1 Cách hiểu về tích hợp trong quản lý phát triển a Khái niệm Trong lĩnh vực quản lý phát triển, tích hợp có thể hiểu là ‘yêu cầu xem xét đồng thời và tổng hợp các loại hình quy hoạch/
Trang 1Một số vấn đề cần giải quyết khi xây dựng hệ thống
quy hoạch tích hợp
TS Nguyễn Ngọc Hiếu – Đại học Việt Đức
TÓM TẮT
Yêu cầu tích hợp trong lập và thực thi quy hoạch, quy hoạch đô thị và quản lý phát triển
là xu hướng chung trên thế giới và việc đưa nguyên tắc cùng quy trình này vào dự thảo Luật quy hoạch là tích cực Tuy nhiên, tích hợp như thế nào không chỉ cần thống nhất
về cách hiểu mà còn cần sự chuẩn bị cho những thay đổi có tính cấu trúc gồm phương pháp quy hoạch, xây dựng năng lực kỹ thuật, và đặc biệt là sắp xếp về thể chế Bài viết thảo luận về một số vấn đề cần giải quyết khi đưa nội dung tích hợp vào quy hoạch đô thị nói riêng và hệ thống quy hoạch nói chung ở Việt Nam
Từ khóa: hệ thống quy hoạch, quy hoạch tích hợp, quy hoạch đô thị, quy hoạch tổng thể, quản lý phát triển
1 Cách hiểu về tích hợp trong quản lý phát triển
a) Khái niệm
Trong lĩnh vực quản lý phát triển, tích hợp có thể hiểu là ‘yêu cầu xem xét đồng thời
và tổng hợp các loại hình quy hoạch/vấn đề liên ngành ở các cấp độ khác nhau trên cùng không gian lãnh thổ nhằm lựa chọn giải pháp thực thi, giải quyết thấu đáo mối quan hệ qua lại giữa các ngành (và cả các cấp), giữa lập quy hoạch và thực thi’
Nếu coi tích hợp là yêu cầu hay nguyên tắc để các bên tham gia trong lập quy hoạch và thực thi phối hợp hành động hướng tới mục tiêu phát triển chung, giảm thiểu mâu thuẫn
và chồng chéo, tiết kiệm nguồn lực, và thúc đẩy hợp tác1 thì việc áp dụng nguyên tắc này có thể khác nhau về mức độ và cách thực hiện tùy vào yêu cầu cụ thể Có những lĩnh vực, những vấn đề có thể cần quy trình phối hợp hay tích hợp ở mức độ thấp, nhưng
có những lĩnh vực hoặc vấn đề phải tích hợp một cách sâu sắc và đầy đủ giữa một số ngành và cấp trong suốt quá trình hành động Tích hợp vì vậy còn là phương pháp tiếp cận trong suốt quá trình quy hoạch và thực thi (Patrik Tornberg, 2011)
Hệ thống quy hoạch áp dụng nguyên tắc tích hợp là hệ thống quy hoạch có tính mục tiêu và định hướng thực thi (Gerd turowski, 2002) Tính mục tiêu và thực thi đạt được
1 Định nghĩa của tác giả
Trang 2thông qua quá trình giám sát thích ứng với thực tiễn nhưng vẫn hướng về mục tiêu lâu dài Hệ thống quy hoạch (không gian) hiện đại coi trọng việc tích hợp để giải quyết đồng bộ các vấn đề, giữa các tổ chức liên quan, và ở các cấp độ không gian Cơ sở để
hệ thống này có thể tích hợp được hiệu quả là duy trì hệ thống chỉ số giám sát và đánh
giá chiến lược làm công cụ định hướng mục tiêu và tích hợp giữa lập kế hoạch và giám sát quá trình thực hiện
b) Nhu cầu tích hợp trong công tác quy hoạch
Trong bối cảnh phát triển hiện nay, phương pháp tiếp cận tích hợp để giải quyết các bài toán phát triển càng trở nên quan trọng Xu hướng chuyển sang tiếp cận hệ thống, chiến lược, và tham gia từ những năm 60-70 thế kỷ trước ở phương Tây đã định hình hệ thống quy hoạch mới được áp dụng phổ biến hiện nay trên thế giới hall (Tewdwr-Jones Mark Hall Peter, 2011) Có thể tóm lược sự cần thiết đổi mới hệ thống quy hoạch tích hợp hơn trên các căn cứ sau:
