Hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ tỉnh vĩnh phúc

Đồng thời, tích cực xây dựng cơ chế, chính sách tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc phân định trách nhiệm giữa các cấp, các ngành, các cơ quan nhà nước về quản lý chi đầu tư xây dự

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH -gh -

NGUYỄN QUỐC HUY

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẦU TƯ

XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

TỈNH VĨNH PHÚC

Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng

Mã số : 62.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

1 TS Bùi Tiến Hanh

2 PGS, TS Nguyễn Thức Minh

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là

1.1.3 Vai trò hạ tầng GTĐB với sự phát triển KTXH 16

1.2.1 Khái niệm chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 20 1.2.2 Đặc điểm chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 22 1.2.3 Nội dung chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 25

1.3 Quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 31 1.3.1 Khái niệm quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 31 1.3.2 Nguyên tắc quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 33 1.3.3 Nội dung quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 38 1.3.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NSĐP ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

2.2.4 Thanh toán vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 95 2.2.5 Quyết toán vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB 102 2.2.6 Kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát chi NSĐP đầu tư xây

3.2 Quan điểm và định hướng hoàn thiện quản lý chi NSĐP đầu tư

xây dựng hạ tầng GTĐB tỉnh Vĩnh Phúc đến năm 2020 và tầm nhìn

3.2.1 Quan điểm hoàn thiện quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng

3.3.5 Đẩy mạnh quyết toán vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB để giải quyết nợ đọng khối lượng hoàn thành và tất toán tài khoản 173 3.3.6 Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát

3.3.7 Sửa đổi, bổ sung cơ chế chính sách, cải cách thủ tục hành chính

3.4.1 Xây dựng quy hoạch tổng thể, đồng bộ kết cấu hạ tầng GTĐB

3.4.2 Tăng cường công tác lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương về quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ

3.4.3 Tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ cho công tác quản lý

3.4.4 Nâng cao năng lực và trình độ cán bộ quản lý 188

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BT: Xây dựng - chuyển giao

BOT: Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao

BTO: Xây dựng - chuyển giao - kinh doanh

BOO: Xây dựng - sở hữu - kinh doanh

CTMT: Chương trình mục tiêu

CNH Công nghiệp hoá

CPTM Cổ phần thương mại

DNNN Doanh nghiệp nhà nước

ĐTPT đầu tư phát triển

EPC: Hợp đồng thiết kế, cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng

công trình (hợp đồng tổng thầu EPC) FDI: Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài

GTĐB: Giao thông đường bộ

GTNT: Giao thông nông thôn

GTNĐ Giao thông nội đồng

GTVT Giao thông vận tải

GDP Tổng sản phẩm quốc nội

HĐH Hiện đại hoá

HĐND: Hội đồng nhân dân

ISO Tổ chức Quốc tế về tiêu chuẩn hoá

JAK: Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản

NSNN Ngân sách nhà nước

NSTW: Ngân sách Trung ương

NSĐP: Ngân sách địa phương

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Tình hình thu, chi NSĐP tỉnh Vĩnh Phúc 80 Bảng 2.2 Hệ thống GTĐB tỉnh Vĩnh Phúc - Năm 2010 83 Bảng 2.3 Quyết định đầu tư dự án hạ tầng GTĐB của tỉnh Vĩnh Phúc 89 Bảng 2.4 Tình hình lập kế hoạch vốn hàng năm đầu tư xây dựng hạ

Bảng 2.5 Tình hình lựa chọn nhà thầu xây dựng dự án hạ tầng GTĐB

đầu tư bằng nguồn vốn NSĐP tỉnh Vĩnh Phúc 94 Bảng 2.6 Thanh toán vốn đầu tư các dự án hạ tầng GTĐB theo hình

Bảng 2.13 Thanh toán khối lượng hoàn thành và thu hồi tạm ứng vốn

đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB tỉnh Vĩnh Phúc 115 Bảng 2.14 Từ chối thanh toán chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB tỉnh

Bảng 2.15 Tình hình dự án hạ tầng GTĐB hoàn thành và đưa vào sử

dụng của huyện Sông Lô, tỉnh Vĩnh Phúc 120

Bảng 2.16 Kết quả phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng dự án hạ tầng

Bảng 2.17 Tình hình nợ đọng khối lượng hoàn thành các dự án hạ tầng

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

Hình 1.1 Hạ tầng GTĐB phân theo cấp độ kỹ thuật 16 Hình 2.1 Cơ cấu GTĐB tỉnh Vĩnh Phúc - Năm 2010 84 Hình 2.2 Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài luận án

Quan điểm phát triển GTĐB đã được Đảng ta khẳng định trong Văn kiện Đại

hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI đó là: “Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng

bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn” [21,tr.106], là một khâu đột phá chiến lược, là yếu tố quan trọng thúc đẩy

phát triển KTXH và cơ cấu lại nền kinh tế Thực hiện chủ trương này, hàng năm UBND tỉnh Vĩnh Phúc đã dành phần lớn nguồn lực tài chính của địa phương để đầu

tư xây dựng hạ tầng GTĐB, cụ thể năm 2012 chi đầu tư hạ tầng GTĐB chiếm 15,3% trong tổng chi NSĐP, tăng gấp 3,3 lần so với năm 2008 Đồng thời, tích cực xây dựng cơ chế, chính sách tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc phân định trách nhiệm giữa các cấp, các ngành, các cơ quan nhà nước về quản lý chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng; cải thiện tính minh bạch trong chi NSĐP; hoàn thiện tiêu chuẩn định mức phân bổ NSĐP và giám sát quá trình sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB của NSNN… Qua đó, tỉnh Vĩnh Phúc đã đạt được những thành tích đáng kể trong lĩnh vực đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB

Chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB đã có tác động tích cực đến phát triển KTXH của tỉnh Vĩnh Phúc, thu hút đầu tư, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm, xoá đói giảm nghèo… Tuy nhiên, trong thực tế quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB ở tỉnh Vĩnh Phúc vẫn còn những bất cập nhất định, đó là: (1) Phân cấp nhiệm vụ chi NS và phân cấp quyết định đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB cho cấp huyện, xã chưa tương xứng với khả năng nguồn lực và năng lực quản lý của cấp huyện, xã dẫn đến đầu tư dàn trải và nợ đọng XDCB ngày càng tăng; (2) Kế hoạch vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB chưa gắn kết với kế hoạch phát triển KTXH 5 năm của địa phương; (3) Phân bổ vốn còn dàn trải, giải ngân vốn đầu tư chậm, thanh quyết toán chưa nghiêm, thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB vẫn còn khá phổ biến; (4) Hạ tầng GTNT và đô thị chưa được cải thiện, nhiều công trình dở dang còn thiếu vốn, không giải phóng được mặt bằng…

Với tư cách là cán bộ quản lý của ngành KBNN, trăn trở với những vấn đề

nêu trên, nghiên cứu sinh mạnh dạn chọn đề tài: “Hoàn thiện quản lý chi ngân

sách địa phương đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ tỉnh Vĩnh Phúc”

để làm chủ đề nghiên cứu cho luận án tiến sĩ kinh tế của mình

2 Mục đích nghiên cứu đề tài luận án

Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất phương hướng, hệ thống các giải pháp và điều kiện thực hiện các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB có luận cứ khoa học về lý luận và thực tiễn nhằm góp phần thực hiện thành công các mục tiêu chiến lược phát triển KTXH của tỉnh Vĩnh Phúc đến năm 2020 và định hướng năm 2030

Các mục đích nghiên cứu cụ thể của luận án:

Một là, về lý luận hạ tầng GTĐB và chi NSĐP xây dựng hạ tầng GTĐB,

nhiệm vụ nghiên cứu của luận án là hệ thống hóa và phân tích làm rõ những vấn đề

cơ bản như sau:

- Hạ tầng GTĐB và vai trò của hạ tầng GTĐB với phát triển KTXH;

- Chi NSĐP cho đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB, những đặc điểm và nội dung chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB

Hai là, về lý luận quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB, nhiệm

vụ nghiên cứu của luận án là hệ thống hóa và phân tích làm rõ những vấn đề cơ bản như sau:

- Khái niệm, nguyên tắc quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB;

- Nội dung quản lý chi NSĐP xây dựng hạ tầng GTĐB theo chu trình NSNN

và quy trình quản lý dự án đầu tư gồm: Phân cấp quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng

hạ tầng GTĐB; lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB; lựa chọn thầu và hợp đồng trong hoạt động xây dựng hạ tầng GTĐB; thanh toán vốn đầu tư xây dựng

hạ tầng GTĐB; quyết toán vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB; kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB; các nhân

tố ảnh hưởng quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB

Ba là, về thực trạng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSĐP

đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB tỉnh Vĩnh Phúc, nhiệm vụ nghiên cứu của luận

án là:

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB như: Phân cấp quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB; lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB; lựa chọn thầu và hợp đồng trong hoạt động xây dựng hạ tầng GTĐB; thanh toán vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB; quyết toán vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB; kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB;

- Xây dựng hệ thống mục tiêu, định hướng, quan điểm, các giải pháp và điều kiện thực hiện các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 có luận cứ khoa học, có tính khả thi

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu đề tài luận án

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn

về hạ tầng GTĐB và quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB

4 Phương pháp nghiên cứu luận án

Phương pháp luận nghiên cứu luận án được sử dụng là phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

Các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể được sử dụng nghiên cứu luận

án là nghiên cứu các số liệu thứ cấp, thống kê, phân tích, tổng hợp, minh chứng…để làm sáng tỏ các vấn đề nghiên cứu theo mục tiêu nghiên cứu của đề tài đặt ra

