Hoàn thiện công tác đầu tư công từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh quảng bình

Xuất phát từ những lý do mang tính chất khách quan và những đòi hỏi cấp thiết của thực tế, đồng thời với mong muốn đóng góp ý kiến nhằm góp phần nâng cao chất lượng công tác quản lý vốn

ĐẠI HỌC HUẾ TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

NGUYỄN ĐÌNH LÂM

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC KINH TẾ

ĐẠI HỌC HUẾ TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS.TRỊNH VĂN SƠN

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đề tài: “Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công từ

nguồn Ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Bình” là công trình nghiên

cứu của bản thân tôi và chƣa từng đƣợc công bố ở bất kỳ công trình nào khác

Các thông tin trích dẫn trong đề tài nghiên cứu này là trung thực và đều đã đƣợc chỉ rõ nguồn gốc

Thừa Thiên Huế, ngày 18 tháng 3 năm 2019

LỜI CÁM ƠN

Để hoàn thành luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám hiệu, các Quý Thầy Cô giáo trường Đại học Kinh tế Huế đã trang bị cho tôi những kiến thức quý báu trong thời gian qua

Đặc biệt, tôi xin cảm ơn thầy PGS.TS Trịnh Văn Sơn, người hướng dẫn khoa học của luận văn, đã tận tình hướng dẫn, đưa ra những đánh giá xác đáng giúp tôi hoàn thành luận văn này

Đồng thời, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban lãnh đạo, các cán bộ công chức Sở Tài Chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư; các cán bộ thuộc các Sở, ngành, BQLDA cấp tỉnh; cán bộ các huyện, thành phố, thị xã và một số đơn vị quản lý, sử dụng công trình đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Bình đã tạo điều kiện về thời gian và giúp đỡ tôi trong việc khảo sát tìm kiếm các nguồn thông tin quý báu cho việc hoàn thành luận văn

Cuối cùng tôi xin cảm ơn gia đình, bạn bè, người thân đã động viên, khích lệ tôi cả về vật chất lẫn tinh thần trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn

Mặc dù, bản thân đã rất cố gắng, nhưng luận văn không tránh khỏi những khiếm khuyết, tác giả mong nhận được sự đóng góp chân thành của Quý Thầy, Cô giáo, các đồng chí và đồng nghiệp để luận văn được hoàn thiện hơn

Xin chân thành cảm ơn!

TÓM LƯỢC LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC KINH TẾ

Họ và tên học viên: NGUYỄN ĐÌNH LÂM

Người hướng dẫn khoa học: PGS TS TRỊNH VĂN SƠN

Tên đề tài: “Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công từ nguồn Ngân sách nhà

nước trên địa bàn tỉnh Quảng Bình”

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Quảng Bình là một tỉnh nằm ở khu vực Bắc Trung Bộ, không có nhiều điều kiện thuận lợi về khí hậu, cơ sở vật chất còn nhiều thiếu hụt, trình độ phát triển còn thấp so với bình quân cả nước; cơ sở hạ tầng điện, đường, trường, trạm và các dịch

vụ công cộng thiếu và yếu Vì vậy, đầu tư công là nguồn lực chủ yếu và đóng vai trò quyết định trong quá trình hoàn thiện kết cấu hạ tầng, cải thiện các điều kiện xã hội, phát triển đồng bộ các ngành, lĩnh vực và đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phương Tuy nhiên, quá trình tăng trưởng kinh tế của tỉnh Quảng Bình trong thời gian qua đang ở tốc độ thấp, chủ yếu vẫn dựa quá nhiều vào đầu tư công, trong khi hoạt động đầu tư công còn bộc lộ nhiều hạn chế, khiếm khuyết như: Hiệu quả đầu

tư thấp, cơ cấu đầu tư chưa hợp lý, tình trạng đầu tư dàn trải vẫn khá phổ biến, nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) kéo dài,…Đó là một sự lãng phí nguồn lực rất lớn

và ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế của tỉnh, mà nguyên nhân chủ yếu là công tác quản lý đầu tư công vẫn còn nhiều yếu kém

2 Phương pháp nghiên cứu

Để đạt được các mục tiêu đề ra, tác giả sử dụng các phương pháp tổng hợp

và phân tích sau: phương pháp thu thập số liệu sơ cấp và thứ cấp, phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh, phương pháp phân tích bằng kiểm định

3 Kết quả nghiên cứu và những đóng góp của luận văn

Trên cơ sở hệ thống hóa cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về quản lý đầu tư công, luận văn đã phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN tại tỉnh Quảng Bình giai đoạn từ năm 2016-2018 Từ đó, đề xuất các giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN tại tỉnh Quảng Bình trong thời gian tới

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CÁM ƠN ii

TÓM LƯỢC LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC KINH TẾ iii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT iv

MỤC LỤC v

DANH MỤC CÁC BẢNG viii

PHẦN 1: MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận văn 2

4 Phương pháp nghiên cứu 3

5 Cấu trúc luận văn 7

PHẦN 2: NỘI DUNG NGHIÊN CỨU 8

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 8

1.1 TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ ĐẦU TƯ CÔNG 8

1.1.1 Ngân sách nhà nước 8

1.1.2 Đầu tư công và đầu tư công từ Ngân sách nhà nước 11

1.2 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 17

1.2.1 Khái niệm Quản lý đầu tư công 17

1.2.2 Nguyên tắc và phân cấp về quản lý đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước cấp tỉnh 19

1.2.3 Nội dung cơ bản về công tác quản lý đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước 21

1.2.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước 25

1.2.5 Hệ thống chỉ tiêu đánh giá công tác quản lý đầu tư công từ Ngân sách nhà nước 27

1.3 THỰC TIỄN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TƯ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 30

TR ƯỜ

NG ĐẠ

I H ỌC

KINH

TẾ HU

Ế

1.3.1 Kinh nghiệm quản lý đầu tư công một số tỉnh ở Việt Nam 30

1.3.2 Bài học kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Quảng Bình trong công tác quản lý đầu tư công từ nguồn Ngân sách nhà nước 34

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH 37

2.1 ĐẶC ĐIỂM CƠ BẢN CỦA TỈNH QUẢNG BÌNH 37

2.1.1 Điều kiện tự nhiên 37

2.1.2 Đặc điểm kinh tế - xã hội 40

2.2 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH QUẢNG BÌNH 43

2.2.1 Bộ máy quản lý đầu tư công ở tỉnh Quảng Bình 43

2.2.2 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc dự án 44

2.2.3 Công tác thẩm định dự án 51

2.2.4 Công tác lựa chọn và lập ngân sách dự toán 55

2.2.5 Quản lý triển khai thực hiện dự án, điều chỉnh và vận hành dự án 58

2.2.6 Công tác kiểm tra, giám sát và đánh giá -kiểm toán sau khi hoàn thành dự án đầu tư 63

2.3 Ý KIẾN ĐÁNH GIÁ CỦA CÁC ĐỐI TƯỢNG ĐIỀU TRA VỀ THỰC TRẠNG VÀ NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 65

2.3.1 Thống kê mô tả mẫu điều tra 65

2.3.2 Kiểm định độ tin cậy của thang đo 67

2.3.3 Đánh giá của cán bộ, công chức về các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý đầu tư công từ nguồn Ngân sách nhà nước tỉnh Quảng Bình 70

2.4 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC VÀ NHỮNG HẠN CHẾ TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG 74

