Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ở việt nam

Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ cấp thiết bởi những lý do sau đây: Thứ nhất, khoa học công nghệ đó

HỌC VIỆN NGÂN HÀNG -oOo -

HỌC VIỆN NGÂN HÀNG -oOo -

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

2 PGS TS ĐINH VĂN NHÃ

HÀ NỘI, 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu,

tư liệu sử dụng trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đúng quy

định

Hà nội, ngày ……tháng…… năm 2018

Tác giả

Tác giả xin cảm ơn các Thầy, Cô của Học viện Ngân Hàng, Khoa Sau đại học

đã tạo điều kiện học tập và nghiên cứu cho nghiên cứu sinh

Xin được chân thành cảm ơn các nhà khoa học, các anh chị ở các cơ quan tài chính, khoa học công nghệ, các viện nghiên cứu đã nhiệt tình giúp đỡ tác giả trong quá trình khảo sát thực tế

Xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè, đã tạo điều kiện, động viên tác giả hoàn thành luận án

Tác giả luận án

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

DANH MỤC BẢNG viii

LỜI MỞ ĐẦU i

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu i

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài iii

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu xiv

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu xiv

6 Phương pháp nghiên cứu xvi

7 Đóng góp mới của luận án xvii

8 Kết cấu của luận án xviii

Chương 1: - 1 -

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ - 1 -

1.1 HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ - 1 -

1.1.1 Khái niệm - 1 -

1.1.2 Đặc điểm của hoạt động khoa học và công nghệ - 2 -

1.1.3 Vai trò của khoa học và công nghệ đối với sự phát triển kinh tế xã hội - 6 -

1.2 CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ - 12 -

1.2.1 Thất bại của thị trường trong đầu tư cho hoạt động khoa học và công nghệ - 12 -

1.2.2 Chi Ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - 21 -

1.3 CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ - 22 -

1.3.1 Khái niệm, nội dung cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - 22 -

1.3.2 Cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN - 26 -

1.3.3 Cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - 39 -

1.4 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ - 48 -

1.4.1 Các nhân tố khách quan: - 48 -

1.4.2 Các nhân tố chủ quan - 49 -

1.5 KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ - 50 - 1.5.1 Kinh nghiệm từ Hàn Quốc - 50 -

1.5.2 Kinh nghiệm của Mỹ - 56 -

1.5.3 Bài học kinh nghiệm - 62 -

CHƯƠNG 2: - 68 -

THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM - 68 -

2.1 THỰC TRẠNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM - 68 -

2.1.1 Chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước về phát triển khoa học và công nghệ - 68 -

2.1.2 Kết quả hoạt động khoa học và công nghệ - 70 -

2.1.3 Đầu tư của tư nhân cho hoạt động KH&CN - 76 -

2.2 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM - 80 -

2.2.1 Thực trạng cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - 80 -

2.2.2 Thực trạng cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - 101 -

2.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ - 129 -

2.3.1 Kết quả đạt được - 129 -

2.3.2 Những hạn chế - 132 -

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế - 142 -

Kết luận chương 2 - 146 -

Chương 3: - 147 -

ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM - 147 -

3.1 ĐỊNH HƯỚNG, QUAN ĐIỂM ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ - 147 -

3.1.1 Định hướng đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động khoa học và công nghệ - 147 -

3.1.2 Quan điểm - 148 -

3.2 GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM - 153 -

3.2.1 Nhóm giải pháp đối với cơ chế phân bổ vốn ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - 153 -

3.2.2 Nhóm giải pháp đối với cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - 168 -

3.2.3 Nhóm các giải pháp khác - 186 -

Kết luận chương 3 - 192 -

KẾT LUẬN CHUNG - 193 -

PHỤ LỤC

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Viết tắt

tiếng Việt Nguyên nghĩa tiếng Việt tiếng Anh Viết tắt Nguyên nghĩa tiếng Anh

KH&CN Khoa học và công nghệ S&T Science and technology

NC&PT Nghiên cứu và phát triển R&D Research and development Dịch vụ

khoa học và công nghệ

STET scientific and technical

education and training Chi ngân sách cho nghiên

cứu và phát triển

GBAORD Government budget

appropriations or outlays for research and development Quỹ phát triển khoa học

và công nghệ Việt Nam

NAFOSTED National Foundation for Science

and Technology Development

Tổ chức hợp tác và phát

triển kinh tế

OECD Organization for Economic

Co-operation and Development Quỹ KH&CN Mỹ NSF National Science Foundation Năng suất yếu tố tổng

NSTW Ngân sách Trung ương

NSĐP Ngân sách Địa phương

KTNN Kiểm toán Nhà nước

Hình 1.1 Khoảng cách giữa suất lợi tức tư nhân và xã hội - 13 -

Hình 1.2 Khung khái niệm về hiệu suất và hiệu quả của chi NSNN cho NC&PT - 21 -

Hình 1.3: Nội dung Cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN - 24 -

Hình 1.4: Phương thức phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN - 30 -

Hình 2.1 Quy trình xét duyệt nhiệm vụ KH&CN - 86 -

Hình 2.2 Sơ đồ hệ thống tổ chức KH&CN ở Việt Nam - 113 -

Hình 3.1 Mô hình liên kết chính sách và ngân sách - 154 -

Biểu 1.1 Các nước đầu tư cho NC&PT cao nhất thế giới - 50 -

Biểu 1.2 Đầu tư cho nghiên cứu cơ bản ở Mỹ - 56 -

Biểu 2.1 Số bài báo KH&CN công bố trong nước 2011- 4/2017 - 72 -

Biểu 2.3 Chi tiêu quốc gia cho R&D 2005-2015 theo nguồn tài trợ - 77 -

Biểu 2.6 Cơ cấu chi cho KH&CN theo tính chất khoản chi - 95 -

Biểu 2.6 Chi của NSTW và NSĐP cho KH&CN - 98 -

Biểu 2.8 Phân bổ và sử dụng kinh phí sự nghiệp KH&CN - 100 -

Biểu 2.9 Tình hình thực hiện cơ chế khoán kinh phí thực hiện nhiệm vụ KH&CN sử dụng NSNN - 107 -

Biểu 2.10 Khảo sát về ảnh hưởng tích cực của cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức KH&CN (Tỷ lệ%) - 122 - Biểu 2.11 Khó khăn khi thực hiện cơ chế tự chủ của tổ chức KH&CN (tỷ lệ %)- 124 -

DANH MỤC BIỂU

DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1 Tỷ trọng phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN theo tổ chức và theo dự

án ở một số nước - 38 -

Bảng 1.2 : Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN ở Mỹ năm 2017-2018 - 58 -

Bảng 2.1: Công bố khoa học quốc tế của Việt Nam và một số nước - 73 -

giai đoạn 2011 – 2016 - 73 -

Bảng 2.2 Bằng độc quyền sáng chế và giải pháp hữu ích được cấp tại Việt Nam - 74 -

Bảng 2.3 : Đóng góp của TFP vào tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam - 75 -

Bảng 2.4 Cơ cấu chi cho NC&PT quốc gia theo thành phần kinh tế - 76 -

Bảng 2.5 Tổng chi quốc gia cho NC&PT/GDP của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới - 77 -

Bảng 2.7 Phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN thời kỳ 2011-2015 - 93 -

Bảng 2.8 Chi NSNN cho NC&PT trong tổng chi NSNN - 94 -

Bảng 2.9 Cơ cấu chi NSNN cho sự nghiệp KH&CN giữa TW và địa phương - 96 -

Bảng 2.10 Cơ cấu chi sự nghiệp KH&CN của ngân sách trung ương - 96 -

Bảng 2.11: Cơ cấu chi đầu tư phát triển cho khoa học công nghệ giai đoạn 2011-2015 giữa trung ương và địa phương - 97 -

Bảng 2.12 Nguồn thu của các loại hình tổ chức KH&CNError! Bookmark not defined Bảng 2.13 Tự chủ trong sử dụng kinh phí của tổ chức KH&CN - 118 -

Bảng 2.14 Tự chủ trong phân phối kết quả tài chính của tổ chức KH&CN - 120 -

Bảng 2.15 : Hợp đồng KH&CN 2014-2016 của Viện Hàn lâm KH&CN Việt Nam

ĐV: triệu đồng - 123 -

Bảng 3.1: Cơ cấu cán bộ nghiên cứu theo trình độ và nơi làm việc - 167 -

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ cấp thiết bởi những lý do sau đây:

Thứ nhất, khoa học công nghệ đóng vai trò rất quan trọng trong công cuộc xây

dựng và phát triển đất nước Thế kỷ XXI là thế kỷ của nền kinh tế tri thức - nền kinh

tế trong đó việc sản sinh ra, phổ cập và sử dụng tri thức đóng vai trò quyết định đối với sự phát triển kinh tế, tạo ra của cải, nâng cao chất lượng cuộc sống Đặc điểm của kinh tế tri thức là vai trò ngày càng to lớn của những đổi mới liên tục về khoa học và công nghệ trong sản xuất với tư cách là nguồn lực cơ bản tạo nên sự tăng trưởng và năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Đối với các nước đang phát triển, đứng trước nguy cơ “bẫy thu nhập trung bình” như Việt Nam, việc phát triển khoa học công nghệ là con đường tất yếu để đưa nước ta thoát nghèo bền vững, tiến tới gia nhập hàng ngũ các nước phát triển

Thứ hai, sự phát triển của khoa học công nghệ Việt Nam chưa tương xứng với

đầu tư và kỳ vọng của Đảng và Nhà nước

Đảng và Nhà nước ta coi khoa học và công nghệ là “then chốt”, “động lực” của sự phát triển và cùng với giáo dục “phát triển khoa học và công nghệ là quốc sách hàng đầu, là một động lực quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá” Chủ trương này được khẳng định nhất quán từ Hiến pháp 1992, Nghị quyết của Hội nghị TW 2 năm 1996 đến Nghị quyết TW 6 về phát triển KH&CN năm 2012, Hiến pháp 2013 Đảng và Nhà nước đã ưu tiên nguồn NSNN dành cho khoa học công nghệ với mức chi “không dưới 2% tổng chi ngân sách nhà nước hàng năm” (Chiến lược phát triển Khoa học Công nghệ 2010-2020) Mức chi này không thấp so với mức chi của ngân sách các nước trên thế giới cho khoa học công nghệ và đây là một sự cố gắng lớn trong điều kiện ngân sách nhà nước cân đối khó khăn Vì thế, chúng ta đã gặt hái được những thành tựu đáng kể về khoa học công nghệ như: kết quả KH&CN được ứng dụng trong nông nghiệp giúp Việt Nam trở thành một trong những quốc gia dẫn đầu về xuất khẩu nông, lâm, thủy sản với 10 mặt hàng có kim ngạch xuất khẩu trên 1 tỷ USD Trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp, xây dựng, đã thiết kế, chế tạo thành công nhiều loại sản phẩm, thiết bị cơ khí đáp ứng yêu cầu kinh

tế - xã hội thay thế nhập khẩu với giá thành cạnh tranh Nhiều kỹ thuật tiên tiến trong chẩn đoán, điều trị bệnh đã được nghiên cứu ứng dụng thành công, nhiều loại bệnh

