Một số vấn đề về quy hoạch và quản lý phát triển đất đô thị trong quá trình đô thị hóa (urban land use planning and development management in the urbanization process)

Nguyễn Ngọc Hiếu – Đại học Việt Đức TÓM TẮT Ba thập kỷ đô thị hóa vừa qua cho thấy nhiều vấn đề tồn tại tích lũy trong quá trình phát triển đô thị gắn với thể chế về quy hoạch và quản

Một số vấn đề về quy hoạch & quản lý phát triển đất đô thị trong quá trình đô thị hóa

TS Nguyễn Ngọc Hiếu – Đại học Việt Đức

TÓM TẮT

Ba thập kỷ đô thị hóa vừa qua cho thấy nhiều vấn đề tồn tại tích lũy trong quá trình phát triển đô thị gắn với thể chế về quy hoạch và quản lý sử dụng đất Bài viết bình luận về một số vấn đề nổi bật gần đây và gợi ý một số điều chỉnh về hệ thống quy hoạch, chính sách tài chính và các quy định về quản lý phát triển đất

đô thị hướng tới phát triển bền vững

Từ khóa: đô thị hóa, quy hoạch sử dụng đất đô thị, chính sách quản lý đất

đô thị, tài chính đất đô thị, quản lý phát triển đô thị

1 Những thách thức trong quản lý phát triển đất đô thị

Ba thập kỷ đô thị hóa vừa qua có thể gọi là đô thị hóa ngoại vi (peri-urbanisation)

bởi sự ‘áp đảo’ của các hoạt động phát triển làm mở rộng đô thị Quá trình này

có nhiều xung đột tại nơi mở rộng và chuyển đổi cũng như kết nối giữa khu vực mới xây và để lại, đô thị cũ và khu vực mới mở rộng Bên cạnh đó, quá trình

củng cố đất đai và đô thị ở khu vực cũ (urban consolidation) cũng đang diễn ra

sôi động với quá trình cải tạo, tái phát triển các khu vực cũ và mạnh dần lên từ

2010 trở lại đây Quá trình phát triển và cải tạo nhìn chung tồn tại những bất cập

có thể tóm lược như sau:

Đa số các thành phố quản lý quá trình mở rộng chưa hiệu quả Hiện tượng ngập

úng, ùn tắc, và quá tải về hạ tầng xã hội ngay tại các khu vực mới phát triển ở ven

đô có vẻ không bình thường bởi phần lớn khu vực mở rộng được quy hoạch và quản lý theo dự án [1, 2] Tuy nhiên, thực tế cho thấy dù có quy hoạch chung và phân kỳ đầu tư thì hầu hết các dự án phát triển thường lựa chọn các vị trí ít phải đền bù là các khoảnh ruộng, đất ngập nước để ‘nhảy cóc’, dẫn đến các khu vực phát triển không liền khoảnh [3-5] Các khu vực liền kề không khớp nối hạ tầng

kỹ thuật, làng đô thị hóa cải tạo xập xệ, chia đất manh mún dần có nguy cơ trở thành các xóm liều hay ổ chuột mới Bên cạnh đó, quy hoạch khi phê duyệt khá đồng bộ nhưng sau đó cho phép điều chỉnh liên tục, về cơ bản là giảm diện tích công trình công cộng, cây xanh để bổ sung nhà xây chen [6] Việc đầu tư hạ tầng ngoài hàng rào chậm, thiếu vốn, không hoàn chỉnh gây ngập úng và tắc nghẽn

Các đô thị trung bình và nhỏ mở rộng nhanh bằng cách sáp nhập, được nâng hạng nhưng nhiều năm sau vẫn nợ chỉ tiêu về dân số, hạ tầng, và công trình công cộng

Việc cải tạo ở trung tâm cũ của các thành phố lớn làm gia tăng ùn tắc cùng với gia tăng mật độ xây dựng Vận tốc di chuyển bình quân ở khu trung tâm thành

phố Hồ Chí Minh giờ cao điểm liên tục suy giảm và dự báo tiếp tục suy giảm [7] Tình trạng ở Hà Nội cũng tương tự Vấn đề ùn tắc liên quan mật thiết đến hệ số

sử dụng đất và kiểm soát phát triển đề ra từ lâu, song kết quả là mật độ xây dựng

và hệ số sử dụng đất ở trung tâm ngày càng tăng Việc cải tạo bóc lõi khu đất kho tàng, nhà máy cũ, chung cư cũ để xây nhà chung cư cao tầng, nâng hệ số sử dụng đất diễn ra nhanh hơn sau giai đoạn khủng hoảng 2011