Khu vực đô thị nói riêng hay quốc gia là một hệ thống phức, phụ thuộc lẫn nhau
và luôn vận động (Chadwick George, 1978) đòi hỏi quản lý phát triển tích hợp
Việc phân chia các ngành để quản lý hệ thống vốn rất khó rành mạch lại luôn vận động dẫn tới ‘xô lệch’ như chồng chéo về chức năng, xung đột về lợi ích giữa các ngành và khoảng trống về trách nhiệm trong quản lý Việc bảo vệ mục tiêu và lợi ích của ngành theo ‘thiết kế’ ban đầu hoặc theo ‘thực tế’ thường dẫn tới các ngành và thực thể có trách nhiệm chỉ quản lý trong địa hạt họ đạt lợi ích cao nhất và kết quả là tình trạng cát cứ hay ‘silo’ rất khó tránh khỏi Nguyên tắc tích hợp là giải pháp cho vấn đề cho quá trình quản lý phải bắt đầu từ quy hoạch;
Tính bất định của thị trường và bối cảnh phát triển dẫn đến thay đổi về phương pháp quy hoạch tích hợp Hệ thống phức vận động làm cho nhu cầu không ổn
định, tương tác giữa các thành phần luôn biến đổi, và tác động của giải pháp cũng không dễ dự đoán Từ phía doanh nghiệp, hệ thống ra quyết định đã phải thay đổi theo hướng chiến lược để thích ứng với công nghệ mới, thị trường biến động (Henry Mintzberg, 1994) Khu vực công hoạt động trong cơ chế thị trường cũng phải thay đổi để đối mặt với sự bất định thông qua cách thức phối hợp hành động theo mục tiêu chiến lược Quá trình quy hoạch gắn kết với quản lý cần có
đủ thông tin đã tích hợp để lựa chọn tối ưu;
Thách thức phát triển thời đại như phát triển bền vững hay ứng phó biến đổi khí hậu đều là các mục tiêu phát triển tổng hợp cần sự phối hợp nhiều ngành Phát
triển bền vững đòi hỏi các cơ quan quản lý theo lãnh thổ ở không chỉ đô thị mà
còn các cấp độ lãnh thổ và từng ngành giải hợp tác chặt chẽ thông qua tích hợp
các chiến lược và nguyên tắc phát triển trong lập quy hoạch và thực thi quản lý phát triển vào các cấp độ không gian (European Union, 2007) Sự cần thiết phải tích hợp đặt ra khi mỗi lựa chọn phát triển theo ngành có thể ảnh hưởng đa chiều
Trang 3tới các lĩnh vực khác, đặc biệt là môi trường Tương tự như vậy, ứng phó với biến đổi khí hậu tác động tới nhiều ngành và lĩnh vực và đòi hỏi phải hợp tác chặt chẽ từ khâu lập quy hoạch và chiến lược, chính sách thực thi;
Sự phụ thuộc lẫn nhau của một số nhóm ngành đặc thù và các ngành nói chung dẫn tới phải tích hợp sâu giữa một số ngành để có kết quả Ngày nay càng ít các
lĩnh vực hoặc ngành kỹ thuật có thể phát triển độc lập (Booher D Innes J., 2003)
Ùn tắc giao thông không thể chỉ giải quyết từ ngành giao thông mà phải cả quy hoạch đô thị (R Cervero, 2001) Thách thức ứng phó biến đổi khí hậu hay bảo
vệ môi trường đều phụ thuộc rất vào nỗ lực của nhiều ngành khác nhau Sự phụ thuộc càng cao hay mối quan hệ càng phức tạp và đa chiều, việc tích hợp càng cần sâu và rộng;
Xu hướng quản trị hiện đại đòi hỏi sự phối hợp tốt hơn Xu hướng cải cách hành
chính hiện nay là phi tập trung hóa, trao quyền tự chủ, và liên kết công tư nhằm phát huy năng lực sáng tạo của chính quyền địa phương (Edgar Pieterse, 2000, Kioe Sheng Yap and R.S Mohit, 1998, B Jessop, 2002, J Coaffee and P Healey, 2003, UNCRD, 1998) Vấn đề cốt lõi trong hệ thống quản trị