đã được chẩn đoán, điều trị với tỷ lệ thành công cao, giá thành rẻ Vai trò, vị thế nền

y tế Việt Nam ở một số lĩnh vực đã được nâng cao ngang tầm các nước trong khu vực

và trên thế giới như: Ghép tạng, công nghệ tế bào gốc, y học hạt nhân, nội soi can thiệp,

Tuy nhiên, nền KH&CN nước nhà chưa được như mong muốn, Nghị quyết 20/BCH TW khóa XI chỉ rõ :“hoạt động khoa học và công nghệ nhìn chung còn trầm lắng, chưa thực sự trở thành động lực phát triển kinh tế - xã hội” và “do nguyên nhân chủ quan là chủ yếu”[4].Vì thế, cần phải tiếp tục xem xét lại cơ chế quản lý của nhà nước, đặc biệt là cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Vì đây là một nhân tố quyết định đến sự phát triển của KH&CN trong điều kiện nguồn NSNN đóng vai trò chủ đạo trong đầu tư cho KH&CN ở nước ta Chỉ khi nguồn NSNN được phân bổ và sử dụng hợp lý mới tạo ra cơ sở hạ tầng tốt cho cho KH&CN, mới thúc đẩy nâng cao chất lượng nghiên cứu, tạo điều kiện cho nhà khoa học và tổ chức KH&CN hoạt động hiệu quả

Thời gian qua, nhà nước chưa có giải pháp đủ mạnh để khuyến khích doanh nghiệp và thu hút đầu tư tư nhân cho nghiên cứu, đổi mới và ứng dụng khoa học và công nghệ Đầu tư cho khoa học và công nghệ dàn trải, hiệu quả chưa cao Việc xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp khoa học và công nghệ công lập còn chậm Cơ chế quản

lý khoa học và công nghệ chậm được đổi mới, nhất là về tài chính, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, trọng dụng, đãi ngộ nhân tài

Thứ ba, đã có các nghiên cứu về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động

KH&CN trong và ngoài nước Tuy nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, hình thành nên khung lý thuyết để từ đó đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam

Bởi vậy, việc tham gia xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để hình thành một

cơ chế quản lý chi NSNN phù hợp, nhằm thúc đẩy hoạt động khoa học công nghệ ở Việt Nam phát triển vẫn là việc hết sức cần thiết Đó là lý do để nghiên cứu sinh lựa

chọn đề tài: “Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ở Việt Nam”

Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu hai nội dung sau:

- Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ

- Cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước chohoạt động khoa học và công nghệ

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

2.1 Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài

2.1.1 Các công trình tiêu biểu về quản lý chi tiêu công

“A Contemporary Approach to Public Expenditure Management”, Allen

Schick (1999) Nghiên cứu tập trung vào Quản lý Chi tiêu công (PEM) với một cách tiếp cận mới đối với một vấn đề cũ- phân bổ nguồn lực công thông qua sự lựa chọn chung Sự khác biệt quan trọng đầu tiên là ngân sách thông thường hoạt động thông qua các quy tắc thủ tục được chấp nhận, trong khi PEM nhấn mạnh các kết quả cụ thể Các kết quả này liên quan đến: a) tổng thu và chi tiêu, b) phân bổ nguồn lực giữa các ngành và chương trình, và c) hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính phủ Sự khác biệt thứ hai là: theo cách tiếp cận cũ, vấn đề là quá trình ngân sách được tổ chức như thế nào; cách tiếp cận mới cho rằng quá trình ngân sách là một phần của một tập hợp rộng hơn các sắp xếp thể chế và quản lý Để đạt được kết quả chi tiêu công tích cực, cần có sự liên kết với thông tin, động lực, các sắp xếp thể chế khác Quản lý chi tiêu công theo cách tiếp cận mới bổ sung vào quy trình ngân sách chính thức các chuẩn hành vi để phân bổ và kiểm soát chi tiêu công Đó là 3 yếu tố cốt lõi của quản

lý chi tiêu công: kỷ luật tài khóa, hiệu quả phân bổ, hiệu quả hoạt động Mỗi yếu tố được xác định rõ các quy tắc thực hiện, vai trò của các chủ thể thực hiện, điều kiện

về thông tin liên quan Cách tiếp cận mới này được áp dụng rộng rãi trong quản lý chi tiêu công ở các nước

“Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency”( The

World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, 2004): Công trình này giới thiệu về 3 cải cách lớn trong quản lý chi tiêu công: khuôn khổ chi tiêu

trung hạn, quản lý theo kết quả hoạt động, minh bạch tài khóa và bằng chứng thực nghiệm ở các nước Hàn Quốc, Thụy Sĩ, Đức, Mỹ, Úc, Thụy Điển

“A Basic Model of Performance-Based Budgeting” (Marc Robinson and

Duncan, IMF 2009): Là một ấn phẩm của IMF, mục tiêu chính của công trình này là xây dựng một mô hình cơ bản của ngân sách dựa trên kết quả hoạt động có thể được xem xét cho hai nhóm nước: i) những nước muốn giới thiệu một hệ thống ngân sách dựa trên kết quả thực hiện nhưng giảm thiểu phức tạp và chi phí làm như vậy; và ii) những nước có nguồn lực và năng lực hạn chế, bao gồm các nước có thu nhập thấp thích hợp (LICs) Các mô hình lập ngân sách dựa trên kết quả thực hiện phức tạp được mô tả và phác thảo Công trình nhấn mạnh những điều kiện tiên quyết cần thiết cho bất kỳ chuyển sang lập ngân sách dựa trên kết quả hoạt động - công nhận rằng ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, thậm chí ở dạng cơ bản, không nên được xem xét ở các quốc gia có có vấn đề trầm trọng trong hệ thống quản lý tài chính công (FFS) và quản lý nhà nước

“Framework for assessing public fnancial management 2016- PEFA 2016 ”:

PEFA là khung đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công do các chuyên gia của World Bank, IMF, Ủy ban Châu Âu và chính phủ các nước Anh, Pháp, Na uy, Thụy Sĩ xây dựng dựa trên những chuẩn mực theo dõi chi tiêu của các nước nghèo có

nợ cao, quy chế minh bạch ngân sách của Quỹ tiền tệ quốc tế và các chuẩn mực quốc

tế khác PEFA được thiết kế để đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công của các nước có mức phát triển khác nhau theo thời gian, nhằm cung cấp các thông tin cho tiến trình cải cách quản lý tài chính công bằng cách xác định mức độ kết quả hoạt động cải cách mang lại và tăng khả năng xác định, học hỏi từ những thành công của cải cách Bộ chỉ số PEFA gồm 32 chỉ số, trong đó 28 chỉ số sử dụng để đánh giá những vấn đề cốt lõi về hoạt động của một hệ thống quản lý tài chính công và 3 chỉ

số sử dụng đánh giá hoạt động của các nhà tài trợ tác động đến hệ thống quản lý tài chính công Những vấn đề cốt lõi về hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công bao gồm: độ tin cậy của ngân sách; tính toàn diện và minh bạch của ngân sách; lập ngân sách trên cơ sở chính sách; khả năng tiên liệu và kiểm soát thực hiện ngân sách;

kế toán, ghi sổ và báo cáo; kiểm toán và giám sát ngoài

2.1.2 Các công trình về kinh nghiệm quốc tế liên quan đến cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho KH&CN

“Funding of Public Research and Development: Trends and Changes”

OECD 2003 Nghiên cứu này mô tả xu hướng và thực tiễn trong việc tài trợ cho công nghiên cứu và phát triển Nghiên cứu cung cấp một bức tranh về các cấu trúc và kế hoạch cho việc tài trợ cho R & D khu vực công, xu hướng phát triển cũng như những thay đổi là những lý do dẫn đến những thay đổi như vậy trong các nước thành viên OECD Theo nghiên cứu này, nguồn thu nhập lớn nhất của các tổ chức KH&CN công là từ nguồn của chính phủ Có hai cách phân bổ nguồn lực của chính phủ cho R&D của khu vực công, đó là: tài trợ theo tổ chức (institutional funding )và theo dự

án (project funding) Tài trợ theo tổ chức muốn nói đến khoản trợ cấp trọn gói được phân bổ để thực hiện các nghiên cứu thường xuyên của các tổ chức Nghiên cứu cơ bản thường được cấp ngân sách theo cách này Tài trợ theo dự án là cách thức cấp ngân sách cho đề xuất tài trợ đến từ các nhà nghiên cứu theo cơ chế cạnh tranh Xu hướng cho thấy tài trợ theo hướng cạnh tranh tăng lên so với tài trợ trọn gói/theo tổ chức vì cách thức tài trợ này có nhiều ưu điểm

