Bài viết thảo luận về một số lựa chọn có tính chiến lược trong mở rộng ranh giới đô thị ở phố Hồ Chí Minh đứng trước các thách thức về ngập lụt và biến đổi khí hậu hiện nay.. 1 Mở rộng
Trang 1Quản lý mở rộng đô thị & vấn đề ngập lụt
ở thành phố Hồ Chí Minh
TS Nguyễn Ngọc Hiếu & ThS Trần Hoàng Nam – Đại học Việt Đức
TÓM TẮT
Nhu cầu mở rộng ranh giới đô thị là tất yếu trong quá trình đô thị hóa; tuy nhiên, việc mở rộng đô thị luôn tiềm ẩn nhiều vấn đề liên quan đến phát triển bền vững Bài viết thảo luận về một số lựa chọn có tính chiến lược trong mở rộng ranh giới
đô thị ở phố Hồ Chí Minh đứng trước các thách thức về ngập lụt và biến đổi khí hậu hiện nay
Từ khóa: đô thị hóa, ngập lụt ở đô thị, chi phí ẩn, ranh giới phát triển đô thị, quản lý tăng trưởng đô thị
ABSTRACT
Urban expansion is an inevitable phenomena during the urbanisation process; however, the expansion often goes along with hidden unsustainable problems This article discusses about some strategic options in managing urban growth in Hochiminh city in responding to the challenges of flooding and climate change
Keywords: urbanisation, urban flooding, hidden cost, urban growth boundary, managing urban expansion
1 Mở rộng ranh giới đô thị và ngập lụt
Việt Nam cũng giống như hầu hết các quốc gia đang phát triển đang trải qua giai đoạn đô thị hóa nhanh Ba thập kỷ đô thị hóa vừa qua ở Việt Nam cho thấy, tốc
độ mở rộng diện tích đô thị đã tăng gấp ba lần so với tốc độ tăng dân số đô thị cùng thời kỳ1 Đặc điểm của giai đoạn này là xu hướng phát triển nóng ở vùng
ven đô hay còn gọi là hiện tượng ‘đô thị hóa vùng ven’ (peri-urbanisation)
1 Thống kê trong giai đoạn 2000-2010 cho thấy dân số đô thị tăng 1% thì diện tích đô thị tăng từ 1.5% đến 3%
Trang 2Bốn mươi năm qua, quá trình đô thị hóa vùng ven ở thành phố Hồ Chí Minh dẫn tới sự mở rộng đáng kể ranh giới đô thị Từ năm 1975 đến 2000, thành phố đã
mở rộng đáng kể nhưng vẫn chủ yếu nằm ở phía Bắc kênh Tàu Hũ Hướng mở rộng chủ yếu là về phía bắc, nơi đất cao và không bị ảnh hưởng bởi triều cường
(Xem hình 1) Tuy nhiên, từ những năm 2000 đến nay, thành phố bắt đầu mở
xuống phía Nam và phía Đông cùng với sự mở rộng nhanh chóng trên các hướng
(Xem hình 2)
Hình 1: quá trình mở rộng nội thành thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn
1975-2000
Nguồn: trích từ báo cáo Sở QHKT HCM, 2013
Hình 2: dịch chuyển đất đai TP HCM 1989 – 2011
Nguồn: [2]
Việc mở rộng ranh giới thành hố trong giai đoạn gần đây đã tiến về các khu vực
vốn có nền đất thấp (1m-1m5) (Xem hình dưới) Chú ý rằng cốt cao độ 2m là
chuẩn mực về quy hoạch chiều cao cho phát triển đô thị mới Như vậy, hầu hết các khu vực mới mở rộng từ sau năm 2000, (trừ Tây Bắc) đa phần có cốt tự nhiên nằm dưới cốt san nền quy hoạch, hay nói cách khác là nằm ở khu vực trũng thấp
Trang 3Hình 3: xu hướng mở rộng lan tỏa về phía đất trũng có cao độ dưới 1m ở thành phố Hồ Chí Minh
