Trật tự xây dựng ở đô thị với sự phân bổ quyền và trách nhiệm

Mối liên hệ giữa trật tự không gian và phân bổ trách nhiệm Khu vực đô thị chính là nơi tập trung các hoạt động kinh tế, giao dịch đan xen nên không gian đô thị là nơi cái riêng xung đột

Trật tự xây dựng ở đô thị với sự phân bổ quyền và trách nhiệm

Nguyễn Ngọc Hiếu, Học viện Hành chính Quốc gia

Trật tự đô thị những năm đổi mới là vấn đề bức xúc tại hầu hết các địa phương Quản lý không gian và quản lý xây dựng dường như vẫn thiếu một cái gì đó để đưa thành phố vào quỹ đạo dưới thời kinh tế thị trường Phải chăng đó là vấn đề trật tự động cơ hành động được xác lập bởi mối quan hệ quyền lợi và trách nhiệm?

1 Trật tự không gian

Trật tự không gian thường được hiểu là một trạng thái mong muốn đối với công tác cải tạo và phát triển không gian đô thị Một trong những biểu hiện cụ thể của trật tự không gian là sự tuân thủ quy hoạch Kết quả của quá trình đó (về lý thuyết) sẽ dẫn tới có được một không gian đô thị hợp lý, mỹ quan và bền vững Dưới góc độ xã hội, trật tự thể hiện dưới góc độ hành vi của những người tham gia tôn trọng không gian sống của mình để đối xử một cách nề nếp, có thẩm mỹ; sử dụng nơi cộng cộng đáp ứng những chuẩn mực hành vi, chuẩn mực giao tiếp, có văn hóa, sạch đẹp

Tuy nhiên, xây dựng trật tự không gian phải lấy quy hoạch làm căn cứ Có trật tự nghĩa là không vi phạm quy định quản lý Đặt vấn đề như vậy đã ngầm cho rằng mọi quy hoạch là hợp lý, là có mỹ quan và hài hoà bởi sự tuân thủ

nó đồng nghĩa với có trật tự Trên thực tế không hoàn toàn như vậy Quy hoạch cũng không toàn vẹn bởi do con người làm ra, và yêu cầu xã hội luôn biến động dẫn tới quy hoạch bị lạc hậu Tuy nhiên, chúng ta vẫn phải sử dụng việc tuân thủ quy hoạch làm chuẩn mực, bởi nó là căn cứ pháp lý được công nhận

Vậy thì trật tự không gian những năm qua ra sao? Thực tế cho thấy việc xây dựng không phép, trái phép diễn ra hầu khắp các địa phương Có nhiều lý do

để giải thích thực tế trên mà trước hết là vấn đề quy hoạch Tuy nhiên, nếu vì quy hoạch chưa tốt và quy hoạch bất hợp lý để biện minh cho hiệu lực thực thi pháp luật kém, vi phạm tràn lan thì chỉ đúng một phần Bởi hiểu như vậy thì khi có quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch xong phải chấm dứt tình trạng

vi phạm Nhưng thực tế không phải vậy Quy hoạch tại nhiều khu vực có, và không thể nói là không có tính hợp lý Tuy nhiên, trật tự xây dựng dường như vẫn còn xa với yêu cầu và vì vậy, quy hoạch mới chỉ là một phần của vấn đề Các lý do khác liên quan đến vấn đề thực thi bao gồm hiệu lực thi hành của cơ quan thực hiện và cấp chính quyền Trong giai đoạn chuyển đổi, các lý do đưa

ra thường là trình độ có hạn, thiếu cơ sở pháp lý, nguồn lực hạn chế, có quá nhiều công việc phải giải quyết v.v Nhìn chung, những báo cáo về nguyên

nhân thường cho rằng do điều kiện khách quan Lý do khách quan dễ được chấp nhận bởi giai đoạn vừa qua có khá nhiều thay đổi về thể chế luật pháp,

về bộ máy và các vấn đề thường có quan hệ với nhau Lý do là chủ quan như lãnh đạo chưa quyết tâm, hoặc là cơ quan không có trách nhiệm, không muốn thực hiện vì thiếu động lực thực hiện cũng có nhưng ít khi được mổ xẻ và tìm biện pháp giải quyết