“Public sector research funding” OECD (2011): Công trình này tập trung

vào cơ chế tài trợ công cho nghiên cứu, trong đó bao gồm phương thức tài trợ, ưu nhược điểm cũng như xu hướng tài trợ, tác động của cơ chế tài trợ đến hành vi của các tổ chức nghiên cứu, những cải cách trong cơ chế tài trợ hiện nay Nghiên cứu đã chỉ ra hai cách thức tài trợ cho nghiên cứu đó là: tài trợ theo tổ chức, trong đó phần lớn các quỹ nghiên cứu được phân bổ trực tiếp tới các tổ chức theo các công thức, chỉ

số hoạt động cụ thể hoặc các cuộc đàm phán ngân sách giữa các bên; và các chế độ dựa vào dự án mà các nhà khoa học có được tài trợ dự án từ các nguồn bên ngoài cạnh tranh Đồng thời cũng khẳng định rằng, mặc dù tỷ lệ lớn nhất kinh phí cho nghiên cứu công đến từ các nguồn chính phủ (liên bang / quốc gia hoặc bang / khu vực), khu vực tư nhân cũng là một nguồn tài chính cho nghiên cứu công thông qua hợp đồng nghiên cứu và cung cấp dịch vụ Báo cáo này cũng chỉ rõ xu hướng hiện nay là tăng tài trợ có tính chọn lọc và cạnh tranh, giảm tỷ lệ tài trợ theo tổ chức mà không có sự ràng buộc Ngoài ra, các quốc gia tăng ngân sách của chính phủ thường cung cấp đầu tư cho các chương trình cụ thể như các trung tâm ưu tú hoặc hướng tới

sự tiến bộ của các lĩnh vực nghiên cứu ưu tiên cụ thể Một số quốc gia cũng đã thực hiện các hệ thống đánh giá tổ chức nghiên cứu dựa trên kết quả hoạt động để có cơ sở

thực hiện tài trợ Ưu tiên nghiên cứu xuất sắc cũng đã được phản ánh trong các xu hướng gần đây trong cơ chế tài trợ ở một số nước Báo cáo cũng nêu ưu điểm hạn chế của từng cách thức tài trợ

“Modes of Public Funding of Research and Development”- OECD (2012)

công trình này đã nêu lên những cách thức tài trợ cho nghiên cứu và phát triển thông qua việc phát triển và thu thập các chỉ số quốc tế so sánh về tài trợ công cho R & D của nhóm chuyên gia NESTI Báo cáo này trình bày các kết quả của việc thu thập dữ liệu trên 18 nước tham gia từ 2000-2008 Cơ chế tài trợ cho R&D của các quốc gia được thể hiện qua những con số thống kê cụ thể Theo báo cáo, các phát hiện chính được đưa ra là: Chính phủ trung bình là nhà tài trợ chính thứ hai của R & D ở các nước khác nhau nước thuộc OECD với trung bình 28% tổng R & D Cơ cấu tài trợ khác nhau nhiều ở các nước: ví dụ Thụy Sĩ, Đan mạch, Hà Lan, Ba Lan, Úc chủ yếu

là tài trợ theo tổ chức (trên 70%), trong khi Ireland, Bỉ, Niudilan lại chủ yếu theo tài trợ theo dự án, cạnh tranh (trên 50%) Tài trợ cho các trường đại học chiếm một tỷ trọng lớn, hơn 50%, thậm chí lên tới 94% ở Đan Mạch Tuy nhiên, cũng có một số quốc gia có một khoản tài trợ đáng kể dành cho cac viện nghiên cứu của chính phủ: Hàn Quốc, Cộng hòa Séc, Bỉ, Ba Lan và Úc phân bổ hơn 50% số tiền tài trợ của họ cho các tổ chức này Tài trợ cho các công ty nước ngoài chiếm tỷ trọng thấp (nhỏ hơn 5% tổng chi cho R&D quốc gia) Tài trợ theo dự án chủ yếu tập trung vào các trường đại học và viện nghiên cứu của chính phủ, khu vực doanh nghiệp ít hơn Tài trợ theo

tổ chức ở các nước hầu hết cũng đều tập trung vào các trường đại học (trên 50%), ngoại trừ Hàn Quốc, Bỉ và Úc

“Research Performance Based Funding Systems: a Comparative Assessment” – đây là báo cáo thực hiện bởi Koen Jonkers & Thomas Zacharewicz

được Ủy ban Châu Âu công công bố năm 2016 Báo cáo này cung cấp tư liệu nhằm chia sẻ và áp dụng kinh nghiệm trong xây dựng và vận hành hệ thống tài trợ cho nghiên cứu theo kết quả hoạt động đối với các trường đại học của các thành viên EU Với đặc trưng các trường đại học chiếm tỷ trọng lớn (trên 50%) số lượng tài trợ cho R&D, và ngân sách nhà nước chiếm khoảng 35% tổng chi R & D, việc tìm kiếm một chiến lược chính sách nhất quán để đảm bảo phân bổ nguồn lực hiệu quả cho các trường đại học là mối quan tâm chung của EU Kết quả nghiên cứu cho thấy: tài trợ

theo kết quả hoạt động là xu hướng chính trong đổi mới trong cách thức phân bổ ngân sách cho nghiên cứu theo tổ chức hiện nay Các trường đại học là mục tiêu hàng đầu cho hệ thống tài trợ dựa trên kết quả hoạt động ở hầu hết các quốc gia Kết quả nghiên cứu cho thấy hầu hết các quốc gia thành viên của EU đã triển khai hệ thống tài trợ dựa trên kết quả nghiên cứu cho hệ thống các trường đại học Các lý do để thực hiện các hệ thống tài trợ dựa trên kết quả nghiên cứu bao gồm: 1) cung cấp khuyến khích để cải thiện kết quả nghiên cứu, và 2) tập trung các nguồn lực vào các

tổ chức hoạt động tốt nhất Nhiều quốc gia sử dụng công thức tài trợ một phần dựa trên đánh giá định lượng các đầu ra nghiên cứu Một số các quốc gia khác dựa trên đánh giá đồng đẳng Một số quốc gia sử dụng đánh giá định lượng của kết quả nghiên cứu để thông báo cho quá trình đánh giá đồng đẳng của họ Nghiên cứu này cũng trình bày các công thức tính toán phân bổ ngân sách dựa trên các chỉ số định lượng như các giải thưởng, chỉ số tác động của bài báo, chỉ số trích dẫn, kết quả đánh giá chuyên gia…Đồng thời cũng thảo luận về một số vấn đề như: ưu nhược điểm của một số chỉ tiêu đánh giá, tự chủ đại học, chi phí vận hành hệ thống …Báo cáo cũng trình bày hệ thống tài trợ theo kết quả nghiên cứu của 35 nước, chủ yếu là EU và các nước kinh tế hàng đầu thế giới cho giáo dục đại học

“Research organisation evaluation” OECD (2011) Công trình này tập trung

vào hoạt động đánh giá các tổ chức nghiên cứu công để có kết quả làm căn cứ để tài trợ hay không, tài trợ như thế nào cho các tổ chức KH&CN theo hệ thống tài trợ theo kết quả hoạt động Nghiên cứu chỉ ra sự cần thiết phải thực hiện hoạt động đánh giá các tổ chức nghiên cứu là để tập trung nguồn tài chính "khan hiếm" vào các tổ chức nghiên cứu tốt nhất và loại bỏ nó khỏi tổ chức nghiên cứu hoạt động kém Đồng thời cũng phân tích về các yếu tố của hoạt động đánh giá các tổ chức nghiên cứu công bao gồm: chủ thể đánh giá, ưu nhược điểm của từng phương pháp đánh giá và thực tiễn hoạt động đánh giá ở một số nước như Mỹ, Anh, Hà Lan

“Governance of Public Research”(OECD,2003) Báo cáo tóm tắt các thách

thức dẫn đến việc phải thay đổi trong quản lý đối với các tổ chức nghiên cứu công Các thách thức đó là: i) Đáp ứng với sự đa dạng của các đối tác tài trợ cho cơ sở

nghiên cứu công gồm các doanh nghiệp, tổ chức cá nhân ii) Khám phá những cơ hội

mới về những lĩnh vực KH&CN mới iii) Đảm bảo sự ổn định trong dài hạn của các

cơ sở nghiên cứu trước những thách thức nói trên, bao gồm sự đa dạng của đối tác và

những nhu cầu KH&CN mới nổi Đồng thời công trình cũng vạch ra các bài học rút

ra từ các cuộc cải cách được thực hiện ở các nước bao gồm: cải cách và thay đổi trong quản trị và cơ cấu tổ chức nghiên cứu công; cải cách và thay đổi các ưu tiên nghiên cứu; cải cách và thay đổi trong tài trợ và cơ chế tài trợ; cải cách và thay đổi trong quản lý nguồn nhân lực Trong đó cơ chế tài trợ đổi mới và thay đổi theo hướng: chi tiêu công cho KH&CN cần tập trung vào các ưu tiên và thể chế mới (như trung tâm xuất sắc), tỷ trọng tài trợ cạnh tranh tăng lên; tài trợ cho các tổ chức nghiên cứu cần đi liền với việc đánh giá các tổ chức đó thông qua đo lường các chỉ số; tài trợ của doanh nghiệp tăng cùng với gia tăng liên kết giữa nguồn lực và các nhà nghiên cứu; các tổ chức nghiên cứu tìm kiếm nguồn tài trợ ngoài NSNN thông qua tài trợ và hợp đồng với doanh nghiệp và các tổ chức cá nhân

“Public Research Institutions - Mapping Sector Trends” (OECD,2011) Ấn

phẩm này cung cấp thông tin mới về các tổ chức nghiên cứu công (PRIs) và các chiến lược của chính phủ Các cơ sở nghiên cứu công rất quan trọng đối với sự đổi mới do vai trò của họ trong việc tạo ra và phổ biến tri thức Các mục tiêu và trọng tâm của nhiều PRIs đã phát triển trong những năm gần đây Thay đổi hoạt động, thách thức chính sách mới và sự phát triển kinh tế và chính trị đã làm thay đổi sứ mệnh, nhiệm vụ, nhấn mạnh vào sự xuất sắc và liên kết đã trở thành tiêu điểm cho nhiều tổ chức Các tổ chức công đã nhấn mạnh sự tập trung vào nghiên cứu ứng dụng Cơ cấu và quản trị của các tổ chức nghiên cứu công có nhiều thay đổi nhằm thích ứng Các tổ chức nghiên cứu công theo đuổi các sứ mệnh đa dạng và hợp lý, việc ra quyết định về các vấn đề được xuất phát từ nội bộ tổ chức nhiều hơn là do các

cơ quan công quyền chỉ thị Các nguồn thu nhập của PRIs rất đa dạng, cũng như cách thức cung cấp tài chính Thu nhập từ ngành công nghiệp và thu nhập từ nước ngoài cũng tăng lên Tài trợ theo tổ chức phát triển, với việc một số quốc gia giới thiệu các yếu tố dựa trên kết quả thực hiện hoặc tiến tới sắp xếp theo hợp đồng nhiều hơn Xu hướng quốc tế hóa cũng tăng lên và các mối quan hệ hợp tác thường xuyên hơn Các công cụ tài chính của chính phủ cần phải cân bằng các mục tiêu ngắn hạn và dài hạn