5 Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án

Một là, liên quan đến quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn NSNN tiêu biểu

là nghiên cứu “Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư từ nguồn NSNN”, PGS Trần Đình

Ty, NXB Lao Động, 2005 [63]

Những kết quả đạt được: Tác giả đã khái quát những vấn đề về vốn đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế nói chung (gồm giao thông, thuỷ lợi, đầu tư cho hạ tầng của các DNNN ) và vai trò của đầu tư đối với phát triển KTXH; trong

đó lý luận về cơ chế quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN được tác giả tập trung phân tích những vấn đề về nguyên tắc quản lý vốn đầu tư và nội dung của cơ chế quản lý đầu tư; tác giả tiếp cận sự vận động vốn đầu tư từ cơ quan nhà nước cấp vốn, đơn vị chủ đầu tư, nhà thầu và đơn vị tiếp nhận sản phẩm xây dựng đưa vào khai thác sử dụng; nghiên cứu cấp phát vốn theo quy trình quản lý dự án từ khâu chuẩn bị đầu

tư, thực hiện dự án và kết thúc đầu tư bàn giao công trình Trong cơ chế quản lý đầu

tư XDCB từ nguồn vốn NSNN, tác giả tập trung phân tích về cơ chế quản lý cấp phát như: Điều kiện cấp phát, căn cứ cấp phát; lập thông báo kế hoạch vốn đầu tư; cấp phát tạm ứng, cấp phát thanh toán khối lượng hoàn thành và quyết toán vốn đầu

tư Về thực tiễn, tác giả nghiên cứu vốn đầu tư phát triển của toàn xã hội, trong giai đoạn 2001 - 2004; tác giả nhận định chi NSNN cho XDCB hàng năm lớn, nhưng quá trình cấp phát vốn và giám sát quản lý còn nhiều bất cập nên hiệu quả chi NSNN không cao, cần đổi mới để hướng đến quản lý chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN tiết kiệm, hiệu quả Trên cơ sở nhận xét về thực trạng cơ chế quản lý, tác giả đưa ra hệ thống các giải pháp đó là đổi mới nâng cao hiệu quả đầu tư; đổi mới công tác quy hoạch; đổi mới cơ chế giải ngân; cơ chế thanh tra, giám sát…

Những giới hạn của đề tài: Đề tài viết chung cho đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN không chuyên sâu vào lĩnh vực cụ thể Không nghiên cứu cơ chế phân cấp quản lý; xem xét cơ chế quản lý theo quy trình dự án mà không xem xét theo chu trình ngân sách Không nghiên cứu những vấn đề về chuyển nguồn, ứng trước dự toán ngân sách năm sau…Thời gian nghiên cứu từ năm 2001 - 2004 do đó đến nay

đã có nhiều thay đổi trong thực tiễn, tác động đến kiến nghị đổi mới hiện nay nhiều

điểm không còn phù hợp nữa

Hai là, liên quan đến huy động và sử dụng nguồn lực tài chính đầu tư kết cấu

hạ tầng giao thông và hạ tầng GTĐB, tiêu biểu có các nghiên cứu sau:

- “Huy động nguồn lực tài chính xây dựng kết cấu hạ tầng GTĐB trên địa bàn tỉnh Hoà Bình” Bùi Văn Khánh, Luận án tiến sỹ 2010 [33]; “Huy động vốn đầu

tư phát triển cơ sở hạ tầng ngành đường sắt Việt Nam” Nhữ Trọng Bách, Luận án

tiến sỹ, 2011 [10]

Những kết quả đạt được: Hai tác giả đã đưa ra hệ thống cơ sở lý luận về cơ chế huy động nguồn lực tài chính: Nguồn lực trong nước (nguồn vốn NSNN; nguồn tài chính doanh nghiệp; nguồn các tổ chức tài chính trung gian; nguồn từ các doanh nghiệp tư nhân; nguồn hộ gia đình…) và nguồn lực tài chính từ nước ngoài (gồm nguồn vốn FDI, ODA, NGO, nguồn vốn của các cá nhân người nước ngoài…), trong đó chủ yếu là nguồn NSNN đầu tư cho kết cấu hạ tầng GTĐB và đường sắt,

từ đó phân tích thực trạng và đưa ra các giải pháp để huy động vốn đầu tư cho phát triển GTĐB tại tỉnh Hoà Bình và phát triển ngành đường sắt của Việt Nam Về thực trạng được tác giả Bùi Văn Khánh nghiên cứu huy động vốn của tỉnh Hoà Bình giai đoạn 2001 - 2009; tác giả Nhữ Trọng Bách nghiên cứu thực trạng huy động vốn cho ngành đường sắt Việt Nam giai đoạn 2005 - 2008

Những giới hạn: Luận án của tác giả Bùi Văn Khánh chỉ dừng lại ở các giải pháp huy động vốn cho phát triển GTĐB của tỉnh Hoà Bình Luận án của tác giả Nhữ Trọng Bách nghiên cứu về huy động vốn trong phạm vi rộng: cả nguồn vốn trong nước và nước ngoài cho ngành đường sắt Tuy nhiên cả hai tác giả không đề cập nhiều đến các giải pháp về quản lý sử dụng vốn đầu tư

- “Đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp”

các cơ quan quản lý, các nhà thầu tư vấn, xây dựng yếu kém Tác giả đưa ra các giải pháp đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng: cập nhật, bổ sung quy hoạch nhằm định hướng và có lộ trình rõ ràng cho việc thực hiện quy hoạch kết cấu hạ tầng; rà soát các dự án đầu tư để đánh giá lại đối với các công trình không hiệu quả có thể hoãn, giãn hoặc bỏ, dành vốn đầu tư cho các công trình trọng điểm; nhấn mạnh việc hoàn thiện khung pháp lý và đầu tư theo mô hình hợp tác công - tư (PPP)

Những giới hạn: Đề tài mới dừng lại ở những nghiên cứu tổng quan về đầu

tư, chưa có nhận định sâu về đầu tư từ nguồn NSNN cho kết cấu hạ tầng nói chung

và hệ thống GTĐB nói riêng Không nghiên cứu quá trình quản lý sử dụng vốn đầu

tư của NSNN; không bàn về các vấn đề nợ đọng XDCB, chuyển nguồn, ứng trước

dự toán ngân sách năm sau…

- “Phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá,

hiện đại hoá ở Việt Nam”, Trần Minh Phương, luận án tiến sỹ, 2012 [46]

Những kết quả đạt được: Đề tài được tác giả nghiên cứu trên giác độ sự tác động của kết cấu hạ tầng giao thông đến sự phát triển KTXH Tác giả đã nêu và phân tích thực trạng hạ tầng giao thông Việt Nam nói chung bao gồm đường bộ, đường biển, đường thuỷ nội địa, đường sắt và đường hàng không; trên cơ sở đó tác giả đề xuất các nhóm giải pháp phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam đáp ứng yêu cầu CNH - HĐH giai đoạn 2020 - 2030: Tăng cường, nâng cao chất lượng quy hoạch; thống nhất giữa quy hoạch KCHT giao thông và các quy hoạch khác; phân cấp quản lý nhà nước về KCHT; nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN, ưu tiên cân đối vốn để thực hiện cam kết với các nhà tài trợ

Những giới hạn của đề tài: Đối tượng nghiên cứu của đề tài là giải pháp để phát triển kết cầu hạ tầng giao thông đáp ứng các yêu cầu CNH - HĐH của Việt Nam, đề cập đến lĩnh vực giao thông của Việt Nam nói chung Hệ thống giải pháp được thiết lập nhằm nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng vốn và huy động vốn ngoài NSNN để phát triển KCHT giao thông

- “Các giải pháp huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

giao thông đường bộ ở Việt Nam”, Phạm Văn Liên, luận án tiến sỹ, 2004 [40]

Những kết quả đạt được: Luận án đã đưa ra các lý luận về huy động và sử dụng nguồn vốn NSNN và các nguồn đầu tư khác đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB Thực trạng huy động và sử dụng nguồn tài chính đầu tư cho hạ tầng GTĐB và các kiến nghị, giải pháp để huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính đầu tư cho GTĐB

Những giới hạn: Phạm vi nghiên cứu của đề tài phát triển hạ tầng GTĐB của

cả nước; tuy nhiên tác giả tập trung nghiên cứu việc huy động và sử dụng vốn đối với đường quốc lộ và đường tỉnh Thời gian nghiên cứu của đề tài luận án được thực hiện từ năm 2004 nên thực trạng và giải pháp đưa ra cho đến nay đã có nhiều thay đổi, đặc biệt công tác quản lý chi đầu tư từ nguồn vốn NSNN đã có sự tác động rất lớn sau cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới năm 2008; tình hình lạm phát và sụp đổ thị trường bất động sản trong nước năm 2011

- Công trình nghiên cứu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Phát triển

Châu Á như: “Mô hình quản lý đầu tư và xây dựng công trình cơ sở hạ tầng” 2003 [9]; Bài viết của tác giả Trần Diệu An: “Đổi mới tư duy về chính sách trong đầu tư

phát triển kết cấu hạ tầng GTĐB” [1], đều có những nhận định và đưa ra mô hình

quản lý đầu tư theo các bước: Chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, tổ chức thi công giám sát công trình, bàn giao quyết toán…phân công, phân cấp trách nhiệm trong quản lý dự án, sử dụng và bảo trì hệ thống đường bộ Các đề án nghiên cứu không đánh giá nhiều thực trạng và giải pháp quản lý chi đầu tư XDCB

