Tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập theo pháp luật việt nam từ thực tiễn tại thành phố đà nẵng

Nghiên cứu thực trạng những qui định của pháp luật về tự chủ tài chính và đề ra những giải pháp nhằm tăng quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm tạo động lực phát huy sự chủ

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HUỲNH THÁI LÂM

TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HUỲNH THÁI LÂM

TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số : 838.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN ĐÌNH HẢO

LỜI CAM ĐOAN

Đề tài nghiên cứu "Tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng" của luận văn thạc

sỹ này là kết quả của một quá trình cố gắng, tìm tòi, nghiên cứu của bản thân tôi cùng với sự hướng dẫn tận tình của người hướng dẫn khoa học PGS.TS Trần Đình Hảo Tôi xin cam đoan những kết quả nghiên cứu của luận văn này hoàn toàn là kết quả nghiên cứu mà tôi đã tiến hành nghiên cứu, tìm hiểu tại các đơn vị sự nghiệp công lập của thành phố Đà Nẵng Trong luận văn không hề có bất kỳ sự sao chép nào mà không trích dẫn nguồn, tác giả

Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hoàn toàn đúng sự thật và tôi xin chịu toàn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 6

1.1 Những vấn đề cơ bản về đơn vị sự nghiệp công lập 6 1.2 Khái quát về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập 8 1.3 Nội dung pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập 17 1.4 Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tự chủ tài chính 27 1.5 Kinh nghiệm tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập Trung Quốc và bài học đối với Việt Nam 29

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH HIỆN NAY VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 32

2.1 Thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam trong thời gian qua 32 2.2 Khái quát chung về tổ chức, cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tình hình hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập tại thành phố Đà Nẵng 50 2.3 Thực tiễn áp dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập 55 2.4 Đánh giá chung về tự chủ tài chính và vận dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn thành phố Đà Nẵng 59

CHƯƠNG 3 NHỮNG ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN

- TT-BTC : Thông tư Bộ Tài chính

- TT-BYT : Thông tư Bộ Y tế

- UBND : Uỷ ban nhân dân

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Bảng phân loại số lượng đơn vị sự nghiệp công lập thành phố Đà Nẵng theo lĩnh vực tính đến 31.12.2017 50 Bảng 2.2 Bảng thống kê số lượng đơn vị sự nghiệp công lập theo mức độ tự chủ tài chính tính đến 31.12.2017 60

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trước yêu cầu của công cuộc đổi mới và hoàn thiện thể chế kinh tế của nước ta theo tinh thần của nghị quyết đại hội XII của Đảng Một trong những nội dung quan trọng của hoàn thiện thể chế đó là cải cách nền tài chính công trong đó cải cách cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp công được xác định là công việc quan trọng.Mục tiêu của đổi mới cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công là trao quyền tự chủ thật sự cho đơn vị về tổ chức bộ máy, sử dụng lao động, tăng cường huy động

và quản lý thống nhất các nguồn thu, đồng thời sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn tài chính nhằm mở rộng và nâng cao chất lượng hoạt động sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp công lập Vì hiện nay số lượng và nhân lực trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta hiện nay rất lớn Đơn vị sự nghiệp công lập có vai trò rất quan trọng trong bộ máy nhà nước nhưng cũng đang là gánh nặng cho ngân sách nhà nước Việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập từ cơ chế nhà nước bao cấp sang cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm là xu thế tất yếu, nhằm giảm áp lực tài chính cho ngân sách Nhà nước, đồng thời tăng quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm tạo động lực phát huy sự chủ động, sáng tạo trong hoạt động, nâng cao chất lượng dịch

vụ Tự chủ tài chính và những nguyên tắc, quy định của pháp luật liên quan đến việc tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập là một vấn đề bức thiết trong giai đoạn hiện nay, khi mà chúng ta thực hiện nghị quyết của Đảng

về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập

Xuất phát từ thực tế đó, cộng với kiến thức đã được học tác giả chọn đề tài "Tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập theo pháp luật Việt

Nam từ thực tiễn tại thành phố Đà Nẵng" làm luận văn thạc sĩ kinh tế nhằm tìm hiểu và cung cấp cơ sở khoa học góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật

về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và thực tiễn thực hiện tại thành phố Đà Nẵng nói riêng, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật cũng như sự bảo đảm hợp lý các văn bản pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công trong giai đoạn hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Tìm hiểu tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài" Tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập" cho thấy đây là vấn đề đã được một số nhà khoa học quan tâm nghiên cứu và tiếp cận theo nhiều cách, với nhiều cấp độ khác nhau:

- Tác giả Trần Đức Cân(2012) "Hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính các trường đại học công lập ở Việt Nam", Luận án tiến sĩ, Đại học kinh tế quốc

dân Luận án đã bổ sung và hệ thống hóa cơ sở lý luận, làm rõ bản chất và phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến tự chủ tài chính, đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính phù hợp với hoàn cảnh của Việt Nam nhằm tăng khả năng tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực giáo dục mà cụ thể là các trường đại học công lập ở Việt Nam

- Tác giả Đinh Thị Hải Hậu (2008) "Tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp du lịch công lập", luận văn thạc sỹ, Đại học kinh tế đại học quốc gia

Hà Nội, luận văn đã tiến hành đánh giá và phân tích thực trạng khi thực hiện

tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực du lịch,

từ đó đề xuất các giải pháp cụ thể về chính sách, cơ chế tự chủ tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực du lịch

- Tạp chí tài chính, năm 2017, tác giả Nguyễn Quyết đã đưa ra một số vấn đề về triển khai cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập

Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy các công trình khoa học, đề tài

nghiên cứu qua mỗi giai đoạn trong chừng mực nhất định đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và hoàn thiện pháp luật tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập đáp ứng yêu cầu đổi mới và phát triển

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Luận văn đã làm rõ và hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích thực trạng vận dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, từ đó đề xuất những giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Tự chủ tài chính và những nguyên tắc, quy định của pháp luật liên quan đến việc tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập là một vấn đề bức thiết trong giai đoạn hiện nay khi mà chúng ta đang triển khai thực hiện tự chủ, sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công lập Nghiên cứu thực trạng những qui định của pháp luật về tự chủ tài chính và đề ra những giải pháp nhằm tăng quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm tạo động lực phát huy

sự chủ động, sáng tạo trong hoạt động, nâng cao chất lượng dịch vụ, đáp ứng ngày càng tốt hơn để phù hợp với xu thế phát triển hiện tại

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận văn tập trung làm rõ những yếu tố góp phần tạo nên tính tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập, các tiêu chí đánh giá, ảnh hưởng của các quy định pháp luật tới việc hình thành và sử dụng nguồn thu, trách nhiệm giải trình của các đơn vị sư nghiệp công lập Việc tự chủ tài chính liên quan đến nhiều loại hình đơn vị sự nghiệp công lập, luận văn nghiên cứu cụ thể các vấn đề liên quan đến việc tự chủ tài chính

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn đã sử dụng các phương pháp: Phương pháp tổng hợp, phương pháp khái quát, phương pháp hệ thống để phân tích, đánh giá cơ cấu nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp công khai quát theo các nhóm chính sách tài chính, các nhóm nhân tố tác động, phương pháp thống kê mô tả được sử dụng

để nghiên cứu các nghị định, thông tư và các văn bản hướng dẫn thực hiện chế độ tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

