Quyền lực hợp pháp và quy hoạch đồng thuận nhìn từ một dự án của EVN bên bờ hồ gươm

ây là mô hình ki m soát quy ho ch trong ki u hành chính theo mô hình Pháp.

Quy n l c h p pháp và quy ho ch đ ng thu n: nhìn t m t d

án c a EVN bên b h G m

Nguy n Ng c Hi u, NCS i h c T ng h p London

Vi c xem xét thông qua ph ng án xây d ng trung tâm tài chính c a t p đòan đi n

l c (EVN) bên b h G m hi n đang đ c nhi u ng i quan tâm Gi i chuyên môn

quy ho ch và ki n trúc đã đ a ra ki n ngh v i chính quy n sau khi B Xây d ng cho phép đi u ch nh quy ho ch chi ti t cho phù h p v i đ xu t c a d án Bài vi t này

không ch đ c p đ n m t d án nói riêng mà còn th o lu n v b n ch t pháp lý c a

vi c ra quy t đ nh ki m soát phát tri n đ i v i nh ng công trình có quy mô l n v trí

nh y c m

1 B i c nh

N m 2007, Công ty Tài chính i n l c đ xu t d án xây d ng m i trung tâm tài chính

đi n l c trên c s h p nh t các th a đ t đang là tr s m t s c quan thu c T p đoàn

i n l c Vi t Nam EVN ây là m t d án l n, phát tri n c ô đ t r ng 14’772m2

bên b

h G m có v trí thu n ti n giao thông, c nh quan đ p, giá tr th ng m i cao xu t

này đã đ c B Xây d ng: c quan thay m t Chính ph qu n lý quy ho ch khu v c h

G m Hà N i đ ng ý đi u ch nh quy ho ch chi ti t thông qua m t v n b n thông báo

s 200/2007/BXD

Sau khi B Xây d ng đ ng ý đi u ch nh các ch tiêu quy ho ch, m t s chuyên gia đ u

ngành và hi p h i chuyên ngành nh H i Ki n trúc s , Hi p h i đô th , H i quy ho ch đã

th hi n nh ng lo ng i v nh ng tác đ ng t d án làm thay đ i c nh quan và tính cân đ i

v s d ng không gian t i khu v c đ c cho là nh y c m này Nh ng ý ki n quan ng i

c a các chuyên gia t p trung vào hai khía c nh pháp lý và chuyên môn 1

M t s chuyên

gia cho r ng đi u ch nh ch tiêu quy ho ch chi ti t mà không thông qua nghiên c u t ng

th c quy ho ch chi ti t là trái v i lu t Xây d ng và các v n b n pháp quy2

Bên c nh đó, nh ng ý ki n ng h t m t s chuyên gia B Xây d ng và ch đ u t

cho r ng d án c i t o làm đ p h n c nh quan hi n có, nâng cao hi u qu và giá tr s

d ng đ t t i t i trung tâm Hà N i Công trình này s tr thành đi m nh n bên h G m

v i thi t k hi n đ i và tính th m m cao D án tuy có v t quá các các ch tiêu quy

ho ch, nh ng là quy ho ch chi ti t đ c ban hành 11 n m v tr c v n c n c trên t m

V m t

chuyên môn: không gian H G m đã đ c xác đ nh trong quy ho ch hi n hành là u tiên thoáng đãng b i cái đ p c a h G m là không gian m v i cây xanh m t n c và

h s s d ng đ t th p Trong khi đó đ xu t xây d ng m i có m t đ xây d ng, h s s

d ng đ t, và chi u cao l n h n g n g p đôi so v i ch tiêu đ c B Xây d ng phê duy t

tr c đó D án này đ xu t xây d ng công trình có c kh i tích và chi u cao l n h n

nhi u so v i y ban Nhân dân/H i đ ng Nhân dân thành ph g n bên

1 Xem trên trang web: http://vietnamnet.vn/vanhoa/2007/12/758156/ ,

http://www.anninhthudo.vn/Tianyon/Index.aspx?ArticleID=14060&ChannelID=5

2

Bài vi t không đ c p đ n nh ng ý ki n khác liên quan đ n khía c nh tài chính và s h u c a d án mà

ch gi i h n trong v n đ qu n lý quy ho ch và c nh quan

nhìn c , có th không còn phù h p v i trình đ phát tri n hi n nay Trong khi ch a có

quy ho ch chi ti t m i thay th , c n xem xét riêng bi t t ng d án và cho phép đi u ch nh

đ đáp ng nhu c u phát tri n

D ng nh nh ng ý ki n ng h và ph n đ i đ u có c s và có lý V y đi m m u ch t

c a v n đ này n m đâu?