Ba là, kết luận về các nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án

Các nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án có thể chia thành hai nhóm với cách tiếp cận vấn đề nghiên cứu khác nhau

Nhóm thứ nhất, tiếp cận từ thực trạng hạ tầng giao thông và nghiên cứu các

vấn đề quy hoạch, cơ chế chính sách về đầu tư của Nhà nước để phát triển hạ tầng giao thông nói chung Các giải pháp của các tiếp cận này bao gồm tăng cường công tác quy hoạch, huy động vốn và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NS, trong đó ưu tiên cân đối NS đầu tư hàng năm

Nhóm thứ hai, tiếp cận từ việc huy động các nguồn lực tài chính để đầu tư

phát triển hạ tầng GTĐB Giải pháp cơ bản của nhóm tiếp cận này là đưa ra các kênh huy động và sử dụng nguồn lực tài chính đầu tư phát triển hạ tầng GTĐB; cải cách hành chính, sửa đổi bổ sung khung pháp lý; sử dụng nguồn vốn phù hợp với quy hoạch, KHPT KTXH; quản lý công tác giải ngân và xử lý nợ đọng; cơ chế giám sát, thanh tra, kiểm toán vốn đầu tư của NSNN

Nhìn chung dưới nhiều giác độ tiếp cận khác nhau, các nhóm đã đi sâu vào phân tích, đánh giá các nội dung về huy động vốn, sử dụng vốn và quản lý vốn đầu

tư xây dựng hạ tầng GTĐB của Việt Nam nói chung và của một số địa phương nói riêng Các giải pháp tập trung vào việc cải cách thủ thục hành chính; quản lý nguồn vốn; thanh quyết toán vốn đầu tư…

Tuy nhiên, các nghiên cứu nêu trên mới đưa ra các giải pháp huy động và sử dụng các nguồn lực đầu tư; các cơ chế quản lý về nguồn vốn đầu tư; thanh toán, xử

lý nợ đọng đầu tư của NSNN; việc đổi mới cơ chế quản lý hành chính, cải cách hành chính trong việc đổi mới bộ máy quản lý dự án Nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu cụ thể về quản lý chi NSĐP đầu tư hạ tầng GTĐB giai đoạn 2000 - 2013 của tỉnh Vĩnh Phúc và đưa ra các kiến nghị để hoàn thiện quản lý chi NSĐP đầu tư

hạ tầng GTĐB tỉnh Vĩnh Phúc giai đoạn 2015 - 2020, định hướng đến năm 2030

Do đó, đề tài luận án tiến sĩ: “Hoàn thiện quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ

tầng GTĐB tỉnh Vĩnh Phúc” của nghiên cứu sinh không trùng lặp với các nghiên

cứu có liên quan đến đề tài luận án

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung chính của luận án được kết cấu gồm 3 chương:

Chương 1: Lý luận chung về quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB; Chương 2: Thực trạng quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB

tỉnh Vĩnh Phúc;

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng

GTĐB tỉnh Vĩnh Phúc

Chương 1

LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1.1 TỔNG QUAN VỀ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1.1.1 Khái niệm và đặc điểm hạ tầng giao thông đường bộ

1.1.1.1 Khái niệm hạ tầng giao thông đường bộ

Hạ tầng là cách nói tắt của hạ tầng cơ sở hay còn gọi là cơ sở hạ tầng Đây là một thuật ngữ dùng để chỉ nền tảng vật chất nói chung mà được con người tạo ra, là tổng thể những điều kiện, yếu tố vật chất kỹ thuật, kiến trúc được hình thành theo một cấu trúc nhất định và đóng vai trò nền tảng cho sự phát triển của một quốc gia

Theo từ điển Tiếng Việt “Cơ sở hạ tầng là danh từ chỉ toàn bộ hệ thống công trình (như đường bộ, đường cấp điện, cấp nước, thoát nước và các chất thải…) trong mối quan hệ với các công trình, nhà cửa được xây dựng ở khu vực đó” [51, tr.292]

Nghiên cứu hệ thống cơ sở hạ tầng cho thấy đó là toàn bộ cơ sở vật chất, kỹ thuật, tạo nền tảng cho sự phát triển toàn diện của một quốc gia về KTXH, quốc phòng, an ninh, góp phần bảo vệ môi trường và phục vụ đời sống nhân dân Hệ thống cơ sở hạ tầng thường được chia thành 2 loại:

- Hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế gồm: Hệ thống giao thông vận tải, thủy lợi, cấp thoát nước, điện, khí, viễn thông…

- Hệ thống cơ sở hạ tầng xã hội gồm: Trường học, bệnh viện, cơ sở văn hóa, nghiên cứu khoa học, công trình công cộng, nhà ở, công trình bảo vệ môi trường [50]

Ý nghĩa của việc phân loại cơ sở hạ tầng nêu trên để áp dụng những tiến bộ khoa học công nghệ, những quy chuẩn, tiêu chuẩn quốc tế vào xây dựng công trình cho phù hợp với điều kiện của nước ta nhằm làm tăng thêm giá trị sử dụng và tuổi thọ của công trình xây dựng

Qua việc phân loại trên cho thấy, hạ tầng giao thông là một bộ phận của hệ thống hạ tầng kinh tế, bao gồm toàn bộ các công trình của đường bộ, đường thủy,

đường sắt, hàng hải, hàng không, các trung tâm bến, bãi đỗ xe, hành lang an toàn, bến tàu, nhà ga, cảng biển, sân bay…trong đó, hạ tầng GTĐB là một bộ phận của hạ tầng giao thông [43], [50]

Từ cách tiếp cận này, có thể rút ra khái niệm về hạ tầng GTĐB:

Hạ tầng GTĐB là nền tảng vật chất quan trọng của Quốc gia, bao gồm công trình đường bộ, bến xe, bãi đỗ xe, trạm dừng nghỉ và các công trình phụ trợ khác…phục vụ cho việc vận tải hàng hoá, đi lại của nhân dân để giao lưu kinh tế, văn hoá, xã hội giữa các vùng, miền, các khu vực hoặc các quốc gia với nhau

1.1.1.2 Đặc điểm hạ tầng giao thông đường bộ

Thứ nhất, hạ tầng GTĐB là hàng hoá công cộng không thuần tuý [73].

Theo Kinh tế học công cộng, “hàng hoá công cộng là hàng hoá có hai đặc

tính quan trọng Thứ nhất là nó không thể phân bổ theo khẩu phần để sử dụng Thứ

hai là người ta không muốn sử dụng nó theo khẩu phần” [72, tr.166]

Hai đặc tính này hiểu trên giác độ tiêu dùng, thì đặc tính không thể loại trừ là

hàng hóa đã cung cấp cho người này tiêu dùng thì không thể loại trừ người kia tiêu

dùng, hoặc có loại trừ được người kia là rất khó và tốn kém Đặc tính không cạnh

tranh là việc một cá nhân đang tiêu dùng hàng hóa này thì không thể ngăn cản

những người khác đồng thời cũng tiêu dùng nó trong cùng một thời điểm, tức là khi người kia tiêu dùng sẽ không làm tăng thêm chi phí để cung cấp hàng hoá này Ví

dụ một con đường thì tất cả mọi người đều có thể đi lại và được hưởng giá trị sử dụng nó như nhau Đặc tính này cho thấy người ta không muốn loại trừ bất kỳ ai tiêu dùng hàng hóa công cộng Đối lập với hàng hóa công cộng là hàng hóa tư nhân không có hai thuộc tính trên

Căn cứ vào hai đặc tính trên, người ta có thể phân hàng hoá công cộng thành: Hàng hoá công cộng thuần tuý là hàng hóa có đầy đủ hai thuộc tính nêu trên và hàng hoá công cộng không thuần tuý là hàng hóa không đáp ứng một cách chặt chẽ hai thuộc tính đó, hoặc thiếu một trong hai thuộc tính trên

Khi nghiên cứu về hạ tầng GTĐB cho thấy:

- Tính không cạnh tranh được thể hiện rất rõ, khi con đường được xây dựng xong và đưa vào sử dụng thì mọi người dân đều được quyền sử dụng (hay tiêu

dùng) với mức chi phí tương tự với mức chi phí sản xuất cho một người dùng, không phụ thuộc vào người đó tiêu dùng và đóng góp vào việc xây dựng con đường

đó nhiều hay ít

- Tính không thể loại trừ cho thấy hạ tầng GTĐB hoàn thành đưa vào sử dụng, mọi người đều có quyền tiêu dùng, không ai có quyền ngăn cản người khác tiêu dùng (tham gia giao thông) Hay nói cách khác, người này sử dụng hạ tầng GTĐB nó hoàn toàn không loại trừ người khác sử dụng nó, mọi người khi tham gia giao thông đều độc lập với nhau không phụ thuộc vào sự có mặt hay không có mặt của người kia Tuy nhiên, tính không loại trừ của hàng hoá công cộng hạ tầng GTĐB nó không rõ ràng chặt chẽ Ví dụ đường giao thông mà có quá đông người

sử dụng thì sẽ bị tắc đường, vì thế người tiêu dùng trước làm ảnh hưởng đến khả năng tiêu dùng của những người tiêu dùng sau

Như phân tích ở trên cho phép rút ra kết luận: Hạ tầng GTĐB là hàng hóa công

cộng không thuần tuý

Căn cứ vào đặc tính công cộng của hạ tầng GTĐB, tức là mức độ “công cộng” hay mức độ tham gia giao thông khác nhau nên người ta chia hạ tầng GTĐB thành nhiều loại đường khác nhau như: Đường cao tốc, đường cấp I, đường cấp II, cấp III…và ứng với mỗi cấp độ đường có thiết kế khác nhau để phục vụ nhu cầu giao thông khác nhau; tương tự chi phí xây dựng cũng khác nhau nên phải phân cấp quản lý, phân cấp quyết định đầu tư và phân cấp chi NSNN để đầu tư và quản lý chi