6.1 Ý nghĩa lý luận

Về mặt lý luận, luận văn làm rõ bản chất, nội dung của tự chủ tài chính,

phân tích các nhân tố ảnh hưởng, các quy định của pháp luật cũng như đưa ra các tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tự chủ tài chính

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Về mặt thực tiễn, luận văn tiến hành, phân tích thực trạng, những thuận lợi cũng như khó khăn của việc vận dụng pháp luật về tự chủ tài chính hiện nay đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn thành phố Đà Nẵng Đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả, tính linh hoạt, tính công bằng, tính ràng buộc, tính đồng thuận của các đơn vị sự nghiệp công lập đối với các quy định

của pháp luật hiện hành Từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện những quy định của pháp luật về tự chủ tài chính cho phù hợp với tình hình thực tế thực hiện của các đơn vị sự nghiệp công lập tại thành phố Đà Nẵng

7 Kết cấu của luận văn

Kết cấu của luận văn gồm 3 chương

Chương 1: Lý luận pháp luật về tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập

Chương 2: Thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính hiện nay và thực tiễn áp dụng pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập tại thành phố Đà Nẵng

Chương 3: Những định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập

CHƯƠNG 1

LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH

ĐỐI VỚI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP

1.1 Những vấn đề cơ bản về đơn vị sự nghiệp công lập

1.1.1 Định nghĩa

Là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước, tổ chức chính trị,

tổ chức chính trị - xã hội thành lâp theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công phục vụ quản lý nhà nước

Những dấu hiệu nhận diện gồm những điều kiện như sau:

- Văn bản quyết định thành lập của cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Được nhà nước cung cấp kinh phí và tài sản để hoạt động thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn, trong quá trình hoạt động được Nhà nước cho phép thực hiện các khoản thu theo chế độ qui định

- Có tổ chức bộ máy nhân sự , thực hiện việc quản lý, điều hành tài chính theo luật định

- Có tài khoản tại kho bạc nhà nước để nhận dự toán kinh phí được cấp

và ký gửi các khoản thu, chi tài chính

1.1.2 Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập

Theo tiêu chí mức độ tự chủ tài chính

Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lâp đã chia đơn vị sự nghiệp công lập làm 4 loại:

Đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư

Đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên

Đơn vị tự đảm bảo một phần chi thường xuyên

Đơn vị được nhà nước bảo đảm chi thường xuyên

Theo góc độ pháp lý

Đơn vị sự nghiệp công lập có thể chia làm 5 loại:

Đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ

Đơn vị thuộc Tổng cục, Cục

Đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Đơn vị thuộc cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện

Theo lĩnh vực hoạt động

Đơn vị sự nghiệp công lập được chia thành

Đơn vị sự nghiệp văn hoá, thể thao và du lịch

Đơn vị sự nghiệp giáo dục – đào tạo, dạy nghề

Đơn vị sự nghiệp y tế

Đơn vị sự nghiệp khoa học – công nghệ

Sự nghiệp thông tin truyền thông và báo chí

Đơn vị sự nghiệp kinh tế

1.1.3 Vai trò và đặc điểm của các đơn vị sự nghiệp công lập

Đặc điểm của đơn vị sự nghiệp công lập

Đơn vị sự nghiệp với mục đích hoạt động không vì lợi nhuận chủ yếu

phục vụ lợi ích công cộng Trong quá trình cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cho xã hội, các đơn vị sự nghiệp được tạo nguồn thu nhất định thông qua các khoản thu phí và các khoản thu từ cung cấp dịch vụ để trang trải các khoản chi tiêu

Vai trò của đơn vị sự nghiệp công lập

Thứ nhất, cung cấp các dịch vụ công về giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục

- thể thao với chất lượng ngày càng cao và đa dạng hoá các loại hình dịch dịch vụ qua đó đáp ứng nhu cầu ngày càng tốt hơn cho xã hội

Thứ hai, là thực hiện các nhiệm vụ chính trị được giao: Như đào tạo và

cung cấp cho xã hội nguồn nhân lực chất lượng cao, khám chữa bệnh và bảo

vệ sức khỏe cho nhân dân, nghiên cứu và ứng dụng các kết quả của khoa học, công nghệ, cung cấp các sản phẩm văn hóa, nghệ thuật

Thứ ba, đối với từng lĩnh vực hoạt động sự nghiệp, các đơn vị sự nghiệp công đều có vai trò chủ đạo trong việc tham gia đề xuất và thực hiện các đề án, góp phần vào công tác hoạch định và thực thi các chính sách phát triển chung của cả nước

Thứ tư, việc đa dạng hóa các sản phẩm, dịch vụ của hoạt động sự nghiệp theo chức năng, nhiệm vụ được pháp luật qui định đã khuyến khích và huy động các nguồn lực trong xã hội từ đó đóng góp vào thành công chung của công cuộc phát triển kinh tế của đất nước

1.2 Khái quát về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập

1.2.1 Một số khái niệm

Tự chủ tài chính: Là quyền tự quyết định mọi hoạt động về việc sử dụng nguồn tài chính của chủ thể, các hình thức huy động và phân bổ tài chính để đạt mục tiêu đề ra của đơn vị tự chủ

Quyền tự chủ về tài chính: Là quyền quyết định của đơn vị khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình

Pháp luật tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập: Là những quy định của pháp luật về quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ và hoạt động của các đơn vị

xu thế phát triển Số lượng đơn vị và nhân lực làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta rất lớn Tính đến cuối năm 2016, cả nước có 57.995 đơn vị sự nghiệp công lập, sử dụng trên 2,4 triệu người làm việc

Trong số các đơn vị sự nghiệp công lập, các đơn vị sự nghiệp giáo dục, đào tạo có 41.800 đơn vị, chiếm 72,08% số lượng đơn vị và sử dụng 1.527 nghìn người làm việc (chiếm 62,54% về số lao động); Tiếp đó là các đơn vị sự nghiệp y tế có 6.160 đơn vị, chiếm 10,62% và sử dụng 402 nghìn người (chiếm 16,49% về số lao động) Theo cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công, tính đến cuối năm 2016, tổng giá trị tài sản do các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý và

sử dụng trên phạm vi cả nước chiếm 72,18% tổng giá trị tài sản công

Bên cạnh những tác động tích cực như nâng cao số lượng, chất lượng cung ứng dịch vụ sự nghiệp công và thực hiện tốt chính sách an sinh xã hội, việc đảm bảo chi ngân sách nhà nước (NSNN) để duy trì hệ thống các đơn vị

sự nghiệp cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đã tác động nhất định tới điều chỉnh cơ cấu ngân sách theo hướng tăng chi thường xuyên và giảm chi đầu tư Giai đoạn 2006 - 2010, tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng tăng từ mức 52,5% tổng chi NSNN năm 2006 lên 58% năm 2010 và đến giai đoạn 2011-

2015 có xu hương tăng mạnh, bình quân chiếm khoảng 67% tổng chi NSNN

Tương ứng, tỷ trọng chi đầu tư phát triển bố trí trong dự toán NSNN bình quân giai đoạn 2011-2015 khoảng 18%, thấp hơn giai đoạn 2006-2010 (bình quân 24,4%) Phần lớn số lượng lao động làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập đều hưởng lương từ nguồn NSNN, tạo áp lực rất lớn cho NSNN khi thực hiện đổi mới chính sách tiền lương