Nguồn: [3]
Với xu hướng mở rộng như hiện nay, tỉ lệ diện tích đất xây dựng đô thị ở khu vực nằm dưới mức đỉnh triều cường ngày càng mở rộng Dựa trên số liệu tính toán năm 2010, tỉ lệ diện tích đất nằm dưới mức đỉnh triều là 32% Dự báo cho đến năm 2025-2030 có thể lên tới 47% [4]
Hình 4: kịch bản rủi ro ngập lụt ở TP Hồ Chí Minh đến năm 2025-2030
Nguồn: [4]
So với các khu cũ, các khu vực mới ít được đầu tư hạ tầng thoát nước Năm 2010, các quận nội thành (1,3,5) có tỉ lệ tiếp cận đến hệ thống thoát nước là 100% thì quận kề cận (4,6,8,10,11,Tân Bình, Phú Nhuận, Bình Thạnh) chỉ đạt từ 80% - 90%; các quận mới thành lập gần đây (2, 9, 12, Tân Phú, Thủ Đức), tỉ lệ chỉ đạt
từ 30% - 70% [5]
Trang 4Với đặc điểm như vậy, không khó để giải thích tại sao đa phần các khu vực trũng thấp mới phát triển đối mặt với tình trạng ngập lụt [6, 7] Bản đồ đánh giá ngập lụt năm 2010 cho thấy các khu vực mới đô thị hóa tại các quận 6, 8 Bình Tân,
Tân Phú, Gò Vấp, 4, Bình Thạnh là khu vực có tần suất ngập lụt cao (Xem hình
dưới)
Hình 5: hiện trạng các khu vực nội thành thường bị ngập (trước 2010)
Nguồn: [5]
Vấn đề ngập úng gần đây có cải thiện do đầu tư cải tạo thoát nước; tuy nhiên, quá trình đầu tư chưa đồng bộ nên tình hình ngập úng còn phức tạp Bản đồ ngập sau trận mưa kỷ lục ngày 15/9/2015 phản ánh các khu vực ngập lụt có cả những vị trí liền kề với các dự án phát triển tự phát giai đoạn vừa qua và có cả ở những khu
vực vốn có cốt nền cao ở quận Gò Vấp (Xem hình dưới)
Trang 5Hình 6: 66 điểm ngập ở thành phố HCM sau trận mưa ngày 15/9/2015
Nguồn: tuổi trẻ online [8]
Một số nghiên cứu cho rằng quản lý phát triển là nguyên nhân dẫn tới tình trạng ngập úng cục bộ [3, 7] Việc san nền ở khu vực ven đô tất yếu phải bê tông hóa, nâng cốt nền, đồng thời san lấp một phần kênh rạch và hồ ao chứa nước và làm suy giảm khả năng tiêu thoát nước Nhiều dự án san nền không theo quy hoạch, phát triển kiểu da beo, không liền khoảnh tạo nhiều khoảng trống về hạ tầng và
là nguyên nhân gây ngập úng cục bộ và khó kết nối các khu vực Việc san nền không thống nhất và kết nối kém dẫn tới khu sau ‘đẩy ngập’ lan sang khu vực khác
Bên cạnh đó, đặc điểm thủy văn và triều ở khu vực thành phố Hồ Chí Minh rất nhạy cảm với xu hướng mở rộng san lấp về khu vực trũng thấp Nghiên cứu của
TS Bùi Việt Hưng chứng minh mối quan hệ giữa việc làm suy giảm khả năng hấp thụ lượng nước triều và xu hướng gia tăng của đỉnh triều [9] Mô hình tính dựa trên số liệu quan trắc về xu hướng từ những năm 1975 cho thấy mức triều cực đại chỉ biến động tăng khi mở rộng diện tích san lấp ở vùng ven Cần Giờ từ năm 2000 trở lại đây Có thể hình dung mỗi 1000 ha diện tích đất bị san lấp có nguy cơ làm đỉnh triều dâng lên 1cm tại trạm Phú An trên sông Sài Gòn