NS theo từng loại đường bộ cho phù hợp

Với đặc tính của hạ tầng GTĐB là hàng hoá công cộng không thuần tuý, cho phép nhà hoạch định chính sách tính toán xem xét hàng hóa công cộng này do Nhà nước cung cấp hay tư nhân có thể tham gia cung cấp? Nếu xét trên mặt chi phí xây dựng hạ tầng GTĐB và lợi ích về mặt KTXH mà hạ tầng GTĐB mang lại, thì hạ tầng GTĐB thường có lợi ích lớn hơn chi phí tạo ra nó, do vậy sự cần thiết phải xây dựng hạ tầng GTĐB cho xã hội sử dụng Nhưng, nếu tư nhân xây dựng hạ tầng GTĐB cho xã hội sử dụng thì việc thu lại lợi nhuận là rất khó và nếu thu phí thì không đủ chế tài để thực hiện Kết quả là tư nhân không đầu tư và thị trường sẽ bị thất bại Do đó, Nhà nước phải đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB cho nhân dân đi lại

Tuy nhiên xét trên khía cạnh khác, nếu tư nhân không tham gia đầu tư vào hạ tầng GTĐB thì Nhà nước có thể đầu tư toàn diện từ đường cao tốc đến đường thôn xóm được không? Nghiên cứu đặc điểm hạ tầng GTĐB cho thấy đây là công việc phức tạp bao gồm rất nhiều công đoạn, nên Nhà nước không nhất thiết phải đứng ra làm tất cả các công đoạn như vậy, mà có thể đứng ra quyết định đầu tư giải phóng mặt bằng, tổ chức đấu thầu để tư nhân cung cấp hoặc hợp tác với tư nhân để làm một số công đoạn đầu tư cho Nhà nước Hoặc nếu tư nhân tham gia cung cấp thì Nhà nước hỗ trợ cái gì? Tư nhân thu hồi vốn ra sao? Bằng cách chuyển giao ngay cho Nhà nước khi công trình hoàn thành hay thu phí để hoàn vốn? Việc tính toán thu phí các phương tiện tham gia GTĐB như thế nào để đảm bảo tính hiệu quả và thu phí như thế nào để hạn chế số người tham gia giao thông trên tuyến đường đó, giảm sự ùn tắc giao thông… Như vậy, đây là bài toán mà Nhà nước có thể hợp tác với tư nhân để giải quyết và chia sẻ công việc đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB

Thứ hai, hạ tầng GTĐB có tính hệ thống và tương hỗ lẫn nhau

Tính hệ thống của hạ tầng GTĐB được thể hiện sự kết nối giữa các tuyến đường với nhau Tuyến đường trục chính kết nối với các tuyến đường nhánh, đường phụ, đường gom…kết nối giữa các tuyến đường quốc lộ với đường tỉnh, đường huyện; kết nối giữa đường tỉnh với đường huyện, giữa đường huyện với đường xã, đường liên thôn, đường xóm, ngõ…sự kết nối này đã tạo thành hệ thống hạ tầng GTĐB liên hoàn với nhau

Với đặc tính hệ thống liên hoàn của hạ tầng GTĐB giúp công tác xây dựng chiến lược, lập quy hoạch tổng thể phát triển hạ tầng GTĐB của quốc gia, khu vực hay của từng địa phương đều được xem xét nghiên cứu dưới sự tương trợ giữa các tuyến đường với nhau về mặt lưu thông chu chuyển hàng hoá và đi lại của nhân dân, đồng thời được tính toán, đánh giá chặt chẽ về lợi ích KTXH đặt trong hệ thống hạ tầng GTĐB ở địa phương hay khu vực đó

Hơn nữa, với đặc tính hệ thống và tương hỗ nhau của hạ tầng GTĐB trong quá trình vận tải, lưu thông hàng hoá và đi lại của người dân sẽ giảm bớt các chi phí khi đầu tư xây dựng mới hoặc bảo trì, sửa chữa nâng cấp các tuyến đường Khi đó, cần phải khảo sát, đánh giá chặt chẽ sự tương hỗ của chúng để quyết định việc xây

dựng con đường tạm, tuyến đường tạm hay không? Hoặc sử dụng hệ thống đường lân cận để phân luồng giao thông cho phù hợp nhằm giảm chi phí xây dựng và tránh tắc nghẽn giao thông cục bộ hoặc ùn tắc có tính hệ thống

Nghiên cứu tính hệ thống và tương hỗ của hạ tầng GTĐB giúp cho nhà quản

lý khi phê duyệt dự án phát triển GTĐB phải đảm bảo tính đồng bộ, cân đối giữa các loại đường, tuyến đường trong khu vực Tính toán phân bổ và sử dụng vốn đầu

tư xây dựng mới, nâng cấp, duy tu bảo trì đường bộ, cầu, cống và các công trình phụ trợ khác cho phù hợp với khu vực đầu tư, dân trí và cảnh quan đô thị

Thứ ba, hạ tầng GTĐB là loại tài sản cố định có thời hạn sử dụng khó xác

định và chịu tác động trực tiếp của điều kiện môi trường tự nhiên

Xét về nguồn vốn đầu tư, tổng mức đầu tư và tổng dự toán của một dự án xây dựng hạ tầng GTĐB thì khi dự án hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng, quyết toán, tuyến đường đó sẽ trở thành tài sản cố định của quốc gia Giá trị của tuyến đường bộ, cầu, cống hoặc công trình phụ trợ khác sau khi hoàn thành đủ điều kiện trở thành tài sản cố định có giá trị lớn, thời gian sử dụng lâu dài nhưng khó có thể xác định được thời hạn sử dụng trong bao lâu

Mặt khác, tất cả hạ tầng GTĐB đều được nghiên cứu xây dựng trong quy hoạch tổng thể của cấp quốc gia và của địa phương Vì thế, các tuyến đường đều được xây dựng trên cơ sở cân đối, đồng bộ với các tuyến đường khác trong khu vực, thời hạn sử dụng khó xác định, có tính chất lâu dài Trong quá trình sử dụng, hạ tầng GTĐB luôn chịu tác động của các phương tiện giao thông vận tải, ảnh hưởng trực tiếp của khí hậu, thời tiết, môi trường thiên nhiên như nắng, mưa, bão, lũ làm

hư hỏng, lún thụt, sạt lở, gãy vỡ cầu, cống Việc xác định hạ tầng GTĐB là tài sản

cố định có thời gian sử dụng khó xác định và luôn chịu tác động của môi trường tự nhiên sẽ giúp cho các nhà hoạch định chính sách xây dựng lộ trình đầu tư Nhà nước có thể đầu tư trực tiếp hoặc ký kết hợp đồng kinh tế với các tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế khác để đầu tư mới, cải tạo, nâng cấp các tài sản hạ tầng GTĐB theo mùa (mùa mưa, mùa khô ) Các nhà đầu tư chủ động trong việc xây dựng, cải tạo, nâng cấp theo quy hoạch và lộ trình cam kết với Nhà nước Đồng thời, với đặc tính này, yêu cầu nhà quản lý phải xem xét, định lượng khoảng thời

gian nhất định để chuẩn bị kinh phí cho việc duy tu, bảo dưỡng, nâng cấp hoặc thay thế nhất là cầu, hầm đường bộ phải chú ý đến đặc tính này, nhằm đảm bảo an toàn trong giao thông

Thứ tư, hạ tầng GTĐB có tính chất cố định tại nơi đầu tư xây dựng, vốn đầu

tư lớn, thời gian xây dựng dài

Công trình hạ tầng GTĐB được đầu tư cố định tại nơi xây dựng công trình, được phê duyệt xác định chính xác mốc giới, chiều dài, chiều rộng của công trình

và trong chỉ giới không gian cụ thể; được định vị chính xác trên bản đồ quy hoạch,

nó hoàn toàn khác với việc xây dựng các công trình kiến trúc khác ở chỗ là các công trình kiến trúc được xây dựng giới hạn trong một khuôn viên nhất định và được định vị trong giới hạn của khuôn viên đó

Chi phí suất đầu tư trên một kilômét đường hoặc chi phí xây dựng các cầu, hầm đường bộ là rất lớn, nên vốn đầu tư cũng được xác định là rất lớn để đầu tư cho một tuyến đường hoặc công trình hạ tầng GTĐB Hơn nữa, thời gian thi công các công trình hạ tầng GTĐB là rất dài do yếu tố kỹ thuật phức tạp, giải phóng mặt bằng khó khăn, sử dụng khối lượng vật liệu là rất lớn và phải chuyên chở tốn kém thời gian rất nhiều…

Đặc tính này đặt ra cho các nhà lãnh đạo, quản lý, các nhà hoạch định chính sách phải thực hiện tốt công tác quy hoạch; chuẩn bị kế hoạch lâu dài, dự báo vốn đầu tư đầy đủ để làm tốt công tác giải phóng mặt bằng, không phân bổ vốn dàn trải, cấp phát cho công trình được liên tục, đảm bảo tiến độ đầu tư và không làm gián đoạn thi công công trình Công tác quản lý phải vừa theo từng niên độ ngân sách vừa quản lý theo từng dự án riêng hoặc quản lý theo đơn đặt hàng của Nhà nước