Thực tế này cho thấy, chúng ta cần thực hiện tự chủ tài chính và đẩy mạnh việc tăng quyền tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, giảm mạnh tỷ trọng, nâng cao hiệu quả chi NSNN cho đơn vị sự nghiệp công lập, để cơ cấu lại NSNN, cải cách tiền lương và nâng cao thu nhập cho cán

bộ, viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập Tạo mọi điều kiện thuận lợi để phát triển đa dạng hóa các loại hình dịch vụ công, có chính sách thu hút tốt hơn để mời gọi các thành phần kế cùng tham gia

1.2.3 Những tác động của việc tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập

Những tác động tích cực

- Các đơn vị sự nghiệp công lập khi được giao quyền tự chủ tài chính,

đã chủ động sử dụng nguồn kinh phí NSNN giao để thực hiện nhiệm vụ có hiệu quả; đồng thời, chủ động sử dụng tài sản, nguồn nhân lực để phát triển và nâng cao chất lượng hoạt động cung cấp dịch vụ công (khám chữa bệnh, đào tạo ), phát triển nguồn thu;

- Tạo điều kiện cho đơn vị sự nghiệp chủ động sử dụng nguồn lực tài chính, lao động, cơ sở vật chất để thực hiện nhiệm vụ được giao; Có phương

án phân chia nguồn tài chính của đơn vị theo nhu cầu chi tiêu thực tế đối với từng loại hình cụ thể đúng qui định nhưng cũng phải đảm bảo tính thiết thực, hiệu quả

- Việc đa dạng hóa phát triển các hoạt động dịch vụ nhằm phát triển nguồn thu, đi đôi với việc nhân kinh phí từ ngân sách giao hàng năm đã góp phần nâng cao chất lượng của các dịch vụ công được cung cấp tạo điều kiện thuận lợi cho mọi thành phần trong xã hội có cơ hội được lựa chọn và sử dụng các dịch vụ có chất lượng ngày một tốt hơn

- Từng bước giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của cơ quan quản lý cấp trên, tăng cường phân cấp cho các đơn vị sự nghiệp trực thuộc về: mua sắm, sửa chữa, thanh lý tài sản, thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn, bước đầu rà soát lại chức năng nhiệm vụ của cơ quan hành chính đối với đơn vị sự nghiệp

và từng bước xóa bỏ tình trạng hành chính hóa các hoạt động sự nghiệp

- Quyền tự chủ, giúp cho đơn vị sự nghiệp chủ động thực hiện tốt qui

chế chi tiêu nội bộ, phát huy tính dân chủ, chủ động, sáng tạo của người lao động, nâng cao kỹ năng quản lý, chất lượng hoạt động sự nghiệp, tăng cường tính công khai, minh bạch trong việc tổ chức, điều hành nhân sự, chi tiêu tài chính góp phần thúc đẩy cho sự phát triển

- Thu nhập bình quân của người lao động từng bước được cải thiện, việc chi trả thu nhập cho từng người lao động trong đơn vị do Thủ trưởng đơn

vị quyết định theo quy chế chi tiêu nội bộ gắn với hiệu suất công tác, góp phần thu hút nguồn lao động có trình độ cao vào làm việc tại các đơn vị, hạn chế nạn chảy máu chất xám của các đơn vị sự nghiệp công

Hai là, các đơn vị sự nghiệp có quy mô nhỏ sẽ gặp khó khan Bởi vì các đơn vị nhỏ này thường có cơ sở vật chất nhỏ, chưa có đủ các nguồn lực, khó tạo được lòng tin với các đối tác và gặp khó khăn trong hoạt động nhất là các đơn vị sự nghiệp ở lĩnh vực giáo dục

Ba là, có thể tạo ra khuynh hướng làm cho các đơn vị sự nghiệp tìm mọi cách để phát triển nguồn thu, tăng thu dẫn tới vi phạm các quy định về quản lý Ví dụ, trong lĩnh vực giáo dục, vì nguồn thu các trường sẽ tăng

cường mở rộng quy mô đào tạo nhằm tăng số lượng người học, tăng số giờ dạy cũng như các hình thức đào tạo nhưng lại buông lỏng quản lý, dẫn đến chất lượng đào tạo thấp

Bốn là, mục tiêu xã hội hoá của các loại hình dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp công có thể bị ảnh hưởng Bởi vì, nếu những quy định trong cơ chế thực hiện không đảm bảo sự minh bạch, chặt chẽ, để xảy ra việc quá đề cao quyền TCTC nhưng không làm rõ trách nhiệm, biện pháp quản lý đi kèm thì

có thể gây tổn hại nghiêm trọng đến sự thống nhất, sự công bằng trong quá trình tự chủ của các đơn vị, ảnh hưởng đến sự tiến bộ xã hội nó dễ tạo ra cơ chế khuyến khích các đơn vị bỏ qua trách nhiệm xã hội, mà chỉ tập trung vào việc cung ứng dịch vụ đáp ứng cho những người có khả năng chi trả, làm cho người nghèo mất đi cơ hội sử dụng dịch vụ công Đặt biệt, trường hợp tăng nguồn thu để đảm bảo việc bình đẳng cho mọi người dân thì nhà nước và các

tổ chức xã hội cần có những chính sách hỗ trợ, giúp đỡ đối tượng yếu thế, khó khăn trong việc tiếp cận sử dụng dịch vụ

1.2.4 Những yếu tố ảnh hưởng đến tự chủ tài chính đối với các đơn

vị sự nghiệp công lập

1.2.4.1 Cơ chế quản lý tài chính

Quản lý tài chính là một bộ phận và là một khâu của quản lý kinh tế -

xã hội mang tính tổng hợp Trong đơn vị sự nghiệp, nhà nước là chủ thể quản

lý, đối tượng quản lý là tài chính của các đơn vị sự nghiệp Việc quản lý, sử dụng nguồn tài chính ở các đơn vị sự nghiệp liên quan trực tiếp đến nền kinh

tế, có tác động tích cực đến các quá trình kinh tế -xã hội theo phương hướng phát triển đã hoạch định, đối với các đơn vị sự nghiệp thì nó đảm bảo cho việc quản lý hoạt động tài chính đạt được những mục tiêu nhất định Để đạt được mục tiêu đề ra, công tác quản lý tài chính ở đơn vị sự nghiệp bao gồm 3 khâu

cơ bản: Lập dự toán thu – chi ngân sách nhà nước trong phạm vi được cấp có

thẩm quyền giao hàng năm, tổ chức chấp hành dự toán thu – chi tài chính hàng năm theo chế độ, chính sách của nhà nước, quyết toán thu – chi ngân sách nhà nước

Thực tế việc lập dự toán thu – chi có vai trò quan trọng trong việc xác định cơ cấu nguồn thu, khả năng tự đảm bảo chi thường xuyên từ đó làm cơ

sở xác định mức hỗ trợ của ngân sách nhà nước để giao dự toán cho các đơn

vị đồng thời cũng xác định loại hình đơn vị sự nghiệp để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính Thực tế, khi đơn vị lập dự toán thu – chi NSNN vẫn mang tâm lý lập dự toán thu chưa phản ánh hết nguồn thu, hoặc lập dự toán thu thấp hơn số thực thu năm trước, nội dung chi cao hơn để được tăng hỗ trợ từ NSNN

