăng trưởng và chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế, tạo ra các tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông trong những giai đoạn kinh tế khó khăn, đầu tư từ các khu vực khác suy giảm

Thông qua đầu tư công, vốn từ ngân sách nhà nước được tập trung ưu tiên cho đầu tư phát triển các dự án kết cấu hạ tầng, giao thông quan trọng, có

ý nghĩa chiến lược của đất nước, từ đó hệ thống kết cấu hạ tầng trong nước được phát triển, tạo ra các tác động lan tỏa, góp phần cải thiện môi trường đầu

tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước đầu tư và phát triển Ngoài ra, đầu tư công giúp tập trung nguồn lực cao, và trung ương có thể điều tiết được một cách

hợp lý các nguồn đầu tư, tránh tình trạng cục bộ, địa phương, nơi thừa nơi thiếu

Thứ hai, đầu tư công góp phần ổn định và làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đẳng, bất công trong xã hội

Đầu tư công góp phần duy trì và ổn định kinh tế vĩ mô Đặc biệt, các chính sách kích cầu từ đầu tư công có vai trò quan trọng nhất định trong việc hạn chế tác động tiêu cực kinh tế – xã hội và cải thiện lòng tin kinh tế, hồi phục và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhất là khi đầu tư của khu vực tư nhân

và đầu tư trực tiếp nước ngoài suy giảm trong bối cảnh tác động của suy thoái kinh tế quốc gia và toàn cầu

Trong điều kiện ngày nay, vai trò của đầu tư công là nhằm tạo sự tiếp cận công bằng các cơ hội và nguồn lực phát triển, các cơ hội kinh doanh và các dịch vụ xã hội cơ bản về thông tin, giáo dục, y tế, việc làm cũng như nhằm hình thành cơ cấu kinh tế và cơ chế quản lý hợp lý; góp phần cải thiện

sự công bằng trong lĩnh vực kinh tế đến công bằng trong các lĩnh vực chính trị, pháp lý, văn hóa, xã hội

Ví dụ: thời gian vừa qua, thông qua các chương trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số (Chương trình

134, 135 của Chính phủ, các chương trình xóa đói giảm nghèo, ) đầu tư công trực tiếp góp phần nâng cao và ổn định đời sống người dân, tăng công bằng xã hội ở các địa bàn đặc thù này, giảm dần sự khác biệt về mức độ tham gia và hưởng lợi, cũng như những chênh lệch đáng kể về mức sống giữa nông thôn

và thành thị, giữa các vùng miền và giữa nhóm dân tộc đa số và dân tộc thiểu

số

Thứ ba, đầu tư công có vai trò quan trọng trong đảm bảo và không ngừng tăng cường sức mạnh quốc phòng, an ninh

Đầu tư công tạo nên những nền tảng vật chất – kĩ thuật quan trọng cho đất nước, thúc đẩy phát triển về kinh tế, văn hóa xã hội Đầu tư công là động lực quan trọng đảm bảo an ninh quốc phòng, thông qua việc đảm bảo triển khai các công trình, dự án về an ninh quốc phòng mà khu vực tư nhân không thể và cũng không muốn đầu tư vào vì không mang lại lợi nhuận

Tóm lại, đầu tư công không chỉ trực tiếp tác động đến tăng trưởng, từ

đó tạo ra thu nhập và giảm nghèo mà thông qua cơ chế, chính sách cũng tác động đến tăng trưởng và giảm nghèo Đầu tư vào hệ thống giáo dục, đào tạo,

y tế, văn hoá, thể thao… sẽ giúp phát triển kiến thức, kỹ năng, sức khoẻ, cải thiện điều kiện sống, từ đó tăng cơ hội tiếp cận việc làm, thu nhập góp phần giảm nghèo tuyệt đối cũng như tương đối Đầu tư công đảm bảo tiếp cận công bằng các cơ hội và nguồn lực phát triển, cơ hội kinh doanh và các dịch vụ xã hội cơ bản về thông tin, giáo dục, y tế việc làm…góp phần cải thiện sự công bằng trong lĩnh vực kinh tế đến công bằng trong các lĩnh vực chính trị, pháp

lý, văn hoá xã hội

1.1.4 Quản lý đầu tư công từ vốn ngân sách nhà nước

Quản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dựán đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế Quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước nhằm đảm bảo hoạt động đầu tư công được tiến hành đúng mục tiêu, hiệu quả, tránh thất thoát, lãng phí NSNN Hoạt động quản lý đầu tư công được tiến hành nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án đầu tư công

Đầu tư công từ vốn NSNN là hoạt động đầu tư công lấy nguồn vốn từ NSNN, là 1 trong các nguồn vốn đầu tư công Vì vậy, nội dung quản lý đầu tư công từ vốn NSNN cũng nằm trong nội dung quản lý đầu tư công Cụ thể:

1.1.4.1 Lập, thẩm định, phê duyệt chương trình, dự án đầu tư công

Chương trình, dự án đầu tư công phải được lập, thẩm định và được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo một quy trình chặt chẽ trên tất cả các khía cạnh để đảm bảo đạt được mục tiêu một cách có hiệu quả Khi công tác lập, thẩm định và phê duyệt được thực hiện một cách nghiêm túc, tuân thủ đầy đủ phương pháp lợi ích-chi phí sẽ đảm bảo tính hiệu quả của chương trình, dự án khi triển khai thực hiện Tuy nhiên, do tính chất phi lợi nhuận và tác động lan tỏa của chương trình, dự án đầu tư công cũng như hạn chế về mặt thông tin,

số liệu nên rất khó có thể áp dụng một cách đầy đủ phương pháp lợi ích-chi phí trong quá trình lập, thẩm định Thực tế, việc sử dụng phương pháp này trong lập, thẩm định chương trình, dự án đầu tư công thường mang tính hình thức, chiếu lệ, thậm chí điều chỉnh số liệu bằng các kỹ thuật để đưa ra được các chỉ số đánh giá “đẹp” đảm bảo có hiệu quả để được phê duyệt, thông qua Chính điều này dẫn đến hậu quả khôn lường khi thực hiện đầu tư, giảm hiệu quả đầu tư công, gây thất thoát, lãng phí nguồn lực của nhà nước

1.1.4.2 Tổ chức thực hiện chương trình, dự án đầu tư công

Tổ chức thực hiện chương trình, dự án đầu tư công là giai đoạn quan trọng trong hoạt động đầu tư công , bao gồm các công việc: lập kế hoạch thực hiện và tổ chức bộ máy quản lý; huy động và sử dụng nguồn vốn cho dự

án theo yêu cầu của tiến độ; thực hiện đấu thầu; tổ chức thực hiện các nội dung theo yêu cầu của tiến độ, đảm bảo chất lượng, an toàn và môi trường theo quy định; theo dõi, báo cáo các cấp quản lý, người có thẩm quyền quyết định tình hình thực hiện dự án