(governance) là hệ thống không cần ‘sở hữu’ nguồn lực nhưng vẫn đạt được kết
quả thông qua cơ chế ‘lãnh đạo’ thay vì chỉ đạo và điều hành Việc phối hợp các bên không lệ thuộc nhau cần hệ thống theo dõi và giám sát tốt hơn, công tác điều phối hiệu quả hơn tất cả đều dẫn đến lập quy hoạch và thực thi tích hợp hơn
2 Những vấn đề cân nhắc trong áp dụng quy hoạch tích hợp
a) Mô hình và quy trình linh hoạt
Yêu cầu tích hợp trong hệ thống quy hoạch cần linh hoạt phù hợp với yêu cầu Hệ
thống quy hoạch có các yêu cầu và phương pháp tiếp cận tích hợp khác nhau để giải quyết các vấn đề có mức độ phức tạp hoặc yêu cầu chất lượng khác nhau Căn cứ vào yêu cầu thực tế, có thể có nhiều cấp độ phối hợp khác nhau và tương ứng với cấp độ tích hợp khác nhau Quy hoạch giao thông và đô thị nhìn chung cần tích hợp ở mức độ cao, nhưng việc tổ chức tích hợp cũng khó có một công thức bởi yêu cầu thực tế của khu vực quy hoạch, năng lực thể chế và cách thức tổ chức bộ máy dẫn đến các cấp độ
và cách thức tích hợp khác nhau (Angela Hull, 2005) Tổng kết một số mẫu hình tích hợp trong quy hoạch hiện nay, chúng ta có thể hình dung các mức độ tích hợp trong quy hoạch gồm có:
i) Các ngành và các cấp chia sẻ nguồn dữ liệu và có điều phối khi tổng hợp phương án nhưng không yêu cầu thay đổi phương pháp lập các quy hoạch ngành do phải tích hợp;
Trang 4ii) bổ sung thêm yêu cầu điều chỉnh phương pháp lập quy hoạch của từng ngành
để tích hợp có hiệu quả;
iii) bổ sung yêu cầu thay đổi phương pháp quản lý phát triển của các ngành để tích hợp cả quy hoạch và quá trình thực thi và tích hợp đa ngành;
iv) làm cho các ngành và hợp nhất mục tiêu chiến lược, chính sách, và cùng hành
động trong các chương trình đồng bộ (Xem hình dưới)
Hình 1: Các cấp độ tích hợp trong quy hoạch và quản lý phát triển
Nguồn: tác giả
Vì vậy, hệ thống tích hợp không phải giống nhau hoàn toàn về cách thức tích hợp từ trên xuống dưới mà hệ thống sẽ có nhiều mức độ tích hợp cho các khu vực, loại hình khác nhau để chỉ làm những gì thực sự cần thiết và có thể thực thi được Mức độ tích hợp ở khu vực đô thị lớn, phát triển nhanh sẽ cần tích hợp với chất lượng số liệu khác, quy trình khác so với đô thị nhỏ phát triển chậm; giữa ngành có quan hệ phụ thuộc chặt chẽ với nhau cần tích hợp sâu hơn các lĩnh vực khác (ví dụ giữa giao thông và sử dụng đất) Tất nhiên, yếu tố năng lực và điều kiện thực thi thực tế cũng sẽ ảnh hưởng tới lựa chọn về mức độ tích hợp hoặc lộ trình để tích hợp đầy đủ như mong muốn
b) Quy trình thay đổi dẫn đến thể chế thay đổi và kế hoạch thay đổi
Quy trình thực thi tích hợp có nhiều bước và dẫn tới thay đổi cả ở quy trình phối hợp,
cơ chế ra quyết định, và sắp xếp thể chế mới Việc lựa chọn mức độ tích hợp khác nhau
dẫn tới điều chỉnh quy trình tích hợp của từng ngành và từng loại đồ án Có thể hình dung các bước như sau:
4 tích hợp quản lý, xây dựng quy hoạch, chính sách & giám sát thực hiện
tích hợp các chiến
lược chính sách biện
pháp quản lý liên
ngành trong thực thi
quy hoạch, hợp tác ra
quyết định quản lý.