2.4.1 Kết quả đạt được 74

2.4.2 Tồn tại, hạn chế 76

2.4.3 Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế 78

TR ƯỜ

NG ĐẠ

I H ỌC

KINH

TẾ HU

Ế

CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI

TỈNH QUẢNG BÌNH 80

3.1 ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG 80

3.1.1 Định hướng chung 80

3.1.2 Định hướng hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công 81

3.2 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 85

3.2.1 Hoàn thiện công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch 85

3.2.2 Hoàn thiện công tác thẩm định dự án và kiểm tra thẩm định dự án độc lập 86

3.2.3 Hoàn thiện công tác quản lý đấu thầu 87

3.2.4 Tăng cường hiệu quả của việc triển khai dự án 87

3.2.5 Coi việc quản lý vận hành dự án như một khâu trong quy trình quản lý đầu tư công 88

3.2.6 Huy động và sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư công 89

3.2.7 Hoàn thiện và tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra 90

PHẦN 3: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 91

1 KẾT LUẬN 91

2 KIẾN NGHỊ 92

2.1 Kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ 92

2.2 Kiến nghị với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư 92

2.3 Kiến nghị với cấp ủy Đảng và chính quyền địa phương 92

TÀI LIỆU THAM KHẢO 94

PHỤ LỤC 97 QUYẾT ĐỊNH HỘI ĐỒNG

BIÊN BẢN HỘI ĐỒNG CHẤM LUẬN VĂN

NHẬN XÉT PHẢN BIỆN 1

NHẬN XÉT PHẢN BIỆN 2

BẢN GIẢI TRÌNH CHỈNH SỬA LUẬN VĂN

XÁC NHẬN HOÀN THIỆN LUẬN VĂN

TR ƯỜ

NG ĐẠ

I H ỌC

KINH

TẾ HU

Ế

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.2: Cơ cấu kinh tế 40

từ nguồn vốn NSNN giai đoạn 2016 – 2018 tại tỉnh Quảng Bình 52

đoạn 2016 -2018 57

Bảng 2.10: Dự án đầu tư công điều chỉnh trong giai đoạn 2016 - 2018 61 Bảng 2.11: Kết quả đấu thầu các dự án đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Bình

giai đoạn 2016 - 2018 58 Bảng 2.12: Kết quả kiểm tra, giám sát các dự án đầu tư công trên địa bàn tỉnh

Quảng Bình giai đoạn 2016 - 2018 63 Bảng 2.13: Kết quả các Dự án kết thúc đầu tư, bàn giao và đưa vào sử dụng giai

đoạn 2016 - 2018 65 Bảng 2.14: Thông tin chung về đối tượng tham gia khảo sát 66 Bảng 2.15: Kết quả kiểm định chất lượng thang đo các yếu tố ảnh hưởng đến công

tác quản lý đầu từ công từ nguồn ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Bình 68 Bảng 2.16: Kết quả đánh giá về công tác quản lý quy hoạch 70 Bảng 2.17: Kết quả đánh giá về công tác thẩm định đầu tư công 71

Bảng 2.20: Kết quả đánh giá về công tác giám sát, đánh giá đầu tư, thanh kiểm tra74

PHẦN 1: MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội (KT-XH) và đầu tư vào các chương trình,

dự án phục vụ phát triển KT-XH

Đối với một nước đang phát triển như Việt Nam thì đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện và phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế -xã hội, hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế của đất nước Đầu tư công cũng được Nhà nước sử dụng như một công

cụ vĩ mô để thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, xóa đói giảm nghèo, tạo việc làm và bảo đảm an sinh xã hội

Quảng Bình là một tỉnh nằm ở khu vực Bắc Trung Bộ, không có nhiều điều kiện thuận lợi về khí hậu, cơ sở vật chất còn nhiều thiếu hụt, trình độ phát triển còn thấp so với bình quân cả nước; cơ sở hạ tầng điện, đường, trường, trạm và các dịch

vụ công cộng thiếu và yếu Vì vậy, đầu tư công là nguồn lực chủ yếu và đóng vai trò quyết định trong quá trình hoàn thiện kết cấu hạ tầng, cải thiện các điều kiện xã hội, phát triển đồng bộ các ngành, lĩnh vực và đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phương Thực tiễn đã chứng minh, quá trình đầu tư công đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cải thiện và nâng cao chất lượng đời sống của nhân dân trong tỉnh thời gian qua

Tuy nhiên, quá trình tăng trưởng kinh tế của tỉnh Quảng Bình trong thời gian qua đang ở tốc độ thấp, chủ yếu vẫn dựa quá nhiều vào đầu tư công, trong khi hoạt động đầu tư công còn bộc lộ nhiều hạn chế, khiếm khuyết như: Hiệu quả đầu tư thấp, cơ cấu đầu tư chưa hợp lý, tình trạng đầu tư dàn trải vẫn khá phổ biến, nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) kéo dài,…Đó là một sự lãng phí nguồn lực rất lớn

và ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế của tỉnh, mà nguyên nhân chủ yếu là công tác quản lý đầu tư công vẫn còn nhiều yếu kém Sự yếu kém này tồn tại trong tất cả các khâu của quá trình quản lý đầu tư công; từ công tác quy hoạch, kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công, thẩm định dự án, đấu thầu, triển khai thực hiện dự án, giám sát đánh giá, thanh kiểm tra và công tác vận hành, bảo trì duy tu bão dưỡng sau đầu tư

Xuất phát từ những lý do mang tính chất khách quan và những đòi hỏi cấp thiết của thực tế, đồng thời với mong muốn đóng góp ý kiến nhằm góp phần nâng cao chất lượng công tác quản lý vốn đầu tư công từ nguồn Ngân sách nhà nước (NSNN) tại

Quảng Bình trong thời gian tới, tác giả chọn đề tài: “Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư

công từ nguồn Ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Bình” để làm Luận văn

2.2 Mục tiêu cụ thể

- Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN;

- Đánh giá thực trạng công tác quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN tại tỉnh Quảng Bình, giai đoạn từ năm 2016-2018;

- Đề xuất các giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN cho tỉnh Quảng Bình trong thời gian tới

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận văn

3.1 Đối tương nghiên cứu

Công tác quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Bình

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi không gian: Đề tài thực hiện nghiên cứu tại tỉnh Quảng Bình

- Phạm vi thời gian: Thông tin số liệu thứ cấp được thu thập từ năm 2016 -

2018; thông tin sơ cấp được thu thập trong thời gian đầu năm 2019 với nội dung gắn liền với công tác quản lý đầu tư công giai đoạn 2016-2018

- Phạm vi nội dung: Đề tài tập trung làm rõ thực trạng công tác quản lý đầu

tư công từ nguồn NSNN của tỉnh Quảng Bình

4 Phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp thu thập số liệu

4.1.1 Số liệu thứ cấp

- Xem xét các văn bản, chính sách, các báo cáo tổng kết của các cấp, các ngành và các nguồn số liệu thống kê, niên giám thông kê các năm về đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội và tình hình đầu tư công

- Những tài liệu lý luận chung về đầu tư công, hệ thống quy định pháp luật

về đầu tư công của Nhà nước hiện hành, những kinh nghiệm của một số tỉnh khác đạt hiệu quả cao trong đầu tư công

- Ngoài ra còn tham khảo các đề tài, các báo cáo khoa học, các tạp chí chuyên ngành trong và ngoài nước; qua các cổng thông tin điện tử, mạng Internet

4.1.2 Số liệu sơ cấp

Luận văn tiến hành thu thập số liệu sơ cấp thông qua phỏng vấn ngẫu nhiên các cán bộ, công chức tại đơn vị có liên quan và Ban quản lý dự án cũng như các đơn vị thực hiện đầu tư về công tác quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN tại tỉnh Quảng Bình

về các nội dung: (i) Công tác quản lý quy hoạch; (ii) Công tác thẩm định đầu tư công; (iii) Công tác lập kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công; (iv) Công tác quản lý, thẩm định đấu thầu; (v) Công tác giám sát, đánh giá đầu tư, thanh kiểm tra