2 Quy n l c tùy nghi trong quy ho ch và quy trình ra quy t

đ nh

a Quy n l c tùy nghi trong h th ng quy ho ch

Trong n n kinh t th tr ng, không gian đ c s d ng ph n ánh tr t t c a v n (capital

order) hay còn g i là t b n V n s đ v n i sinh l i cao nh t và không gian s đ c

khai thác v i m t đ cao nh t đây Trung tâm các đô th l n , đ u m i giao thông, n i

có c nh quan thiên nhiên u đãi có th ti p c n đ c nhi u khách hàng và thu n ti n s thu hút đ c nhi u v n đ u t nh t Tuy nhiên, s t p trung quá m c c a v n s gây hi u

ng quá t i và làm gi m ch t l ng s ng hay gi m tính b n v ng c a nh ng khu v c này

H th ng quy ho ch có nhi m v ki m soát s cân đ i gi a tr t t c a v n v i các tr t t khác nh tr t t sinh thái; đ m b o gìn gi các y u t th m m , b o t n v n hóa truy n

th ng, thúc đ y công b ng xã h i thông qua cách th c s d ng không gian và cân đ i l i

ích l i ích tr c m t v i lâu dài

Nh ng ng i làm quy ho ch đ u nh n th c đ c b n ch t quy ho ch là linh đ ng và có tính t ng đ i Quá trình ki m soát thông qua các ch tiêu kh ng ch có giá tr trong m t giai đo n quy ho ch nh t đ nh b i chúng đ c xây d ng trên c s lu t pháp, nh n th c

c a xã h i, và trình đ c a chuyên gia trong t ng th i k Bên c nh m t s y u t k

thu t có tính xác đ nh, nhìn chung các ch tiêu nh s t ng nhà, chi u cao, h s s d ng

đ t, và m t đ xây d ng đ c xác đ nh trên c s th c t và kinh nghi m chuyên môn

Vi c ch ng minh c n kh ng ch chi u cao công trình trong m t ô quy ho ch hay t i m t

v trí xác đ nh là bao nhiêu (ví d 25m hay 50m) đ c xem xét trong t ng d án khi so

sánh nh h ng c a kh i tích, t m nhìn, và chi u cao đ xu t trong b i c nh không gian

có các công trình xung quanh Quá trình đánh giá này tùy thu c nhi u vào quan đi m c a

chuyên gia và b i c nh th c t t i đ a ph ng Vì v y, ng i đánh giá đ án quy ho ch

hay d án phát tri n có m t quy n l c nh t đ nh, g i là quy n ch n l a tùy nghi

(discretionary power)

Các h th ng quy ho ch các qu c gia có n n kinh t th tr ng đ u đ c xây d ng có tính đ n đ c thù trên Bên c nh nh ng quy đ nh khung, c th , ch t ch c a quy ho ch,

quá trình kim soát phát tri n v n v n ph i trao quy n l c tùy nghi cho phép nh ng c

quan qu n lý v n d ng và đi u ch nh quy ho ch đáp ng nh ng nhu c u đ c thù và đ t

xu t T i m i đ a ph ng hay m i qu c gia h th ng này s có nh ng m c đ linh đ ng

nh t đ nh đ quy ho ch có th đ c v n d ng vào cu c s ng Hi u m t cách nôm na, các

ch tiêu quy ho ch có th th ng l ng đ c trong khuôn kh nh t đ nh

Nhìn t h th ng, cách th c th c hi n quy n l c tùy nghi ph hu c vào đ c đi m pháp

lu t, l ch s hình thành và h th ng chính tr , hành chính, các qu c gia khác nhau thi t k