3 tích hợp quy hoạch và quá trình quản lý liên ngành sử dụng chỉ số chiến lược
điều phối các ngành
và quy trình ra quyết định phù hợp với mối quan hệ và mức độ ảnh hưởng theo ngành và địa phương.
2 tích hợp có điều chỉnh phương pháp quy hoạch ngành tích hợp
điều chỉnh phương pháp quy hoạch sử dụng dữ liệu tích hợp
để khai thác hiệu quả công cụ.
1 tích hợp các quy hoạch theo hiện trạng
chia sẻ dữ liệu quản
lý thống nhất về chuẩn mực kỹ thuật, điều phối và chia sẻ
dữ liệu và ra quyết định lựa chọn phương án.
Trang 5 Đánh giá mức độ phụ thuộc lẫn nhau trong thực thi và kết quả đầu ra, các bên tham gia sẽ xác định phạm vi phối hợp những gì, cần tích hợp ở khâu nào, khi có khác biệt thì ưu tiên ai hoặc công cụ hỗ trợ nào;
Lựa chọn và thống nhất về phương pháp đánh giá, từ nguồn dữ liệu và tiêu chuẩn
kỹ thuật để kết nối và cập nhật, cách tiếp cận và phương pháp dự báo kết quả;
Thống nhất về kế hoạch thực hiện và phương pháp điều chỉnh khi cần thiết;
Cơ chế ra quyết định với trách nhiệm phải lựa chọn tối ưu với cơ chế giải quyết khác biệt trong tiêu chí đánh giá, mâu thuẫn về quan điểm trong bối các bên có sức ảnh
hưởng khác nhau đến kết quả cuối cùng (Xem hình dưới)
Hình 2: các yếu tố xem xét để lựa chọn quy trình tích hợp quy hoạch
Nguồn: tác giả
Chú ý rằng việc xây dựng các quy trình ra quyết định đối với các mâu thuẫn cần nghiên cứu bài bản Có những vấn đề hoặc khu vực sử dụng nguyên tắc dân chủ, phổ thông
đầu phiếu để lựa chọn khi có mâu thuẫn chưa chắc đã tối ưu và phù hợp Nếu để ý rằng
có những ngành lệ thuộc ngành khác như quy hoạch nguồn nước sẽ phải phụ thuộc theo nhu cầu phát triển nông nghiệp và và công nghiệp, xong nếu nguồn nước thực sự khan hiếm thì quy hoạch nông nghiệp và công nghiệp lại phải thay đổi thích nghi với khả năng đáp ứng về nguồn nước và mức độ ưu tiên để lựa chọn phương án khi có xung đột
về lợi ích và mục tiêu sẽ khác nhau Bên cạnh đó, mỗi đô thị hay điểm dân cư lại có sức mạnh về chính trị, kinh tế khác nhau, hay phụ thuộc vào nhau theo từng nhóm vấn
đề Vì vậy, cơ chế ra quyết định phải đủ linh hoạt để phản ánh đúng bản chất vấn đề và việc ‘ngành nào lĩnh vực nào cũng quan trọng’ là cách tiếp cận chung, còn việc ra quyết định thì phải dựa vào nhiều yếu tố cụ thể
Bên cạnh đó, quy trình và kế hoạch thực hiện cũng phải điều chỉnh cho phù hợp, đặc biệt là vấn đề quy hoạch cấp dưới ‘chờ cấp trên điều chỉnh’ Bản chất quy hoạch tích
Phạm vi
•phạm vi
nghiên cứu
•chủ thể tham
gia
•chủ đề thảo
luận
•điều chỉnh
phạm vi
Phương pháp
•cách tiếp cận
•tiêu chí đánh giá
•cơ sở &
nguồn dữ liệu
•tiêu chuẩn áp dụng
•phương pháp
dự báo
•
Kế hoạch, quy trình
•khung thời gian
•cơ chế phối hợp
•quy trình điều chỉnh
Lựa chọn, ra quyết định
•tiêu chí đánh giá
•cơ chế giải quyết xung đột
•cơ chế hoạt động của Hội đồng/đánh giá độc lập
Trang 6hợp và chiến lược là dựa vào số liệu trong quá trình quản lý cập nhật nên có thể việc làm trước và làm sau ít quan trọng nếu tất cả đều bám sát thực tiễn Trong dự thảo Luật