để duy trì chất lượng nghiên cứu và đảm bảo tính bền vững của các hoạt động PRI

2.2 Các công trình nghiên cứu ở trong nước

Các công trình liên quan mật thiết với đề tài mà tác giả nghiên cứu bao gồm:

Luận án tiến sĩ, “Hoàn thiện cơ chế tài chính đối với hoạt động khoa học và công nghệ trong các trường Đại học ở Việt Nam”, Hồ Thị Hải Yến (2008) Tác giả

đã đề cập đến đặc điểm tài trợ đối với họat động khoa học công nghệ trong các trường đại học, nội dung về cơ chế tài chính và tầm quan trọng của cơ chế tài chính đối với lĩnh vực này Khái quát các chủ trương chính sách có liên quan đến họat động khoa học công nghệ trong các trường đại học, phân tích điểm mạnh yếu và nguyên nhân, đồng thời đưa ra phương hướng thu hút và sử dụng nguồn lực tài chính cho họat động khoa học công nghệ trong các trường đại học Như vậy luận án chỉ giới hạn nghiên cứu trong thu hút và sử dụng nguồn lực cho hoạt động KH&CN ở các trường đại học ở Việt Nam Trong khi đó việc huy động và sử dụng nguồn lực như thế nào của một bộ phận lớn, có thể nói là chủ yếu của các tổ chức KH&CN hiện nay

ở Việt Nam chưa được đề cập tới: các tổ chức KH&CN ngoài các cơ sở giáo dục như

hệ thống các viện nghiên cứu, các trung tâm chuyển giao công nghệ…Cơ chế tự chủ

tự chịu trách nhiệm đối với các tổ chức KH&CN công lập cũng như cơ chế phân bổ,

sử dụng vốn NSNN cho nhiệm vụ KH&CN, tổ chức KH&CN chưa được đề cập

Đề tài cấp Bộ “Nghiên cứu đổi mới cơ chế, chính sách tài chính của Nhà nước đối với hoạt động KH&CN và hoạt động đổi mới công nghệ” Đặng Duy Thịnh

(2009) Đây là công trình nghiên cứu rộng về cơ chế chính sách tài chính cho KHCN

và có các nội dung liên quan với vấn đề mà tác giả dự định nghiên cứu Cụ thể:

Về vấn đề phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN: i) đề tài đã trình bày các

quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về lập phân bổ ngân sách; đánh giá công tác lập kế hoạch sử dụng ngân sách nhà nước hằng năm cho hoạt động KH&CN, đổi mới (công nghệ) được thực hiện theo các qui định của Luật ngân sách nhà nước (2002), Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước, Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003

của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ii) Trình bày

kinh nghiệm nước ngoài về lập kế hoạch và sử dụng ngân sách nhà nước cho KH&CN, đổi mới công nghệ (cụ thể là: Định mức chi phí, chế độ thù lao cho cán bộ khoa học trong hoạt động KH&CN, đổi mới công nghệ tại CHLB Đức; Kinh nghiệm

thù lao cho cán bộ khoa học tại trường Tổng hợp Nam Illinois và Viện Y tế quốc gia của Mỹ; Kinh nghiệm thù lao cho lao động KH&CN của Trường đại học La Trobe -

Úc ; hạng mục và các định mức chi phí cho nghiên cứu làm cơ sở cho việc lập dự toán các đề tài, dự án trong Chương trình nghiên cứu phát triển KH&CN cao cấp Nhà nước (gọi là 863) của Trung Quốc; hạng mục và các định mức chi phí trong lập dự toán dự án đề tài của Hàn Quốc; kinh nghiệm về quy trình lập dự toán, phân bổ, thanh quyết toán và kiểm soát tài chính cho KH&CN, đổi mới công nghệ ở Bộ khoa học nghệ thuật, thuộc Bang Xắcxông (CHLB Đức) và tại Đại học tổng hợp kỹ thuật Dresden, Trung tâm nghiên cứu Rossendorf (Đức); Lập dự toán, quản lý, kiểm tra kinh phí cho NC&PT của Hàn Quốc)

Về cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm của các tổ chức KH&CN công lập: Đánh giá thực trạng và đề xuất cơ chế tài chính đối với tổ chức KH&CN theo Nghị định 115/2005 về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức KH&CN công lập và NĐ 80

về doanh nghiệp KH&CN

Về cơ chế quản lý sử dụng kinh phí NSNN cho nhiệm vụ KH&CN: Đánh giá thực trạng và đề xuất cơ chế tài chính các chương trình KH&CN cấp Nhà nước: cụ thể là Cơ chế quản lý tài chính đối với các Chương trình KH&CN của 2 giai đoạn (2001-2005 và 2006-2010) Đánh giá và đề xuất các loại chi phí, định mức trong hoạt động KH&CN và đổi mới công nghệ theo Thông tư liên tịch số 49/TC-KHCN ngày 01/7/1995, Thông tư liên tịch số 45/2001/TTLT-BTC-BKHCNMT về hướng dẫn một

số chế độ chi tiêu đối với các nhiệm vụ KH&CN, Thông tư liên tịch BTC-BKHCN của Bộ tài chính và Bộ KH&CN hướng dẫn định mức xây dựng và phân bổ dự toán kinh phí đối với các đề tài, dự án KH&CN có sử dụng ngân sách nhà nước, Thông tư số 93/2006/TTLT/BTC-BKHCN

44/2007/TTLT-Đây là công trình nghiên cứu công phu và khá toàn diện về cơ chế chính sách tài chính cho các hoạt động KH&CN Tuy nhiên, do khuôn khổ thời gian và phạm vi nghiên cứu, cách tiếp cận…mà các vấn đề về phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN, cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN công lập, Cơ chế quản lý sử dụng kinh phí NSNN cho nhiệm vụ KH&CN còn chưa được đề cập trên phương diện lý thuyết Còn nhiều vấn đề bỏ ngỏ như: mới chỉ đánh giá cơ chế tài chính cho các chương trình khoa học công nghệ cấp nhà nước mà chưa đề cập đến cơ

chế sử dụng NSNN cho các nhiệm vụ KH&CN khác; chưa đề cập đến các nguyên tắc, tiêu chí, căn cứ, phương thức của phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN, chưa làm rõ vấn đề tự chủ tài chính của các tổ chức KH&CN …

Đề tài cấp bộ với tên gọi “Nghiên cứu hiện trạng tổ chức và hoạt động của các tổ chức KH&CN công lập thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo NĐ 115/2005/NĐ-CP và NĐ 96/2010/NĐ-CP” (Nguyễn Thị Minh Nga, 2011) Đề tài đã:

xây dựng cơ sở lý thuyết về chuyển đổi tổ chức KHCN, kinh nghiệm chuyển đổi của Đông Âu và Trung Quốc Phân tích cơ chế tự chủ và hiện trạng của các tổ chức KH&CN theo lộ trình chuyển đổi của NĐ 115 và 96 và chỉ ra những thuận lợi khó khăn trong chuyển đổi của tổ chức KH&CN với 2 nhóm các tổ chức KH&CN công lập (trung ương, địa phương) thực hiện khảo sát Trên cơ sở đó đưa ra một số khuyến nghị chính sách nhằm thúc đẩy nhanh tiến trình chuyển đổi của các tổ chức KH&CN Đây là công trình có nhiều nội dung lý thuyết và thực tiễn sinh động để các công trình nghiên cứu sau cùng chủ đề kế thừa Tuy nhiên, công trình tập trung chủ yếu vào khía cạnh “chuyển đổi” hơn là “tự chủ” và chưa tập trung làm rõ bản chất, nội dung tự chủ về tài chính

Luận án “Đổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính đối với các

tổ chức khoa học và công nghệ công lập ở Việt Nam” của Trần Văn Tùng (2016)

Luận án đưa ra một số khái niệm có liên quan đến cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm

về tài chính trong các tổ chức KH&CN công lập cũng như phân tích vai trò quản lý nhà nước trong lĩnh vực này Công trình khái quát cơ sở pháp lý của cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị khoa học và công nghệ công lập nói chung Luận án

đã tiếp cận, cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính của các đơn vị KH&CN ở Việt Nam theo nghị định 115/NĐ-CP 2005 dựa trên khung phân tích: đầu vào - là nguồn tài chính trong các tổ chức khoa học và công nghệ công lập; hoạt động chủ yếu để thực hiện cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm về tài chính của các tổ chức KHCN là phương thức cấp kinh phí hoạt động thường xuyên cho các tổ chức KH&CN công lập và phương thức cấp kinh phí thực hiện nhiệm vụ KH&CN; đầu ra

là thu nhập của viên chức nghiên cứu trong các tổ chức khoa học và công nghệ công lập Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất những nội dung về chính sách và tổ chức thực hiện

cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính trong các tổ chức KH&CN công lập Tuy nhiên, bản chất nội dung cơ chế tự chủ tài chính chưa được làm rõ

Như vậy đã có hai công trình nghiên cứu tập trung vào cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm đối với tổ chức KH&CN công lập trên cơ sở pháp lý là nghị định 115 ban hành năm 2005 về cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm đối với các tổ chức KH&CN công lập Ngoài những vấn đề trong hai công trình này chưa được làm rõ thì hiện nay đã có một loạt các văn bản chính sách mới quy định về cơ chế tự chủ của các tổ chức khoa học công nghệ ra đời, thay thế cơ sở pháp lý mà các công trình trên nghiên cứu1 Bối cảnh mới cần có thêm nghiên cứu khảo sát đánh giá nhằm phát hiện

ra những điểm phù hợp, chưa phù hợp để hoàn thiện cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm đối với tổ chức khoa học công nghệ công lập trong tình hình mới

“Đổi mới cơ chế quản lý tài chính khoa học và công nghệ ở Việt Nam đến năm 2020”, đề tài cấp Bộ do TS Nguyễn Trường Giang và cộng sự thực hiện năm