Đất bố trí cho giao thông, cây xanh, và công trình công cộng thiếu trầm trọng ở các thành phố lớn Các đô thị lớn sau nhiều năm phát triển vẫn thiếu trầm trọng

đất cho hạ tầng kỹ thuật và xã hội Đất dành cho giao thông ở Hà Nội chỉ ở mức 9% năm 2010 (~1/3 tiêu chuẩn quốc tế) [8] Tình trạng tương tự tại thành phố Hồ Chí Minh: diện tích đường không đồng đều: quận 1 và 3 có thể đến gần 20%, các quận cũ khác khoảng 7 - 8% còn các quận mới thậm chí chỉ bằng 1/5 mức trên (năm 2010) Đất dành cho giao thông giảm 10% trong giai đoạn 2005-2010 [9]; đất cho giao thông tĩnh thiếu trầm trọng, chỉ đáp ứng 6% tiêu chuẩn [10] Đất bãi

đỗ xe ở Hà Nội cũng chỉ đáp ứng được 10% tiêu chuẩn dẫn tới những thông báo như ‘phải xây 3 tầng hầm [11] Bên cạnh đó, đất cây xanh mặt nước bị thu hẹp

Tỉ lệ cây xanh ở các quận của Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh chỉ đạt 2m2/người, thấp hơn 10 lần so với các nước phát triển và 5-7 lần so với quy chuẩn Việc phê duyệt diện tích cây xanh ở các khu đô thị mới phát triển ở thành phố Hồ Chí Minh thỏa hiệp để tỉ lệ cây xanh giảm so với quy chuẩn và để tính thêm bằng đất cây xanh khi cân đối quy mô lớn Chi phí để đầu tư cho diện tích cây xanh và công trình công cộng là vấn đề lớn và đa số các dự án công viên cây xanh bị cắt giảm, tính gộp với đất công trình thể thao Dự án về công viên thường chậm tiến độ và khó bố trí nguồn vốn trừ các dự án sân golf

Giá đất tăng nhanh, tăng thu tiền sử dụng đất nhưng vẫn không đáp ứng nhu cầu đầu tư hạ tầng Nguồn thu từ ‘đất’ tăng nhanh do tốc độ mở rộng thành phố

nhanh hơn tốc độ tăng dân số tới gần 3 lần1 Thu từ chuyển mục đích và ‘tiền sử

1 Thống kê trong giai đoạn 2000-2010 cho thấy dân số đô thị tăng 1% thì diện tích đô thị tăng từ 1.5% đến 3% Diện tích đất ở đô thị tăng bình quân 8%/năm trong cùng giai đoạn, nhanh hơn gần ba lần tốc độ tăng dân số tại khu vực đô thị (~3%năm) [12]

dụng đất’ tăng nhanh trong giai đoạn 2000-2010, song nếu nhìn tổng thể nguồn này đang suy giảm Sự lệ thuộc vào ‘đất’ suy giảm bởi không còn nhiều ‘đất’ để

mở rộng hoặc thu trước nên không còn thu sau Ngân sách Đà Nẵng lệ thuộc tới 30% vào tiền thu sử dụng đất và liên quan trong giai đoạn phát triển nóng (2005-2010), còn thành phố Hồ Chí Minh cũng tới trên 10%[13] Thời gian gần đây nguồn thu từ đất giảm dần trong cơ cấu nguồn thu (chỉ còn 5% ở thành phố Hồ Chí Minh) Khó khăn về vốn đối ứng làm hạ tầng khung dẫn tới Hà Nội xin thu phí đại lộ Thăng long [14], còn Thành phố Hồ Chí Minh cũng chưa cân đối được khoảng 68 ngàn tỉ chỉ riêng vấn đề chống ngập [15] So sánh nguồn thu từ đất với nhu cầu chi hạ tầng khi mở rộng ra các khu đất trũng cho thấy nguồn thu từ tiền sử dụng đất chưa đủ cho chi phí đầu tư hạ tầng thoát nước nói riêng trong giai đoạn sắp tới ở thành phố Hồ Chí Minh (xem hình dưới)