Chấp hành dự toán thu – chi hàng năm theo chế độ, chính sách và quyết toán thu – chi ngân sách nhà nước cần chú ý đến tính hợp lý của các dự toán được cấp, việc sử dụng kinh phí thực hiện chế độ tự chủ, xem xét từng khoản chi phí thực hiện chế độ tự chủ có đúng quy định không, việc sử dụng kinh phí quản lý hành chính giao để thực hiện chế độ tự chủ tiết kiệm được, xem xét việc hạch toán, quyết toán ngân sách, chuyển nguồn kinh phí có đúng biểu mẫu, thời hạn quy định không điều này góp phần xác định mức độ tự chủ tài chính của đơn vị được đảm bảo theo quy định

1.2.4.2 Công tác quản lý thu – chi tài chính

Về quản lý nguồn thu: nguồn thu thường được hình thành từ các nguồn:

- Nguồn kinh phí cấp phát từ ngân sách nhà nước (NSNN) để thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn được giao Đây là nguồn thu chủ yếu, nó đóng vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo nguồn tài chính cho hoạt động của các đơn vị sự nghiệp Tuy nhiên, với việc đổi mới cơ chế quản lý, điều hành góp phần tăng cường tính tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp thì

nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các đơn vị hiện nay sẽ có xu thế giảm mạnh góp phần giảm gánh nặng chi tiêu cho NSNN trong bối cảnh hiện nay

- Nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp: gồm các khoản thu phí, lệ phí thuộc NSNN theo quy định của pháp luật, theo chế độ được phép để lại đơn

vị Ví dụ trong sự nghiệp y tế, các khoản thu sự nghiệp gồm thu viện phí, thu dịch vụ khám chữa bệnh, thu từ thực hiện các biện pháp tránh thai, thu bán các sản phẩm vắc xin phòng bệnh… Cùng với việc chuyển đổi sang cơ chế tự chủ tài chính, tỷ trọng nguồn thu này trong các đơn vị sự nghiệp có xu hướng ngày càng tăng Điều này đòi hỏi các đơn vị phải tổ chức khai thác các nguồn thu hợp pháp này nhằm tăng cường năng lực tài chính của đơn vị

- Những khoản thu từ nhận viện trợ, biếu tặng, các khoản thu khác không phải nộp ngân sách theo chế độ Đây là các khoản thu không mang tính

ổn định, không dự tính trước được chính xác nhưng việc đóng góp của nó mang lại cho các đơn vị một nguồn lực đáng kể trong quá trình thực hiện nhiệm vụ

- Các nguồn khác như nguồn vốn vay của các tổ chức tín dụng, vốn huy động của cán bộ, viên chức trong đơn vị; nguồn vốn liên doanh, liên kết của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật

Với các nguồn thu như trên, đơn vị sự nghiệp được tự chủ tài chính thực hiện nhiệm vụ thu đúng, thu đủ theo mức thu và đối tượng thu do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định khung mức thu, đơn vị căn cứ nhu cầu chi phục vụ cho hoạt động, khả năng đóng góp của xã hội để quyết định mức thu cụ thể cho phù hợp với từng loại hoạt động, từng đối tượng, nhưng không được vượt quá khung mức thu do cơ quan có thẩm quyền quy định Đối với những hoạt động dịch vụ theo hợp đồng với các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước, các hoạt động liên doanh, liên kết, đơn vị được quyết định các khoản thu, mức thu cụ

thể theo nguyên tắc bảo đảm đủ bù đắp chi phí và có tích luỹ

Việc quản lý thu – chi tài chính đóng vai trò vai trọng, ảnh hưởng đến việc thực hiện tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập

1.2.4.3 Công tác kiểm tra tài chính

Để đảm bảo các qui định về các mục thu chi ngân sách, cần tiến hành việc kiểm tra qui trình quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp:

- Kiểm tra việc lập dự toán ngân sách

Các cơ quan kiểm tra cần kiểm tra căn cứ lập dự toán theo các văn bản hướng dẫn lập dự toán của Bộ Tài chính đối với các đơn vị dự toán cấp I, các hướng dẫn của của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên đối với đơn vị dự toán cấp II Việc lập dự toán chi ngân sách phải lập theo hai nội dung riêng biệt, đó

là kinh phí thực hiện chế độ tự chủ và kinh phí không thực hiện chế độ tự chủ Khi kiểm tra phải kiểm tra từng phần theo dự toán kinh phí thực hiện chế độ

tự chủ và dự toán phần kinh phí không thực hiện chế độ tự chủ

Dự toán phần kinh phí không thực hiện chế độ tự chủ phải lập trên cơ

sở sau:

- Xem xét việc lập dự toán có căn cứ vào nhu cầu của đơn vị không?

- Các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, các đề tài nghiên cứu khoa học đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt chưa?

- Xem xét việc lập dự toán có căn cứ vào định mức, chế độ, tiêu chuẩn hiện hành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định không?

- Xem xét việc lập dự toán đầu tư xây dựng cơ bản đã có phê duyệt của người có thẩm quyền chưa?

- Đơn vị cấp trên dựa vào dự toán của đơn vị cấp dưới:

+ Các đơn vị dự toán các cấp tổng hợp dự toán của các đơn vị trực thuộc và gửi cho đơn vị dự toán cấp trên

+ Đơn vị dự toán cấp trên tổng hợp dự toán của đơn vị dự toán cấp dưới

và gửi cho cơ quan tài chính cùng cấp

- Kiểm tra việc thực hiện dự toán

Cơ quan kiểm tra thẩm tra xem các cơ quan chủ quản cấp trên (đơn vị

dự toán cấp I) phân bổ dự toán cho đơn vị dự toán cấp dưới, có căn cứ vào dự toán do cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao không? Có phân bổ và giao dự toán theo hai phần: Phần thực hiện chế độ tự chủ và phần không thực hiện chế

độ tự chủ không?

Kiểm tra, đánh giá việc sử dụng kinh phí tự chủ, cần chú ý xem xét từng khoản chi phí thực hiện chế độ tự chủ có đúng quy định không? (có vượt quá chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định không? Có đúng chứng từ hoá đơn hợp lệ không? nhất là đối với các khoản chi thanh toán cá nhân, chi thanh toán dịch vụ công cộng, chi thuê mướn, chi vật tư, văn phòng, thông tin tuyên truyền, liên lạc, chi công tác phí

trong nước, hội nghị, chi các đoàn đi công tác nước ngoài và đón khách nước ngoài vào Việt Nam…

Kiểm tra việc sử dụng kinh phí quản lý hành chính giao để thực hiện chế độ tự chủ tiết kiệm được: Cuối năm ngân sách, sau khi đã hoàn thành các nhiệm vụ, công việc được giao, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ có số chi thấp hơn số dự toán kinh phí quản lý hành chính được giao (kinh phí do ngân sách nhà nước cấp, các khoản phí, lệ phí được để lại theo chế độ quy định, các khoản thu hợp pháp khác), kiểm tra cần xem xét kinh phí tiết kiệm được có sử dụng đúng nội dung và mục đích không?

- Kiểm tra việc quyết toán kinh phí

Quá trình này, kiểm tra nên xem xét việc chuyển nguồn kinh phí (nguồn thực hiện chế độ tự chủ và không thực hiện chế độ tự chủ) sang năm sau có đúng không? kiểm tra lại số kinh phí tiết kiệm được, việc hạch toán kế toán và mục lục ngân sách có đúng quy định không? việc quyết toán ngân sách có đúng thời hạn, biểu mẫu không? xem xét quyết toán có được công khai không?