1.1.2 Phân loại hạ tầng giao thông đường bộ

Một là, phân loại theo nội dung và cấp độ mạng lưới hạ tầng GTĐB

Quốc lộ là đường nối liền Thủ đô Hà Nội với trung tâm hành chính cấp tỉnh; đường nối liền trung tâm hành chính cấp tỉnh từ ba địa phương trở lên…đường có vị trí đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển KTXH của vùng, khu vực Để đường quốc lộ trở thành huyết mạch chính của đất nước, giúp cho sự thông thương giữa các tỉnh, giữa các vùng, miền trong cả nước thì Trung ương chịu trách nhiệm quản

lý và đầu tư loại đường này

Đường tỉnh là đường nối trung tâm hành chính của tỉnh với trung tâm hành chính của huyện hoặc trung tâm hành chính của tỉnh lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển KTXH của tỉnh Đây là đường huyết mạch chính trong phạm vi tỉnh để kết nối các huyện với trung tâm hành chính của tỉnh nên đường tỉnh

do UBND tỉnh quản lý và đầu tư

Đường huyện là đường nối trung tâm hành chính của huyện với trung tâm hành chính của xã, cụm xã hoặc trung tâm hành chính của huyện lân cận; đường có

vị trí quan trọng đối với sự phát triển KTXH của huyện Tương tự, đường huyện trên địa bàn huyện nào thì UBND huyện đó quản lý và đầu tư

Đường xã là đường nối trung tâm hành chính của xã với các thôn, làng, ấp, bản hoặc đường nối với các xã lân cận; đường có vị trí quan trọng đối với sự phát triển KTXH của xã Đường thôn là đường nối giữa các thôn đến các xóm Đường xóm, ngõ là đường nối giữa các hộ gia đình (đường chung của liên gia) Các loại đường này trên địa bàn xã nào thì xã đó quản lý, đầu tư và duy tu, sửa chữa

Đường đô thị là đường trong phạm vi địa giới hành chính nội thành, nội thị Đường đô thị trong tỉnh, thì do UBND thành phố, thị xã quản lý và có trách nhiệm đầu tư

Đường chuyên dùng là đường chuyên phục vụ cho việc vận chuyển, đi lại của một hoặc một số đơn vị, tổ chức, cá nhân Đường này phục vụ cho đơn vị, tổ chức nào thì do đơn vị đó quản lý

Tóm lại, hệ thống hạ tầng GTĐB do địa phương quản lý bao gồm tất cả các loại đường trên trừ đường quốc lộ

Hai là, phân loại theo tính chất kỹ thuật hạ tầng GTĐB

Đường bộ là đường đi trên đất nền, bao gồm đường nhựa, đường bê tông,

đường trải cấp phối (hay còn gọi là đường đất)

Cầu đường bộ là cầu bắc qua sông, suối, eo biển…nối giữa hai đầu đường bộ

với nhau

Hầm đường bộ là hầm chui sâu dưới lòng đất để nối hai đầu đường bộ với

nhau (như hầm Thủ Thiên bắc qua sông Sài Gòn thuộc Thành phố Hồ Chí Minh)

Bến phà đường bộ là nơi nối tiếp hai đầu đường bộ qua sông, hồ, hoặc các

đảo nhỏ ven biển

Ba là, phân loại theo cấp độ kỹ thuật hạ tầng GTĐB

Hạ tầng GTĐB phân theo cấp độ kỹ thuật gồm đường cao tốc, đường cấp I, đường cấp II là loại đường tốt, chi phí lớn, nên do Trung ương quản lý và đầu tư mới đủ khả năng thực hiện Các loại đường còn lại do địa phương quản lý và đầu tư Tuy nhiên, điều đó còn tùy theo khả năng ngân sách của từng địa phương để đầu tư xây dựng các tuyến đường có chất lượng phù hợp với từng cấp độ đường

Hình 1.1: Hạ tầng GTĐB phân theo cấp độ kỹ thuật 1.1.3 Vai trò hạ tầng giao thông đường bộ với sự phát triển kinh tế

xã hội

Thứ nhất, hạ tầng GTĐB đối với phát triển kinh tế, thu hút vốn đầu tư, đẩy

mạnh CNH - HĐH

Đường cao tốc Đường cấp I Đường cấp II Đường cấp III Đường cấp IV

Đường cấp V

Đường cấp VI

TW Quản lý

Tỉnh Quản lý

Huyện Quản lý

Xã Quản lý

NSX Đầu tư

NSH Đầu tư

NST Đầu tư

NS TW

NS ĐP

Quản lý & đầu tư Hỗ trợ NS cấp dưới Tác động qua lại giữa các tuyến đường

Hạ tầng GTĐB có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển KTXH, tăng cường sự liên kết giữa các vùng, miền; khai thác tiềm năng thế mạnh của các vùng kinh tế trọng điểm, tạo sức lan toả, lôi cuốn các vùng kinh tế khác phát triển, tăng cường năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp góp phần thúc đẩy công cuộc đổi mới đất nước Nhận thức được vai trò quan trọng của hệ thống hạ tầng GTĐB, trong công cuộc đổi mới của đất nước, Đảng và Nhà nước ta quan tâm, ưu tiên cho đầu tư phát triển hệ thống GTĐB, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển đổi

mô hình tăng trưởng theo chiều rộng là chủ yếu sang mô hình phát triển hợp lý cả chiều rộng và chiều sâu, thực hiện chiến lược phát triển kinh tế vùng, miền

Tuy không tạo ra các sản phẩm vật chất mới cho xã hội như các ngành kinh

tế khác, song hạ tầng GTĐB tốt, thuận tiện sẽ tác động mạnh mẽ đến việc tiêu thụ sản phẩm hàng hoá của xã hội, bằng việc giảm chi phí vận chuyển, hạ giá thành sản phẩm, rút ngắn thời gian, khoảng cách trao đổi lưu thông hàng hoá từ nơi sản xuất đến nơi tiêu dùng Đồng thời, làm gia tăng giá trị nội địa và sức cạnh tranh của sản phẩm, cải thiện môi trường đầu tư, thu hút nhiều hình thức đầu tư kinh doanh đa dạng, hấp dẫn, tạo ra dòng chảy ngoại tệ và các nguồn lực từ nước ngoài đổ vào đầu

tư làm ăn, kinh doanh tại các địa phương Phát triển hệ thống GTĐB đồng bộ, hiện đại sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng suất, hiệu quả kinh doanh và tính độc lập, tự chủ của nền kinh tế, đảm bảo sự phát triển nhanh và bền vững, từng bước tham gia hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới

Vai trò này thể hiện rất rõ đối với các địa phương như Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, các tỉnh đồng bằng như Vĩnh Phúc, Bắc Ninh…hạ tầng GTĐB tốt nên thu hút vốn đầu tư dễ dàng, thuận lợi hơn rất nhiều các tỉnh trung du, miền núi hạ tầng GTĐB chưa phát triển như Phú Thọ, Yên Bái, Hà Giang…

Thứ hai, hạ tầng GTĐB đối với phát triển văn hoá, xã hội, tạo việc làm, xoá

đói giảm nghèo

Phát triển hạ tầng GTĐB có tác động trực tiếp đến sự phân bố sản xuất và phân bố dân cư, nhanh chóng hình thành nên các điểm dân cư mới xung quanh các

đô thị, thúc đẩy quá trình đô thị hóa theo chiều rộng, giảm sự di dân tự do, góp phần

ổn định xã hội

Theo chuyên gia Cesar Calderon và Luis Serven nghiên cứu về phát triển kết

cấu hạ tầng và đưa ra kết luận hết sức quan trọng đó là: Trình độ phát triển kết cấu

hạ tầng có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế; mặt khác trình độ phát triển kết cấu hạ tầng càng cao thì mức độ bất bình đẳng về thu nhập trong xã hội giảm [47.tr3] Như vậy, vai trò của hạ tầng GTĐB có tác động mạnh đến xoá đói giảm nghèo, vì thế nhà nước cần phải đẩy mạnh chính sách phát triển hạ tầng GTĐB khu vực nông thôn, miền núi, vùng sâu vùng xa

Hạ tầng GTĐB phát triển tạo ra mạng lưới giao thông thuận lợi phục vụ cho nhu cầu vận tải hàng hoá và hành khách giữa các vùng miền, thay đổi cơ cấu kinh

tế, tạo việc làm cho người lao động ở vùng nông thôn rộng lớn Từ đó, giảm tỷ lệ thất nghiệp, xoá đói, giảm nghèo, phát triển văn hoá, xã hội ở các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa Đồng thời, hạ tầng GTĐB phát triển tăng cường đi lại của nhân dân tham gia lao động, học tập nâng cao trình độ văn hoá, trình độ tay nghề; thu hút lao động có tay nghề cao như cán bộ y, bác sỹ, giáo viên…lên làm việc ở miền núi, cải thiện đời sống, thay đổi tập tục văn hoá của đồng bào, rút ngắn khoảng cách dân trí giữa đồng bằng và miền núi, nông thôn và thành thị

Phát triển hạ tầng GTĐB tác động mạnh đến thu hút đầu tư, giải quyết việc làm cho người lao động Mặt khác, hạ tầng GTĐB có tác động rất lớn đến bố trí hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội khác và quyết định đến quy mô, tính chất của các công trình kiến trúc, qua đó tác động mạnh mẽ đến hệ thống hạ tầng kinh tế, xã hội tạo nên diện mạo đô thị mới và hiện đại Vai trò của hạ tầng GTĐB làm giảm khoảng cách giữa đô thị và nông thôn, đặc biệt nhân dân sống ở các đô thị xích lại gần nhau hơn, tăng khả năng giao lưu văn hoá giữa các vùng, miền góp phần nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân

Thứ ba, hạ tầng GTĐB đối với đảm bảo an ninh, quốc phòng và hội nhập

quốc tế

Việc phát triển GTĐB, nhất là ở các tỉnh biên giới của nước ta là việc làm cần thiết và đúng hướng nhằm mục đích vừa đảm bảo an ninh, quốc phòng, vừa giao lưu văn hoá với các nước láng giềng và hội nhập kinh tế quốc tế “Hạ tầng giao thông phát triển đồng bộ không chỉ tăng thêm năng lực vận tải mà còn tạo điều kiện

thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh, tạo việc làm, bảo đảm an ninh, quốc phòng và nâng cao đời sống nhân dân…” [59].