Hình 1: so sánh dòng tiền thu – chi ứng với mở rộng thành phố và chống ngập 2

Nguồn: tác giả

Phân phối lợi ích từ giá trị gia tăng khi đầu tư vào đất chưa công bằng Nguồn

thu trực tiếp từ đất của Việt Nam rất so với các nước OECD: thuế từ đất ở Việt

2 Nguồn thu mô tả số liệu thống kê tiền sử dụng đất do Cục thuế TP Hồ Chí Minh công bố Nhu cầu chi đầu tư thoát nước mô tả bình quân theo giai đoạn căn cứ theo số liệu của Trung tâm chống ngập thành phố Số liệu về chi thoát nước trước năm 2015 là số thực tế đã chi; nhu cầu chi 2015-2020 tính bình quân theo nhu cầu dự báo quy hoạch đầu tư của Trung tâm chống ngập

Nam có tỉ trọng trong cơ cấu nguồn thu thấp hơn 30 lần (năm 2010) trong khi mặt bằng giá đất khá cao (xem hộp dưới) Bản chất của việc thu không đủ chi và đi vay để duy trì hạ tầng đô thị là bù chéo giữa các nhóm dân cư và vay của tương lai Quá trình này kéo dài làm ngân sách cạn kiệt Có thể liên tưởng giữa tốc độ tăng thâm hụt ngân sách và tốc độ tăng trưởng xe hơi cá nhân

Báo cáo gần đây của Bộ Tài chính cho thấy thuế đất tại Việt Nam không tạo ra nguồn thu đáng

kể, đặc biệt cho ngân sách địa phương Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, tổng các nguồn thu từ đất của Việt Nam chiếm khoảng 5 - 8% tổng thu ngân sách nhà nước, trong đó chủ yếu

là thu tiền sử dụng đất So với các quốc gia khác khoản thu từ thuế đất đai của Việt Nam khá thấp Trong 2 thập kỷ trở lại đây, mức độ đóng góp trung bình trong GDP từ thuế đất và nhà ở tại các nước có nền kinh tế phát triển (OECD) là 2% Các nước đang phát triển khác cũng đạt 0,5% và các nước chuyển đổi đạt mức 0,6% (Rosengard và Đỗ Ngọc Huỳnh, 2008) Nếu tính

Thông thường, thuế đất có thể tạo ra nguồn thu lớn cho ngân sách địa phương Tại các nước OECD con số này là 13%, các nước đang phát triển đạt 16% và tại các nước chuyển đổi là

(Rosengard và

Đỗ Ngọc Huỳnh, 2008)

Thất thu thuế đất làm trầm trọng thêm tình trạng bất bình đẳng ở Việt Nam Những người có khả năng tiếp cận với đất và bất động sản đang gia tăng tích lũy của cải mà không phải đóng góp cho công cuộc phát triển đất nước Trong khi nông dân nông thôn lại chịu thiê ̣t thòi vì không được đầu tư bù đắp [16]

Tình trạng đầu cơ đất và sử dụng đất ở đô thị và khu công nghiệp vẫn lãng phí

Tỉ lệ lấp đầy khu công nghiệp đạt thấp: chỉ 26’000ha được cho thuê ở 212 khu công nghiệp tập trung (rộng 60’000ha) – tương ứng với 65% diện tích lấp đầy năm 2016 [17] Quy hoạch đến năm 2020 dự phóng cần thêm gần 200’000ha đang là mối quan ngại về hiệu quả mở rộng khu công nghiệp Từ Bắc tới Nam,

dễ nhận thấy những khu nhà ở, khu đô thị mới bỏ hoang hoặc không thu hút được

cư dân là phổ biến Thành phố Hồ Chí Minh có hơn 400 dự án bị thu hồi (trong

số hơn 1’400 dự án phát triển đã được cấp phép tính đến năm 2015) cho thấy tình trạng bao chiếm rồi không triển khai được khi thị trường hấp thụ kém Thành phố mới Bình Dương quy hoạch 50 vạn nhưng mới thu hút được khoảng 10 vạn dân, thành phố mới Nhơn Trạch Đồng Nai thậm chí quy hoạch tới 2 triệu người cũng ở tình trạng tương tự