1.3 Nội dung pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập

Pháp luật về tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập là tổng hợp các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức, hoạt động của các đơn vị

sự nghiệp công lập tham gia trong quan hệ tài chính

Trong quá trình tham gia các quan hệ tài chính, thực hiện việc tự chủ tài chính, tất yếu các đơn vị sự nghiệp công lập phải thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định Do đó, pháp luật cần xác định rõ các nguồn lực tài chính và nội dung các khoản chi của đơn vị sự nghiệp, phạm vi va mức độ tự chủ, xác định quyền và nghĩa vụ của các đơn vị sự nghiệp đối với công tác

quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính của mình Hiện nay, pháp luật quy định về tự chủ tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp công lập bao gồm các nội dung chủ yếu như sau:

1.3.1 Xác định nguồn lực tài chính và nội dung các khoản chi của đơn vị sự nghiệp công lập

1.3.1.1 Nguồn lực tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập

Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thành lập để thực hiện các hoạt động sự nghiệp được Nhà nước giao Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, các đơn vị sự nghiệp công có thể tiến hành các hoạt động dịch vụ nhằm tận dụng cơ sở, nguồn lực hiện có để khai thác phát triển các nguồn thu nhất định Pháp luật quy định các đơn vị sự nghiệp công được phép thu một số loại phí, lệ phí để

bù đắp toàn bộ, hoặc một phần chi phí hoạt động

Theo quy định của pháp luật hiện hành, nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp công phụ thuộc vào việc phân loại các đơn vị theo khả năng tự đảm bảo kinh phí hoạt động bao gồm:

Đối với các đơn vị sự nghiệp công tự đảm bảo kinh phí chi thường xuyên và chi đầu tư, nguồn thu gồm:

- Nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, bao gồm cả nguồn ngân sách nhà nước đặt hàng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá tính

đủ chi phí;

- Nguồn thu phí theo pháp luật về phí, lệ phí được để lại chi theo quy định (phần được để lại chi thường xuyên và chi mua sắm, sửa chữa lớn trang thiết bị, tài sản phục vụ công tác thu phí);

- Nguồn thu khác theo quy định của pháp luật (nếu có);

- Nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các nhiệm vụ không thường xuyên (nếu có), gồm: Kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ

(đối với đơn vị không phải là tổ chức khoa học công nghệ); kinh phí các chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình, dự án, đề án khác; kinh phí đối ứng thực hiện các dự án theo quyết định của cấp có thẩm quyền; vốn đầu tư phát triển; kinh phí mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động sự nghiệp theo

dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cơ quan có thẩm quyền giao;

- Nguồn vốn vay, viện trợ, tài trợ theo quy định của pháp luật

Đối với các đơn vị sự nghiệp công tự đảm bảo kinh phí chi thường xuyên, nguồn thu gồm:

- Nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, bao gồm cả nguồn ngân sách nhà nước đặt hàng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá tính

đủ chi phí;

- Nguồn thu phí theo pháp luật về phí, lệ phí được để lại chi theo quy định (phần được để lại chi hoạt động thường xuyên và chi mua sắm, sửa chữa lớn trang thiết bị, tài sản phục vụ công tác thu phí);

- Nguồn thu khác theo quy định của pháp luật (nếu có);

- Nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các nhiệm vụ không thường xuyên (nếu có), gồm: Kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ (đối với đơn vị không phải là tổ chức khoa học công nghệ); kinh phí các chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình, dự án, đề án khác; kinh phí đối ứng thực hiện các dự án theo quyết định của cấp có thẩm quyền; vốn đầu tư phát triển; kinh phí mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động sự nghiệp theo

dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cơ quan có thẩm quyền giao;

- Nguồn vốn vay, viện trợ, tài trợ theo quy định của pháp luật

Đối với các đơn vị sự nghiệp công tự đảm bảo một phần kinh phí chi thường xuyên (do giá, phí dịch vụ sự nghiệp công chưa kết cấu đủ chi phí,

được Nhà nước đặt hàng giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo giá, phí chưa tính đủ chi phí), nguồn thu gồm:

- Nguồn thu từ hoạt động dịch vụ sự nghiệp công;

- Nguồn thu phí theo pháp luật về phí, lệ phí được để lại chi theo quy định (phần được để lại chi hoạt động thường xuyên và chi mua sắm, sửa chữa lớn trang thiết bị, tài sản phục vụ công tác thu phí);

- Nguồn ngân sách nhà nước hỗ trợ phần chi phí chưa kết cấu trong giá, phí dịch vụ sự nghiệp công;

- Nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các nhiệm vụ không thường xuyên (nếu có), gồm: Kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ (đối với đơn vị không phải là tổ chức khoa học công nghệ); kinh phí các chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình, dự án, đề án khác; kinh phí đối ứng thực hiện các dự án theo quyết định của cấp có thẩm quyền; vốn đầu tư phát triển; kinh phí mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động sự nghiệp theo

dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cơ quan có thẩm quyền giao;

- Nguồn thu khác theo quy định của pháp luật (nếu có);

- Nguồn viện trợ, tài trợ theo quy định của pháp luật

Đối với các đơn vị sự nghiệp công do Nhà nước đảm bảo kinh phí chi thường xuyên (theo chức năng, nhiệm vụ được giao không có nguồn thu hoặc nguồn thu thấp), nguồn thu gồm:

- Ngân sách nhà nước cấp chi thường xuyên trên cơ sở số lượng người làm việc và định mức phân bổ dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt;

- Nguồn thu khác (nếu có);

- Nguồn ngân sách nhà nước cấp cho các nhiệm vụ không thường xuyên (nếu có), gồm: Kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ (đối với đơn vị không phải là tổ chức khoa học công nghệ); kinh phí các

chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình, dự án, đề án khác; kinh phí đối ứng thực hiện các dự án theo quyết định của cấp có thẩm quyền; vốn đầu tư phát triển; kinh phí mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động sự nghiệp theo

dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cơ quan có thẩm quyền giao;

- Nguồn viện trợ, tài trợ theo quy định của pháp luật

1.3.1.2 Nội dung các khoản chi của các đơn vị sự nghiệp công lập

Theo quy định, nội dung chi của đơn vị sự nghiệp công bao gồm: Chi thường xuyên, chi không thường xuyên và chi đầu tư (chỉ áp dụng đối với loại hình đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo kinh phí chi thường xuyên và chi đầu tư)

Chi thường xuyên là những khoản chi phát sinh đều đặn và thời gian sử dụng ngắn (dưới một năm) Nội dung chi thường xuyên: Chi hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ được giao như: chi lương, chi hoạt động chuyên môn, quản lý

Đối với các đơn vị sự nghiệp công tự đảm bảo kinh phí chi thường xuyên và chi đầu tư:

- Chi tiền lương: Đơn vị chi trả tiền lương theo lương ngạch, bậc, chức

vụ và các khoản phụ cấp do Nhà nước quy định đối với đơn vị sự nghiệp công Khi Nhà nước điều chỉnh tiền lương, đơn vị tự bảo đảm tiền lương tăng thêm từ nguồn thu của đơn vị (ngân sách nhà nước không cấp bổ sung)