2016 Đề tài được triển khai với ba nội dung: sự cần thiết phải đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với khoa học và công nghệ ở Việt Nam; thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với khoa học và công nghệ giai đoạn 2011-2015; giải pháp đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với khoa học và công nghệ giai đoạn 2016-2020 Các nội dung cần đổi mới cơ chế quản lý tài chính cho KH&CN được tác giả xác định là: chính sách và cơ chế quản lý vốn đầu tư cho phát triển KH&CN; cơ chế lập dự toán kinh phí cho KH&CN; chính sách quản lý tài chính đối với tổ chức KH&CN; cơ chế phân

bổ và giám sát sử dụng kinh phí (đối với đề tài dự án KH&CN) Tuy nhiên, nghiên cứu này chưa xây dựng được cơ sở lý luận cho các nội dung đổi mới này mà mới dừng ở mô tả quy định của Việt Nam Chính vì thiếu vắng khung lý thuyết nên khi đánh giá thực trạng thiếu cơ sở, tiêu chí đánh giá, và các nội dung cần đổi mới đưa ra cũng chưa được đánh giá kiểm định đầy đủ, tương thích Mặt khác, đề tài cũng chỉ đặt ra các giải pháp áp dụng trong giai đoạn 2016-2020 và thực tế một số đề xuất đã được thể chế hóa trong các nghị định của chính phủ thực hiện ngay năm 2015-2016

1 Luật NSNN 2015 thay thế luật NSNN 2002, Luật KH&CN 2013 thay thế luật KH&CN 2000, Nghị định 54/2016 thay thế NĐ 115/2005, Thông tư số 27/2015/TTLT-BKHCN-BTC ngày 30/12/2015 thay thế TT số 93/2006/TTLT/BTC-BKHCN, Thông tư liên tịch số 55/2015/TTLT-BKHCN-BTC ngày 27/4/2015 thay thế TT Số: 44/2007/TTLT-BTC-BKHCN, …

Sau khi đi vào cuộc sống, những thay đổi này cần được đánh giá về sự phù hợp với lý luận và thực tiễn

Khoảng trống trong nghiên cứu về cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ

Như vậy, liên quan đến những nội dung của cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, có những công trình nghiên cứu trước đây trong và ngoài nước được thực hiện rất công phu và là tài liệu tham khảo rất có giá trị Tuy nhiên, vẫn có những khoảng trống nghiên cứu lớn như:

- Chưa có công trình nào nghiên cứu tập trung, có hệ thống về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Các công trình trong nước hoặc nghiên cứu đơn

lẻ một nội dung của cơ chế (cơ chế tự chủ của các tổ chức KH&CN); hoặc có đề cập đến các nội dung cấu thành của cơ chế nhưng chỉ dừng ở mô tả thực trạng Việt Nam

mà chưa hình thành được cơ sở lý luận thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa các nội dung cũng như vấn đề lý thuyết của từng nội dung thực tiễn được đề cập Khoảng trống về lý luận của các nghiên cứu trong nước là rất lớn (đặc biệt cơ sở lý luận về phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN và quản lý sử dụng kinh phí NSNN cho nhiệm vụ KH&CN),do đó thiếu cơ sở, tiêu chí khoa học khi đánh giá thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam Các công trình quốc tế

đa dạng, phong phú về lý luận và kinh nghiệm thực tiễn ở các nước, rất cần được hệ thống lại và nghiên cứu áp dụng cho Việt Nam Chính vì thế, cần có một công trình nghiên cứu tập trung, có hệ thống về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, hệ thống hóa lý luận về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, tạo thành khung lý thuyết dùng làm cơ sở đánh giá và đưa ra các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam

- Đề tài mà tác giả nghiên cứu có những khác biệt với các công trình trên về đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, hướng tiếp cận, hướng giải quyết Vì vậy, không có sự trùng lặp với các công trình trên Hơn nữa, thực tiễn luôn biến động làm nảy sinh những yêu cầu mới về cơ chế chính sách, bước đi cũng như những giải pháp khả thi để cơ chế quản lý chi NSNN thực sự góp phần đắc lực trong việc thực hiện mục tiêu về phát triển khoa học công nghệ trong thời kỳ mới Đó cũng là lý do

để nghiên cứu sinh tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là hệ thống hóa lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, để làm căn cứ đánh giá thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian qua, từ đó đề xuất các giải pháp để đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian tới, với tầm nhìn dài hạn

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận án có nhiệm vụ:

- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Làm rõ khái niệm, nội dung cấu thành, các yếu tố ảnh hưởng của cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Nghiên cứu thực tiễn thế giới và đưa

ra bài học kinh nghiệm áp dụng cho đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam

- Phân tích và đánh giá thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam, xác định rõ kết quả đạt được, những tồn tại bất cập và nguyên nhân của những bất cập của cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam hiện nay

- Trên cơ sở mục tiêu quan điểm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam, dựa trên những đánh giá thực trạng cơ chế trong thời gian qua để đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN và thực tiễn thực hiện từ góc độ quản lý nhà nước

- Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu các nội dung trọng yếu của

cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN là: i)Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN; ii) Cơ chế sử dụng NSNN đối với hoạt động KH&CN (gồm Cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ khoa học và công nghệ; Cơ chế

tự chủ tài chính đối với tổ chức khoa học và công nghệ công lập)

Luận án giới hạn phạm vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá

về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CNở Việt Nam là từ 2010 đến

2017

5 Mô hình nghiên cứu

Tác giả tiếp cận vấn đề cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN trên góc độ quản lý của nhà nước, dựa trên nền tảng lý thuyết về quản lý chi tiêu công, để

từ đó hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, kết hợp với kinh nghiệm quốc tế để hình thành cơ sở để đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp đổi mới quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam

Quan điểm của tác giả về xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN là vừa đảm bảo những mục tiêu yêu cầu của quản lý chi tiêu công, đồng thời vừa phải phù hợp với đặc thù của hoạt động KH&CN Cơ chế phải tạo ra khuôn khổ để sử dụng nguồn lực NSNN cho KH&CN một cách hiệu quả nhất, chống thất thoát lãng phí, đồng thời phải thúc đẩy sự tự do sáng tạo của các nhà khoa học, nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức nghiên cứu

Lý luận về cơ chế quản lý chi

Cơ chế tự chủ tài chính cho tổ chức KH&CN

Đề xuất giải pháp Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam

6 Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu: phương pháp phân tích, phương pháp hệ thống hóa, phương pháp so sánh, phương pháp diễn giải…

Thực hiện phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa các tài liệu hiện có gồm các tài liệu nghiên cứu, khảo sát trong nước, ngoài nước liên quan đến cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN

Để có dữ liệu về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam cho việc phân tích đánh giá, tác giả sử dụng hai nguồn: dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp Tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu thống kê, thu thập dữ liệu thứ cấp trong các văn bản chính sách pháp luật, các báo cáo tổng kết đánh giá của Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ KH&CN, của các tổ chức KHCN, các bài trả lời phỏng vấn của các lãnh đạo Đảng, nhà nước, bộ ngành, địa phương trên báo chí và của một số nghiên cứu liên quan Những tài liệu này có tính chính thống và độ tin cậy cao

Đồng thời tác giả đã thực hiện thu thập thêm dữ liệu sơ cấp bằng hai phương pháp: sử dụng phương pháp phỏng vấn sâu, tọa đàm kết hợp với phương pháp khảo sát (sử dụng phiếu hỏi) để thu thập quan điểm, đánh giá của các đối tượng liên quan đến cơ chế Phỏng vấn sâu, tọa đàm được sử dụng đối với các cán bộ của cơ quan KH&CN, Tài chính, Kế hoạch Đầu tư, cán bộ tài chính kế toán và lãnh đạo các tổ chức KH&CN Dữ liệu phỏng vấn sâu và tọa đàm được phân tích bằng cách phân nhóm, tổng hợp và phân tích theo các chủ đề Phiếu khảo sát được thực hiện với các cán bộ viên chức, nhà khoa học thuộc các tổ chức KH&CN công lập là các viện nghiên cứu trực thuộc Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam, Bộ Y tế, Bộ Công thương, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Nội vụ Dữ liệu từ các phiếu khảo sát được tổng hợp bằng phần mềm Excel

Dựa trên kết quả đánh giá về thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam, tác giả đề xuất những giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam

7 Đóng góp mới của luận án

Về mặt lý luận:

- Luận án đã hệ thống hóa, bổ sung và làm rõ thêm lý luận về cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ, trong đó xác định rõ các nội dung cấu thành và nhân tố ảnh hưởng tới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ Các nghiên cứu trước đây chưa có công trình nào nghiên cứu tập trung và hệ thống hóa lý luận về cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ

- Luận án đã đề xuất Khung đánh giá cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ áp dụng cho trường hợp cụ thể của Việt Nam Các tiêu chí đánh giá được xây dựng trên nền tảng của lý thuyết quản lý chi tiêu công

và kinh nghiệm quốc tế (của các nước OECD)

Về mặt thực tiễn: Dựa vào Khung phân tích, đánh giá, luận án đã phân tích và

đánh giá thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trên 2 nội dung: i) Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động KH&CN; ii)

Cơ chế sử dụng NSNN đối với hoạt động KH&CN (gồm Cơ chế sử dụng NSNN cho nhiệm vụ khoa học và công nghệ; Cơ chế tự chủ tài chính đối với tổ chức khoa học

và công nghệ công lập) Đồng thời xác định rõ kết quả đạt được, những tồn tại bất cập và nguyên nhân của những bất cập đó trong cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam hiện nay Từ đó luận án đã đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam trong thời gian tới theo 3 nhóm giải pháp: i) Nhóm giải pháp đối với cơ chế phân bổ NSNN cho hoạt động KH&CN ii) Nhóm giải pháp đối với Cơ chế sử dụng NSNN đối với hoạt động KH&CN iii) Nhóm các giải pháp khác trên cơ sở áp dụng các cải cách quan trọng nhất trong thời gian gần đây của lý thuyết quản lý chi tiêu công và kinh nghiệm quốc tế từ các nước OECD

Kết quả nghiên cứu sẽ là tư liệu tham khảo cho việc tìm hiểu, nghiên cứu về

cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Đồng thời có thể sử dụng làm tư liệu phục vụ việc xây dựng và thực hiện cơ chế này ở Việt Nam

8 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục các công trình đã công bố của tác giả liên quan đến luận án, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án được kết cấu thành 03 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam Chương 3: Đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam

Hoạt động KH&CN là hoạt động có hệ thống, có liên quan chặt chẽ đến việc tạo ra, nâng cao, truyền bá và ứng dụng các kiến thức KH&CN vào đời sống, xã hội Hoạt động KH&CN bao gồm hoạt động nghiên cứu và phát triển (R&D), giáo dục và đào tạo về KH&CN (STET) và dịch vụ KH&CN (STS) Hoạt động giáo dục

và đào tạo về KH&CN là các hoạt động ở bậc đại học, sau đại học và bồi dưỡng thường xuyên dành cho các nhà khoa học và kỹ sư Dịch vụ KH&CN là hoạt động phục vụ, hỗ trợ kỹ thuật cho việc nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ; hoạt động liên quan đến sở hữu trí tuệ, chuyển giao công nghệ, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, đo lường, chất lượng sản phẩm, hàng hóa, an toàn bức xạ, hạt nhân và năng lượng nguyên tử; dịch vụ về thông tin, tư vấn, đào tạo, bồi dưỡng, phổ biến, ứng dụng thành tựu khoa học và công nghệ trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội…[112] [114] Hoạt động nghiên cứu và phát triển (NC&PT – R&D) là hoạt động quan trọng nhất và gắn với các chỉ số đo lường về KH&CN Nói đến hoạt động KH&CN trọng tâm và chủ yếu là nói đến hoạt động NC&PT

Theo OECD, hoạt động NC&PT bao gồm: nghiên cứu cơ bản, nghiên cứu ứng dụng và phát triển thực nghiệm [94] Nghiên cứu cơ bản là công việc thực nghiệm hoặc lý thuyết được thực hiện chủ yếu để có được kiến thức mới về nền

tảng cơ bản của sự vật, hiện tượng và không gắn với bất kỳ ứng dụng hoặc sử dụng

cụ thể nào Nghiên cứu ứng dụng là nghiên cứu ban đầu được thực hiện để có được kiến thức mới Nó được, tuy nhiên, chủ yếu hướng tới một mục đích thực tế hoặc mục tiêu cụ thể Phát triển thực nghiệm là hoạt động sử dụng kết quả nghiên cứu cơ bản, nghiên cứu ứng dụng, thông qua việc triển khai thực nghiệm và sản xuất thử nghiệm để tạo ra sản phẩm mới hoặc hoàn thiện sản phẩm, quy trình hiện có

Theo Luật KHCN Việt Nam (2013), Hoạt động khoa học và công nghệ là

hoạt động nghiên cứu khoa học, nghiên cứu và triển khai thực nghiệm, phát triển công nghệ, ứng dụng công nghệ, dịch vụ khoa học và công nghệ, phát huy sáng kiến và hoạt động sáng tạo khác nhằm phát triển khoa học và công nghệ

Dưới góc độ kinh tế, KH&CN là một loại hàng hóa dịch vụ vừa có tính chất của hàng hóa dịch vụ công cộng, vừa có tính chất của hàng hóa dịch vụ cá nhân Nghiên cứu cơ bản là hoạt động KH&CN tạo ra hàng hóa dịch vụ công cộng thuần túy, tức là nhiều người có thể sử dụng đồng thời và việc sử dụng của người này không loại trừ việc sử dụng của người khác Kết quả của nghiên cứu cơ bản không được cấp bản quyền, tri thức có tính lan tỏa rộng rãi Vì thế tư nhân không có động lực đầu tư hoạt động này mà thường đầu tư vào nghiên cứu ứng dụng và phát triển thực nghiệm Đối với các hoạt động KH&CN, nhà nước nên tập trung vào hoạt động nghiên cứu cơ bản, vì đây là hoạt động có tiềm năng tạo ra những phát hiện có giá trị kinh tế to lớn và quan trọng trong đời sống thực tiễn nhưng doanh nghiệp không muốn hoặc không thể đầu tư Vì thế chính phủ phải đảm bảo cung cấp các nghiên cứu cơ bản cần thiết cho sự đổi mới và tăng trưởng kinh tế

1.1.2 Đặc điểm của hoạt động khoa học và công nghệ

Hoạt động khoa học công nghệ có những đặc điểm đặc thù khi xây dựng cơ chế quản lý cần phải chú ý Đó là:

Lao động khoa học là lao động bằng trí tuệ Do đó, năng suất lao động phụ thuộc vào năng lực trí tuệ của nhà khoa học Lao động của nhà khoa học không chỉ diễn ra trong giờ hành chính theo quy định mà thường là trong cả thời gian sống của nhà khoa học Vì vậy quản lý nhà khoa học không nên cứng nhắc kiểu giờ giấc

hành chính mà nên tập trung vào kết quả khoa học Mặt khác, hoạt động KH&CN là hoạt động lao động trí tuệ, với công cụ lao động chủ yếu là bộ não con người mà cho đến nay vẫn còn tiềm ẩn rất nhiều bí mật để có thể xác định công năng và giá trị thực tế của công cụ này Vì vậy định giá chất xám trong tính công lao động là việc

vô cùng khó và không nên đưa ra các định mức quá cụ thể cứng nhắc áp dụng chung

Vai trò của cá nhân được đề cao Ngày nay có những công trình khoa học đòi hỏi sự cộng tác của nhiều người, song kết quả cuối cùng và chất lượng công trình đều do người chủ trì, nhà khoa học đầu đàn quyết định Năm 1926, Alfred Lotka, một nhà toán học người Mỹ đã tìm thấy một hệ thức liên hệ giữa số nhà hóa học đã công bố công trình với số người chỉ công bố một công trình là: n( )= n(1)/ Điều đó nói lên sự hiếm hoi của tài năng Số người công bố hai công trình chỉ bằng

¼ số người công bố 1 công trình, số người có nhiều cống hiến hơn nữa lại càng hiếm hoi khó kiếm Nhà khoa học tài năng là “của hiếm” và “có giá trị hơn cả một viện nghiên cứu với toàn khoa học gia tầm thường” [106] Trọng dụng và đãi ngộ nhân tài là việc hết sức cần thiết

Tính kế thừa trong hoạt động KH&CN Các nhà khoa học luôn được kế thừa trực tiếp hay gián tiếp các thông tin và kinh nghiệm hoạt động KH&CN của người

đi trước Mặt khác, nhà khoa học còn được kế thừa các thông tin khoa học trong kho tàng tri thức của nhân loại và các tri thức của cộng đồng khoa học trên toàn thế giới Do đó, tạo điều kiện phát huy quyền tự do, mối liên kết chặt chẽ trong trao đổi khoa học, chia sẻ dữ liệu giữa cộng đồng khoa học trong nước và cộng đồng khoa học thế giới là việc cần quan tâm

Tính mới, không lặp lại trong nghiên cứu khoa học Mục tiêu của hệ thống khoa học là luôn tìm tòi sáng tạo cái mới KH&CN luôn vận động không ngừng và thay đổi nhanh chóng Một ý tưởng hay một vấn đề khoa học khi đã được nhận dạng cần giải quyết ngay, để lâu mới cấp kinh phí tiến hành nghiên cứu thì có thể đã trở nên lạc hậu, không còn tính cấp thiết và ý nghĩa Mặt khác, làm cho người

nghiên cứu không thể lúc nào cũng lập “kế hoạch” đưa ra các sản phẩm nào đó của nghiên cứu một cách quá chặt chẽ, để đáp ứng yêu cầu “chi đúng khoản mục”, “chi đúng dự toán” bởi vì công việc nghiên cứu luôn mang tính mới Chưa kể rủi ro dẫn đến những thất bại trong nghiên cứu, phải lặp lại công việc khảo sát và thực nghiệm với số lần ngoài dự kiến, và điều này dẫn đến phá sản các kế hoạch tài chính theo

dự toán Mâu thuẫn” bao trùm nhất trong mối quan hệ giữa hoạt động KH&CN và quản lý tài chính cho KH&CN là sự tương phản giữa tính tự do, độc lập sáng tạo, tìm tòi cái chưa biết của nghiên cứu khoa học với sự “ràng buộc” tuân thủ các quy chế quản lý, đặc biệt với các quy chế không còn phù hợp Nhà khoa học chuyên tâm vào nghiên cứu, có thể không để tâm, thời gian vào vấn đề thủ tục hành chính tài chính Nên có cơ chế quản lý tập trung vào sản phẩm- kết quả cuối cùng và giảm nhẹ tối đa thủ tục hành chính

Độ trễ trong sử dụng kết quả KH&CN vào sản xuất và đời sống xã hội trong lịch sử có nhiều công trình khoa học có giá trị to lớn nhưng chậm được thừa nhận

và mất một thời gian dài mới được áp dụng vào thực tế Điều đó nhiều khi hình thành nên những đề tài “bỏ ngăn kéo” trong thời gian dài Ví dụ điện thoại được cấp sáng chế năm 1820 nhưng tận 1876 mới được sản xuất, kỹ thuật vô tuyến sáng chế năm 1867 nhưng 1902 mới được đưa vào sản xuất Trong lịch sử cũng chứng kiến những trường hợp của khoa học cơ bản như học thuyết Kopernik mà cho rằng Trái đất quay xung quanh Mặt Trời, lý thuyết nhóm củaGalois hay học thuyết di truyền của Mendel Morgan …là những thí dụ điển hình cho những thành tựu khoa học mà rất lâu sau con người mới hiểu hết giá trị của nó

Tính rủi ro cao Nghiên cứu khoa học là tìm cái mới, dò dẫm tìm cái chưa biết, phát triển tri thức để giải quyết một vấn đề chưa có giải pháp sẵn nên có nhiều rủi ro Quá trình tìm tòi, sáng tạo ấy không thể bảo đảm thành công tuyệt đối, vì thường có những yếu tố bất ngờ, định tìm cái này lại ra cái khác Như vậy kết quả khách quan của hoạt động nghiên cứu khoa học có thể thành công theo dự tính và

có thể thất bại, không theo mong muốn Mức độ thành công trong các loại hình

nghiên cứu khác nhau cụ thể là: Nghiên cứu cơ bản : mức thành công là dưới 5%; nghiên cứu ứng dụng: mức thành công là từ 50-60%; nghiên cứu triển khai : mức thành công là 80-90% [72] Tính rủi ro, cũng là một đặc điểm quan trọng của công việc nghiên cứu Đòi hỏi về hiệu quả đầu tư luôn là nhu cầu chính đáng của nhà đầu

tư tài chính, người dân đóng thuế, nhà quản lý và của chính hoạt động nghiên cứu khoa học Tuy nhiên đôi khi cũng phải chấp nhận rủi ro ở một mức độ nhất định Thất bại trong nghiên cứu đôi khi cũng được xem là kết quả Tính phi kinh tế thể hiện trong tất cả các giai đoạn của công việc nghiên cứu, từ nghiên cứu cơ bản (fundamental research), nghiên cứu ứng dụng (applied research) và triển khai thực nghiệm (experimental development) Tất cả các giai đoạn này đều không trực tiếp sinh lời nên khó có thể áp dụng các chỉ tiêu định lượng về tài chính để đánh giá hiệu quả