Có thể nói, năng lực hạn chế về về đầu tư hạ tầng đồng bộ trước sức ép phát triển, khả năng quản lý phát triển đô thị khi mở rộng vào các khu vực trũng thấp, và tác động hai chiều của san lấp làm cho đỉnh triều dâng cao là nguyên nhân gia tăng ngập lụt ở vùng ven thành phố Hồ Chí Minh
Trang 62 Cơ sở định hướng phát triển về khu vực trũng thấp
Định hướng quy hoạch phát triển thành phố Hồ Chí Minh được phê duyệt năm
2010 xác định 4 hướng phát triển gồm là Đông, Nam, Tây Nam, và Tây Bắc (Xem
hình dưới) [10] Như vậy định hướng tiếp tục phát triển về những khu vực trũng thấp Hai hướng về hai thành phố và tỉnh lân cận (Biên Hòa và Thủ Dầu Một) không được nhắc tới
Hình 7: điều chỉnh quy hoạch chung TP Hồ Chí Minh đến 2025
Nguồn: CBRE: quy hoạch đô thị & cơ hội đầu tư http://cafeland.vn/phan-tich/quy-hoach-do-thi-va-co-hoi-dau-tu-57879.html & Sở QH-KT thành phố Hồ Chí Minh 2015
Câu hỏi đặt ra là vì sao thành phố vẫn lựa chọn phát triển vào các khu vực trũng thấp thường có chi phí san lấp, bảo vệ chống ngập lụt cao hơn? Có nhiều cách giải thích cho lý do này và chúng ta thử tìm lời giải
a) Phát triển theo quỹ đất hiện có
Cách giải thích thứ nhất có thể là trước sức ép gia tăng dân số như vừa qua thì nguồn quỹ đất trống có thể tạo nguồn thu nằm trong tỉnh chỉ còn ở các khu trũng thấp Bằng chứng trực tiếp của lập luận này khó xác định; xong thống kê cho
Trang 7thấy thành phố những năm 2010 xây dựng ngân sách dựa vào nguồn thu từ đất khá lớn
Giai đoạn 2001 - 2010 tỉ lệ nguồn thu từ đất tăng lên tới trên 30% ngân sách; trong khi năm 2012, chỉ thu được khoảng 1’800 tỉ và tỉ lệ phụ thuộc này giảm còn khoảng 21% và tiếp tục giảm xuống dưới 15% năm 2014 [11] Tính theo tổng nguồn thu trên địa bàn, các nguồn thu từ đất chỉ còn khoảng 5,23% năm 2014
[12]
Tuy nhiên, vấn dề là quỹ đất nội tỉnh cũng chỉ có giới hạn Thành phố nếu chỉ trông vào nguồn của mình sẽ làm gì khi quỹ đất nội tỉnh cạn kiệt?
Báo cáo của Sở Tài nguyên Môi trường cho thấy trong 13 năm từ 2001 tới 2014, đất chưa sử dụng chỉ còn 10% và nguồn đất nông nghiệp chuyển sang làm đô thị
đã chiếm tới 60% tổng nhu cầu [11] Với quỹ đất như hiện tại, thành phố sẽ mở
về đâu để đáp ứng nhu cầu đô thị hóa sau 30 năm nữa khi thành phố cần ít nhất
là gấp đôi diện tích2 Nếu Cần Giờ là khu dự trữ sinh quyền thì có nên sáp nhập tỉnh lân cận như Hà Nội đã làm?
Nếu quan sát ảnh vệ tinh ban đêm chúng ta thấy vùng thành phố Hồ Chí Minh
không còn ranh giới với Đồng Nai hay Bình Dương (xem hình dưới) Nếu chỉ lo
phát triển trong ranh giới của mình thì có tối ưu hóa được nguồn lực phát triển khi đô thị hiện nay đã là một vùng có liên hệ hữu cơ với nhau như vậy?
2 Mô hình tính dựa trên giả định tỉ lệ tăng trưởng dân số cả tự nhiên và cơ học là ~ 2%/năm và điều tiết giảm mật
Trang 8Hình 8: ảnh vệ tinh thành phố Hồ Chí Minh ban đêm
Nguồn: landsat map, khai thác từ internet, 2015
Vậy thì viêc phát triển tập trung vào quỹ đất mình có đã trở nên lạc nhịp với thực tế phát triển vùng, nơi ranh giới thực tế không còn lệ thuộc vào ranh giới quy ước?