Giá đất đưa vào phát triển vẫn là thách thức Số lượng khiếu kiện về đất liên

quan đến áp giá đền bù và xác định nguồn gốc đất vẫn là mối quan tâm lớn của

xã hội bởi chiếm tới 65% trong 10 vạn vụ kiện và tố cáo liên quan đến đất đai [18] Giá đất thu hồi của Nhà nước dù mới tăng năm 2014 nhưng vẫn chênh lệch

lớn với ‘giá thị trường’ Tại thành phố Hồ Chí Minh, khảo sát của Đại học Kinh

tế năm 2015 cho thấy khoảng chênh lệch ở khu trung tâm từ 2 - 3 lần còn ở ngoại

vi từ 3-5 lần, thậm chí tới trên 10 -20 lần ở một số vị trí Vấn đề này làm cho các

dự án thu hồi sử dụng quyền lực Nhà nước gặp khó khăn Các chủ đầu tư mua đất thỏa thuận cũng gặp rắc rối khi tính chi phí bồi hoàn giảm trừ nghĩa vụ tiền

sử dụng đất bởi giá khấu trừ thấp hơn thực tế thỏa thuận Trong khi đó, chức năng của các tổ chức phát triển quỹ đất là mua gom trước và thu hồi sớm để tránh đầu cơ chưa được phát huy

Thành phố mở rộng nhanh nhưng giá đất và nhà ở chính thức đa số không với tới Giá đất và nhà ở tại các thành phố lớn bị đội lên do nhiều nguyên nhân, từ

thuế, quy hoạch, khan hiếm do mật độ cao và do chính sách Trong khi đó, mặt bằng thu nhập bình quân hộ thường không có khả năng chi trả nhà ở theo giá thị trường Mô hình tính của Alain Bertaud năm 2011 cho thấy 80% hộ gia đình Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh khó có thể thể tiếp cận nhà chung cư thương mại Thu nhập trung bình hộ dưới 11 triệu/tháng (2009) chỉ có thể tiếp cận đến các hẻm xe hơi không vào được trong thành phố hoặc loại nhà bán kiên cố ở ngoại ô [8] Như vậy có thể hình dung thị trường nhà ở thương mại mới phục vụ cho 1/5 dân số đô thị

Thị trường đất ‘không chính thức’ tồn tại song song Phát triển đất đô thị dưới

hình thức lấn chiếm đất nông nghiệp, đất chưa sử dụng, san lấp đất mặt nước, phân lô bán nền ‘chui’ vẫn diễn ra tại nhiều thành phố lớn Những hình thức

chuyển đổi không qua dự án biến tướng dưới hình thức tách thửa và chuyển đổi

mục đích ở quy mô hộ gia đình nhưng với số lượng lớn gần đây Ở thành phố Hồ Chí Minh, Quyết định 33/2014/QĐ-UB của UBND thành phố Hồ Chí Minh) [19]

đã tạo ‘cơ hội’ cho hơn 4’000 thửa đất sang nhượng dưới hình thức tách thửa do các đầu nậu phát triển Về lâu dài các khu vực này tiềm ẩn rắc rối do thiếu hạ tầng xã hội và kết nối hạ tầng kỹ thuật ‘dưới chuẩn’ Dù đã ngăn chặn, nhưng sẽ còn những kẽ hở mới và ‘nhu cầu’ nhà ở giá rẻ sẽ được đáp ứng bằng cách này hay cách khác Vấn đề là chính quyền sẽ ứng xử với khu vực phi chính thức này như thế nào

Quy hoạch liên quan tới sử dụng đất thiếu tích hợp Hệ thống quy hoạch của

chúng ta chồng chồng lớp lớp nhiều bên cùng làm, có tiền và triển khai theo năng lực nên làm ở các thời điểm khác nhau [20] Nhiều khi chỉ chờ nhau sửa (chờ sửa quy hoạch chung, phân khu, quy hoạch ngành) và thỏa thuận để khỏi vênh nhau cũng đã đủ treo cả hệ thống Bên cạnh đó, quy hoạch sử dụng đất ngành tài nguyên môi trường và ngành xây dựng cùng có hiệu lực, nhưng cách phân loại