- Chi hoạt động chuyên môn, chi quản lý

Đối với các nội dung chi đã có định mức chi theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Căn cứ vào khả năng tài chính, đơn vị được quyết định mức chi cao hơn hoặc thấp hơn mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và quy định trong quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị;

Đối với các nội dung chi chưa có định mức chi theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Căn cứ tình hình thực tế, đơn vị xây dựng mức

chi cho phù hợp theo quy chế chi tiêu nội bộ và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình

- Trích khấu hao tài sản cố định theo quy định Tiền trích khấu hao tài sản hình thành từ nguồn vốn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc từ ngân sách được hạch toán vào Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp

Đối với các đơn vị sự nghiệp công tự đảm bảo kinh phí chi thường xuyên:

- Chi tiền lương: Đơn vị chi trả tiền lương theo lương ngạch, bậc, chức

vụ và các khoản phụ cấp do Nhà nước quy định đối với đơn vị sự nghiệp công Khi Nhà nước điều chỉnh tiền lương, đơn vị tự bảo đảm tiền lương tăng thêm từ nguồn thu của đơn vị (ngân sách nhà nước không cấp bổ sung)

- Chi hoạt động chuyên môn, chi quản lý

Đối với các nội dung chi đã có định mức chi theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Căn cứ vào khả năng tài chính, đơn vị được quyết định mức chi cao hơn hoặc thấp hơn mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và quy định trong quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị;

Đối với các nội dung chi chưa có định mức chi theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Căn cứ tình hình thực tế, đơn vị xây dựng mức chi cho phù hợp theo quy chế chi tiêu nội bộ và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình

- Trích khấu hao tài sản cố định theo quy định Tiền trích khấu hao tài sản hình thành từ nguồn vốn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc từ ngân sách được hạch toán vào Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp

Đối với các đơn vị sự nghiệp công tự đảm bảo một phần kinh phí chi thường xuyên:

- Chi tiền lương: Đơn vị chi trả tiền lương theo lương ngạch, bậc, chức

vụ và các khoản phụ cấp do Nhà nước quy định đối với đơn vị sự nghiệp

công Khi Nhà nước điều chỉnh tiền lương, đơn vị tự bảo đảm tiền lương tăng thêm từ các nguồn theo quy định; trường hợp còn thiếu, ngân sách nhà nước cấp bổ sung;

- Chi hoạt động chuyên môn, chi quản lý: Căn cứ vào nhiệm vụ được giao và khả năng nguồn tài chính, đơn vị được quyết định mức chi hoạt động chuyên môn, chi quản lý, nhưng tối đa không vượt quá mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định

Đối với các đơn vị sự nghiệp công do Nhà nước đảm bảo kinh phí chi thường xuyên:

- Chi tiền lương: Đơn vị chi trả tiền lương theo lương ngạch, bậc, chức

vụ và các khoản phụ cấp do Nhà nước quy định đối với đơn vị sự nghiệp công Khi Nhà nước điều chỉnh tiền lương, đơn vị tự bảo đảm tiền lương tăng thêm từ các nguồn theo quy định, bao gồm cả nguồn ngân sách nhà nước cấp

bổ sung;

- Chi hoạt động chuyên môn, chi quản lý: Đơn vị được quyết định mức chi nhưng tối đa không vượt quá mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định

Nội dung chi không thường xuyên:

Chi thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ (đối với đơn vị không phải là tổ chức khoa học công nghệ); kinh phí các chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình, dự án, đề án khác; kinh phí đối ứng thực hiện các dự án theo quyết định của cấp có thẩm quyền; vốn đầu tư phát triển; kinh phí mua sắm trang thiết bị phục vụ hoạt động sự nghiệp theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cơ quan có thẩm quyền giao… Tất cả các khoản chi này phải thực hiện theo đúng quy định của luật ngân sách nhà nước và các quy định của pháp luật hiện hành đối với từng nguồn kinh phí của đơn vị

1.3.2 Xác định phạm vi và mức độ tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trong công tác quản lý tài chính

Phạm vi và mức độ tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trước hết phụ thuộc vào các mặt hoạt động tài chính cụ thể của đơn vị

- Đối với các hoạt động thu của đơn vị, phạm vi và quyền tự chủ của đơn vị chịu sự chi phối bởi tính chất, nguồn gốc của các khoản thu Như đã đề cập ở trên, nguồn tài chính của đơn vị chủ yếu bao gồm: Kinh phí do ngân sách nhà nước cấp, nguồn thu sự nghiệp và các nguồn thu khác của đơn vị Trong đó, nguồn kinh phí ngân sách nhà nước cấp hoàn toàn phụ thuộc vào quy định của Nhà nước Do đó, các đơn vị phải tuân thủ các quy định về khoản thu, mức thu cũng như phương thức quản lý

Đối với nguồn thu sự nghiệp, mức độ tự chủ của các đơn vị sự nghiệp phụ thuộc vào nội dung của các khoản thu Việc thu phí, lệ phí phụ thuộc vào quy định của Nhà nước về mức thu, đối tượng thu, tỷ lệ Nhà nước để lại cho đơn vị sự nghiệp sử dụng Đối với nguồn thu này, đơn vị chỉ được ra các quyết định về mức thu trong trường hợp được Nhà nước uỷ quyền

Đối với nguồn thu từ hoạt động dịch vụ của đơn vị, đơn vị được tự chủ

ở mức độ cao hơn so với nguồn thu từ phí, phí

Đối với các nguồn thu khác của đơn vị như: vay nợ, nhận viện trợ, liên doanh, liên kết đơn vị được quyền tự chủ trên cơ sở các quy định của pháp luật hiện hành và nhu cầu, khả năng thực tế của đơn vị

- Đối với hoạt động chi của đơn vị sự nghiệp, đơn vị chỉ được tự chủ đối với những khoản chi thường xuyên Đối với các khoản chi không thường xuyên, đơn vị không được quyền tự chủ mà phải tuân theo các tiêu chuẩn, định mức, chế độ do Nhà nước quy định

Đối với các khoản chi thường xuyên mức độ tự chủ của các đơn vị cũng khác nhau do khả năng tự đảm bảo kinh phí hoạt động Cụ thể, đối với

đơn vị tự đảm bảo kinh phí hoạt động cao thì mức độ tự chủ cũng cao tương ứng Đối với các khoản thu, chi khác đơn vị được quyền tự chủ ở mức độ cao hơn và phạm vi rộng hơn

1.3.3 Xác định quyền và nghĩa vụ của đơn vị sự nghiệp công trong quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính và ra quyết định quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính

Khi tham gia các quan hệ pháp luật, cũng như các chủ thể khác, các đơn vị sự nghiệp công có quyền và nghĩa vụ pháp lý nhất định Quyền pháp lý

là khả năng, mức độ cho phép xử sự của đơn vị do pháp luật quy định và được đảm bảo thực hiện Trong lĩnh vực tự chủ tài chính, quyền pháp lý của đơn vị

sự nghiệp công được thể hiện ở một số nội dung cơ bản sau:

Đơn vị sự nghiệp công được thực hiện những điều theo cách thức mà pháp luật qui định như: thực hiện việc thu phí, lệ phí, chủ động sử dụng số biên chế được cấp có thẩm quyền giao, thực hiện chế độ hợp đồng lao động, chủ động bố trí, phân bổ kinh phí để thực hiện nhiệm vụ, quyết định phương thức khoán chi cho từng bộ phận, đơn vị trực thuộc, quyết định đầu tư, mua sắm và sửa chữa tài sản cố định, trả thu nhập tăng thêm cho người lao động, trích lập các loại quỹ, vay vốn, mở tài khoản tại kho bạc để phản ánh các khoản kinh phí thuộc ngân sách nhà nước cấp, phản ánh các khoản thu, sử dụng các loại phí, lệ phí và mở tài khoản tiền gửi tại ngân hàng hoặc kho bạc Nhà nước để phản ánh các khoản thu, chi của hoạt động dịch vụ

Đơn vị sự nghiệp công có quyền yêu cầu các chủ thể khi tham gia quan

hệ với mình phải có những nghĩa vụ theo quy định Cụ thể, yêu cầu kho bạc Nhà nước cấp phát và thanh toán kinh phí đầy đủ, kịp thời và theo đúng quy định của Nhà nước, yêu cầu người lao động thực hiện đúng nghĩa vụ theo hợp đồng đã kí, yêu cầu các tổ chức có tham gia quan hệ cung cấp, mua bán hàng hoá, dịch vụ thực hiện theo đúng hợp đồng đã kí kết

Đơn vị sự nghiệp công có quyền yêu cầu các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm hại

Các nội dung của quyền pháp lý trên đây của đơn vị sự nghiệp công được quy định ở các quy phạm pháp luật tuỳ nghi, quy phạm pháp luật hướng dẫn và quy phạm pháp luật giao quyền

Nghĩa vụ pháp lý của đơn vị sự nghiệp công là mức độ và khả năng xử

sự cần phải có do pháp luật quy định và đảm bảo thực hiện Trong quá trình thực hiện hoạt động sự nghiệp nói chung và trong lĩnh vực tài chính nói riêng, nghĩa vụ pháp lý của đơn vị sự nghiệp công bao gồm các nội dung sau:

Đơn vị sự nghiệp công phải thực hiện các nghĩa vụ: Nộp thuế cho nhà nước khi đơn vị có hoạt động cung cấp hàng hoá dịch vụ, phải lập dự toán thu – chi năm kế hoạch gửi cơ quan quản lý cấp trên, phải thực hiện công khai tài chính…

Đơn vị sự nghiệp công không được thực hiện các hành vi: Như lập quỹ trái quy định, không được sử dụng ngân sách nhà nước để chi các hoạt động không đúng chức năng, nhiệm vụ được giao Đơn vị phải chịu trách nhiệm pháp lý khi không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ pháp lý của mình Căn cứ theo tính chất, mức độ vi phạm pháp luật, đơn vị sự nghiệp

có thể bị áp dụng các chế tài xử lý theo quy định

1.3.4 Xác định các phương thức giải quyết tranh chấp phát sinh trong hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công

Trong quá trình thực hiện các hoạt động sự nghiệp, đơn vị sự nghiệp công tham gia nhiều vào các quan hệ pháp luật với các chủ thể khác Cũng chính trong quá trình này, thường xảy ra các loại tranh chấp Các loại tranh chấp này có đặc điểm: Phát sinh trong quá trình đơn vị thực hiện các hoạt động cung cấp dịch vụ công hoặt những hoạt động phục vụ cho việc cung cấp dịch vụ công cho xã hội Những tranh chấp trong lĩnh vực này chủ yếu liên

quan đến lợi ích của các bên tham gia, những tranh chấp này không chỉ ảnh hưởng đến lợi ích của các bên tham gia mà còn ảnh hưởng tới việc cung cấp dịch vụ công cho xã hội Đối với các loại tranh chấp này, đơn vị có thể áp dụng các phương thức giải quyết như: thương lượng, hoà giải, toà án Tranh chấp hành chính phát sinh mang tính chấp chấp hành và điều hành như quan

hệ với thuế đối với loại tranh chấp này việc giải quyết theo hai phương thức khiếu nại theo thủ tục hành chính và khiếu nai theo thủ tục tư pháp, tức toà án

1.4 Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về tự chủ tài chính

- Tính hiệu lực: Pháp luật về tự chủ tài chính phải có giá trị thi hành

trên thực tiễn, nó phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ (không xảy ra hiện tượng chồng chéo, mâu thuẫn với các văn bản pháp luật hiện hành khác), sự tương thích vơi trình độ phát triển KT-XH, chế độ chính trị, tập quán, văn hoá truyền thống và xu hướng hội nhập quốc tế Cuối cùng hiệu lực của pháp luật về TCTC đạt được khi nó đạt được tính khả thi, đây là thước đo thực tế của pháp luật TCTC Nói cách khác những quy định của pháp luật về TCTC phải tạo ra một khung pháp lý hoàn chỉnh cho các đơn vị sự nghiệp dựa vào và từ đó chủ động tổ chức các hoạt động tài chính của minh một cách hiệu quả, đáp ứng chức năng, nhiệm vụ của mình một cách tốt nhất

- Tính hiệu quả: Hiệu quả có thể được đo lường dưới hai khía cạnh cơ

bản là lợi ích và chi phí Một quy định hay cơ chế được xem là hiệu quả khi

nó đáp ứng được mong muốn của người ban hành và đạt được mục tiêu đặt ra

là tác động tới các quan hệ liên quan để điều chỉnh theo hướng tích cực, với một chi phí thấp nhất Hiệu quả được thể hiện về chất lượng nội dung của những quy định, cơ chế

- Tính linh hoạt: Tính linh hoạt của pháp luật về TCTC là những quy

định trong nó phải có khả năng thích nghi với sự thay đổi của môi trường

KT-XH, xu hướng phát triển của thời đại Ví dụ trong lĩnh vực giáo dục, việc tự chủ tài chính cho phép các trường tự do tìm kiếm, sử dụng các nguồn kinh phí phù hợp với chức năng, nhiệm vụ Chẳng hạn, mức độ linh hoạt của việc cấp ngân sách, quyền tự chủ về xác định mức học phí sẽ tác động tới phản ứng của các trường trong việc thay đổi mục tiêu, đối tượng, số lượng tuyển sinh phù hợp với năng lực, nhu cầu đào tạo của xã hội

- Tính công bằng: Những quy định của pháp luật về TCTC phải tạo ra

sự công bằng giữa quyền tự chủ và trách nhiệm đi kèm Trong đó, trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp là trách nhiệm đối với người sử dụng dịch vụ

do các đơn vị cung cấp Nó bao gồm việc đảm bảo chất lượng dịch vụ, sử

dụng hiệu quả các nguồn lực, đem lại sự hài lòng cho xã hội Bên cạnh đó, những quy định cần đảm bảo sự hài hoà giữa quyền hạn và trách nhiệm, phải cân bằng giữa chi phí và lợi ích đem lại

- Tính ràng buộc về mặt tổ chức: Để đảm bảo thực thi hiệu quả những

qui định của pháp luật về TCTC phải phù hợp pháp luật hiện hành Ngoài ra,

nó cần phải có sự hỗ trợ về mặt hành chính để thực hiện các qui định về quyền TCTC của các đơn vị sự nghiệp trong thực tiễn Bởi vì, đôi khi hiệu lực của các qui định bị cản trở bởi do những ràng buộc về quyền thực thi pháp lý trong thiết kế và thực hiện các biện pháp của các qui định đó Đối với một số loại qui định thì những khó khăn có thể nảy sinh với các chức năng điều phối, giám sát và đánh giá