Việc lý do chủ quan không được đề cập có nhiều nguyên nhân Có thể là thực

tế như vậy, nhưng còn có thể là vì hệ thống quản lý của nước ta vẫn đánh giá nặng nề nếu đó là lý do chủ quan Bên cạnh đó, nếu là lý do chủ quan, cách giải quyết phải là phạt, cách chức hoặc thay đổi nhân sự mà điều này rất khó thực hiện trong quan hệ ràng buộc của hệ thống tổ chức Đảng, đoàn thể, cơ chế bổ nhiệm, sắp xếp và đặc biệt là vấn đề trách nhiệm tập thể

Rất có thể vì vậy mà chúng ta dường như chỉ tìm cách thay đổi các điều kiện khách quan để nâng cao hiệu lực của hệ thống thay vì tìm cách thay đổi chính động lực dẫn đến hành động của vấn đề quản lý Mặc dù chưa đủ cơ sở kết luận, nhưng thực tế vẫn cho thấy trật tự xây dựng vẫn thiếu một ‘cái gì đó’ làm cơ sở cho việc giải quyết nhiều tồn tại

Chính vì vậy, có thể đặt lại vấn đề là nguyên nhân chủ quan và động lực hành động mới là cái còn thiếu của trật tự đô thị?

2 Mối liên hệ giữa trật tự không gian và phân bổ trách nhiệm

Khu vực đô thị chính là nơi tập trung các hoạt động kinh tế, giao dịch đan xen nên không gian đô thị là nơi cái riêng xung đột với nhau và với cái chung về quan hệ lợi ích Những nội dung này phản ánh trách nhiệm của cá nhân với cộng đồng trong các giao dịch của mình Việc quy định mật độ xây dựng, khoảng lùi, chiều cao, khối tích thực chất là bảo vệ lợi ích của bên thứ ba (là

cá nhân hoặc có thể đại diện cho lợi ích cộng đồng), là những chủ sở hữu khác không tham gia vào quan hệ xây dựng, nhưng chịu tác động của công trình gây ra

Giai đoạn trước, chúng ta quy ước đất đai và bất động sản nói chung chủ yếu nằm trong sở hữu Nhà nước để tập trung quản lý ở cấp quốc gia, cấp tỉnh hay thành phố Sự tập trung cao độ về sở hữu cho phép tập trung nguồn lực thực hiện nhiệm vụ chính trị và quốc phòng Tập trung tài sản về một đầu mối tránh được sự cạnh tranh trong mục đích sử dụng, đem lại lợi ích kinh tế xét

về một khía cạnh nào đó Tuy nhiên, việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xã hội đòi hỏi phải phân bổ nguồn lực, tài sản cho các nhu cầu phức tạp và đa dạng Nguyên tắc phân bổ về bản chất vẫn là xác lập quyền hạn và trách nhiệm để thực hiện nhiệm vụ Quyền hạn trách nhiệm càng rõ ràng, chi tiết càng dễ thực hiện

Tuy nhiên, trách nhiệm quyền hạn này rất khó đạt được sự rạch ròi về phân bổ quyền lợi sau khi có kết quả thực hiện Trong các cơ quan nhà nước, hệ thống hành chính tầng bậc đặt ra để kiểm soát hành vi nhiều hơn là để khuyến khích các cấp phụ thuộc hoạt động có hiệu quả hơn1 Trong khi đó, sự thụ hưởng kết quả từ những cố gắng của chính mình phản ánh động lực thực hiện là bản chất của quyền sở hữu Ví dụ nếu như cánh đồng của tôi những gì tôi làm ra đương nhiên được thụ hưởng Nếu không phải của tôi, việc cố gắng nhiều hơn sẽ do người chủ tài sản thụ hưởng và triệt tiêu động lực của người trực tiếp lao động2

Về mặt lý thuyết có thể tái phân bổ lại quyền tài sản đó hợp lý hơn để tài sản được bảo vệ bởi các chủ cụ thể Nhưng quan hệ xã hội và thể chế luôn biến động, và quan hệ về quyền tài sản cũng vận động làm cho luôn có những nguồn lực không được phân bổ làm cho chúng trở thành của chùa Việc tài sản trở thành của chùa chúng ta đã gặp khá nhiều trong giai đoạn bao cấp Kết quả của tình trạng này là khi tài sản hay nguồn lực vẫn là của ‘chùa’ thì mỗi

cá nhân ở vị trí cụ thể đều ít nhiều lợi dụng cho cá nhân hay nhóm lợi ích của mình3 Đương nhiên, thể chế kinh tế nào cũng có tình trạng (của chùa) như vậy Tuy nhiên, sự lợi dụng cho một nhóm cá nhân trong một môi trường đồng sở hữu rất khác với môi trường ở đó thị trường có tính cạnh tranh4