có quy định có đồ án cấp trên rồi cấp dưới mới làm sau cần linh hoạt hơn Về logic cũng rất khó đảm bảo điều này khi cấp trên thường phải nhìn rõ xu hướng ở dưới có vấn đề như thế nào mới quyết định được Thực tế là trên ‘ôm’ nhiều việc thì càng
‘ngâm’ lâu và để cấp dưới chờ trong khi thực tiễn đòi hỏi hàng ngày là bất hợp lý Tất nhiên không thể bỏ qua thứ tự trên và dưới, xong cần linh hoạt hơn vì thực tiễn đòi hỏi đôi khi dưới phải cập nhật trước để trên ‘học tập’ Cách làm của quy hoạch tích hợp ở nước ngoài cho thấy khi đã dựa vào số liệu cập nhật liên tục thì cấp dưới có khác biệt cấp trên cũng xem xét được sớm và hỗ trợ điều chỉnh theo thực tế Như vậy quy tắc về thứ tự và thời gian lập quy hoạch cấp độ không gian từ trên xuống dưới có thể linh hoạt hơn Tất nhiên các quy hoạch cùng cấp thì cần làm đồng thời để tích hợp đảm bảo hiệu quả
Nhìn chung, việc tích hợp dẫn tới phải viết lại nhiều quy trình làm việc và ra quyết định,
tổ chức lại chức năng nhiệm vụ của cơ quan điều phối, bổ sung các đối tác tham gia mới theo vùng cần giải quyết Các vùng cụ thể hoặc các nhóm cụ thể muốn tích hợp được phải tổ chức các Nhóm đặc nhiệm, Tổ liên ngành, Ủy ban, Hội đồng, hoặc Cơ quan Điều phối chuyên trách cho từng loại công việc tùy theo cứu cụ thể Đây là vấn
đề quan trọng cần ban hành kèm theo khi hướng dẫn thực hiện Luật
c) Nguyên tắc ra quyết định dựa vào bằng chứng và đồng thuận
Tích hợp đòi hỏi năng lực kỹ thuật để hỗ trợ việc ra quyết định theo bằng chứng Phương pháp ra quyết định theo bằng chứng dựa vào dữ liệu (data driven) đòi hỏi các ngành
cùng có năng lực kỹ thuật đồng bộ từ cơ quan thực thi giám sát cho tới tư vấn xây dựng phương án Muốn thuyết phục các bên khác nhau về chuyên môn như quy hoạch vật thể (xây dựng) với phi vật thể (kinh tế xã hội), có xác định theo vị trí (giao thông, xây dựng) và không cần xác định vị trí cụ thể (nông nghiệp) cần có những yêu cầu riêng và cách thức giải quyết riêng
Vấn đề cốt lõi là các nguyên tắc để ra quyết định dựa trên nền tảng số liệu phải tin cậy, phương pháp đánh giá phải rõ ràng, các tiêu chí phải phù hợp, và lập luận dễ chấp nhận Điều này dẫn đến yêu cầu xây dựng đội ngũ chuyên gia, phân tích, đánh giá, xây dựng đồng thuận và quản lý thực thi ở địa phương Quy hoạch tích hợp vì vậy phải đi kèm
với xây dựng ‘nội lực’ và việc thuê tư vấn ngoài sử dụng ‘ngoại lực’ (outsourcing) để
làm các quy hoạch kiểu ‘sản phẩm’ như hiện nay sẽ thay đổi
Tích hợp đòi hỏi năng lực xây dựng đồng thuận dựa trên nền tảng thể chế và văn hóa
Công nghệ chỉ phát huy khi các bên có điều kiện và có thể tham gia hợp tác được với nhau về thực chất Điều kiện bao gồm nền tảng kinh tế dưới dạng các hệ thống khuyến khích và ràng buộc các bên chia sẻ và khai thác dữ liệu bền vững dựa trên cơ chế thị trường Các bên tham gia chỉ có thể đồng thuận và lựa chọn khôn ngoan, hợp lý về mặt
Trang 7xã hội khi xây dựng được một cơ chế đảm bảo sự tham gia, đối thoại cởi mở và minh
bạch (phương pháp quy hoạch giao tiếp - communicative planning) (P Healey, 1999, 2006) (Xem hình dưới)
Hình 3: nền tảng xã hội để khai thác công nghệ trong quy hoạch tích hợp