đất khác nhau, đánh giá khác nhau, nguyên lý bố trí khác nhau rất dễ dẫn đến xung đột Ngoài ra, hệ thống quản lý bị chia cắt giữa bên lập và bên ‘triển khai’ làm việc giám sát và điều chỉnh khó khăn Nguồn vốn thực thi cấp theo ngành dọc và ‘trong phạm vi dự án’ dẫn đến việc mở đường chỉ biết làm đường, không tích hợp cải tạo chỉnh trang đô thị hay phát triển khu công nghiệp chưa đi kèm với xây dựng nhà ở cho công nhân [21, 22] Việc quản lý kinh doanh của ngành đầu tư độc lập với quy định về quy hoạch nên nhiều công trình chuyển mục đích kinh doanh sang dịch vụ làm quá tải giao thông, ô nhiễm tiếng ồn và trật tự tại các khu vực ở Có thể nói, quy hoạch vẫn đi theo truyền thống ngành xây dựng

và thiếu nền tảng để tích hợp các ngành khác và giải quyết các bài toán đa chiều [23]

Thành phố lớn biến thành vùng các chùm đô thị nhưng quản lý đất ở cấp độ vùng

và kết nối vùng chưa tương xứng Các thành phố lớn có bản chất là khu vực định

cư đô thị dạng vùng với ‘lưu vực sống’ định cư vượt ra ngoài ranh giới nội thị Một số thành phố trực thuộc trung ương phát triển thành chùm đô thị và hai thành phố đặc biệt trở thành vùng đại thị lan tỏa sang các tỉnh lân cận Tuy nhiên, cơ chế phối hợp để quản lý phát triển ở cấp độ vùng chưa điều phối và tối ưu hóa sử dụng tài nguyên ở cấp độ liên đô thị và vùng như phát triển các khu công nghiệp,

xử lý chất thải, nghĩa trang Thiếu phối hợp ở cấp độ vùng trong bố trí đất hợp

lý làm cản trở kết quả quản lý nguồn nước, kết nối hạ tầng giao thông, chống ngập và ứng phó biến đổi khí hậu [24-26]

2 Một số lựa chọn điều chỉnh trong quản lý phát triển

Những vấn đề nói trên cho thấy những tồn tại trong việc quản lý phát triển đất đô thị cần giải quyết đồng bộ với nhiều cách tiếp cận Việc lập và thực thi quy hoạch mới là tiếp cận hành chính; trong khi đó, động cơ bao chiếm đất, hành vi sử dụng lãng phí hay những giải pháp thúc đẩy công bằng và phối hợp cần kết hợp với hệ thống khuyến khích để các bên tham gia thay đổi hành vi Phần thảo luận sau sẽ trao đổi về cả hai nhóm nguyên nhân từ hệ thống quản lý phát triển tới hệ thống khuyến khích

a) Hệ thống quản lý phát triển

Quy hoạch ‘tích hợp hơn’ là yêu cầu cơ bản để quản lý phát triển bền vững Tích

hợp quy hoạch có nghĩa là việc ra quyết định xem xét đầy đủ các chính sách, dự

án, quy định của các ngành để đạt được mục tiêu phát triển toàn diện Tích hợp

sẽ làm thay đổi tiếp cận phát triển theo dự án (project based) sang theo khu vực

(area based) như mô hình các nước phát triển đã và đang sử dụng [27] Tích hợp

là việc các bên có thể nắm bắt thông tin và ‘thỏa thuận’ để đảm bảo hài hòa các yêu cầu của các quy hoạch ngành với quy hoạch theo lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và các kế hoạch đầu tư, giữa các địa phương lân cận cũng như các cấp độ khác nhau Việc tích hợp yêu cầu một nền tảng kỹ thuật về số liệu thông tin và một nền tảng thể chế để phối hợp và ra quyết định Nền tảng này là các yếu tố cơ bản cần phát triển và hoàn thiện