+ Để xác định cỡ mẫu điều tra:

Để đảm bảo tính đại diện cho tổng thể nghiên cứu, luận văn áp dụng công thức Cochran (1997) [30]:

Với n là cỡ mẫu cần chọn, z = 1,96 là giá trị ngưỡng của phân phối chuẩn, tương ứng với độ tin cậy 95%

Do tính chất p + q = 1 vì vậy p.q sẽ lớn nhất khi p = q = 0,5 nên p.q = 0,25

Ta tính cỡ mẫu với độ tin cậy 95% và sai số cho phép là 9% Thay số vào phương trình trên, ta được:

Lúc đó, mẫu ta cần chọn tối thiểu là =120

Tuy nhiên, để đảm bảo an toàn và tính đại diện cao hơn của mẫu cho tổng thể, số lượng phiếu khảo sát phát dư ra thêm 36 phiếu khảo sát (trên 30% tổng số mẫu) Như vậy, tổng số phiếu khảo sát luận văn phát ra được nâng lên là 156 Tuy nhiên, trong quá trinh khảo sát, chỉ có 132 phiếu thu về (tỷ lệ phản hồi đạt 84,6%) Sau khi tiến hành nhập dữ liệu, làm sạch dữ liệu, số phiếu vẫn còn lại là 132

+ Phương pháp chọn mẫu:

Luận văn tiến hành khảo sát công chức, cán bộ đang công tác tại UBNN tỉnh Quảng Bình (33 phiếu), Sở Tài chính tỉnh Quảng Bình (33 phiếu), Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Quảng Bình (33 phiếu) và Ban quản lý các dự án đầu tư (33 phiếu) Dựa vào danh sách cán bộ công chức thu thập từ các đơn vị (đã được sắp xếp thứ tự theo tên), luận văn lựa chọn một cách ngẫu nhiên số lượng cán bộ tại các đơn vị này để tiến hành khảo sát, phỏng vấn thu thập số liệu sơ cấp

4.2 Phương pháp tổng hợp và xử lý số liệu

- Số liệu điều tra được hệ thống hóa và tổng hợp bằng phương pháp phân tổ

thống kê theo các tiêu thức phù hợp với mục tiêu nghiên cứu đề tài luận văn

- Số liệu điều tra được xử lý, tính toán trên máy tính theo các phần mềm thống

kê chuyên dụng: SPSS và Exel

như: nguồn vốn đầu tư phát triển, số lượng các dự án triển khai, số lượng các dự

án chậm tiến độ, tỷ lệ giải ngân nguồn vốn,…Chúng tôi sử dụng phương pháp so sánh, nhằm xác định mức biến động tuyệt đối, số tương đối So sánh theo không gian, thời gian

4.3.3 Phương pháp phân tích bằng iểm định

Phương pháp phân tích độ tin cậy bằng hệ số Cronbach s Alpha nhằm kiểm tra tính thống nhất của các biến quan sát thông qua hệ số Cronbach s Alpha Kiểm định này cũng cho phép xác định mức độ phù hợp của mô hình phân tích nhân tố đối với đối tượng nghiên cứu và kiểm tra mức độ tương quan nội tại của các biến sử dụng trong mô hình so với tương quan biến tổng Theo Hoàng Trọng & Chu Nguyễn Mộng Ngọc (2007) [20], cùng nhiều nhà nghiên cứu đã đồng ý rằng khi hệ số Cronbach s Alpha có giá trị từ 0,6 trở lên đến gần 1,0

Thực tế, hệ số tương quan đạt từ 0,6 trở lên là có thể sử dụng được trong trường hợp khái niệm đang nghiên cứu là mới hoặc mới đối với người trả lời trong bối cảnh nghiên cứu Bên cạnh đó, hệ số Cronbach s Alpha là căn cứ cho phép chúng ta loại các biến không có tương quan nội tại với biến nghiên cứu khi giá trị Cronbach s Alpha nhỏ hơn 0,3

Xem lại thông số Eigenvalues (đại diện cho phần biến thiên được giải thích bởi mỗi nhân tố) có giá trị 1

Xem xét giá trị tổng phương sai trích ( yêu cầu là 50%) cho biết các nhân tố được trích giải thích được phần trăm sự biến thiên của các biến quan sát

Tiêu chuẩn đối với hệ số tải nhân tố là phải lớn hơn hoặc bằng 0,5 để đảm bảo mức ý nghĩa thiết thực của EFA Các mức giá trị của hệ số tải nhân tố: lớn hơn 0,3

là đạt mức tối thiểu, lớn hơn 0,4 là quan trọng, lớn hơn 0,5 là có ý nghĩa thực tiễn Tiêu chuẩn chọn mức giá trị hệ số tải nhân tố: cỡ mẫu ít nhất là 350 thì có thể chọn

hệ số tải nhân tố lớn hơn 0,3, nếu cỡ mẫu khoản 100 đến 350 thì chọn hệ số tải nhân

tố lớn hơn 0,5; Nếu cỡ mẫu khoảng 50 đến 100 thì hệ số tải nhân tố phải lớn hơn 0,75 (Hair & ctg, 1998) [31]

5 Cấu trúc luận văn

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 03 chương:

- Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tư công từ nguồn

Ngân sách nhà nước

- Chương 2: Thực trạng công tác quản lý đầu tư công từ nguồn Ngân sách

nhà nước của tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2016-2018

- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tư

công từ nguồn vốn ngân sách taị tỉnh Quảng Bình

PHẦN 2: NỘI DUNG NGHIÊN CỨU CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ ĐẦU TƯ CÔNG

1.1.1 Ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm

Theo quy định tại Điều 4, Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) số 83/2015/QH13 ngày 25/06/2015 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

Việt Nam: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được

dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [26]

1.1.1.2 Vai trò

Trong nền kinh tế thị trường vai trò của Ngân sách nhà nước được thay đổi

và trở nên hết sức quan trọng Trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia Ngân sách nhà nước có các vai trò như sau [21]:

- Vai trò huy động các nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

Vai trò này xuất phát từ bản chất kinh tế của Ngân sách nhà nước, để đảm bảo cho hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có những nguồn tài chính nhất định Những nguồn tài chính này được hình thành từ các khoản thu thuế và các khoản thu ngoài thuế Đây là vai trò lịch sử của Ngân sách nhà nước mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào, cơ chế kinh tế nào ngân sách nhà nước đều phải thực hiện

- Ngân sách Nhà nước là công cụ điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và chống lạm phát

Đặc điểm nổi bật của nền kinh tế thị trường là sự cạnh tranh giữa các doanh

nghiệp nhằm đạt được lợi nhuận tối đa, các yếu tố cơ bản của thị trường là cung cầu

và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối hoạt động của thị trường Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ làm cho giá cả tăng lên hoặc giảm đột biến và gây

ra biến động trên thị trường, dẫn đến sự dịch chuyển vốn của các doanh nghiệp từ ngành này sang ngành khác, từ địa phương này sang địa phương khác

Việc dịch chuyển vốn hàng loạt sẽ tác động tiêu cực đến cơ cấu kinh tế, nền kinh tế phát triển không cân đối Do đó, để đảm bảo lợi ích cho nhà sản xuất cũng như người tiêu dùng nhà nước phải sử dụng ngân sách để can thiệp vào thị trường nhằm bình ổn giá cả thông qua công cụ thuế và các khoản chi từ ngân sách nhà nước dưới các hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ hàng hoá và

dự trữ tài chính Đồng thời , trong quá trình điều tiết thị trường ngân sách nhà nước còn tác động đến thị trường tiền tệ và thị trường vốn thông qua việc sử dụng các công cụ tài chính như: phát hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia mua bán chứng khoán trên thị trường vốn… qua đó