Hệ thống GTĐB phát triển đóng góp tích cực vào việc giữ gìn an ninh trật tự,

an toàn xã hội, bảo vệ vững chắc chủ quyền quốc gia Phát triển những tuyến đường sát biên giới Việt Nam với các nước sẽ tạo điều kiện thông thương với các nước qua các cửa khẩu vùng biên nhằm tăng cường giao lưu kinh tế, văn hoá xã hội, nâng cao trình độ hiểu biết của đồng bào dân tộc ở vùng sâu, vùng xa, góp phần bảo vệ toàn vẹn biên giới chủ quyền của đất nước

Hội nhập và giao lưu kinh tế, chính trị, văn hoá là xu hướng đang diễn ra mạnh mẽ giữa các nước trong khu vực và trên toàn thế giới Phát triển hệ thống GTĐB xuyên quốc gia, cùng với việc phát triển các cửa khẩu vùng biên là cầu nối giúp nước ta hội nhập với các quốc gia trong khu vực và trên thế giới Xây dựng và phát triển những tuyến đường bộ xuyên quốc gia, những tuyến đường tỉnh được kết nối tạo nên hệ thống GTĐB đến các cửa khẩu biên giới Việt Nam với các nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Trung Hoa thông qua các cửa khẩu Tân Thanh - tỉnh Lạng Sơn, cửa khẩu Thanh Thuỷ - tỉnh Hà Giang, cửa khẩu Lào Cai - tỉnh Lào Cai Hội nhập với Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào thông qua cửa khẩu Cầu Treo - tỉnh

Hà Tĩnh, cửa khẩu Lao Bảo - tỉnh Quảng trị Hội nhập với Vương quốc Campuchia qua cửa khẩu Mộc Bài - tỉnh Tây Ninh…tạo nên sự hội nhập ngày càng sâu rộng và toàn diện giữa Việt Nam và các nước trong khu vực

Thứ tư, hạ tầng GTĐB đối với giảm ô nhiễm môi trường, giảm ùn tắc và tai

nạn giao thông

Hạ tầng GTĐB kém chất lượng là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tai nạn giao thông và tắc nghẽn giao thông Ngược lại, hạ tầng GTĐB hiện đại, ý thức trách nhiệm của người dân được nâng lên sẽ giảm thiểu được tình trạng ùn tắc giao thông

và tai nạn giao thông nhất là các thành phố lớn và các khu đô thị Hệ thống hạ tầng GTĐB phát triển là cơ sở phát triển không gian đô thị hợp lý, thông thoáng, giảm tiếng ồn và ô nhiễm môi trường, thúc đẩy kinh tế phát triển bền vững

Phát triển hạ tầng GTĐB về số lượng phải đi đôi với việc quản lý chất lượng các công trình hạ tầng GTĐB Vì thế, bên cạnh việc đầu tư xây dựng mới

các công trình hạ tầng GTĐB, phải quan tâm chú trọng công tác bảo trì, sửa chữa

để các công trình hạ tầng GTĐB kéo dài tuổi thọ, an toàn cho các phương tiện khi tham gia giao thông

1.2 CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1.2.1 Khái niệm chi ngân sách địa phương đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ

Chi NSNN cho hạ tầng GTĐB là khoản chi tiêu công, hay nói cách khác là Nhà nước đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng GTĐB

Theo Lý thuyết của J.M.Keynes (1883-1946) về Chính sách đầu tư công, ông cho rằng Nhà nước phải trực tiếp đầu tư vào các chương trình công cộng bằng NSNN để thu hút việc làm Hơn nữa, Nhà nước phải thông qua các chính sách và công cụ để khuyến khích tư nhân đầu tư thông qua các đơn đặt hàng của Nhà nước, với mục đích là sử dụng số tư bản nhàn rỗi và lao động thất nghiệp vào sản xuất Khi nghiên cứu về đầu tư công, Keynes cho rằng đầu tư công cộng tạo ra hàng hoá công cộng và do Chính phủ cung ứng, chẳng hạn như khi Chính phủ bỏ tiền vào phát triển đường giao thông, bệnh viện, trường học, quân sự [58]

Kinh tế học hiện đại cho rằng:

Đầu tư công là việc sử dụng các nguồn vốn từ NSNN để đầu tư xây dựng hạ tầng KTXH, tạo ra các hàng hoá, dịch vụ công cộng nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển KTXH không vì mục tiêu lợi nhuận của Nhà nước

Vốn trong đầu tư công bao gồm vốn NSNN, công trái, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, vốn tín dụng đầu tư phát triển…và các khoản vốn đầu tư khác có tính chất NSNN

Theo giáo trình Quản lý tài chính công: Đầu tư bằng vốn nhà nước là quá

trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ của Nhà nước để đầu tư xây dựng

cơ sở hạ tầng KTXH, phát triển sản xuất, thực hiện các CTMT và đảm bảo an sinh

xã hội [25] Đầu tư bằng vốn nhà nước bao gồm: NSNN, tín dụng nhà nước và các

quỹ tài chính ngoài NSNN

Theo giáo trình Quản lý tài chính Nhà nước của Trường Đại học Tài chính

Kế toán Hà Nội: “Chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng

một phần vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, phát triển sản xuất và để dự trữ vật tư hàng hoá của Nhà nước” [61, tr.122] Đầu tư phát triển của NSNN là những khoản chi nhằm tạo

ra cơ sở vật chất kỹ thuật và làm tăng cơ sở hạ tầng KTXH, tạo điều kiện thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng và phát triển

Với vai trò điều hành nền kinh tế quốc dân, Chính phủ các quốc gia bắt buộc phải chi NS để tạo ra cơ sở hạ tầng KTXH vì thông thường đây là khoản chi lớn và không có khả năng thu hồi vốn nên các thành phần kinh tế khác không muốn bỏ vốn

ra đầu tư Mặt khác, hệ thống cơ sở hạ tầng KTXH (trong đó có hạ tầng GTĐB) rất rộng lớn do vậy Trung ương không quản lý hết được, vì thế Trung ương cần phải phân cấp cho địa phương quản lý thực hiện đầu tư, giám sát để nâng cao hiệu quả vốn NSNN Do đó, các công trình hạ tầng GTĐB tại các địa phương do chính quyền địa phương chịu trách nhiệm quản lý và đảm bảo nguồn kinh phí đầu tư

Quá trình sử dụng NSĐP đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng GTĐB thực chất

là quá trình cấp phát vốn NSĐP theo kế hoạch được duyệt để thanh toán các chi phí đầu tư xây dựng các dự án, công trình hạ tầng GTĐB địa phương quản lý Chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB nhằm phát triển hệ thống hạ tầng GTĐB đáp ứng yêu cầu phát triển KTXH và đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phương Hệ thống hạ tầng GTĐB của địa phương là nền tảng cơ sở vật chất quan trọng quyết định tăng trưởng kinh tế, phát triển văn hóa xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người dân địa phương Đồng thời, việc sử dụng NSĐP đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng GTĐB phải gắn với cân đối NSĐP Cơ quan quản lý nhà nước phải có phương án lựa chọn và phân bổ NS đầu tư hợp lý cho các dự án hạ tầng GTĐB đảm bảo phát triển và nâng cao hiệu quả KTXH của địa phương

Những phân tích nêu trên cho phép rút ra kết luận: Chi NSĐP cho đầu tư xây

dựng hạ tầng GTĐB là quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính được tập trung vào quỹ NSĐP để đầu tư xây dựng mới, xây dựng mở rộng, cải tạo

và nâng cấp hệ thống GTĐB địa phương quản lý

1.2.2 Đặc điểm chi ngân sách địa phương đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ

Thứ nhất, khoản chi lớn, diễn ra trong thời gian dài và không có tính

ổn định

Đặc điểm hạ tầng GTĐB có tính cá biệt, có vị trí cố định, phân bổ khắp các vùng miền, qua nhiều địa phương khác nhau Quá trình sản xuất sản phẩm hạ tầng GTĐB cũng có nhiều sự khác biệt so với sản xuất sản phẩm của các ngành khác Các dự án hạ tầng GTĐB thường rất lớn cả về quy mô vốn và cấu trúc kỹ thuật, phát sinh xây dựng trong thời gian dài, nhất là những dự án cầu đường bộ, hầm đường bộ…phải đầu tư trong nhiều năm mới có thể đưa vào khai thác sử dụng Vì vậy, kinh phí đầu tư cho các công trình GTĐB thường rất lớn

Hạ tầng GTĐB là sản phẩm đầu tư XDCB có tính đơn lẻ và chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB phụ thuộc vào từng giai đoạn và tiến độ thực hiện của từng dự