h th ng ki m soát phát tri n khác nhau Ví d h th ng Pháp đ i di n cho tr ng phái

l c đ a (Continental Law) đ c xây d ng trên n n t ng quy ho ch đ t đai và quy ho ch

chuyên ngành cht ch và t ng đ i chi ti t Quy ho ch đ c nghiên c u b i các c

quan hành chính và thông qua t i các c quan quy n l c nh ng nói chung chúng ít b nh

h ng b i đ ng l i chính tr Khi đ a vào th c hi n, chúng ít có tính linh đ ng và c

quan qu n lý th c thi c ng có ít quy n l c tùy nghi3

Trong khi đó, quy ho ch c a các

n c Anglo-Saxon theo h th ng Thông lu t (Common Law) coi các đ án quy ho ch có

tính không b t bu c (non-binding) Quy ho ch là c s đ ra quy t đ nh ki m soát phát

tri n nh ng không b t bu c ph i theo m t cách c ng nh c Vi c cho phép phát tri n hay

không thông qua vic xem xét đánh giá t ng h p nh ng đ c, m t mà d án đó đem l i

cho khu v c và c ng đ ng4

Tuy nhiên, dù cho h th ng ki m soát thi t k nh th nào thì m i h th ng đ u ph i d a vào n ng l c chuyên môn c a các chuyên gia và trông vào tính công tâm c a nh ng

ng i đ i di n cho l i ích công c ng B n thân h th ng c a Pháp c ng có nh ng ngo i

l cho phép đi u ch nh nh ng khu v c đã khoanh vùng c n c i t o và vùng phát tri n

nhanh đó, vi c th a thu n c ng có th ti n hành Tuy nhiên, mô hình nào thì quy

ho ch c ng c n đi u ch nh V n đ m u ch t v n là trao quy n l c tùy nghi này cho ai, làm sao đ m b o c quan ho c cá nhân có quy n l c tùy nghi này không b l m d ng

trong n n kinh t th tr ng ây là ‘bài toán’ c a h th ng ra quy t đ nh

H th ng này có tính đa d ng và m m d o h n h th ng c a Pháp và các n c l c đ a Các quy t đ nh phát tri n b nh h ng nhi u h n b i đ ng

l i chính tr trong t ng H i đ ng Thành ph

b H th ng ra quy t đ nh trong n n kinh t th tr ng

Trong n n kinh t đa l i ích, h th ng ki m soát phát tri n ph i nhân danh l i ích công

c ng đ th c hi n nhi m v này Có hai y u t đ đ m b o tính công tâm c a quy t đ nh

phát tri n: (1) trình t khách quan minh b ch khi th m đ nh và phê duy t các d án và (2)

đ tin c y c a c quan có th m quy n quy t đ nh Thông th ng, c tri tin r ng H i

đ ng Thành ph (bao g m các đ i bi u dân c là c quan quyn l c đ c b u ra tr c

ti p) là công tâm, có th đ i di n cho h quy t đ nh các v n đ quan tr ng c a thành ph

m t cách công b ng H i đ ng Thành ph có th y quy n cho c quan Hành chính c a

mình th c hi n quy n qu n lý C quan hành chính có th tr c ti p ho c giao cho các c

quan chuyên môn tr c ti p gi i quy t các n i dung k thu t c a quy ho ch và phát tri n

Tuy nhiên, nh ng quy t đ nh có nh h ng l n đ n l i ích công c ng H i đ ng Thành

ph gi l i quy n quy t đ nh

T i các n c phát tri n, quy t ngh c a H i đ ng Thành ph đ a m t đ xu t phát tri n

hay m t ph ng án quy ho ch tr thành h p pháp (legitimacy) Khái ni m h p pháp

đ c hi u là quy t đ nh đó đ c ban hành b i c quan có đ th m quy n quy t đ nh v n

đ trên c s đ ng thu n ây là n i dung quan tr ng b i quy ho ch có th h n ch

quy n phát tri n c a các ch s d ng đ t và tác đ ng t i nh ng đ i t ng mà h không t