- Ngân sách Nhà nước là công cụ định huớng phát triển sản xuất

Để định hướng và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhà nước sử dụng công cụ thuế và chi ngân sách Bằng công cụ thuế một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác nhà nước sử dụng thuế với các loại thuế, các mức thuế suất khác nhau sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển và hướng dẫn các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư vào những vùng những lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế theo hướng đã định Đồng thời, với các khoản chi phát triển kinh tế, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào các ngành kinh tế mũi nhọn… nhà nước có thể tạo điều kiện và hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư của xã hội vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý

- Ngân sách nhà nước là công cụ điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư

Nền kinh tế thị trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn đến sự phân hoá giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư, nhà nước phải có một chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư

Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính hữu hiệu được nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập, với các sắc thuế như thuế thu nhập luỹ tiến, thuế tiêu thụ đặc biệt … một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách mặt khác lại điều tiết một phần thu nhập của tầng lớp dân cư có thu nhập cao Bên cạnh công cụ thuế, với các khoản chi của ngân sách nhà nước như chi trợ cấp, chi phúc lợi cho các chương trình phát triển xã hội: phòng chống dịch bệnh, phổ cập giáo dục tiểu học, dân số và kế hoạch hoá gia đình… là nguồn bổ sung thu nhập cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp

Các vai trò trên của Ngân sách nhà nước cho thấy tính chất quan trọng của Ngân sách nhà nước, với các công cụ của nó có thể quản lý toàn diện và có hiệu quả đối với toàn bộ nền kinh tế

1.1.1.3 Đặc điểm

- Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn liền với quyền lực

kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, bởi lẽ trong NSNN, các chủ thể của nó được thiết lập dựa vào hệ thống các pháp luật có liên quan như hiến pháp, các luật thuế,… nhưng mặt khác, bản thân NSNN cũng là một bộ luật do Quốc hội quyết định và thông qua hằng năm, mang tính chất áp đặt và bắt buộc các chủ thể kinh tế - xã hội có liên quan phải tuân thủ [21]

- Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước và luôn chứa đựng lợi

ích chung, lợi ích công cộng Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quyết định đến các khoản thu – chi của NSNN và hoạt động thu – chi này nhằm mục tiêu giúp Nhà nước giải quyết các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế - xã hội, các tầng lớp dân cư [21]

- Thứ ba, NSNN là một bản dự toán thu chi Các cơ quan, đơn vị có trách

nhiệm lập NSNN và đề ra các thông số quan trọng có liên quan đến chính sách mà Chính phủ phải thực hiện trong năm tài khóa tiếp theo Thu, chi NSNN là cơ sở để thực hiện các chính sách của Chính phủ Chính sách nào mà không được dự kiến trong NSNN thì sẽ không được thực hiện Chính vì như vậy mà, việc thông qua NSNN là một sự kiện chính trị quan trọng, nó biểu hiện sự nhất trí trong Quốc hội

về chính sách của Nhà nước Quốc hội mà không thông qua NSNN thì điều đó thể hiện sự thất bại của Chính phủ trong việc đề xuất chính sách đó, và có thể gây ra mâu thuẫn về chính trị [21]

- Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia Hệ

thống tài chính quốc gia bao gồm: tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình Trong đó tài chính nhà nước là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính quốc gia Tài chính nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội Tài chính nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội [21]

- Thứ năm, đặc điểm của NSNN luôn gắn liền với tính giai cấp Trong thời

kỳ phong kiến, mô hình ngân sách sơ khai và tuỳ tiện, lẫn lộn giữa ngân khố của Nhà vua với ngân sách của Nhà nước phong kiến Hoạt động thu – chi lúc này mang tính cống nạp – ban phát giữa Nhà vua và các tầng lớp dân cư, quan lại, thương nhân, thợ thuyền và các nước chư hầu (nếu có) Quyền quyết định các khoản thu – chi của ngân sách chủ yếu là do người đứng đầu một nước (nhà vua) quyết định Trong thời kỳ hiện nay (Nhà nước TBCN hoặc Nhà nước XHCN), ngân sách được

dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội NSNN được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu - chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo

chí và nhân dân [21]

1.1.2 Đầu tư công và đầu tư công từ Ngân sách nhà nước

1.1.2.1 Khái niệm đầu tư công và vốn đầu tư công

“Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự

án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” [24]

Đầu tư công bao gồm: Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương, các địa phương); Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước

Đầu tư công còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh như: Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được

hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật; Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ

Nói tóm lại, đầu tư công bao gồm tất cả các khoản đầu tư do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành Đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý

Theo quan điểm kinh tế vĩ mô vốn đầu tư là toàn bộ các chi phí bỏ ra để thực hiện mục đích đầu tư Và vốn đầu tư trong kinh tế bao gồm ba nội dung chính là: Vốn đầu tư làm tăng tài sản cố định; Vốn đầu tư tài sản lưu động và Vốn đầu tư vào nhà ở

Theo quan điểm khác, vốn đầu tư được hiểu là “Toàn bộ những chi tiêu để

làm tăng hoặc duy trì tài sản vật chất trong một thời kỳ nhất định, thường được thực hiện qua các dự án đầu tư và một số chương trình mục tiêu quốc gia với mục đích chủ yếu là bổ sung tài sản cố định và tài sản lưu động” Như vậy, khái niệm

vốn đầu tư ở đây thường được gắn cụ thể với số vốn hay ngân sách dành để cấp cho một dự án đầu tư hay một chương trình cụ thể [10]

Vốn đầu tư công gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương

để đầu tư [10]

1.1.2.2 Vai trò đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước

Đối với nền kinh tế nói chung và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa xã hội như nước ta nói riêng thì đầu tư công từ nguồn vốn NSNN là một trong những công cụ điều hành của Nhà nước, góp phần tạo nền tảng cơ bản cho sự phát triển của nền kinh tế và thúc đẩy dẫn dắt đầu tư của các thành phần kinh tế khác, kích thích các thành phần kinh tế phát triển có hiệu quả hơn và đồng đều hơn Bởi lẽ, như một tất yếu khách quan đầu tư của tư nhân và nước ngoài chỉ chủ yếu tập trung vào các ngành nghề, khu vực có khả năng sinh lời cao, mức độ an toàn lớn, dẫn đến mất cân đối trong các ngành cũng như các vùng kinh tế

Do vậy, để nền kinh tế phát triển một cách đồng bộ, hài hòa và hợp lý thì Chính phủ sẽ dùng vốn đầu tư công từ nguồn vốn NSNN để đầu tư vào môt số lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không đủ khả năng hoặc không được phép đầu

tư, chẳng hạn các dự án có vốn đầu tư lớn, khả năng thu hồi vốn chậm hoặc không thể thu hồi vốn hay đối với những lĩnh vực mang tính chủ quyền quốc gia, tài nguyên quốc gia (các công trình quốc phòng,…) [10]

Vai trò của đầu tư công được thể hiện trên ba khía cạnh quan trọng sau [10]:

- Một là, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dựa trên việc đầu tư cho các công

trình hạ tầng, cơ sở vật chất - kỹ thuật tối thiểu chung cho xã hội Đây cũng đồng

thời tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước đầu tư

và phát triển

- Hai là, góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đằng,

bất công trong xã hội bằng các chương trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số (chương trình 134, 135 của Chính phủ, Chương trình 30a, các chương trình xóa đói giảm nghèo hỗ trợ sản xuất ), nâng cao và ổn định đời sống người dân