b) Phát triển theo ‘hiệu quả’ kinh tế
Cách giải thích thứ hai có thể là vì tính hiệu quả kinh tế Chi phí thấp về giá đất đền bù và chi phí cơ hội thấp do giải tỏa nhanh là cơ sở để có lợi nhuận Nhà nước cũng ‘có lợi’ bởi tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất tương ứng
Tuy nhiên, việc lập bài toán lợi ích cần tính toán đầy đủ Chi phí của Nhà nước
so với lợi ích thu được thực sự là bao nhiêu? Quá trình ra quyết định đã tính trên
cơ sở chi phí và lợi ích của một ‘vòng đời’ dự án hay khu vực phát triển chưa hay mới chỉ lúc xây công trình? Vòng đời của dựa án quan trọng khi các nhà đầu tư
có thể rời đi sớm và để lại chi phí cho người ở lại giải quyết
Đối với khu vực trũng thấp, chi phí để cải tạo và nâng cấp hạ tầng thoát nước của khu vực ở ‘thượng nguồn’ khu vực san lấp thường ở dạng ‘ẩn’ Việc tôn nền các khu trũng thấp (vốn là khu vực thoát nước cũ) thường không tính đến chi phí làm lại hệ thống thoát nước ở khu vực bị ảnh hưởng Tuy nhiên, sớm hay muộn thì
Trang 9các chi phí này cũng sẽ bộc lộ và làm gia tăng gánh nặng chi phí cho chính quyền
về lâu dài
Cách thức chi phí ẩn có thể gây áp lực tới ngân sách thành phố có thể hình dung
ở sơ đồ dưới đây:
Thời gian
Thời gian
Cân đối giảm dần
Chi phí lớn hơn nguồn thu
Nguồn thu phát triển đất giảm dần
Chi phí theo thời gian ổn định
Chi phí theo thời gian tăng nhanh Chi phí ẩn bắt
đầu lộ diện
Cân đối thu chi Chi phí
Nguồn thu
Ghi chú: Hình bên trái: chi phí chưa tính chi phí ẩn và bên phải: có chi phí ẩn
Hình 9: sự khác biệt về tổng chi phí do chi phí ẩn đối với ngân sách
Nguồn: tác giả
Không chỉ là mô hình, áp lực chi ngân sách thực tế vấn đề chống ngập là rất lớn Báo cáo từ Trung tâm chống ngập cho thấy nhu cầu chi cho thoát nước tăng
nhanh, nhưng thực chi khá thấp chỉ khoảng ¼ đến 1/3 nhu cầu (Xem hộp thông
tin ở dưới)
Hiện thành phố đang thực hiện song song 2 quy hoạch chống ngập là: 752 và
1547 Quy hoạch theo Quyết định 752/2001/TTg tập trung đầu tư các công trình thoát nước và xử lý nước cho khu vực trung tâm: vùng Bắc, Đông Bắc, đông nam
và tây thành phố, cần 87.418 tỉ đồng [13] Trong đó đã có nguồn vốn là: 32.608
tỉ đồng, chưa có nguồn cần huy động là: 54.810 ngàn tỉ Quy hoạch thủy lợi theo Quyết định 1547/2008/TTg lập các dự án đê bao và cống ngăn triều có tổng kinh phí là 12.823 tỉ đồng [14] Nguồn đã có 813 tỉ đồng, và cần huy động là 12.010
tỉ đồng TP.HCM đang cần thêm 66.820 tỉ đồng để thực hiện [15]
Mô phỏng tình hình dựa trên số liệu của Cục thuế thành phố Hồ Chí Minh và nguồn báo cáo của Trung tâm chống ngập, chúng ta có thể hình dung xu hướng
Trang 10hình dưới) Giai đoạn sắp tới, thành phố muốn thực hiện quy hoạch vcà giảm ngập cơ bản sẽ chi cho thoát nước nhiều hơn nguồn thu tiền sử dụng đất Dự báo
5 năm tới nhu cầu chi cho thoát nước lớn gấp 10 lần tiền thu được do mở rộng đô thị năm 2014 (66,8 ngàn tỉ/6,03 ngàn tỉ)
Hình 10: so sánh dòng tiền thu – chi ứng với mở rộng thành phố và chống ngập 3
Nguồn: tác giả
Chú ý rằng các dự báo trên mới tính theo thực thi quy hoạch 2008, có nghĩa là chưa phải tất cả chi phí bởi quy hoạch 2008 cũng chưa tính đến các biện pháp và chi phí đầu tư bổ sung nếu đỉnh triều tiếp tục dâng cao do mở rộng thành phố và nước biển dâng do biến đổi khí hậu