Nguồn: tác giả
Thách thức trước mắt là xây dựng năng lực kỹ thuật; tuy nhiên, để các bên khác nhau
về chuyên môn có thể thống nhất với nhau về mục tiêu và giải pháp không chỉ cần bằng chứng kỹ thuật mà còn cần năng lực thể chế để ràng buộc họ, và năng lực về văn hóa trao đổi để đạt được đồng thuận Quá trình giải quyết các xung đột lợi ích và hợp tác không thể thiếu nền tảng kinh tế để duy trì cơ sở dữ liệu, nền tảng văn hóa trao đổi, tư duy phản biện, nền tảng thể chế để triển khai thực thi nghiêm túc, có hiệu quả Chú ý rằng các xung đột dẫn tới chia rẽ ở hệ thống chính trị Hoa Kỳ cũng xuất phát từ văn hóa trao đổi, mặc dù người Mỹ rất thực tế
d) Xây dựng gốc rễ của hệ thống quy hoạch
Cộng đồng Châu Âu (EU) coi quy hoạch tổng thể không gian (spatial comprehensive
plan) là bộ phận của hệ thống quy hoạch có chức năng kết nối các quy hoạch ngành
và quy hoạch không gian lãnh thổ ở các cấp độ khác nhau với hệ thống quy hoạch
đô thị2 Nhìn chung các quốc gia có hệ thống quy hoạch tích hợp đều xây trên nền móng là chính quyền đô thị tự chủ Mô hình này cho phép họ lập và thực thi quy hoạch
2 Tham khảo mô hình quy hoạch tổng thể không gian của Đức trong báo cáo của Hiệp hội đô thị Đức CITIES, G
A O 2011 Integrated Urban Development Planning and Urban Development Management – Strategies and instruments for sustainable urban development Hannover
(tầng kỹ thuật- năng lực tích hợp kỹ thuật) phân tích & mô phỏng, xây dựng giải pháp (tầng thể chế & pháp lý - năng lực hợp tác & ra quyết định)
kết nối, chia sẻ, và ra quyết định (tầng kinh tế - năng lực tạo ra giá trị thương mại)
tạo ra dữ liệu và duy trì hệ thống (tầng xã hội & văn hóa - năng lực phản biện, trao đổi giá trị)
giải quyết xung đột, văn hóa trao đổi
Trang 8đô thị tích hợp tại cấp cơ sở, đặc biệt là tích hợp quy hoạch nguồn lực và cấp độ không gian ở trên chỉ việc kết nối vào
Trong khi đó, dự thảo Luật quy hoạch xây hệ thống trên nền móng là quy hoạch tổng thể ở cấp tỉnh vốn lỏng lẻo Cấp tỉnh là cấp chính quyền tương đối tự chủ, có năng lực
lập quy hoạch, chịu trách nhiệm về nhiều mặt và lĩnh vực cùng khả năng điều phối và phân bổ nguồn lực phù hợp với tiếp cận từ trên xuống; tuy nhiên, vấn đề ở chỗ sử dụng ranh giới tỉnh để quy hoạch vùng kinh tế hay vùng đô thị không hợp lý Cấp độ quy hoạch vùng vốn là ‘rỗng’ bởi quy hoạch vùng tỉnh về bản chất là linh động, có tính ràng buộc thấp, cơ chế thực thi lỏng lẻo do là quy hoạch định hướng Nếu bản chất vùng tỉnh lại gắn kết kém, hoặc chỉ gắn về mặt nông nghiệp hay hành chính thì quy hoạch vùng dùng để tích hợp xem xét phân bổ nguồn lực không hiệu quả Quy hoạch tỉnh rất
vĩ mô nên khó có điều kiện lấy ý kiến hay kết nối với người dân nên thường hạn chế về tính thực tiễn và tính tham gia Chính vì vậy, các quốc gia khác chọn nền móng vững chắc để xây hệ thống là các đô thị có mối liên kết chặt chẽ, có nhu cầu ổn định, làm nền tảng để kết nối quy hoạch không gian lãnh thổ ở cấp độ lớn hơn