- Ba là, đảm bảo ổn định và không ngừng tăng cường quốc phòng, an ninh

Các công trình, dự án về an ninh quốc phòng đều không mang lại hiệu quả kinh tế trước mắt nên khu vực tư nhân không thể và cũng không muốn đầu tư vào lĩnh vực này Nhưng đó lại là cơ sở quan trọng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia

Qua đó có thể thấy, đầu tư công từ nguồn vốn NSNN có tác động khá lớn tới tăng trưởng kinh tế, điều chỉnh và chuyển dịch cơ cấu vốn đầu tư theo định hướng

đề ra Hoạt động đầu tư công từ nguồn vốn NSNN góp phần tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất để tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tăng thu nhập bình quân đầu người Mặc khác, đầu tư công từ nguồn vốn NSNN cũng một phần tăng tích lũy vốn, thu hút người lao động, giải quyết việc làm, sử dụng có hiệu quả tài nguyên của quốc gia Đồng thời, nó sẽ tạo ra cơ cấu kinh tế mới, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao động xã hội

Nói tóm lại, hoạt động đầu tư công từ nguồn NSNN có vai trò to lớn đối với sự phát triển các mặt của nền kinh tế, đời sống xã hội, củng cố an ninh quốc phòng, là một công cụ góp phần điều tiết kinh tế, đảm bảo ổn định kinh tế vĩ

mô Nó mang tính định hướng, dẫn dắt, hỗ trợ phát triển cho toàn bộ nền kinh

tế quốc dân

1.1.2.3 Đặc điểm của đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước

Đầu tư là khâu mở đầu của mọi quá trình sản xuất và tái sản xuất nhằm tạo ra năng lực sản suất của nền kinh tế Quá trình đầu tư phải trải qua một thời gian lao động dài mới có thể đưa vào sử dụng được và đặc biệt đối với đầu tư

công từ nguồn vốn NSNN thì thời gian hoàn vốn lâu và đáp ứng mục tiêu xã hội là chủ yếu Một dự án đầu tư là một thực thể độc lập trong môi trường xác định với các giới hạn nhất định về quyền hạn và trách nhiệm Đồng thời, dự án khi triển khai thực hiện được xác định rõ ràng về mục tiêu, nguồn lực, thời gian khởi công hoàn thành, cơ cấu, chất lượng nhất định và hiệu quả mang lại Do vậy, nguồn vốn đầu tư công từ nguồn vốn NSNN bố trí thực hiện dự án đó có tính thống nhất và tính xác định cao [1]

Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư công từ nguồn vốn NSNN, do thời gian kéo dài nên các yếu tố chính trị, kinh tế và tự nhiên can thiệp sẽ ảnh hưởng trực tiếp và thậm chí gây ra những tổn thất mà những nhà đầu tư không lượng định hết khi lập dự án Do vậy, vốn đầu tư phát sinh so với dự toán ban đầu là điều tất yếu [1]

Sản phẩm của đầu tư công từ nguồn vốn NSNN là cơ sở hạ tầng, công trình phúc lợi xã hội, giao thông, bến bãi… có tính cố định gắn liền với đất đai Vì thế trước khi quyết định đầu tư dự án từ nguồn vốn này phải được quy hoạch cụ thể, khi triển khai thực hiện thường gặp khó khăn trong đền bù giải phóng mặt bằng [1]

Quyền sở hữu và quyền sử dụng vốn đầu tư công từ nguồn vốn NSNN bị tách rời, nguồn vốn này thuộc quyền sở hữu cả Nhà nước Trong khi đó quyền sử dụng lại giao cho một tổ chức bằng việc thành lập các chủ đầu tư, các ban quản lý

dự án Từ đặc điểm này mà nguồn vốn đầu tư công từ nguồn NSNN dễ bị thất thoát nếu chủ đầu tư, ban quản lý dự án không ngừng nâng cao trách nhiệm, trình độ quản

lý đáp ứng yêu cầu quản lý, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra và xử phạt [1]

1.1.2.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư công

Năng lực của cơ quan nhà nước: Đây là yếu tố mang tính quyết định đến kết quả đạt được của dự án Để dự án đạt được kết quả mong muốn, các cơ quan thực hiện đầu tư công và quản lý đầu tư công cần phải bảo đảm nguồn nhân lực về

số lượng và chất lượng (sự hiểu biết, trình độ, nhân lực) Phải bảo đảm những người phụ trách chính trong dự án có trình độ, năng lực quản lý đáp ứng nhu cầu của dự án

Kinh phí: Đây là nhân tố không thể thiếu, khi muốn thực hiện công việc nhìn chung đều cần phải lên kế hoạch chuẩn bị bảo đảm đáp ứng đầy đủ kinh phí cho hoạt động đó Đối với hoạt động đầu tư công, do đây chủ yếu là những hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản quy mô lớn nên vấn đề kinh phí lại càng phải được quan tâm chặt chẽ Nguồn kinh phí đầu tư công chủ yếu là từ NSNN Do nguồn ngân sách này còn phải chi đồng thời cho nhiều khoản chi khác nhau, nhiều dự án khác nhau nên việc đảm bảo đủ kinh phí cho hoạt động đầu tư diễn ra đúng tiến độ là vô cùng quan trọng

Thủ tục hành chính và các quy định pháp luật: Việc thực hiện đầu tư công liên quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách Về nguyên tắc, các thủ tục hành chính cần tạo ra trình tự ổn định và rành mạch cho hoạt động quản lý tối ưu, tạo điều kiện

minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hướng hoạt động của dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển KTXH

Bối cảnh thực tế: các yếu tố xã hội, kinh tế, chính trị, tiến bộ khoa học – công nghệ… đều có ảnh hưởng đến hoạt động, kết quả đạt được của dự án đầu tư Những biến động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh dự án, hoặc ngưng không thực hiện dự án nữa do không còn phù hợp

Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan: Sự ủng hộ hay phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện dự án Các dự án công bị người dân phản đối, ngăn chặn từ khâu giải phóng mặt bằng sẽ gặp rất nhiều khó khăn về sau Bên cạnh đó, mỗi dự án được thực hiện sẽ mang lại lợi ích và bất lợi cho những nhóm đối tượng khác nhau và do vậy cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tượng tương ứng

1.2 QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Khái niệm Quản lý đầu tư công

Hoạt động đầu tư ở Việt Nam được quản lý theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau Trong đó, liên quan trực tiếp tới quản lý đầu tư công

là các Luật: Đấu thầu, Đầu tư, Xây dựng, các nghị định hướng dẫn thi hành các luật

nêu trên và một số nghị định khác của Chính phủ Ngoài ra, quản lý đầu tư công còn liên quan tới nhiều luật như: Đất đai, Bảo vệ môi trường, Khoáng sản, Dầu khí, Thuế thu nhập doanh nghiệp… và các hệ thống văn bản hướng dẫn các luật này

Quản lý đầu tư chính là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng quá trình đầu tư (bao gồm công tác quản lý quy hoạch, thực hiện đầu tư và vận hành kết quả đầu tư cho đến khi thanh lý tài sản do đầu tư tạo ra) bằng một hệ thống đồng bộ các biện pháp nhằm đạt được hiện quả kinh tế xã hội cao trong những điều kiện cụ thể xác định và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật kinh tế khách quan nói chung và quy luật vận động đặc thù của đầu tư nói riêng [1]

Theo quan điểm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD): Quản lý đầu tư công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi,

và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế Quản lý đầu tư công là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư

Phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chương trình, dự án đầu tư công và kế hoạch đầu tư công

Như vậy, quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện

sở hữu nhà nước trong các dự án công, ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các

dự án Kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước

Quy trình quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung cụ thể như sau: 1) Định hướng đầu tư; 2) Lập, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư; 3) Lập, thẩm định

và phê duyệt dự án; 4) Lựa chọn và lập kế hoạch ngân sách dự án; 5) Triển khai dự án; 6) Điều chỉnh dự án; 7) Vận hành dự án; 8) Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án [2]

Cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công là đơn vị có chức năng quản lý đầu

tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý đầu tư công của bộ,

cơ quan trung ương, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan, tổ chức khác được giao kế hoạch đầu tư công; Sở Kế hoạch và Đầu tư; phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã;

Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công bao gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu

tư, Ủy ban nhân dân các cấp [2]

1.2.2 Nguyên tắc và phân cấp về quản lý đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước cấp tỉnh

1.2.2.1 Nguyên tắc cơ bản trong quản lý đầu tư công

Phù hợp với mục tiêu quản lý đó chính là thống nhất giữa tính chính trị, kinh

tế kết hợp hài hòa, hợp lý về mặt xã hội.Đảm bảo tính công khai, minh bạch theo quy định, phù hợp yêu cầu cải cách hành chính và tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước Đảm bảo quản lý theo ngành và theo lãnh thổ [1]

Đảm bảo tính hệ thống, tính nhất quán và phải được đảm bảo bằng pháp luật Nguyên tắc này không cho phép các cơ quan Nhà nước thực hiện việc quản lý dự án đầu tư công một cách tùy tiện, chủ quan mà phải dựa vào pháp luật, làm đúng pháp luật, nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật.Đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả [1]

Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn Phân cấp theo quy mô, đây là một trong những tiêu chí chủ đạo trong quá trình quản lý đầu tư công ở Việt nam

Cụ thể là mức độ phân cấp đối với các chức năng và nhiệm vụ quản lý đầu tư công thường phụ thuộc vào quy mô và tầm quan trọng của dự án, được chia thành các dự

án quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B, và nhóm C [1]

Phân định rõ quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân có liên quan đến các hoạt động đầu tư công Các dự án đầu tư công liên quan đến nguồn tài chính Theo

đó, chính quyền cấp tỉnh được quyền tự quyết gần như hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương (nguồn vốn đầu tư cân đối theo tiêu chí, nguồn thu

từ đấu giá quyền sử dụng đất, nguồn thu XSKT, các khoản tăng thu, tiết kiệm chi…)[1]

1.2.2.2 Phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam

Phân cấp quản lý đầu tư công gắn với phân cấp về nguồn tài chính Có hai nguồn, một là nguồn từ Trung ương, hai là nguồn vốn khai thác tại chỗ ở địa phương Một cách tương đối nhất quán, chính quyền cấp tỉnh được quyền quyết gần như hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương Vốn đầu tư công được phân bổ theo hai cấp ngân sách là ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương [1]

Phần lớn nguồn lực đầu tư công đều được phân cấp cho ngành và địa phương quản lý Và hệ quả tất yếu là việc quyết định đầu tư công đã tách rời việc bố trí vốn Các ngành và địa phương quyết định về dự án đầu tư, nhưng nguồn vốn đều được ghi là “xin vốn từ Ngân sách trung ương” [1]

Nguyên tắc phân cấp đầu tư từ Trung ương xuống địa phương vẫn được thực hiện theo quy mô và tầm quan trọng của dự án, được chia thành các dự án quan trọng của quốc gia là nhóm A, nhóm B, và nhóm C Đây là nguyên tắc phân cấp theo kiểu “những gì ở cấp trên không cần làm thì cấp dưới sẽ thực hiện” và cấp trên thì luôn “nắm to, buông nhỏ” dẫn đến hiện tượng cấp dưới luôn cảm thấy bị gò

bó còn cấp trên luôn ở trong tình trạng quá tải, không thể kiểm soát được tình hình Cách làm này cũng hoàn toàn đi ngược lại với nguyên tắc phổ biến trên thế giới là

“những gì cấp dưới không làm được thì cấp trên mới phải làm” (từ dưới lên)

Phần vốn đầu tư được cấp theo cơ chế “xin - cho” thì mạnh ai người đó

“chạy”, nếu xin được sẽ triển khai, chưa xin được thì sẵn sàng bỏ dở công trình…

Từ chỗ “xin - cho”, các vận trù đầu tư trở nên thiếu kế hoạch đồng bộ, cái cần thì không được làm, cái không cần thì cố gắng “chạy” để làm Mục đích lớn nhất của việc “chạy xin” hầu như không phải là giải quyết hệ thống cơ sở hạ tầng đang cần thiết và bức bách mà chủ yếu là triển khai những công trình có thể tạo ra nhiều địa lợi cho các chủ đầu tư và nhà thầu [1]

Trong nguồn tài chính khai thác tại địa phương, ngoài hình thức huy động đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng từ người dân, một hình thức khá phổ biến là khai thác từ tài nguyên mà chủ yếu là từ quỹ đất đai Vào thời kỳ thị trường bất động sản

đang sôi động, nhiều địa phương đã thu những khoản tiền rất lớn từ nguồn này, đặc biệt là đất tại những khu vực đô thị Địa phương nào thu càng lớn thì đầu tư càng nhiều, từ đó nảy sinh vấn đề xây dựng tràn lan, không có kế hoạch và không có sự liên kết đấu nối [1]

Bên cạnh đó, mặc dù phân cấp quản lý đầu tư công từ NSNN mạnh nhưng vẫn còn thiếu sự kiểm tra, hướng dẫn từ cấp có thẩm quyền phân cấp dẫn tới việc cấp dưới được phân cấp có thể làm những việc vượt thẩm quyền, quyết định dự án đầu tư nhưng nguồn vốn lại đề nghị cấp trên cân đối; hoặc để tự cân đối ngân sách tại chỗ thì các cấp dưới được phân cấp phải chật vật tìm cách tăng thu, dẫn đến việc thu hút đầu tư bằng mọi giá, làm trầm trọng thêm tình trạng phát triển tự phát, không theo quy hoạch [1]

Có thể nói, chính những yếu kém, hạn chế trong công tác phân cấp quản lý đầu tư công từ NSNN là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, công trình thi công chậm, thiếu đồng bộ, sản phẩm dở dang nhiều dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp Bản thân, Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/20/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư công từ vốn NSNN và vốn trái phiếu chính phủ cũng đã thừa nhận “do phân cấp quá rộng lại thiếu các biện pháp quản lý đồng bộ dẫn tới tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án vượt khả năng cân đối vốn NSNN và vốn trái phiếu chính phủ, thời gian thi công kéo dài, kế hoạch đầu tư

bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém, gây phân tán và lãng phí nguồn lực của Nhà nước”

Luật đầu tư công năm 2014 đã có sự thay đổi trong phân cấp quyết định chủ trương đầu tư cũng như thẩm định nguồn vốn, khả năng cân đối vốn… kỳ vọng sẽ khắc phục được tình trạng yếu kém trước đây

1.2.3 Nội dung cơ bản về công tác quản lý đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước

Nội dung quản lý đầu tư công là quy định một số nội dung về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý đầu tư và xây dựng đối với các dự

án đầu tư xây dựng công trình UBND các cấp thực hiện quản lý Nhà nước về đầu

tư và xây dựng đối với các dự án phù hợp với quy định về phân cấp quản lý kinh tế