Trong môi trường cạnh tranh, vẫn là động lực cá nhân ấy, nhưng chúng bị kiềm chế bởi chính các cá nhân, và thị trường (dù chưa hoàn hảo) vẫn có xu hướng buộc các bên phải sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực hữu hạn

Mặc dù chúng ta đã từng có những cơ chế để khắc phục nhược điểm của sở hữu chung như các biện pháp thi đua, khen thưởng, kiểm soát nội bộ, v.v Tuy nhiên, vấn đề tạo lập cơ chế để phát huy động lực cá nhân, động lực của tập thể vẫn gặp phải hai bài toán khó là làm sao để phân bổ trách nhiệm và quyền hạn, phản ánh được nỗ lực của cá nhân và tập thể; và phân bổ lợi ích tương xứng, gắn với kết quả hoạt động của cá nhân hay của đơn vị đó Hai nội dung này thực ra lại là sự phản ánh tinh tế của quyền tài sản mà vấn đề cốt lõi là hệ thống khuyến khích Nhiều học giả phương Tây5 cho rằng sự khác biệt giữa

1 trong đó chủ yếu kiểm soát việc không lạm dụng chiếm đoạt làm của riêng,

2 vấn đề này đã được minh chứng trong tổ chức quản lý sản xuất nông nghiệp của Việt nam trước khoán 10

3 các nhà kinh tế học và quản lý công cho rằng đây là bản chất của con người, không thể tránh khỏi, chỉ có thể hạn chế bằng chính cơ chế

4 Williamson cho rằng thị trường là nơi mà thông tin công khai, mối quan hệ khách hàng- người cung cấp rõ ràng; cạnh tranh là tự do, gần như không độc quyền và ít bị lạm dụng bởi quyền lực của một nhóm thiểu số

áp đặt hành vi bằng lực lượng phi thị trường Xem thêm trong cuốn ‘Market and hierarchies’, của

Williamsons, nhà xuất bản Tự do, London, 1975

5

các cơ quan công quyền và tư nhân/kinh doanh là công quyền rất khó làm rõ được mối quan hệ giữa kết quả và sự cố gắng của cá nhân trong một hệ thống Điều này dẫn đến hệ thống khuyến khích kém hiệu quả hơn

Đối với khu vực đô thị, nơi mà số lượng và tính chất các nguồn lực và tài sản phải chia sẻ rất lớn, rất đa dạng thì động lực hệ thống khuyến khích phải rất

đa dạng và thích hợp để mỗi cá nhân, tổ chức hay cộng đồng có sử dụng chúng tham gia bảo vệ lợi ích công cộng, bảo vệ cái chung và lợi ích của người khác Trong rất nhiều trường hợp, thể chế chính thức và các thể chế không chính thức phải bổ sung cho nhau để đảm bảo động cơ đúng đắn trong

sử dụng tài nguyên phải chia sẻ Sự lạm dụng nguồn lực chung vì thế được cho là xảy ra khi chúng ta không xây dựng được thể chế một cách phù hợp, kết hợp được các lợi ích của các bên tham gia với nhau

Trên thực tế, có thể nhận thấy mối quan hệ nhất định giữa tình trạng trật tự tại các khu vực khác nhau tương ứng với những cơ chế ràng buộc về quyền tài sản khác nhau Các khu vực đất có nguồn gốc là cơ quan tổ chức được giao, sau đó chia lại cho cá nhân sử dụng thường lộn xộn, kém trật tự do cơ quan chủ quản thực tế hầu như động cơ để bảo vệ nguồn lực chung, nguồn lực công cộng Có thể giải thích dưới góc độ cơ quan đó cũng thiếu cộng cụ pháp lý, nguồn lực để cưỡng chế vi phạm Tuy nhiên, có một lý do căn bản là lợi ích đem lại cho cơ quan chủ quản từ việc bảo vệ trật tự vẫn không được xác lập Trong khi cơ chế chủ quản dựng nên một hàng rào kiểm sóat không cho bên ngoài tham gia (hoặc cạnh tranh) trong sử dụng nguồn lực thì bản thân nó lại không được tổ chức để tạo động lực cho các hoạt động duy trì trật tự bên trong Kết quả là không gian công cộng, công trình công cộng bên trong các khu vực đó bị xâm hại, thiếu sự bảo vệ