Việc tích hợp được quan tâm đặc biệt giữa sử dụng đất và giao thông Chiến

lược để tích hợp được các quốc gia phát triển sử dụng từ lâu nhằm đảm bảo việc quy hoạch đồng thời tối ưu tổ chức không gian và tổ chức đi lại của cư dân gắn với giao thông công cộng và vận tải đa phương thức để các đối tượng khác nhau

có nhiều lựa chọn thuận tiện, phù hợp với khả năng chi trả và an toàn [28] Có thể áp dụng sớm công cụ đánh giá tác động của dự án giao thông lên mạng lưới

hiện có (Traffic Impact Assessment - TIA) để hạn chế tác động xấu đến tình hình

giao thông lân cận khi cải tạo và phát triển các dự án3 Chú ý là các công cụ kiểm soát phát triển hiện nay của ngành xây dựng chưa kiểm soát theo nhu cầu đi lại nên các dự án có phát sinh nhu cầu đi lại lớn thường gây tắc nghẽn cục bộ

Tích hợp xử lý các bất cập Vấn đề quy hoạch sử dụng đất ngành tài nguyên và

xây dựng cần được nghiên cứu để điều chỉnh Nên chăng khu vực đã đưa vào xây dựng thì quy hoạch ngành này làm chủ Quy hoạch sử dụng đất của ngành tài nguyên vẫn có hiệu lực ở bên ngoài khu vực dự án phát triển đô thị Khu vực

dự kiến đưa vào phát triển cũng phải xử lý hết các xung đột nếu có giữa hai loại hình quy hoạch trên

Bên cạnh đó, giữa cơ qua tổ chức lập, phê duyệt, và thực thi quy hoạch cần đảm bảo tiếng nói chung và giám sát được hiệu quả Chú ý là các nước phát triển luôn

giao việc lập và giám sát triển khai quy hoạch cho một đầu mối ở chính quyền cơ

sở Thành phố lớn dạng vùng chia hai cấp thì cấp trên chỉ làm quy hoạch chung

và kết nối các địa phương Về lâu dài cần đưa việc quản lý lập và triển khai quy hoạch về một đầu mối chịu trách nhiệm (một đầu mối đồng nghĩa phân việc về

cả cấp)

3 Tham khảo chuẩn mực của Hoa Kỳ/Malaysia, quy mô phải áp dụng TIA theo loại công trình có phát sinh nhu cầu đi lại >100 xe hơi ra vào/giờ cao điểm hoặc 750 xe/ngày [29] Ví dụ >250 căn hộ/ 5000m2 văn phòng/ 1500m2 thương mại/ >10% nhu cầu đi lại trên tuyến … Tuy nhiên chuẩn mực tính toán nhu cầu đi lại theo quy

mô công trình ở mỗi thành phố có thể khác nhau

Quy hoạch tích hợp là cùng giải quyết vấn đề theo khu vực Quy trình phê duyệt

dự án hiện tại còn theo trình tự từng bước tuần tự Nếu tổ chức tốt, các bên chuyên môn có thể làm việc song song và thảo luận trực tiếp với đại diện chủ đầu tư và kết luận dứt điểm theo nhóm làm việc Trên thực tế các dự án của Vincom và một số dự án phát triển hạ tầng đô thị trọng điểm sử dụng vốn ODA (WB, ADB)

hiện nay đã được giải quyết theo cơ chế tổ liên ngành giúp đẩy nhanh tiến độ xét

duyệt dự án [30] Để nhân rộng cách làm này cần phát triển đồng bộ dữ liệu tích hợp các quy hoạch và hệ thống quản lý kiểm soát phát triển cùng với đổi mới quy

trình phê duyệt các vấn đề chuyên môn có thảo luận song song

Quản lý mở rộng thông minh Mở rộng ranh giới luôn kèm theo nhiều chi phí

duy trì hạ tầng sau khi chuyển giao cho thành phố Tư duy nhiệm kỳ rất hợp với

dự án thu trước tiền thuê đất nhiều năm hoặc thu tiền sử dụng đất một lần dự án lớn vì nhanh gia tăng ngân sách ngắn hạn Điều này dẫn tới các đề xuất phát triển

ra khu vực trũng thấp giá rẻ (lợi nhuận lớn) có chi phí ẩn lớn vẫn được thông qua