- xã hội, quản lý đầu tư và xây dựng của Trung ương, của tỉnh

Dự án đầu tư phải được quản lý theo quy hoạch, cân đối chung về kế hoạch đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực của Nhà nước, phát huy các nguồn lực đầu tư xã hội; tuân thủ theo quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng và pháp luật liên quan; bảo đảm an ninh, an toàn, trật tự xã hội và bảo vệ môi trường UBND các cấp xác định chủ trương đầu tư khi quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư dự án, quyết định đầu tư, quản lý quá trình thực hiện dự án đến khi nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác

sử dụng và bố trí kế hoạch vốn để thực hiện

1.2.3.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu

- Định hướng chiến lược đầu tư: Đây là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tư công, được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra Định hướng này giúp cho hoạt động đầu tư công của phản ảnh được các ưu tiên của tỉnh, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chương trình và ra quyết định đầu tư của các sở - ngành và của các huyện, thành phố [10]

- Xây dựng dự án đầu tư: Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các sở - ngành và của các huyện, thành phố xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản như sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động, phân tích tài chính, ngân sách dự toán, tiến độ thực hiện, kết quả kỳ vọng… của dự án [10]

- Sàng lọc dự án bước đầu: Mục đích của bước này là đảm bảo dự án do các

sở - ngành và của các huyện, thị xã và thành phố đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có thể được xem xét ở các bước kế tiếp Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở những bước sau [10]

như khả năng thu xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn thay thế cho dự án trước khi tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ [10]

- Đánh giá khả thi: Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ và nghiêm ngặt Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi phí và lợi ích một cách chi tiết, được thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh tế, và xã hội Bên cạnh

đó, dự án cũng phải được đánh giá về những rủi ro tiềm tàng, về tính bền vững, cũng như về tác động môi trường và xã hội Chất lượng của đánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, năng lực và chất lượng dữ liệu của tổ chức đánh giá [10]

1.2.3.3 Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án

Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công (do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao) là hiện tượng phổ biến ở các nước đang phát triển Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định Trong trường hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án [10]

1.2.3.4 Lựa chọn và lập ngân sách dự án

Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tư công tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai Đầu tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn

dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này [10]

1.2.3.5 Công tác triển hai, điều chỉnh và vận hành dự án

- Chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức bộ máy

và nhân sự, thu hồi đất;

- Kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư;

- Theo dõi và quản lý chi phí;

- Quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của dự án Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những hướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ…, tất cả phải được chuẩn bị kỹ càng và thực

tế Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần được xây dựng

và công bố Cũng cần lường trước những cơ chế để ngăn chặn hoặc giảm thiểu nguy

cơ tăng chi phí trong tương lai [10]

 Điều chỉnh dự án:

Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này Tuy nhiên, để tránh khả năng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện thật tốt các khâu ở phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng xây lắp, mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự án [10]

Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện để có được bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các

dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí [10]

 Vận hành dự án:

Sau khi dự án đầu tư công hoàn tất, cần phải có một quá trình gồm:

(1) bàn giao dự án cho tổ chức vận hành;

(2) vận hành dự án;

(3) bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án;

(4) hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giá trị tài sản;

(5) đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại

1.2.3.5 Đánh giá và iểm toán sau hi hoàn thành dự án

Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua Mục đích chính của khâu này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳ vọng, và đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không

Một mục đích nữa của khâu này là so sánh dự án đang xem xét với các dự án tương tự khác trong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các dự án khác trong tương lai Bên cạnh việc đánh giá này, dự

án cũng có thể được kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của

dự án đối với hệ thống luật định về đầu tư công

1.2.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước

1.2.4.1 Nhân tố chủ quan

Môi trường pháp lý: Mọi hoạt động kinh tế nói chung và hoạt động đầu tư nói riêng ngoài việc chịu tác động của quy luật kinh tế thị trường đều phải tuân thủ luật pháp và hoạt động trong khuôn khổ luật pháp Do vậy, hệ thống pháp luật hiện hành của Nhà nước, các quy định riêng của từng ngành, từng địa phương trong mối quan hệ ràng buộc về mặt tổ chức, sản xuất, lao động, bảo vệ môi trường, quan hệ sinh hoạt xã hội là chuẩn mực pháp lý và là khung pháp lý trong quá trình quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN Hệ thống văn bản pháp luật càng hoàn thiện sẽ tạo hành lang pháp

lý rõ ràng, đầy đủ sẽ tạo điều kiện thuận cho quá trình quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN [8]

Tổ chức: không chỉ ảnh hưởng đến nội dung công tác tổ chức quản lý mà ngay cả đối với sự hình thành bộ máy quản trị vận hành cũng như quá trình quản lý

và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước Đó chính là công tác quản

lý đầu tư của địa phương, đơn vị, trình độ quản lý và sử dụng vốn của cán bộ quản

lý và thực hiện đầu tư tại địa phương Có thể nói, năng lực của cơ quan Nhà nước là yếu tố mang tính quyết định đến hiệu quả quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN

và hiệu quả đạt được của dự án [8]

Môi trường kinh tế - xã hội ảnh hưởng đến quy mô vốn đầu tư và khả năng huy động vốn đầu tư Nguồn lực đầu tư công chủ yếu từ ngân sách nhà nước nhưng

do ngân sách phải đồng thời thực hiện nhiều khoản chi khác nhau, nhiều mục đích khác nhau, nhiều dự án khác nhau nên việc bảo đảm nguồn lực đầu tư diễn ra đúng tiến độ là vô cùng quan trọng Các yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, tiến bộ khoa học

- công nghệ… đều có ảnh hưởng đến hoạt động, kết quả đạt được của dự án đầu tư Những biến động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh dự án, hoặc không thực hiện dự án nữa do không còn phù hợp [8]

Năng lực của cơ quan quản lý [8]: Đây là yếu tố mang tính quyết định đến kết quả đạt được của dự án Để dự án đạt được kết quả mong muốn, các cơ quan thực hiện đầu tư công và quản lý đầu tư công cần phải bảo đảm nguồn nhân lực về

số lượng và chất lượng Phải đảm bảo những người phụ trách chính trong dự án có trình độ, năng lực quản lý đáp ứng yêu cầu của dự án

Thủ tục hành chính và các quy định của pháp luật trong quá trình quản lý đầu tư công liên quan đến các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách Bên cạnh các nhân tố luật pháp và tổ chức thì một số nhân tố kinh tế có thể ảnh hưởng đến khía cạnh tổ chức, quản lý và nhân sự của quá trình quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN

Năng lực chuyên môn của các cơ quan tư vấn về đầu tư, thiết kế công trình, lập dự toán, công tác thẩm định thiết kế, dự toán và công tác xét thầu cũng là những nhân tố khách quan ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công Chất lượng của các cơ quan thực hiện các khâu này này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả cũng nhưng hiệu lực

của quá trình quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN Bởi lẽ, nếu chất lượng kém, chưa đạt yêu cầu thì tiến độ thực hiện sẽ chậm, hiệu quả thấp hoặc phải phê duyệt dự

án, thiết kế, dự toán nhiều lần hoặc không đảm bảo khả năng cân đối nguồn lực

Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan: Sự ủng hộ hay phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện dự án Các dự án công bị người dân phản đối, ngăn chặn ngay từ khâu giải tỏa mặt bằng sẽ gặp rất nhiều khó khăn

về sau Bên cạnh đó, mỗi dự án được thực hiện sẽ mang lại lợi ích và bất lợi cho những nhóm đối tượng khác nhau và do vậy cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tượng tương ứng

1.2.4.2 Nhân tố hách quan

Quá trình quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN phụ thuộc vào các nhân tố khách quan như: điều kiện tự nhiên, lịch sử, kinh tế, chính trị, trình độ xã hội, điều kiện về khoa học công nghệ, khả năng về nguồn lực của NSNN, quy

mô các nguồn vốn đầu tư … Bên cạnh đó quá trình quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN cũng chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố không lường trước được như thiên tai, các rủi ro hệ từ sự biến động của nền kinh tế thế giới, của cả nước tác động tới địa phương một cách trực tiếp hay gián tiếp, các chính sách kinh tế ở tầm vĩ mô, chính sách về đầu tư của Nhà nước,… Các nhân tố khách quan này có thể xẩy ra đối với bất kỳ một địa phương nào Vì vậy, cần phải tính toán, lường trước các rủi ro này để giảm các thiệt hại xẩy ra trong quá trình quản lý đầu tư công từ nguồn vốn NSNN [8]