Tại các khu vực tự quản cũ ở Hà Nội có thể thấy tình trạng vi phạm lấn chiếm đất đai và không gian công cộng diễn ra đa dạng và phức tạp Không gian công cộng (đất đai, khoảng không liền kề trong các khu vực tự quản) là nguồn lực rất có giá trị kinh tế lại không được bảo vệ bởi những chủ quản lý có động

cơ rõ ràng thì các nguồn lực bị xâu xé nhanh chóng Tính bất định trong quan

hệ trách nhiệm là một phần của tình trạng lộn xộn bởi có sự đùn đẩy trách nhiệm giữa các bên kiểm sóat Ví dụ như cơ quan chủ quản được giao đất không bàn giao đầy đủ trách nhiệm cho chính quyền địa phương, nên sự phối hợp giữa hai bên cùng quản lý trật tự là yếu và không kiên quyết Chính quyền địa phương ngược lại cũng thiếu động lực để thực thi pháp luật Ví dụ như phần lớn các khu tự quản cũ đã có những lịch sử, và tình trạng lộn xộn trong khu vực tự quản cũ đã thành tiền lệ Chúng trở thành một thể chế (không chính thức) ngầm định với sự phân bổ sản quyền không rõ ràng, có xu hướng ngả về những quan hệ cá nhân xác lập bên trong cơ quan chủ quản Vì vậy, chính quyền địa phương thường không muốn động chạm hoặc ít khi muốn tái lập lại trật tự không gian trong những trường hợp như vậy Trừ khi

có những động lực, nguồn lực mạnh để can thiệp, nếu không, chính quyền địa phương cũng chỉ giải quyết một phần bức xúc nhất mà thôi6

Sự méo mó trong quan hệ sản quyền giữa bên có trách nhiệm đứng ra quản lý chủ quản và bên sử dụng Lợi ích của bên chủ quản không rõ ràng, nhìn chung họ đã không còn động lực để đảm bảo trật tự Trong khi lợi ích của việc lấn chiếm sử dụng đất đai là quá lớn nên những cá nhân và tổ chức có động lực mạnh mẽ để vi phạm Lợi ích chung, cái bị mất ở đây về mặt nào đó không được đánh giá cao, nhưng vấn đề nằm ở nội bộ của cơ quan nắm quyền bảo vệ lợi ích công cộng Trong khi đó, môi trường pháp lý phân bổ sản quyền còn những bất cập nên chi phí để khôi phục trật tự quá lớn Thực tế cho thấy thưởng những vi phạm nghiêm trọng bị phanh phui trước công luận, hay

có cạnh tranh gay gắt mới bị xử lý Bên cạnh đó, đội ngũ thực thi thiếu về số lượng, năng lực, công cụ pháp lý và vật chất Đặc là họ còn thiếu động cơ hành động với nhiều lý do, trong đó có thể kể đến những yếu tố phức tạp từ các mối quan hệ cá nhân nhiều chiều làm ảnh hưởng đến tính vô tư của các quyết định xử lý7

Sự phân bổ sản quyền trong giai đoạn gần đây đã có nhiều cố gắng tích cực

Bộ mặt đô thị tại một số khu vực đã có những bước tiến rõ nét Kết quả đem lại là đáng kể, và trở thành một xu hướng vận động tích cực Có hai vấn đề đã

và đang được giải quyết ở cả tầm vĩ mô và vi mô Thứ nhất, đó là sự phân bổ sản quyền trong các khu vực mới được đầu tư tương đối phù hợp với tính chất của khu vực mới Sự khác biệt ở đây là không gian công cộng, tài nguyên chia

sẻ đã được phân bổ quyền tài sản hợp lý hơn, có chủ cụ thể đứng ra đảm bảo trách nhiệm và có động lực để làm việc đó Vấn đề thứ hai là ở góc độ chính quyền cũng đã tái phân bổ quyền tài sản cùng với quá trình cải cách hành chính và cải cách tài chính, ngân sách Về mặt tài chính, chính quyền đô thị (cấp thành phố và kể cả cấp quận) giờ đây đã có thể sử dụng nguồn thu quan trọng từ đất đai để thực hiện các nhiệm vụ của mình Sự thành công của việc điều phối nguồn lực này phụ thuộc một phần vào việc đảm bảo trật tự trong