3 Xem thêm ‘Khái quát b lu t quy ho ch đô th c ng hòa Pháp’ c a Jacqueline Morrand-Deviller, xu t b n

l n th 5, D án đào t o chuyên ngành đô th xu t b n n m 2007 (b n ti ng Vi t)

4

Xem thêm ‘Ki m soát phát tri n: đ tin c y và tính tùy nghi châu Âu, Hoa K và H ng Công’ c a Philip Booth, , nhà xu t b n UCL, 1996 (b ng ti ng Anh: Development control: certainty and discretion in Europe, America, and Hong Kong)

lên ti ng b o v mình Tính đ ng thu n và th t c minh b ch làm cho quy t đ nh đó tr

nên h p pháp

Bên c nh tính minh b ch và nguyên t c đ ng thu n, h th ng ra quy t đ nh ph i khai thác

đ c ch t xám c a chuyên gia đ n t nhi u t ch c khác nhau Có ba nhóm chuyên gia

bao g m (1) t v n c a ch đ u t ; (2) chuyên gia t vn c a c quan qu n lý hành

chính (giúp vi c th ng xuyên cho H i đ ng ho c Chính quy n thành ph ); và (3) các

chuyên gia trong các h i ngh nghi p, t ch c xã h i B n thân chuyên gia c ng không

t đ m b o r ng h không thiên v do ph i làm vi c cho ch đ u t nên vi c s d ng các

chuyên gia này ph i đ m b o h đ c đ c l p v m t l i ích khi th m đ nh và cho ý ki n

Ví d c ch ph n bi n đ c l p đòi h i bên ph n bi n không l thu c vào bên có d án và

bên qu n lý nhà n c đ c l p v l i ích v i bên t v n cho ch đ u t H i đ ng Thành

ph ch quy t đ nh sau khi đã tham v n và nghe ý ki n trình bày c a các chuyên gia đ n

t ít nh t hai ho c c ba nhóm này

c H th ng ki m soát phát tri n c a Vi t Nam

H th ng ki m soát phát tri n c a Vi t Nam chuy n đ i t h th ng quy ho ch c a n n

kinh t bao c p H th ng quy ho ch c ch y u làm nhi m v phân b và phân k

ngu n l c phát tri n trong đi u ki n khi tài nguyên đ t đai và các ngu n l c tài chính ch

y u n m trong tay Nhà n c Vi c qu n lý c p phép xây d ng Hà N i (hay các đô th

khác) tr c i M i mang tính k thu t ch không gi i bài tóan xung đ t l i ích gi a các

nhà phát tri n Ví d các d án đ c xem xét có phù h p v i yêu c u k thu t và u tiên

không Có th nói h th ng các đ án quy ho ch không gian đ c t ch c theo mô hình

c a Liên Xô tr c đây có ph n gi ng v i mô hình c a Pháp b i tính ch t ch trong các

quy đ nh và m c đ chi ti t cao Do đó, quá trình c p phép xây d ng là s xác nh n c a

c quan qu n lý Nhà n c v m t đ xu t phát tri n đã phù h p v i quy ho ch đ c phê

duy t C p qu n lý có ít quy n l c tùy nghi nh giai đo n sau này

B c sang n n kinh t th tr ng, vi c h n ch quy n phát tri n và gi i quy t xung đ t l i

ích tr nên c th và c p bách H th ng c p phép quy ho ch và c p phép xây d ng ra

đ i đáp ng đòi h i th c ti n c a đ i s ng, đ c bi t là c p phép xây d ng nhà riêng l

Tuy nhiên, do k th a t h th ng quy ho ch c , vi c c p quy n phát tri n này v n mang

tính k thu t khi quá trình xem xét và ra quyt đ nh v n ch y u n m trong ph m vi

‘quy n l c’ c a các chuyên gia H i đ ng Ki n trúc Quy ho ch ( Hà N i hay thành ph