1.2.5 Hệ thống chỉ tiêu đánh giá công tác quản lý đầu tư công từ Ngân sách nhà nước

Hiệu quả là một phạm trù kinh tế phản ánh trình độ sử dụng các nguồn lực sẵn có của đơn vị cũng như của nền kinh tế để thực hiện tốt nhất các mục tiêu đề ra với mức chi phí thấp nhất và được lượng hóa bằng cách so sánh giữa kết quả đầu ra

và chi phí đầu vào

Hoạt động quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con

người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện

sở hữu Nhà nước trong các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các

dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách Nhà nước

Từ sự tổng hợp các khái niệm trên, ta có cách hiểu sau: Hiệu quả quản lý đầu

tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm

vụ của người đại diện sở hữu Nhà nước trong các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách Nhà nước; đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội với chi phí thấp nhất Chỉ khi đáp ứng được những yêu cầu này thì hoạt động quản lý đầu tư công mới được coi là có hiệu quả

Do đó, hiệu quả công tác quản lý đầu tư công chịu sự tác động của các nhân

tố ảnh hưởng như: nguồn lực của vốn ngân sách địa phương, thủ tục hành chính, bối cảnh thực tế tại địa phương, năng lực Nhà nước, công luận thái độ nhóm liên quan Đây là những nhân tố để đánh giá công tác quản lý đầu tư công của địa phương

- Đo lường hiệu quả đầu tư công ở tầm vi mô:

Để đo lường và đánh giá hiệu quả VĐT ở tầm vi mô là hiệu quả của từng dự

án đầu tư, là trọng tâm của việc đo lường và đánh giá hiệu quả VĐT Các nhà kinh

tế học hiện nay thường dùng một số chỉ tiêu sau [2]:

+ Giá trị hiện tại ròng (NPV): là toàn bộ thu nhập và chi phí của phương án

trong suốt thời kỳ phân tích được quy đổi thành một giá trị tương đương ở thời điểm hiện tại (ở năm cơ bản) Nếu NPV 0 thì đây là phương án đáng giá, khi so sánh 2 phương án thì phương án nào có NPV lớn hơn là phương án tốt hơn Chỉ tiêu này được tính bằng công thức sau:

NPV= (B0-C0) + (B1-C1)/(1+r)1 + (B2-C2)/(1+r)2 + + (Bn-Cn)/(1+r)n Với: B0, B1, , Bn là lợi ích thu được qua các năm

C0, C1, , Cn là chi phí phải bỏ ra qua các năm

r là suất chiết khấu của dự án Nếu dự án có NPV 0 thì dự án khả thi về mặt tài chính

Nếu cần phải xem xét nhiều dự án đầu tư công đã khả thi về mặt tài chính nhưng loại trừ lẫn nhau thì phương án có NPV lớn nhất là phương án đánh giá về mặt tài chính Nếu các phương án của lợi ích dự án như nhau thì phương án có giá trị hiện tại của chi phí nhỏ nhất, phương án đó đánh giá nhất về mặt tài chính

Nhược điểm của chỉ tiêu này là phải đưa vào lãi suất chiết khấu được lựa chọn Lựa chọn lãi suất chiết khấu rất phức tạp vì có nhiều cách thức và mỗi cách thức kết quả khác nhau Thông thường lãi suất chiết khấu được xác định bằng lãi suất thu lợi tối thiểu có thể chấp nhận được (vốn dài hạn, vốn ngắn hạn, vốn cổ phần ) và lãi suất vay trên thị trường vốn

+ Tỷ suất hoàn vốn nội bộ (IRR): Là lãi suất chiết khấu làm cân bằng giá trị

hiện tại của các khoản chi với giá trị hiện tại của các khoản thu hay là lãi suất chiết khấu làm cho giá trị hiện tại ròng của dự án bằng không (thường được tính bằng phương pháp nội suy Nếu phương án có IRR suất chiết khấu thì đây là phương án đáng giá, khi so sánh 2 phương án với nhau thì nên ưu tiên xem xét NPV trước khi xem xét IRR

- Chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản lý đầu tư công tầm vĩ mô:

Để đánh giá hiệu quả đầu tư công có thể sử dụng tỷ lệ đầu tư công/GDP: chỉ tiêu này có ý nghĩa gần giống với chỉ tiêu B/C được dùng khi phân tích hiệu quả đầu tư của dự án đã nêu ở phần trên Chỉ tiêu này cho biết, với mỗi đồng đầu tư mới cho nền kinh tế có thể đạt được bao nhiêu đồng GDP Vốn đầu tư mới cho nền kinh

tế nhằm mục đích duy trì tài sản hiện có và đầu tư thêm tài sản để tăng quy mô hoạt động sản xuất kinh doanh Chỉ tiêu này được tính bằng công thức sau:

Tỷ lệ đầu tư công/GDP = Tổng vốn đầu tư mới/ Tổng GDP

1.3 THỰC TIỄN VÀ KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TƯ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.3.1 Kinh nghiệm quản lý đầu tư công một số tỉnh ở Việt Nam

1.3.1.1 Tổng quan về đầu tư công ở Việt Nam

Nền kinh tế Việt Nam bước vào năm 2008 với nhiều yếu tố không thuận lợi Trên phạm vi toàn cầu, giá dầu thô và nhiều loại vật tư, lương thực tăng đột biến, kinh tế tăng trưởng chậm lại và lạm phát có dấu hiệu tăng cao Diễn biến trên đã tác động không nhỏ đến hầu hết các nước đang phát triển trong đó có Việt Nam Trong nước là sự gia tăng mạnh mẽ của giá cả, nhập siêu, thiên tai, dịch bệnh diễn biến phức tạp ảnh hưởng xấu đến sản xuất và đời sống nhân dân Do vậy, buộc Chính phủ phải bơm một lượng vốn rất lớn vào nền kinh tế để ổn định và đảm bảo các cân đối lớn của nền kinh tế Trong một thời gian dài, tăng trưởng kinh tế của Việt Nam dựa nhiều vào đầu tư, trong đó chiếm tỷ trọng lớn là đầu tư công Cùng với đó, nhiều chính sách vĩ mô được ban hành cho mục tiêu này

Nước ta đang trong quá trình Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa (CNH-HĐH), khởi điểm từ một vị trí thấp, cơ sở hạ tầng chưa hoàn chỉnh, đồng bộ, tiềm lực kinh

tế tư nhân chưa được tập trung và khơi dậy, thì đầu tư công có vai trò hết sức quan trọng trong việc huy động các nguồn vốn khác cũng như góp phần quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các yếu tố nền tảng quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế, hỗ trợ và thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, qua đó góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của khu vực nhà nước nói riêng và toàn nền kinh tế nói chung

Đầu tư công được coi là “vốn mồi” để châm lửa thổi bùng nền kinh tế bước vào thời kỳ hoạt động sôi nổi, điều chỉnh nền kinh tế đi vào ổn định tăng trưởng Là một bộ phận của đầu tư toàn xã hội, đầu tư công từ NSNN có tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế Và trong hơn thập niên trở lại đây, cùng với quá trình đổi mới

và hội nhập quốc tế, vốn đầu tư công có xu hướng tăng trưởng thấp hơn so với khu vực kinh tế ngoài nhà nước và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài, trừ năm 2009 và năm 2010 do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế thế giới