Nhìn về lịch sử, quy hoạch đô thị có từ hàng ngàn năm nay nhằm giải quyết nhu cầu định cư con người, gắn kết giữa tự nhiên với xã hội, giải quyết hài hòa mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau của nhiều ngành kỹ thuật, kinh tế, và xã hội thông qua môi trường không gian vật thể Quy hoạch đô thị có tính ràng buộc cao về thực thi luôn là cơ sở vững chắc để định vị và xác lập khuôn khổ cho tổ chức không gian lãnh thổ ở cấp độ cao hơn Tại nước ta, dù chỉ có khoảng 35% dân số sống ở thành thị, nhưng trên 70% GDP giá trị sản xuất được tạo ra từ đây Các thành phố cũng tiêu thu trên 70% nhu cầu năng lượng, hàng hóa và xu hướng đô thị hóa, phát triển đô thị ngày càng làm cho đô thị đóng vai trò lớn hơn trong hệ thống tổ chức không gian quốc gia
Nên chăng Luật quy hoạch xác định vai trò và vị trí của quy hoạch đô thị trong hệ thống quy hoạch tiệm cận với cách thức xây dựng hệ thống quy hoạch quốc tế Bản thân quy hoạch đô thị là tích hợp và không nên coi là ngành Đưa hệ thống bắt rễ xuống cấp cơ
sở, thay vì chỉ tới các thành phố trực thuộc trung ương hay cấp tỉnh có thể kỳ vọng tạo
bệ phóng cho nhiều thành phố loại 1, 2 trực thuộc tỉnh cũng sẽ năng động giống như Đà Nẵng khi được trao quyền Có thể hình dung hệ thống quy hoạch dựa vào nền tảng hệ thống đô thị với các mô hình tích hợp tùy theo nhu cầu như sau:
Trang 9Hệ thống quy hoạch tổng thể không gian quốc gia
Quy hoạch, chính sách, chiến lược quản lý phát triển đô thị
Quy hoạch
sử dụng đất Quy hoạch giao thông
Quy hoạch HTKT khác
Tích hợp cấp độ 2 hoặc 3 (thậm chí 1) theo vùng và lĩnh vực
Tích hợp cấp độ 2 hoặc 3
Quy hoạch nguồn lực (KTXH)
Quy hoạch
vùng (đô thị)
bao gồm cả
các đô thị và
khu vực nông
thôn, quy
hoạch ngành
Quy hoạch
vùng tỉnh/vùng
đặc biệt
Quy hoạch
quốc gia/vùng
liên tỉnh
Quy hoạch ngành quốc gia, chiến lược, chính sách phát triển theo cấp độ, địa phương, và theo ngành
Tích hợp cấp độ 3
Quản lý triển khai, chính sách, giám sát
Tích hợp cấp độ 3
Quy hoạch ngành
Hình 4: đề xuất về hệ thống quy hoạch dựa vào gốc quy hoạch đô thị
Nguồn: Tác giả
e) Cấu trúc tầng bậc và sự tuân thủ trong hệ thống quy hoạch
Dự thảo đề xuất hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ với quan hệ từ trên xuống, yêu cầu dưới tuyệt đối tuân thủ trên Tuy nhiên, các hệ thống quy hoạch hiện đại đều xây dựng nguyên tắc kết hợp trên xuống và dưới lên trong quan hệ, tức là tôn trọng cả nguyên tắc từ trên xuống (lợi ích đại cục) và phản hồi từ dưới lên (khác biệt địa phương) trong mối quan hệ giữa các cấp Thiết kế hệ thống này phản ánh bản chất quy hoạch là
sự thỏa thuận, cần linh hoạt và có tính tương đối về giải pháp
Trong bối cảnh Việt Nam, nhiều quy hoạch ở cấp ‘trên’ có thể có vấn đề về cả độ tin cậy trong dự báo, tính cập nhật, và khả năng phản ánh khác biệt giữa mô hình mong muốn và thực tiễn địa phương Nếu chỉ áp dụng nguyên tắc ‘trên’ phủ định dưới một cách máy móc thì có thể dẫn đến bất cập khi bản thân hệ thống chưa hoàn chỉnh và đồng
bộ