H Chí Minh) có đ c thành l p song ch a đ c t ch c nh m t c quan th c s đ c

l p kh i S Quy ho ch Ki n Trúc Ví d vi c đ c thành viên này v n do S đ xu t; các cá nhân đ c b nhi m vào H i đ ng ho t đ ng không th ng xuyên hay chuyên

trách Trong khi đó, S Quy ho ch Ki n trúc v n là c quan ch qu n c a các đ n v t

v n s n xu t và đ ng th i th m đ nh các s n ph m do chính các đ n v này l p ra V

b n ch t, quy trình ki m soát phát tri n hi n nay v n ch a đ c thi t k đ đ m b o tính

minh b ch và công tâm khi gi i bài toán đa l i ích trong phát tri n

C n c theo Lu t xây d ng có hi u l c n m 2004, UBND thành ph Hà N i đ c phân

c p đ ki m sóat phát tri n các d án trên đ a bàn Hà N i N u nh có d án phát tri n

đ ngh đ c xây ‘v t ch tiêu’ quy đ nh, S Quy ho ch Ki n trúc là c quan t ch c

th a thu n Th a thu n đây v th c ch t là xem xét đi u ch nh c c b quy ho ch chi

ti t trên c s yêu c u c a ch đ u t Tuy nhiên, t i Hà N i, quy ho ch chi ti t t i trung

tâm chính tr Ba ình, h Tây và trung tâm thành ph quanh khu v c h G m t ng

đ c Trung ng tr c ti p phê duy t i v i khu v c h G m, Trung ng đ c hi u

là B Xây d ng Vi c th a thu n quy ho ch, theo nguyên t c c quan duyt thì đi u

chnh nên d án c a EVN xin th a thu n quy ho ch là th a thu n v i nhóm chuyên gia

đ i di n cho B Xây d ng

N u coi quá trình th a thu n quy ho ch Hà N i là h p l , đúng lu t thì vi c ch đ u t xin đ c th a thu n đi u ch nh quy ho ch chi ti t v i B Xây d ng c ng không sai Lý

do là Lu t Xây d ng c ng không quy đnh rõ ràng v n đ th a thu n quy ho ch này

nh ng vi c này các đô th v n làm N u coi vi c đi u ch nh quy ho ch chi ti t là m t

công vi c chuyên môn có tính k thu t thì có v nh v m t pháp lý là đúng: đúng th m

quy n và không sai quy đ nh b i vi c làm này ch a có trình t th t c rõ ràng c n c theo

lu t

Tuy nhiên, t i sao các chuyên gia quy ho ch v n th y mình có lý khi k i n ngh và

lên ti ng nh v y?

N u c n c vào n i dung phân tích trên có th th y r ng h th ng ki m soát quy ho ch

c a chúng ta còn t n t i hai v n đ

ho ch Vi t Nam, c th là Hà N i đ c xây d ng theo mô hình ‘c ng’ v i gi đ nh là

các chuyên gia xây d ng lên quy ho ch không thiên v Vi c ki m soát phát tri n thông

qua c p phép c ng ch là xác nh n s phù h p v i quy ho ch hay không ây là mô hình

ki m soát quy ho ch trong ki u hành chính theo mô hình Pháp Tuy nhiên do th c ti n các đ án có tính kh thi còn th p, ch t l ng c a quy ho ch ch a cao trong b i c nh

phát tri n nhanh nên chúng ta đang áp d ng quy trình th a thu n quy ho ch Áp d ng

th a thu n quy ho ch ph đ nh tính b t bu c c a quy đ nh ki m soát trong quy ho ch chi

ti t, t c là s d ng mô hình Anh qu c

Tuy nhiên, vic áp d ng c ch th a thu n quy ho ch theo mô hình Anh qu c d a trên

n n t ng th a thu n chính tr M i d án l n hay nh y c m đ c đ a ra m x , xem xét

l i h i m t cách riêng bi t t i H i đ ng Thành ph ho c H i đ ng c p Qu n Vi c xem xét đánh giá này mang tính chính tr và chuyên gia ch đóng vai t v n cho H i đ ng Trong khi đó, tr các d án có quy mô r t l n, Vi t Nam ch a áp d ng mô hình này và

quá trình đánh giá mang tính chuyên môn Nh vy, quy n l c tùy nghi c a c quan

qu n lý quy ho ch tr nên m nh h n b i không ch u s ki m soát c a H i đ ng đ i di n

cho các nhóm l i ích đa chi u T i Hà N i, cùng t i ngã t Phan B i Châu và Lý Th ng