án từ khi khởi công đến khi kết thúc dự án Vì vậy, việc quản lý chi đầu tư xây dựng

hạ tầng GTĐB phải theo tiến độ thực hiện dự án

Với đặc điểm như vậy, yêu cầu đặt ra cần phải tính toán lựa chọn ưu tiên các tuyến đường để đầu tư, có các biện pháp quản lý và sử dụng vốn thích hợp để tránh thất thoát lãng phí vốn Tính toán kiểm soát chặt chẽ, tiết kiệm chi phí quản lý, chi phí công trình phụ trợ; tính toán nguồn cung cấp vật tư để tiết kiệm chi phí vận chuyển; đôn đốc đẩy nhanh tiến độ thi công công trình để giảm chi phí quản lý…

Mặt khác, với đặc tính xây dựng trong thời gian dài, nên cơ quan quản lý cần thiết lập dự toán chi tiêu theo kế hoạch trung hạn phù hợp với chu kỳ đầu tư dự án GTĐB, đảm bảo hàng năm đều được bố trí kế hoạch vốn; tránh phân bổ vốn NS dàn trải, thiếu tập trung dẫn đến việc công trình chờ vốn, thiếu vốn làm tăng chi phí quản lý dự án hoặc phải điều chỉnh tổng mức đầu tư và dự toán công trình hay nợ đọng chi đầu tư XDCB ảnh hưởng đến công tác quản lý, điều hành NSĐP

Thứ hai, chi NSĐP cho các công trình hạ tầng GTĐB là khoản chi không có

khả năng thu hồi vốn và mang tính tích luỹ

Chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, làm tăng

cơ sở hạ tầng kinh tế Quốc gia, thúc đẩy tăng trưởng KTXH, tăng tích lũy Hơn nữa,

phát triển hạ tầng GTĐB gắn với sự cơ cấu lại sản xuất và phân bố dân cư, do đó nó

có thể làm thay đổi cơ cấu KTXH, nên chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB là chi có tính chất đầu tư phát triển

Sản phẩm đầu tư hạ tầng GTĐB là các công trình hạ tầng GTĐB có giá trị lớn và được sử dụng trong thời gian dài Hay nói cách khác, việc đầu tư cho hạ tầng GTĐB sẽ tạo ra tài sản cố định quốc gia như: Đường giao thông, cầu, bến cảng…do

đó, các khoản chi NSNN cho đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB là những khoản chi mang tính tích luỹ Các công trình GTĐB là những TSCĐ đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển KTXH của từng địa phương cũng như của quốc gia Vì thế, việc đầu tư NSNN để phát triển hệ thống hạ tầng GTĐB là cần thiết và quan trọng đối với các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương

Hầu hết nguồn kinh phí đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB tại địa phương được đảm bảo bằng nguồn NSĐP Các công trình được đầu tư đều là những công trình mang lại lợi ích thiết yếu về giao thông cho người dân tại địa phương Đây là trách nhiệm của cấp chính quyền địa phương phải thực hiện Do đó, đa số các khoản đầu

tư xây dựng hạ tầng GTĐB của các địa phương là những khoản đầu tư không có khả năng thu hồi vốn Tuy nhiên, thực tế hiện nay cũng có một số các công trình được đầu tư theo phương thức BOT, Nhà nước cho phép các nhà đầu tư tư nhân đấu thầu từng tuyến đường và thu phí sử dụng của các phương tiện tham gia giao thông qua tuyến đường đó để thu hồi vốn Ngoài ra còn có một số các hình thức như bán quyền thu phí hạ tầng đường bộ, cho thuê quyền khai thác hạ tầng đường bộ, chuyển nhượng đầu tư khai thác hạ tầng đường bộ hoặc khai thác quỹ đất để tạo vốn phát triển hạ tầng GTĐB

Nhận thức đặc điểm này đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước cần nghiên cứu các phương thức đầu tư khác nhau để có thể thu hút vốn đầu tư từ các thành phần kinh tế trong và ngoài nước, từ đó đưa ra các hình thức thu hồi vốn cho phù hợp Công tác quản lý phải công khai và minh bạch, tránh thất thoát lãng phí nguồn lực của Nhà nước

Thứ ba, khoản chi đa dạng về nguồn vốn sử dụng

Chi xây dựng hạ tầng GTĐB bao gồm rất nhiều nguồn vốn như nguồn vốn

NSNN, nguồn vốn ngoài NSNN, nguồn vốn tín dụng nhà nước, nguồn vốn huy động của các thành phần kinh tế, nguồn vốn đóng góp của nhân dân Quá trình phân bổ sử dụng vốn có rất nhiều hình thức cấp phát như: Cấp phát theo kế hoạch vốn (XDCB tập trung), cấp phát theo dự toán (duy tu, bảo dưỡng thường xuyên), cấp phát theo năm NS, cấp phát ứng trước cho NS năm sau, cấp phát kéo dài thời gian sang năm sau, chuyển nguồn sang năm sau chi tiếp…dẫn đến việc theo dõi quản lý, hạch toán cũng tương đối phức tạp

Hơn nữa, dự án hạ tầng GTĐB gồm rất nhiều nội dung chi; công tác khảo sát

có nhiều khó khăn nhất là các dự án cầu, hầm đường bộ…khối lượng phát sinh nhiều và tính chất phát sinh phức tạp Các công trình GTĐB có vị trí cố định nhưng gắn với nhiều địa điểm đầu tư và qua nhiều địa phương khác nhau nên thực hiện đền bù giải phóng mặt bằng rất phức tạp (do giá đất các địa phương khác nhau)…

Với những đặc điểm như vậy, cho thấy chi xây dựng hạ tầng GTĐB đa dạng

và phức tạp, yêu cầu các cơ quan quản lý nhà nước phải kiểm soát chặt chẽ từng dự

án, từng khoản chi phí để tránh sự thất thoát, lãng phí Đối với các doanh nghiệp dễ mất đi lợi thế so sánh, lợi thế cạnh tranh do dự án đa nguồn vốn, nguy cơ rủi ro rất cao nên tránh đầu tư theo kiểu đám đông, phong trào và cần thiết phải xây dựng chiến lược đầu tư trung hạn, triển khai dự án kịp thời và thực hiện theo tiến độ

Thứ tư, khoản chi mang tính hành chính và pháp lý cao

Tính hành chính và tính pháp lý được thể hiện việc tuân thủ theo đúng các quy trình và thủ tục hành chính từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư; xét duyệt dự án; lập, thẩm định, phê duyệt dự toán chi phí; phê duyệt danh mục đầu tư, lập, duyệt

kế hoạch vốn năm; lập, thẩm định, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư của cấp có thẩm quyền… Các dự án GTĐB trọng điểm của quốc gia, có tính chiến lược lâu dài phải được Quốc hội thông qua, dự án lớn tùy theo tổng mức đầu tư được phân cấp cho Thủ tướng Chính phủ hoặc HĐND tỉnh, chủ tịch UBND các cấp quyết định đầu tư

cả về chủ trương đầu tư, bố trí vốn đầu tư và quyết toán vốn đầu tư cho từng công trình GTĐB cụ thể

Danh mục các dự án đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB được phê duyệt, đồng nghĩa với việc các cấp phải lập dự toán chi NSNN hàng năm để bố trí vốn cho các

dự án đó và được trình ra Quốc hội hoặc HĐND các cấp phê duyệt Khi dự toán chi NSNN được Quốc hội hoặc HĐND các cấp phê duyệt, nó như là một đạo luật và các cấp các ngành phải nghiêm chỉnh tuân thủ thực hiện

Quá trình triển khai dự án GTĐB, các thủ tục hành chính được lập theo quy định của pháp luật Dự toán xây dựng hạ tầng GTĐB được lập, thẩm định và được cấp có thẩm quyền phê duyệt chặt chẽ Công tác đấu thầu được thực hiện tuần tự từng bước, công khai minh bạch; các nhà thầu được tự do cạnh tranh lành mạnh theo luật định Hợp đồng kinh tế được ký kết chặt chẽ theo từng điều khoản cụ thể, các bên tham gia ký kết hợp đồng đều tuần thủ nghiêm ngặt theo quy định của pháp luật Vì thế, đây là khoản chi mang tính hành chính và pháp lý rất cao

1.2.3 Nội dung chi ngân sách địa phương đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ

Chi NSĐP đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB là rất phong phú, được nghiên cứu, xem xét trên các lát cắt khác nhau cho thấy nội dung chi như sau:

1.2.3.1 Theo nguồn vốn đầu tư

Nếu xét theo tiêu chí nguồn vốn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB thì nguồn vốn chi NSĐP cho đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB bao gồm nguồn NSĐP dành cho chi XDCB, nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và nguồn vốn CTMT dành cho

hạ tầng GTĐB (như GTNT)

Chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSĐP là quá trình phân phối và sử dụng

nguồn vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN để tái sản xuất TSCĐ nhằm từng bước tăng cường cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân Chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB của địa phương từ nguồn vốn XDCB tập trung chiếm tỷ trọng lớn trong chi NSĐP, sử dụng để đầu tư xây dựng mới, mở rộng, cải tạo, nâng cấp và hiện đại hóa các hạ tầng GTĐB nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển KTXH của đất nước

Vốn đầu tư XDCB tập trung có vai trò quan trọng, không thể thiếu được trong việc đầu tư xây dựng mới hạ tầng GTĐB, nguồn vốn này được cân đối trong NSĐP hàng năm, được HĐND tỉnh phê chuẩn bằng nghị quyết và được phân khai ngay từ đầu năm NS

Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư của NSĐP là khoản được cân đối trong dự

toán chi sự nghiệp của NSĐP để đầu tư sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp cơ sở

hạ tầng GTĐB

Chi sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB chiếm tỷ trọng không lớn trong tổng chi đầu tư từ NSĐP, nhưng có vai trò quan trọng trong việc duy trì và kéo dài tuổi thọ của các tuyến đường giao thông Chi sự nghiệp có tính chất đầu tư được dùng để chi cho các dự án sửa chữa, cải tạo, mở rộng, nâng cấp GTĐB Nguyên tắc không dùng nguồn vốn này để đầu tư xây dựng mới công trình

hạ tầng GTĐB

Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư được cân đối trong NSĐP và thực hiện phân khai ngay từ đầu năm hoặc cấp bổ sung khi các tuyến đường bị xuống cấp, hư hỏng đột xuất hoặc do thiên tai lũ lụt xảy ra

Vốn CTMT dành cho hạ tầng GTĐB của NSĐP là tập hợp các mục tiêu,

nhiệm vụ và giải pháp để giải quyết một số vấn đề đặc biệt cấp thiết của địa phương trong một thời gian nhất định CTMT của địa phương có rất nhiều nội dung, trong

đó có nội dung phát triển cơ sở hạ tầng đường, trường, trạm của các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi; xây dựng hạ tầng GTNT của chương trình nông thôn mới…

Chi CTMT cho GTĐB nhằm từng bước hiện đại hoá đường GTNT, gắn phát triển nông thôn với đô thị theo quy hoạch, góp phần nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người dân vùng sâu, vùng xa

Đặc điểm nguồn vốn này có mục tiêu cụ thể, chỉ đầu tư cho các dự án xây dựng hạ tầng giao thông thuộc CTMT địa phương, nguồn vốn nhỏ và được cân đối trong NSĐP; được chi cho các dự án xây dựng mới, sửa chữa cải tạo, nâng cấp các tuyến đường GTNT thuộc các xã miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa thuộc các địa phương đặc biệt khó khăn Nguồn vốn này được phân khai ngay từ đầu năm NS

1.2.3.2 Theo tính chất và quy mô của dự án đầu tư

Tính chất dự án thường xem xét đến mức độ phức tạp, kết cấu kỹ thuật chuyên ngành tác động đến dự án và các vấn đề khác như an ninh, quốc phòng, môi trường, phát triển KTXH của địa phương hoặc quốc gia Quy mô của dự án đầu tư

thường xem xét đến tổng mức vốn đầu tư của dự án

Theo tính chất và quy mô của dự án hạ tầng GTĐB địa phương quản lý được chia thành dự án nhóm A, nhóm B và nhóm C Việc phân chia dự án theo các nhóm

A, B, C chỉ là một sự quy định tạm thời để phân biệt dự án có quy mô (hay tổng mức) đầu tư lớn, trung bình và nhỏ cụ thể: Dự án nhóm A là các dự án hạ tầng GTĐB có quy mô lớn, tính chất kỹ thuật phức tạp và mức độ quan trọng hơn; dự án nhóm B là dự án quy mô vừa, tính chất kỹ thuật không quá phức tạp, và mức độ ưu tiên bình thường; dự án nhóm C là dự án có quy mô nhỏ và tính chất kỹ thuật đơn giản Tương tự việc phân chia dự án theo nhóm A, B, C thì chi NSĐP cũng được phân theo tính chất và quy mô của dự án và phân cấp cho các cấp NS chi tương ứng, bao gồm chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB các dự án nhóm A, chi cho các dự

án nhóm B và chi các dự án nhóm C

Căn cứ vào việc phân loại chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB theo tính chất

và quy mô của dự án để xác định thứ tự ưu tiên trong phân bổ NS; phân cấp quản lý phù hợp với trình độ quản lý của các cấp, các ngành ở địa phương và quy định thời gian tối đa đầu tư cho dự án đó phải hoàn thành, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả vốn đầu tư

1.2.3.3 Theo phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương

Theo thể chế chính trị Việt Nam, gồm 4 cấp chính quyền Trung ương, tỉnh, huyện, xã và tương ứng với mỗi cấp chính quyền này thì đều phải bố trí kinh phí để duy trì hoạt động Vì thế, NSNN cũng được xây dựng ứng với cơ quan hành chính các cấp, nên NSNN gồm NSTƯ và NSĐP Tuy nhiên, ứng với mỗi vùng lãnh thổ của cấp địa phương có các huyện, xã, do đó NSĐP được quản lý và tiếp tục phân cấp theo đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND [35,Tr4] NSĐP bao gồm NST, NSH và NSX Phân cấp quản lý ngân sách phù hợp với phân cấp quản lý hành chính nhà nước, nhiệm vụ phát triển KTXH và năng lực quản lý của từng cấp chính quyền ở địa phương Do vậy, phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi phải phù hợp, thống nhất đảm bảo sự cân đối, ổn định và phát triển của địa phương Trên cơ sở đó, nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB của địa phương cũng được phân cấp theo từng cấp NST, NSH và NSX nhằm xác định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của các

cấp chính quyền địa phương trong việc quản lý chi NS của cấp mình

Gắn với phân cấp quản lý hạ tầng GTĐB ở địa phương, nhiệm vụ chi NSĐP được phân cấp như sau:

- NST đảm nhận nhiệm vụ chi đầu tư các dự án thuộc tuyến đường tỉnh; hỗ trợ NS thành phố, thị xã, thị trấn để phát triển giao thông đô thị; hỗ trợ NSX để phát triển GTNT

- NSH đảm nhận nhiệm vụ chi đầu tư các dự án đường giao thông liên xã trên địa bàn huyện, hỗ trợ NSX để phát triển GTNT

- NSX đảm nhận nhiệm vụ chi đầu tư các dự án đường giao thông liên thôn, liên xóm trên địa bàn xã

1.2.3.4 Theo cơ cấu công nghệ của vốn đầu tư

Theo cơ cấu công nghệ, chi xây dựng hạ tầng GTĐB gồm 4 nhóm cơ bản như chi xây dựng, chi thiết bị, chi khác và chi dự phòng Trong đó, chi xây dựng và chi thiết bị của dự án là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong giá thành sản phẩm xây dựng và quyết định tới hiệu quả đầu tư Chủ đầu tư có trách nhiệm lập dự toán theo nội dung các khoản chi phí, thẩm định và trình người có thẩm quyền quyết định phê duyệt dự toán công trình

Một là, chi xây dựng là khoản chi để trang trải các chi phí xây dựng các mục,

hạng mục công trình của dự án theo thiết kế được duyệt Đây là khoản chi phí chiếm tỷ trọng lớn trong giá thành sản phẩm xây dựng và quyết định tới hiệu quả đầu tư

Chi xây dựng hạ tầng GTĐB bao gồm chi phí xây dựng các công trình, hạng mục công trình GTĐB; chi phí phá dỡ, san lấp mặt bằng công trình GTĐB cũ; chi phí xây dựng các tuyến đường tạm; chi xây dựng các công trình phụ trợ, nhà tạm tại hiện trường để ở và điều hành thi công

Chi phí xây dựng được tính toán xác định bằng cách lập dự toán chi phí xây dựng theo khung giá, tiêu chuẩn định mức chi tiêu của Nhà nước cho từng công trình, hạng mục công trình GTĐB và các công trình phụ trợ khác Đối với các công trình nhà tạm để ở và điều hành thi công tại hiện trường thì chi phí xây dựng được xác định bằng định mức tỷ lệ phần trăm (%) của dự toán công trình

Dự toán chi phí xây dựng bao gồm chi phí trực tiếp, chi phí chung, thu nhập chịu thuế tính trước, thuế giá trị gia tăng… Dự toán chi phí xây dựng được lập theo một trong các phương pháp sau:

- Phương pháp khối lượng và đơn giá xây dựng công trình GTĐB đầy đủ

- Phương pháp tổng khối lượng hao phí vật liệu, nhân công, máy thi công và bảng giá tương ứng

- Phương pháp suất đầu tư xây dựng GTĐB có các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật tương tự đã thực hiện

- Các phương pháp khác phù hợp với tính chất, đặc điểm xây dựng từng công trình GTĐB

Hai là, chi thiết bị của dự án đầu tư là khoản chi để trang trải mua sắm thiết

bị công nghệ cầu, cống, hầm đường bộ, bao gồm chi phí đào tạo và chuyển giao công nghệ, chi phí lắp đặt, thí nghiệm, hiệu chỉnh, chi phí vận chuyển, bảo hiểm, thuế và các loại chi phí khác có liên quan

Ba là, chi khác là khoản chi để trang trải những chi phí không thuộc các nội

dung nêu trên, bao gồm:

Chi bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là chi phí bồi thường nhà cửa, vật kiến

trúc, cây trồng trên đất, các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, chi phí thực hiện tái định cư và chi phí cho việc tổ chức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư…liên quan mặt bằng của dự án hạ tầng GTĐB đi qua

Chi phí quản lý dự án là các chi phí cần thiết cho chủ đầu tư để tổ chức thực hiện các công việc triển khai dự án GTĐB từ giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự

án đến khi hoàn thành nghiệm thu bàn giao, đưa công trình vào khai thác sử dụng Chi phí quản lý dự án bao gồm chi tổ chức lập báo cáo đầu tư (lập dự án hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật); thi tuyển thiết kế kiến trúc, tổ chức bồi thường giải phóng mặt bằng, tổ chức lựa chọn nhà thầu, giám sát thi công, đôn đốc thi công; tổ chức nghiệm thu, đánh giá, bàn giao công trình…

Chi phí tư vấn đầu tư xây dựng hạ tầng GTĐB là khoản chi phí chi cho các

cơ quan chuyên nghiệp giúp cho chủ đầu tư thực hiện những công việc chuyên môn

mà chủ đầu tư không có chức năng, nhiệm vụ hoặc không đủ năng lực trong lĩnh