Vì vậy cần làm rõ nguyên tắc trên và ‘dưới’ theo nghĩa dưới tôn trọng và phục tùng lợi ích đại cục chứ không phải nhất nhất tôn trọng giải pháp cụ thể ở trên bởi quy hoạch ở cấp độ không gian lớn như vùng và quốc gia thường chỉ cố định nguyên tắc chung, nhưng có thể linh hoạt về giải pháp nhất là đối với các quy hoạch có tính đa ngành Cần
Trang 10tránh hiểu phục tùng lợi ích quốc gia thành phục tùng lựa chọn duy nhất của giải pháp
và Hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ, dưới tuân thủ trên cần hiểu tuân thủ lợi ích chứ không lệ vào phương án
f) Xây dựng năng lực và điều chỉnh thể chế cần thời gian
Hệ thống quy hoạch của châu Âu hoặc các nước phát triển chúng ta tham khảo được hình thành khi họ đã có nền tảng quy hoạch đô thị tích hợp, ra quyết định chiến lược, tham gia và việc tích hợp cấp độ cao hơn không gặp nhiều trở ngại bởi họ xây từ dưới
Tổ chức chính quyền tự chủ đòi hỏi cơ sở phải xây dựng năng lực quản lý quy hoạch gắn với nguồn lực Họ xây nhà khi đã có móng, trong khi chúng ta hiện tập trung năng lực từ trên xuống Chính quyền đô thị chưa hình thành, quy hoạch đô thị chủ yếu do trên phê duyệt, năng lực tư vấn từ bên ngoài, và nguồn lực ‘trên’ cấp phát Năng lực quản lý tích hợp trên cả hệ thống về cơ bản chỉ sẵn sang ở các đô thị trực thuộc trung ương, nơi đã có nền tảng tự chủ về nguồn lực và thiết kế, triển khai các quy hoạch
Tất cả những điều chỉnh về kỹ thuật và thể chế cần thời gian Chuyển các bản đồ sử
dụng công nghệ CAD không tương thích để tích hợp thuận lợi vào hệ thống quản lý quy hoạch sử dụng công nghệ GIS cần thời gian Xây dựng cơ chế tích hợp số liệu và điều phối trong lập quy hoạch, trong quản lý phát triển, ra quyết định dựa vào bằng chứng đều cần thời gian Lo ngại của nhiều chuyên gia ở chỗ tích hợp sẽ dẫn tới các rắc rối
về quy trình với xung đột về quyền lực và dẫn tới treo lại hiệu lực của nhiều quy hoạch đang chạy ổn định là có cơ sở Rõ ràng là các xáo trộn sẽ xảy ra cần thời gian điều chỉnh và thách thức này đặt ra cơ quan điều phối phải hợp tác chặt chẽ với các bên để chuẩn bị cho quá trình chuyển đổi Không chỉ đơn giản là quy định mà phải bao gồm các kế hoạch cụ thể giải quyết xung đột để những nội dung mới – cũ, phương án thay thế, dự phòng phải được tiên liệu đầy đủ trước khi thay đổi
Nhìn chung, có thể làm được nhiều trong ba năm nếu quyết tâm; nhưng không nên cứng nhắc thời hạn cho tất cả các cấp các ngành Nếu một số địa phương đã số hóa dữ liệu
và chuyển đổi hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai có thể làm đươc nhanh hơn như Vĩnh Long, Đồng Nai Nhìn chung, khi nào làm được đến đâu sẽ bỏ cái cũ và không nhất thiết tất
cả trong ba năm ở tất cả các cấp độ
3 Một số vấn đề tích hợp trong quy hoạch đô thị
Hệ thống quy hoạch tổng thể có thể đưa yêu cầu quy hoạch đô thị vào tích hợp mức độ nào có thể chưa rõ Tuy nhiên, xu hướng chung là muốn hệ thống tích hợp thì các thành phần đều phải xây dựng trên nền tảng này Bên cạnh đó, bản thân quy hoạch đô thị cũng cần phải tích hợp để thực hiện tốt chức năng của mình Phần tiếp theo đánh giá một số vấn đề liên quan đến xây dựng quy hoạch đô thị tích hợp, gồm phương pháp lập