Từ góc độ thị trường, nếu không phải trả phí thì những người đầu cơ mua đất và bán trước khi vấn đề ngập lộ diện sẽ có lợi Nếu thành phố đầu tư tiếp để nâng cấp cải tạo, giá đất lại tăng tiếp Không phải vô cớ dân đầu cơ truyền tai nhau
rằng muốn giàu thì mua đất càng rẻ càng ngập càng lời vì khi dân kêu quá thành phố sẽ đầu tư chống ngập và dự án phát triển sẽ tiến về hướng này
3 Nguồn thu mô tả số liệu thống kê tiền sử dụng đất do Cục thuế TP Hồ Chí Minh công bố Nhu cầu chi đầu tư thoát nước mô tả bình quân theo giai đoạn căn cứ theo số liệu của Trung tâm chống ngập thành phố Số liệu về chi thoát nước trước năm 2015 là số thực tế đã chi; nhu cầu chi 2015-2020 tính bình quân theo nhu cầu dự báo quy hoạch đầu tư của Trung tâm chống ngập
Trang 11Như vậy, mô hình kinh tế về chi phí ở đây là sự chuyển hóa chi phí cho ngân sách thành phố trong khi lợi nhuận về nhà đầu cơ
Bên cạnh chi phí ‘ẩn’, việc đánh giá không đúng giá trị của khu vực đất trũng thấp khi san lấp có thể làm mô hình tính sai lệch Thực tế cho thấy các giải pháp chống ngập bằng cách đắp đê bao có nhược điểm làm nước triều dâng cao hơn Giải pháp đào hồ mới hoặc nạo vét kênh sâu thêm để chứa nước thực chất tương đương với giữ các khu vực trũng thấp để hồ chứa nước tự nhiên Nói cách khác, giá trị đất ngập nước phải tính bằng chi phí thay thế khi đầu tư hạ tầng thoát nước
và giá trị này có xu hướng tăng nhanh cùng với thách thức biến đổi khí hậu và
mở rộng đô thị Nếu ‘đầu tư’ vào giữ đất này, ‘tài sản’ công cũng tăng (chi phí chống ngập giảm) và tài sản tư (giá trị bất động sản trong khu vực) cũng sẽ tăng
Như vậy, phải chăng tính hiệu quả đã không được xem xét đầy đủ Hiệu quả chỉ cho nhà phát triển, chi phí đang phân bổ vào ngân sách nhà nước ngày càng tăng và xu hướng phát triển tổng thể kém hiệu quả?
3 Những vấn đề cân nhắc
a) Đô thị hóa ở cấp độ vùng
Việc mở rộng đô thị nên xét từ quan điểm vùng Việc chuyển đổi quỹ đất tự nhiên
ở thành phố Hồ Chí Minh theo cách làm như hiện nay rất có thể dẫn tới phát triển thiếu bền vững Nên chăng hướng sự phát triển các khu công nghiệp và đô thị về Đồng Nai và Bình Dương, nơi có quỹ đất dồi dào, không bị ngập, và chi phí cuộc sống thấp hơn Thành phố chỉ thu hút có chọn lọc các ngành có giá trị gia tăng cao không cần nhiều đất như dịch vụ tài chính, y tế, đào tạo nhân lực chất lượng cao, và du lịch Nhìn ra nước ngoài, vùng lõi của Paris, Tokyo, hay London đều không quá 8 triệu dân Lao động ở khu vực lõi chủ yếu làm dịch vụ có giá trị gia tăng cao Vùng Bangkok hay Manila khi mở rộng thành các chùm đô thị vẫn giữ được không gian sinh tồn cho khu vực lõi
Tất nhiên việc cơ cấu lại không gian cần tổ chức song hành với đẩy mạnh hợp tác phát triển vùng Bước đầu tiên cần làm là đánh giá tài nguyên đất, hạ tầng kinh
tế, lao động, và đặc biệt là giao thông vùng liên tỉnh Dựa trên tín hiệu thị trường, chính quyền các thành phố cần kết nối tốt để đầu tư cho giao thông nội vùng và điều chỉnh chính sách liên quan đảm bảo cho mỗi thành phố và tỉnh phát huy thế
mạnh trong không gian vùng Có thể nói, quy hoạch và chính sách phát triển vùng có trách nhiệm đảm bảo ranh giới hành chính không cản trở sự phát