Vì vậy, quy trình mở rộng cần ‘kiểm toán’ về tính khả thi nguồn tài chính từ mở rộng sẽ bù đắp đủ đủ để đầu tư và duy trì hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội đồng

bộ Kinh nghiệm quốc tế cho thấy ranh giới mở rộng luôn được cân nhắc và thảo luận với sự tham gia của các bên liên quan [3, 31] Chính quyền đô thị là chủ thể quyết định cho việc mở rộng bởi họ phải chịu trách nhiệm giải trình cho hành vi của mình khi thu thuế địa phương Mở rộng đô thị thông minh là lựa chọn và xu hướng phát triển trong bối cảnh quản trị dân chủ và nền tảng khoa học kỹ thuật phát triển Chúng ta chưa có thuế tài sản, chưa phân bổ chi phí theo tài sản nên vấn đề này chưa trở thành sức ép khi chính quyền đô thị chưa tự chủ tài chính Tuy nhiên, tương lai Việt Nam rồi cũng sẽ đi theo mô hình này Nếu ngân sách của thành phố phải chi trả để duy trì hạ tầng và thuế tài sản là để duy trì nó thì sự

mở rộng tràn lan là ‘cối xay tiền ngân sách’ không ai muốn trả và phải cân nhắc

Kết nối vùng để phát huy chuỗi giá trị Nếu phát triển đúng tự nhiên thì mức độ

cạnh tranh trong nội vùng thường ít hơn cạnh tranh giữa các vùng Các địa phương trong cùng một vùng như thành phố Hồ Chí Minh hay Hà Nội vẫn cần cạnh tranh, song trách nhiệm của Chính phủ là đẩy mạnh liên kết vùng để gia tăng tính hiệu quả của liên kết kinh tế thay vì tạo ra các rào cản chia cắt vùng nhằm cạnh tranh loại trừ nhau Ban Chỉ đạo vùng cũng như chính quyền các thành phố cần xây dựng nền tảng thể chế thích ứng với đặc điểm mối quan hệ kinh tế, chính

trị của vùng và theo tính chất kỹ thuật của vấn đề cần giải quyết4 Về lâu dài, chúng ta có thể tham khảo cơ chế ra quyết định ở các vùng đô thị trên thế giới để lựa chọn cách hiệu quả để điều phối phát triển giữa các đô thị có tính tự chủ

b) Hệ thống khuyến khích và chính sách liên quan

Nguyên tắc cơ bản khi điều chỉnh hệ thống khuyến khích là chi phí tốn kém phát triển đô thị cần được bồi hoàn thông qua chính sách tài chính giúp hài hòa lợi ích giữa các nhóm tham gia và hưởng lợi từ phát triển đất đô thị Việc lạm dụng trong thu lợi và thất bại trong hoàn trả dẫn tới suy kiệt nguồn đầu tư và gia tăng bóc lột giữa các nhóm xã hội cần bị hạn chế bằng các hệ thống khuyến khích bên cạnh các quy định hành chính

Các công cụ chủ yếu để hài hòa lợi ích các bên ở các quốc gia có nền kinh tế thị trường phát triển gồm có hai nhóm: thu lại khi đầu tư phát triển; và thu lâu dài để duy trì Thuế tài sản là để duy trì tiện ích và chất lượng nơi chốn còn các công

cụ thu thu lại giá trị gia tăng khi đầu tư và hạn chế đầu cơ thuộc nhóm thứ hai hay còn gọi là ‘value capture’ Các công cụ điển hình cho nhóm này bao gồm:

 Thuế giá trị gia tăng tài sản;

 Thuế phát triển hạ tầng theo khu vực và đóng góp xây dựng nhà ở phải chăng (Anh);

 Tạo quỹ đất (chống đầu cơ) bằng quyền tiên mãi (ưu tiên mua) và đóng băng giá tại khu vực dự kiến phát triển để giảm chi phí mua đất (Pháp);

 Chuyển nhượng quyền phát triển vượt ‘trần’ (Pháp), chuyển nhượng quyền phát triển giữa các chủ đất khuyến khích xây dựng tập trung theo khu vực (Hoa Kỳ)