- Sự thừa nhận của cộng đồng: Pháp luật về TCTC được xem là một

bản thoả thuận giữa nhà nước và các đơn vị sự nghiệp nhằm đảm bảo sự đồng thuận chung về quản lý tài chính Vì vậy những qui định về TCTC có mục đích thay việc nhà nước thường xuyên phải nâng mức chi ngân sách bằng việc trao quyền để các đơn vị tự chủ động khai thác, sử dụng các nguồn lực tài chính một cách hiệu quả, đáp ứng tốt nhất cho việc nâng cao chất lượng dịch

vụ cung cấp Sự thành công của pháp luật về TCTC phụ thuộc vào mức độ cộng đồng thừa nhận nó

1.5 Kinh nghiệm tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập Trung Quốc và bài học đối với Việt Nam

Trong những năm qua, việc đổi mới, cải cách cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập ở Trung Quốc đạt được những thành tựu đáng kể Những kinh nghiệm về đổi mới cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập của Trung Quốc là bài học hữu ích đối với Việt Nam

Việt Nam đang trong quá trình thực hiện cải cách những quy định của pháp luật giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập trong các lĩnh

vực giáo dục, y tế, văn hóa và kinh tế … Kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy, việc giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập cần được phân tích, đánh giá kỹ lưỡng trong việc phân loại hình đơn vị sự nghiệp công lập: Đơn vị sự nghiệp hành chính, đơn vị sự nghiệp kinh doanh, đơn vị sự nghiệp công ích

Trên cơ sở phân loại đó, Nhà nước giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp theo từng loại hình Về hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, cần phải xây dựng cơ chế giám sát thu - chi của các đơn vị sự nghiệp công lập từ khâu lập dự toán đến chấp hành dự toán và quyết toán

Từ thực tiễn tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập của Trung Quốc, chúng ta có một số bài học cần rút ra như sau:

Một là, Chúng ta cần đưa ra tiêu chuẩn để tiến hành phân loại đơn vị sự

nghiệp công lập như: đơn vị sự nghiệp hành chính, đơn vị sự nghiệp kinh doanh và đơn vị sự nghiệp công ích

Hai là, Tinh gọn, sáp nhập các vị trí trong đơn vị sự nghiệp công lập để

phù hợp với từng loại hình đơn vị Ví dụ: vị trí điều hành, vị trí thực thi chuyên môn, nghiệp vụ

Ba là, nghiên cứu và xây dựng chế độ đánh giá nhân viên rõ ràng, minh

bạch, gắn với kết quả công việc được giao và quan trọng hơn phải lượng hóa được các kết quả công việc để đánh giá chính xác, công bằng, trên cơ sở đó để làm căn cứ xếp loại nhân viên

Bốn là, trong cải cách hệ thống đơn vị sự nghiệp, xu thế chung là đẩy

mạnh quá trình xã hội hóa, trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp Mục đích của chính sách này là để các đơn vị sự nghiệp công lập sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của mình, phản ứng tốt trước tác động của thị trường luôn thay đổi

Quá trình cải cách này phải được thể hiện chủ yếu trên 3 nhóm nội

dung: tổ chức (mô hình quản trị), nhân sự, tài chính Nguyên tắc của đổi mới

là phải phù hợp với xu thế tất yếu của thế giới, nhưng cũng không thể sao chép máy móc kinh nghiệm nước ngoài; Không nên tập trung vào quản lý tài chính mà coi nhẹ chuyên môn, tổ chức, bộ máy và nhân sự

Năm là, để thực hiện tốt chuyên môn về kiểm soát nội bộ, phòng ngừa

rủi ro, hạn chế những vi phạm trong quá trình thực hiện dự toán, trong mua sắm tài sản và trong quản lý dự án… yêu cầu người làm công tác kiểm soát nội bộ phải có trình độ chuyên môn cao, thường xuyên cập nhật kiến thức, cập nhật chính sách chế độ mới Đặc biệt, việc cải cách đơn vị hành chính sự nghiệp của Việt Nam cần phải có lộ trình gắn với công cuộc cải cách hành chính hiện nay

Tiểu kết Chương 1

Chương 1 với nhiệm vụ giải quyết những vấn đề lý luận cơ bản liên quan đến khái niệm cần thiết xung quanh nội dung đề tài tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập, đó sẽ là cơ sở để vận dụng đánh giá thực trạng pháp luật về tự chủ tài chính hiện nay ở nước ta cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật tự chủ tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập tại thành phố Đà Nẵng

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH HIỆN NAY VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TẠI

đó quá trình đổi mới về cơ chế tài chính có thể phân làm 4 giai đoạn:

Giai đoạn 1: Trước năm 2002, thực hiện theo cơ chế quản lí tài chính chung đối với mọi đơn vị hành chính, sự nghiệp;

Giai đoạn 2: Từ năm 2002 đến năm 2006, thực hiện theo Nghị định số 10/2002/NĐ-CP (NĐ10) về cơ chế quản lí tài chính đơn vị sự nghiệp có thu

và các thông tư hướng dẫn liên quan

Giai đoạn 3: Từ năm 2006 đến năm 2015, thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP (NĐ43) quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập và các thông tư

Giai đoạn 4: Từ năm 2015 đến nay, triển khai Nghị định số 16/2015/NĐCP (NĐ 16) quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập

Qua từng giai đoạn, cơ chế quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp đều có những sự thay đổi đáng kể, phù hợp với lộ trình cải cách đổi mới của Chính phủ

Về các quyền tự chủ:

Nghị định số 10/2002/NĐ-CP chỉ xác định các đơn vị được tự chủ về mặt tài chính, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định quyền tự chủ tài chính gắn chặt với 3 quyền tự chủ khác gồm tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động để hoàn thành nhiệm vụ được giao

Về nguyên tắc thay đổi cơ chế tự chủ tài chính:

So với Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP

mở rộng và trao quyền tự chủ cao hơn, thực hiện chủ trương xã hội hóa, huy động sự đóng góp của cộng đồng xã hội để phát triển các hoạt động sự nghiệp, từng bước giảm dần bao cấp từ ngân sách nhà nước Nghị định số 43/2006/NĐ-CP cho phép đơn vị sự nghiệp được tổ chức hoạt động dịch vụ, liên doanh liên kết, sử dụng tài sản để liên doanh, liên kết, góp vốn liên doanh Nghị định số 16/2015/NĐ-CP mở rộng thêm quyền tự chủ cho các đơn

vị sự nghiệp thông qua xây dựng lộ trình hạch toán đầy đủ chi phí, chuyển đổi

từ việc giao dự toán sang phương thức đặt hàng của nhà nước, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, tự đảm bảo kinh phí hoạt động càng nhiều thì mức độ tự chủ càng cao, quy định cụ thể về giá, phí dịch vụ công

Về thực hiện nghĩa vụ với NSNN:

So với Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP, quy định rõ trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp có hoạt động dịch vụ phải đăng kí, kê khai, nộp đủ các loại thuế và các khoản khác (nếu có), được miễn, giảm thuế theo quy định của pháp luật

Về nguồn tài chính:

So với Nghị định số 10/2002/NĐ-CP, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định về nguồn tài chính chi tiết hơn, nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp gồm 4 loại: Kinh phí do Nhà nước cấp để thực hiện nhiệm vụ thường xuyên