Sản phẩm KH&CN cũng có những đặc thù so với các hàng hóa thông thường khác Các kết quả nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ thường được thể hiện dưới dạng các kiến thức, tri thức kết tinh thành các công thức, quy luật, định luật, nguyên lý, quy trình công nghệ… nghĩa là thường không ở dạng hữu hình như các hàng hóa thông thường khác nên khó xác định đặc tính, thông số Các hao phí

để tạo ra kết quả/sản phẩm cũng thường khó đo lường một cách trực tiếp cụ thể để xác định giá dịch vụ/sản phẩm Điều này gây khó khăn trong việc áp dụng các cách thức quản lý mới như cơ chế giá dịch vụ…

Hàng hóa KH&CN vừa mang những đặc điểm của hàng hóa cá nhân, vừa mang những đặc điểm của hàng hóa công cộng Việc một người sử dụng một khối lượng tri thức nhất định không ngăn ngừa được người khác sử dụng cũng những khối lượng tri thức đó Đồng thời, khi tri thức đã công bố ra ngoài xã hội, thì người tạo ra nó rất khó ngăn không cho người khác dùng Tính chất “không loại trừ” và

“không thể bị loại trừ” – tính chất của hàng hóa công cộng thuần túy có những biểu hiện rõ nét với hàng hóa KH&CN, đặc biệt là đối với kết quả của nghiên cứu cơ

bản Tính chất này thường làm tách rời giữa quyền sở hữu pháp lý và quyền sở hữu thực tế

1.1.3 Vai trò của khoa học và công nghệ đối với sự phát triển kinh tế xã hội

a/ Cách mạng khoa học công nghệ đã biến đổi sâu sắc xã hội loài người

KH&CN có vai trò to lớn đến sự phát triển của xã hội loài người Lịch sử phát triển của xã hội loài người từ phát triển từ thời kỳ mông muội đến văn minh hiện đại ngày nay có phần đóng góp quan trọng của các cuộc cách mạng KH&CN

Cuộc cách mạng KH&CN lần thứ Nhất từ khoảng năm 1784 bắt đầu bằng việc xây dựng các tuyến đường sắt và phát minh ra động cơ hơi nước, dẫn đến sự bùng nổ của công nghiệp ở thế kỷ 19 lan rộng từ Anh đến châu Âu và Hoa Kỳ Cuộc cách mạng KH&CN lần thứ nhất đã thay thế hệ thống kỹ thuật cũ có tính truyền thống của thời đại nông nghiệp (kéo dài 17 thế kỷ), chủ yếu dựa vào gỗ, sức mạnh cơ bắp (lao động thủ công), sức nước, sức gió và sức kéo động vật bằng một

hệ thống kỹ thuật mới với nguồn động lực là máy hơi nước và nguồn nguyên, nhiên vật liệu và năng lượng mới là sắt và than đá Nó khiến lực lượng sản xuất được thúc đẩy phát triển mạnh mẽ, tạo nên sự phát triển vượt bậc của nền công nghiệp và nền kinh tế

Cuộc cách mạng KH&CN lần thứ 2 từ khoảng năm 1870 đến khi Thế Chiến

I nổ ra, sử dụng năng lượng điện để tạo nên nền sản xuất quy mô lớn Cuộc cách mạng này đã chuyển sản xuất dựa trên cơ sở điện - cơ khí và sang giai đoạn tự động hoá cục bộ trong sản xuất, tạo ra các ngành mới trên cơ sở khoa học thuần tuý, biến khoa học thành một ngành lao động đặc biệt Cuộc cách này đã mở ra kỷ nguyên sản xuất hàng loạt, được thúc đẩy bởi sự ra đời của điện và dây chuyền lắp ráp

Cuộc cách mạng KH&CN lần thứ 3 xuất hiện vào khoảng từ 1969, với sự ra đời và lan tỏa của công nghệ thông tin, sử dụng điện tử và công nghệ thông tin để tự động hoá sản xuất Cuộc cách mạng này thường được gọi là cuộc cách mạng máy tính hay cách mạng số bởi vì nó được xúc tác bởi sự phát triển của chất bán dẫn, siêu máy tính, máy tính cá nhân (thập niên 1970 và 1980) và Internet (thập niên 1990) Khác biệt cơ bản nhất của cuộc cách mạng KH&CN lần 3 là sự thay thế

phần lớn và hầu hết chức năng của con người (cả lao động chân tay lẫn trí óc) bằng các thiết bị máy móc tự động hoá hoàn toàn trong quá trình sản xuất nhất định Cách mạng KH&CN lần thứ 3 đã bảo đảm cho lực lượng sản xuất phát triển nhanh chóng theo hai hướng chủ yếu: 1) Thay đổi chức năng và vị trí của con người trong sản xuất trên cơ sở dịch chuyển từ nền tảng điện - cơ khí sang nền tảng cơ - điện tử

và cơ - vi điện tử, 2) Chuyển sang sản xuất trên cơ sở các ngành công nghệ cao - như công nghệ thông tin, công nghệ nano, công nghệ vật liệu, công nghệ sinh học, công nghệ năng lượng mới, công nghệ Vũ trụ có tính thân thiện với môi trường Nếu các cuộc cách mạng KH&CN trước đây góp phần tiết kiệm lao động sống thì cuộc cách mạng KH&CN lần thứ 3 đã tạo điều kiện tiết kiện các tài nguyên thiên nhiên và các nguồn lực xã hội, làm thay đổi tận gốc các lực lượng sản xuất

Tới ngày nay, cách mạng KH&CN lần thứ 4 đang được hình thành trên nền tảng của cách mạng KH&CN lần thứ 3, đó là cuộc cách mạng số Cuộc cách mạng này có đặc trưng là sự kết hợp các công nghệ giúp xóa nhòa ranh giới giữa các lĩnh vực vật lý, số hóa và sinh học Chúng ta đang ở giai đoạn đầu của cuộc cách mạng KH&CN lần thứ 4, đã bắt đầu vào thời điểm chuyển giao sang thế kỷ này và được xây dựng dựa trên cuộc cách mạng số, đặc trưng bởi Internet ngày càng phổ biến và

di động, bởi các cảm biến nhỏ và mạnh hơn với giá thành rẻ hơn, bởi trí tuệ nhân tạo Các công nghệ số với phần cứng máy tính, phần mềm và hệ thống mạng đang trở nên ngày càng phức tạp hơn, được tích hợp nhiều hơn và vì vậy đang làm biến đổi xã hội và nền kinh tế toàn cầu Một số chuyên gia gọi đây là cách mạng công nghệ 4.0 Đó là xu hướng kết hợp giữa các hệ thống thực và ảo, Internet kết nối vạn vật (IoT) và các hệ thống kết nối Internet (IoS) Cuộc cách mạng KH&CN lần thứ 4 không chỉ là về các máy móc, hệ thống thông minh và được kết nối, mà còn có phạm vi rộng lớn hơn nhiều Đồng thời là các làn sóng của những đột phá xa hơn trong các lĩnh vực khác nhau từ mã hóa chuỗi gen cho tới công nghệ nano, từ các năng lượng tái tạo tới tính toán lượng tử Cuộc cách mạng KH&CN lần thứ 4 là sự dung hợp của các công nghệ này và sự tương tác của chúng trên các lĩnh vực vật lý,

số và sinh học, làm cho cách mạng KH&CN lần thứ tư về cơ bản khác với các cuộc cách mạng trước đó [24]

Như vậy, các cuộc cách mạng khoa học, công nghệ đã và đang diễn ra mạnh

mẽ, tác động đến mọi quốc gia, dân tộc Cách mạng khoa học, công nghệ tạo ra bước nhảy vọt về chất trong sự phát triển của lực lượng sản xuất, phương thức tổ chức, quản lý, phân công lao động xã hội và tăng năng suất lao động dựa trên những tiến bộ của hệ thống tri thức khoa học, công nghệ tiên tiến Nhờ những thành tựu to lớn của cuộc cách mạng khoa học, công nghệ, xã hội loài người đang trong quá trình chuyển từ nền văn minh công nghiệp sang thời đại thông tin, từ nền kinh tế dựa vào các nguồn lực tự nhiên sang nền kinh tế dựa vào tri thức Vì thế, KH&CN

có vai trò đặc biệt quan trọng đối với xã hội loài người cũng như đối với mỗi quốc gia dân tộc Muốn kinh tế xã hội phát triển, không thể không đầu tư cho KH&CN Thực tế cho thấy, những nền kinh tế hàng đầu thế giới hiện nay cũng là những nước đầu tư nhiều nhất cho KH&CN

b/ Vai trò của khoa học công nghệ đối với các nước đang phát triển

Đối với các nước đang phát triển, KH&CN càng có vai trò hết sức quan trọng Các nước đang phát triển phải đương đầu với nhiều vấn đề trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của mình, trong có có việc phải vượt qua “ bẫy thu nhập trung bình”

Khái niệm “Bẫy thu nhập trung bình” lần đầu tiên được Indermit Gill và Homi Kharas, chuyên gia về kinh tế phát triển của Ngân hàng Thế giới (WB) đưa ra

để chỉ tình trạng suy giảm tăng trưởng kinh tế xuất hiện tại những nước đang phát triển ở Đông Á, khiến cho những nước này sau một thời gian tăng trưởng với tốc độ cao đã vươn lên đạt đến mức thu nhập trung bình thì không thể trở thành nước có thu nhập cao trong nhiều thập kỷ sau đó do tốc độ tăng trưởng kinh tế suy giảm (Gill và Kharas, 2007) Trong số 113 nước thuộc nhóm thu nhập trung bình năm

1960, hiện mới chỉ có 13 nước (tức 12,5%) vượt thoát thành công để trở thành nước

có thu nhập cao, tiêu biểu là Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore

Việt Nam mới tham gia nhóm thu nhập trung bình từ năm 2009, khi tổng thu nhập bình quân đầu người vượt 1.000 USD Theo nhiều chuyên gia, Việt Nam đã có những dấu hiệu của việc “sập bẫy thu nhập trung bình” Nền kinh tế sau một thời kỳ tăng trưởng cao (do tăng trưởng vốn, tài nguyên, lao động giá rẻ) đã có dấu hiệu chững lại, thậm chí suy giảm Năng suất lao động kém, chuyển dịch cơ cấu kinh tế

ở VN chưa thực sự rõ nét Việt Nam đã bị trì trệ trong các bảng xếp hạng toàn cầu

và đã gặp các vấn đề nảy sinh do tăng trưởng như ô nhiễm, tham nhũng, bong bóng bất động sản, chênh lệch giàu nghèo [36] Thu nhập bình quân đầu người Việt Nam năm 2016 mới đạt 2200 USD, còn quá sớm để chậm lại Theo khuyến cáo của nhiều chuyên gia và tổ chức quốc tế, Việt Nam cần hành động sớm để thoát bẫy thu nhập trung bình Việt Nam cần lựa chọn con đường nâng cao năng suất lao động dựa trên hệ thống đổi mới sáng tạo nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế [77] Mô hình tăng trưởng dựa vào gia tăng vốn đầu tư, lao động giá rẻ và nguồn tài nguyên thiên nhiên không tái tạo đã không còn thích hợp và nếu không có các giải pháp phát triển đột phá, đặc biệt là dựa vào nhân tố khoa học và công nghệ và đổi mới sáng tạo, Việt Nam khó có thể thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình, thậm chí khó vượt khỏi mốc quốc gia thu nhập trung bình thấp trong tương lai gần Chính vì vậy, phát triển khoa học, công nghệ là con đường tất yếu để đưa nước ta thoát nghèo bền vững, tiến tới gia nhập vào các nền kinh tế phát triển

c/ Đo lường tác động của khoa học công nghệ đến phát triển kinh tế

Để đánh giá hiệu quả đầu tư cho KH&CN, các nhà quản lý đã đòi hỏi các nhà khoa học phải nhanh chóng đưa ra phương pháp tính toán và đánh giá sự đóng góp của tiến bộ KHCN đối với phát triển kinh tế

Đo lường tác động của tiến bộ KHCN đối với phát triển kinh tế, chính là đánh giá định lượng sự đóng góp của tiến bộ KHCN, là xác định hiệu quả kinh tế và

xã hội của đầu tư cho nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, đây không chỉ là nội dung quan trọng để phân tích tác động của nó đối với phát triển kinh tế, mà còn cung cấp luận cứ khoa học cho việc xây dựng, quy hoạch phát triển kinh tế dài hạn,

từng bước đưa hệ thống chỉ tiêu vĩ mô của nền kinh tế quốc dân vào khảo nghiệm thực tế

Để xác định được mức độ đóng góp của KH&CN vào tăng trưởng kinh tế, các nhà nghiên cứu kinh tế đã đưa ra khái niệm "Năng suất các yếu tố tổng hợp" (viết tắt là TFP) Đóng góp của tốc độ tăng TFP vào tốc độ tăng trưởng kinh tế được coi là một trong những chỉ tiêu đánh giá đóng góp của phát triển KH&CN vào tăng trưởng kinh tế Khủng hoảng kinh tế năm 1997 ở khu vực châu Á đã đặt ra vấn đề liên quan đến phát triển: đó là sự bền vững của phát triển, trong đó một bài học quan trọng rút ra từ khủng hoảng là tăng năng suất là yếu tố chủ chốt của phát triển bền vững của nền kinh tế Hầu hết các quốc gia và vùng lãnh thổ châu Á đều quan tâm đến gia tăng năng suất như là một yếu tố của sự phát triển kinh tế bền vững [81] Hầu hết các chính phủ trong khu vực đều đặt sự chú ý của mình vào tăng năng suất như một trong những mục tiêu của phát triển kinh tế

Tăng trưởng kinh tế được định nghĩa là mức độ gia tăng của GDP thực trên đầu người Tăng trưởng trong dài hạn hầu như phụ thuộc hoàn toàn vào một yếu tố duy nhất: gia tăng năng suất Tăng trưởng năng suất thường được hiểu là năng suất lao động, hay là sản lượng tính trên một đầu người Trong ngắn hạn, nhà nước có thể tăng GDP đầu người bằng cách tăng số người tham gia lực lượng lao động Tuy nhiên hiện tượng này không thể kéo dài mãi mãi Trong rất dài hạn, tốc độ tăng trưởng lao động sẽ không khác nhiều so với tốc độ tăng trưởng dân số Chính vì vậy, GDP có thể tăng do có thêm người lao động, nhưng GDP đầu người chỉ có thể tăng khi năng suất của mỗi lao động tăng lên Nhưng điều gì dẫn đến gia tăng năng suất của mỗi lao động?

Có ba yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến năng suất Đó là vốn vật chất (physical capital), vốn con người (human capital), và tiến bộ công nghệ (technological progress) Vốn vật chất là những tài nguyên do con người tạo ra như máy móc, nhà xưởng, để phục vụ sản xuất Vốn con người là những kiến thức và

kỹ năng của lực lượng lao động do giáo dục, đào tạo và học hỏi mang lại Tiến bộ công nghệ là những phương tiện kỹ thuật hỗ trợ cho quá trình sản xuất hàng hóa và

dịch vụ, bao gồm các phát minh sáng chế sản phẩm mới, cho đến những đổi mới, phát kiến trong quá trình sản xuất

Như vậy, năng suất lao động là cao hơn khi có nhiều vốn vật chất hơn, nhiều vốn con người hơn, và nhiều tiến bộ công nghệ hơn, hoặc bất cứ sự kết hợp nào của

ba yếu tố đó (với các yếu tố khác không đổi) Để đo lường sự đóng góp của từng yếu tố đối với tăng trưởng, một trong các phương pháp được sử dụng là là hạch toán tăng trưởng (growth accounting), do nhiều người trong đó vai trò tiên phong của Robert Solow (1957) Solow đặt câu hỏi rằng có bao nhiêu phần đóng góp cho tăng trưởng đến từ các yếu tố đầu vào (vốn và lao động), và bao nhiêu phần do công nghệ (năng suất của các yếu tố sản xuất)

Để mô tả tăng trưởng trong dài hạn, lý thuyết tăng trưởng kinh tế thường sử dụng hàm tổng sản xuất của nền kinh tế Hàm tổng sản xuất cho chúng ta biết tổng sản lượng Y phụ thuộc vào hai trữ lượng vốn (K) và lao động (L) của nền kinh tế như thế nào Ngoài ra, hệ số A đại diện cho yếu tố công nghệ của nền kinh tế Một cách tổng quát, hàm sản xuất được viết dưới dạng Y = F(K,L) Trong đó, các nhà kinh tế thường sử dụng một hàm sản xuất điển hình có dạng Cobb-Douglas: Y = AKαL(1-α) trong đó Y là sản lượng, A là hệ số tiến bộ công nghệ, còn gọi là tổng năng suất các yếu tố (Total Factor Productivity, TFP), K là vốn và L là lao động

Hàm tổng sản xuất có những đặc điểm như sau: Càng nhiều đầu vào, càng nhiều đầu ra Nói bằng ngôn ngữ kinh tế học, ta nói hàm sản xuất là đồng biến, hay năng suất biên của lao động và vốn là dương (MPK > 0, MPL > 0) Năng suất biên của lao động và vốn tăng với tốc độ giảm dần Có nghĩa là nếu giữ vốn không đổi, nếu tăng thêm số người lao động thì năng suất lao động tăng lên nhưng chậm dần lại Đặc tính cuối cùng của hàm sản xuất là hiệu suất không đổi theo quy mô Có nghĩa là nếu tăng lượng đầu vào lên gấp đôi có thể tăng lượng đầu ra lên gấp đôi: A.f(cK, cL) = cA.f(K, L)

Phương pháp hạch toán tăng trưởng cho chúng ta biết đóng góp của từng yếu

tố sản xuất đối với tăng trưởng kinh tế Khi viết hàm sản xuất dưới dạng trên một lao động, ta có = 1− dưới dạng tỷ lệ tăng trưởng:

= + + (1 − )

Cách tính như vậy cho ta biết mức độ đóng góp của vốn và lao động đối với tăng trưởng Phần còn lại của tăng trưởng được gọi là đóng góp của TFP Đôi khi còn được gọi là “số dư Solow” Suy luận cho rằng lao động không thể tăng quá nhiều theo thời gian, và vốn có năng suất biên giảm dần hàm ý rằng phần đóng góp quan trọng nhất cho tăng trưởng phải đến từ công nghệ, hay TFP đo lường từ hệ số A

Như vậy, không phải nhất thiết để tăng trưởng sản xuất phải tăng lao động hoặc tăng vốn mà có thể có kết quả sản xuất/đầu ra lớn hơn thông qua tối ưu hoá nguồn lao động và vốn, cải tiến quy trình công nghệ, cải tiến quy trình quản lý Vì thế chỉ tiêu TFP là chỉ tiêu phản ảnh chất lượng tăng trưởng cũng như sự phát triển bền vững của nền kinh tế, là căn cứ để phân tích hiệu quả kinh tế vĩ mô, đánh giá sự tiến bộ KH&CN của mỗi ngành, mỗi địa phương, mỗi quốc gia

TFP thường được coi là động lực thực sự đối với sự tăng trưởng của một nền kinh tế Các công trình nghiên cứu đã cho thấy rằng trong khi lao động và đầu tư là những đóng góp quan trọng, thì TFP có thể chiếm tới hơn 60% trong sự tăng trưởng của các nền kinh tế Như vậy là cùng với một đại lượng các yếu tố đầu vào, thì sự gia tăng ở TFP có tính quyết định đối với tốc độ tăng trưởng tổng thể của một nền kinh tế [17]

1.2 CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO HOẠT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ

1.2.1 Thất bại của thị trường trong đầu tư cho hoạt động khoa học và công nghệ

Lý do nhà nước phải đầu tư cho hoạt động KH&CN vì đây thực sự là một động lực quan trọng trong phát triển kinh tế bền vững và khó có thể được cung cấp một cách đầy đủ theo cơ chế thị trường