Ki t, d án Pacific Place th a thu n đ c xây 18 t ng (v t ch tiêu chi u cao và h s s

d ng đ t) còn d án c i t o khách s n Sài Gòn ngay phía đ i di n thì không T t nhiên,

c quan qu n lý có đ lý l đ cho đ i t ng này và không cho đ i t ng khác Tuy nhiên, đây là đi u mà các ki n trúc s lo ng i khi d án EVN xin đ c th a thu n thì 11

d án khác đang x p hàng đ rào h G m (theo cách nói c a Ki n trúc s Hoàng Thúc

Hào) li u có đ c n a không? V n đ v n là c ch th a thu n trong mô hình ‘v

Pháp, ru t Anh’

Th hai, đó là v n đ quá trình ra quy t đ nh hay còn g i là ‘lu t v th t c’ Công

trình l n trung tâm đ c coi là di s n c a thành ph (theo cách nói c a KTS Nguy n

T n V n, Ch t ch H i KTS Vi t Nam) thì vi c xem xét thay đ i quy ho ch c n ph i

công khai, minh b ch b i đây là tài s n chung c a nhân dân S quan ng i c a 800 Ki n trúc s ( theo l i c a KTS Lê V n Lân, ch t ch H i Quy ho ch thành ph Hà N i) là có

c s b i các chuyên gia này lo ngi v tính công tâm c a quá trình ra quy t đ nh

đ m b o c n c h p pháp và đ ng thu n thì có l ch H i đ ng nhân dân thành ph ra

quy t ngh v i trình t xem xét có đ trình bày và ph n bi n công khai các v n đ quan

ng i c a t v n (ch đ u t ), c quan qu n lý (Trung ng và Hà N i) , và các H i ngh

nghi p m i đáp ng đ c các yêu c u đó

4 K t lu n

Hi n gi ch a có quy t đ nh cu i cùng nên các H i ngh nghi p v n còn c h i đ đ a ra

ý ki n ph n bi n tâm huy t cho nh ng đ xu t c i t o khu v c h G m UBND và

H i đ ng nhân dân thành ph Hà N i v n còn c h i đ l ng nghe và đánh giá M t khi

d án đ c xây r i thì n u có sai c ng là quá mu n

Bài vi t này không nh m phê phán m t cá nhân hay m t c quan nào nh ng nêu lên v n

đ c a h th ng quy ho ch và ra quy t đ nh ki m soát phát tri n hi n nay đ m b o

đ c quy n l c tùy nghi tr nên h p pháp và đ ng thu n, vi c xem xét các d án phát

tri n quy mô l n và nh y c m các qu c gia phát tri n đ u đ c ti n hành c quan

quy n l c đ i di n cho c tri trong khu v c đó

V lâu dài, h th ng quy ho ch và ki m soát phát tri n Vi t Nam n u áp d ng mô hình

c ng hay m m thì c ng theo cho đ y đ , b i s v n d ng gi a hai mô hình đ l i nh ng

l h ng v th m quy n và trình t mà d án EVN là m t ví d D án này n u đ c xem

xét theo trình t đ y đ ch a ch c đã ph i thay đ i, b i nó c ng có nh ng giá tr nh t

đ nh Tuy nhiên, n u quá trình ra quy t đ nh th a mãn tính pháp lý và đ ng thu n, chính

nh ng ng i phê duy t d án s đ c b o v tr c công chúng và ch đ u t đ c b o

đ m quy n l i c a mình

Mong r ng các c quan qu n lý nhà n c thành ph Hà N i và B Xây d ng s gi i

quy t th u đáo d án này T đây, chúng ta s hòan thi n h th ng quy ho ch và ki m

soát phát tri n đ m b o c tính h p pháp và đ ng thu n trong xã h i dân s đa l i ích c a

n n kinh t th tr ng

London, 13/12/07