Về công cụ tài chính của nhóm thứ hai, hiện chúng ta dựa vào tiền sử dụng đất

và thuế thu nhập cao Tiền sử dụng đất đánh vào chủ đầu tư và người chuyển

mục đích Nguồn thu khá hiệu quả, song chỉ ở thời điểm ban đầu Thuế thu nhập cao của người bán tài sản cũng thu khá cao 25% mức gia tăng hoặc 2% giá trị) Tuy nhiên, do khó khăn về dữ liệu giao dịch nên hiện chủ yếu thu theo 2% giá trị sang nhượng khai báo – vốn thấp hơn giá thị trường Khả năng thu lại giá trị gia

4 Vấn đề nguồn nước và thoát nước cần giải quyết theo lưu vực, các vấn đề môi trường theo tính chất của chất thải hoặc ô nhiễm, khu công nghiệp gắn với hạ tầng của hệ thống phân phối logistics…

tăng từ đất vẫn thiếu cơ chế hoàn thiện như các nước phát triển bởi chưa đảm bảo chủ đầu tư xây dựng hạ tầng đồng bộ Nếu dựa vào Nhà nước thì trong cơ chế hiện tại có những địa phương làm tốt như Bình Dương, Đà Nẵng với hai mô hình quản lý phát triển sau (xem hộp dưới)

Bình Dương là giao cho chủ đầu tư (Becamex) phát triển hạ tầng và trực tiếp bán đất cho thị trường thứ cấp hoặc tự mình đầu tư tiếp bán lẻ Bình Dương có thể thu lại hầu hết lợi nhuận về một đầu mối và tái phân bổ cho các nhu cầu phát triển

hạ tầng tương đối đồng bộ vì họ làm cả hạ tầng cấp I, II, hợp tác với các bên thứ

ba và tự mình đầu tư một số dự án để bán trực tiếp thu lợi ở thị trường bất động sản thứ cấp;

Đà Nẵng chia sẻ lợi nhuận ở thị trường sơ cấp bởi chỉ đứng ra thu hồi và giao lại cho nhà đầu tư với giá mặc cả cao hơn (chia sẻ lợi nhuận thị trường cấp I) Thành phố giảm chi phí thu hồi đất bằng việc tập trung đền bù về một mối để đẩy nhanh tốc độ, áp một mức giá; đền bù đất tại lớp 2 và trả cho chủ đất ở lớp 1 với các dự

án mở rộng đường nên giảm chi phí đền bù

Bên cạnh hai mô hình trên, mô hình ‘thông dụng’ là làm đến đâu hay đến đó Mô hình này phát triển theo dự án theo vốn dự án đơn ngành, làm đường mua nhà lớp

1 để lớp 2 hưởng như ở Hà Nội mở đường Kim Liên – Ô chợ dừa – Đê La Thành 2006-2014 Giá trị gia tăng bị bên thứ ba thu lợi và chi phí đền bù bị đội lên rất cao Tình hình ở các dự án BT hiện nay cũng tương tự bởi chủ đầu tư BT lựa chọn vị trí phát triển và thu lại giá trị đất gắn với hạ tầng trong phạm vi Nguồn thu của thành phố từ các hợp đồng BT chủ yếu qua tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích mà không phải giá trị gia tăng bất động sản liền kề sau phát triển Dự

án đường nối Tân cảng và Ba Son với quận 1 thành phố Hồ Chí Minh là ví dụ điển hình

Trong bối cảnh hiện tại, các khu vực cần đầu tư có thể đề xuất phương án thu phí giá trị gia tăng để đầu tư hạ tầng theo khu vực (bettermen charge) Nếu cần phát

triển công trình hạ tầng lớn, thành phố sẽ ra một quy định để áp thuế suất cao hơn cho khu vực hưởng lợi; đồng thời định giá toàn bộ khu vực trực tiếp sinh lời trước khi đầu tư Sau khi phát triển, các bên cho thuê và bán bất động sản phải trả theo suất thuế mới này CHLB Đức áp khung thời gian 10 năm bán phải áp thuế giá trị gia tăng cao tới 50% Mức thuế này làm giảm động cơ đầu cơ đất

Sau khi thành phố phát triển ổn định, vấn đề quan trọng là các chi phí hạ tầng

đã nâng cấp cần được tài trợ bởi nguồn ổn định mà thuế tài sản là nền tảng của

hệ thống tài chính địa phương Khoảng 25% ngân sách chính quyền địa phương