sử dụng đất, sử dụng không gian đô thị Về mặt hành chính, bất cập trước kia nằm ở việc phân bổ quyền tài sản không rõ ràng cho nhiều cấp thực thi, nhiều

cơ quan thực thi mà không quy trách nhiệm cho một bên cụ thể Gần đây, thành phố Hà Nội đã giải quyết thông qua biện pháp tổ chức lại bộ máy, phân

bổ trách nhiệm cho một lực lượng, (chủ yếu) một cấp phát hiện vi phạm và xử

lý

6 Những ví dụ điển hình là các khu vực nhà ở được xây dựng và quản lý theo cơ chế chủ quản của Bộ công

an, Bộ quốc phòng, các bộ, ngành trong giai đoạn chuyển đổi

7

Với một cấp chủ yếu phải phát hiện và xử lý, trách nhiệm đã được phân bổ rõ ràng hơn Mặc dù còn yếu tố thứ hai là lợi ích đem lại khi phân bổ trách nhiệm cho cấp đó còn chưa hòan toàn tương xứng, nhưng bằng chứng cho thấy kết quả thực thi chuyển biến rõ rệt Qua gần 2 năm thực hiện tại Hà Nội (2003 và 2004), số vụ vi phạm bị xử lý năm 2003 so với 2002 tăng 2 lần, số

vụ cưỡng chế tăng 2 lần, số lượng giấy phép cấp tăng 3 lần8 Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là tỉ lệ cưỡng chế vi phạm đã thay đổi đáng kể về tính kiên quyết xử lý Giai đoạn 1995 đến 1999, trung bình chỉ 13% số vụ vi phạm có

xử lý bằng cưỡng chế Năm 2002, vi phạm trái phép cần cưỡng chế đã xử lý lên đến trên 60% Từ năm 2003 đến năm 2004, số vi phạm trái phép đã xử lý bằng cưỡng chế tăng vọt, lên tới 90% năm 2003 và 93% năm 2004 Đáng chú

ý là số lượng vụ cưỡng chế tăng tới gần 10 lần từ năm 2003 so với năm 2001 Mặc dù còn có nhiều yếu tố khác ảnh hưởng tới trật tự xây dựng đô thị, nhưng

có thể nói việc phân bổ sản quyền hay trật tự sản quyền có quan hệ mật thiết với trật tự xây dựng đô thị

3 Kết luận

Giai đoạn đổi mới vừa qua, quyền hạn và trách nhiệm kiểm sóat phát triển giữa các cấp chính quyền trong nhiệm vụ quản lý đô thị và giữa các chủ thể trong xã hội, giữa cá nhân với cộng đồng và doanh nghiệp đã thay đổi rất lớn Thể chế thị trường làm thay đổi cơ cấu quyền tài sản nhưng tổ chức quyền tài sản chưa được phân bổ lại trong mối quan hệ quản lý không gian, giữa các chủ thể và bên trong bộ máy Nhà nước một cách kịp thời Những khoảng trống, hay trùng lắp trong phân bổ trách nhiệm, quyền lợi đều có thể dẫn đến nguồn lực sử dụng lãng phí, trở thành của ‘chùa’ hoặc không được khai thác dẫn đến méo mó những quan hệ kinh tế và dân sự Sự phản ánh của chúng trên bình diện quản lý đô thị là những sự lộn xộn trong phát triển không gian, xây dựng và bảo vệ tài nguyên chi sẻ trong cộng đồng dân cư và không gian

đô thị

Đối với lĩnh vực quản lý trật tự xây dựng đô thị và quản lý đô thị nói chung, cách tiếp cận đối với vấn đề này cần đặt dưới góc độ điều chỉnh nguyên nhân

và động lực của các bên trong quan hệ làm tốt hơn trách nhiệm của mình Lý

do đơn giản là trật tự xây dựng đô thị sẽ được cải thiện khi các bên làm

hết trách nhiệm của mình Căn cứ để họ làm hết là một cơ chế rõ ràng làm động lực thúc đẩy, giám sát họ làm tốt hơn Chỉ khi công việc trở thành một thứ ‘quyền tài sản’ của mình, các bên sẽ có động lực để thực hiện vì lợi ích của mình và phục vụ cho cộng đồng

8 Nguồn: Báo cáo của Sở Xây dựng Hà Nội năm 2003 và 11 tháng đầu năm 2004