BÁO CÁO TỔNG LUẬN VÀ SO SÁNH PHÁP LUẬT MỘT SỐ NƯỚC VỀ VIÊN CHỨC

Để thực hiện được tốt và có hiệu quả trách nhiệm này, Nhà nước phải xây dựng và phát triển đội ngũ viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị-

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC

BÁO CÁO TỔNG LUẬN VÀ SO SÁNH PHÁP LUẬT MỘT SỐ NƯỚC VỀ VIÊN CHỨC

(TÀI LIỆU THAM KHẢO) (PHỤC VỤ THEO YÊU CẦU CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT)

Hà Nội, tháng 3 năm 2010

Chỉ đạo nội dung: Tiến sĩ Lê Thanh Vân, Giám đốc Trung tâm

TTKH – Viện Nghiên cứu Lập pháp

Nhóm nghiên cứu: Đặng Minh Đạo, CVC, Trung tâm TTKH –

Trưởng Nhóm

Đỗ Ngọc Tú, CV, Trung tâm TTKH – thành viên

Nguyễn Thúy Hà, CVC, Trung tâm TTKH –

thành viên Trần Diệu Hương, CV, Trung tâm TTKH –

thành viên

Cộng tác viên: Bùi Xuân Đính, chuyên gia Viện Sử học

Phạm Điềm, chuyên gia Viện Nhà nước &

Pháp luật Nguyễn Anh Tuấn, giảng viên Học viện Hành

chính Nguyễn Thị Vân Hạnh, giảng viên trường Đại

học Luật Hà Nội

Mục lục:

Bối cảnh 4

I Chế độ quan lại trong các triều đại phong kiến Việt Nam.6

II Chế độ công chức thời Pháp thuộc ở Việt Nam 10 III Khái niệm viên chức nhà nước theo quy định của pháp

luật nước ta giai đoạn 1945 đến nay ……… 16

IV Cơ sở khoa học phân định công chức với viên chức và kinh

nghiệm một số nước ………18

V Tổng luận pháp luật một số nước về viên chức nhà nước

(công chức và viên chức) ………23

VI Một số vấn đề ………27

Chuyên đề chi tiết kèm theo

1 Chế độ quan lại trong các triều đại phong kiến Việt Nam;

2 Chế độ công chức thời Pháp thuộc ở Việt Nam;

3 Khái niệm viên chức nhà nước theo quy định của pháp luật nước ta giai đoạn 1945 đến nay;

4 Cơ sở khoa học phân định công chức với viên chức và kinh nghiệm một số nước; và

5 Kinh nghiệm một số nước một số nước về viên chức nhà nước (công chức và viên chức)

Bối cảnh:

Từ những năm 80 của thế kỷ 20, sự phát triển nhanh chóng của toàn cầu hóa

và cách mạng khoa học kỹ thuật cũng như những thay đổi diễn ra trong đời sống xã hội đã đặt ra vấn đề cải cách hành chính Với tác động của Mô hình quản lý công mới, xu hướng cải cách hành chính ngày càng thể hiện là yếu tố không thể thiếu được trong xã hội và kết quả là các mô hình cải cách hành chính liên quan đến chức năng hành chính, phương pháp, tổ chức và cơ chế hoạt động của nền hành chính đã

ra đời Cải cách hành chính, trong đó hai trụ chính là cải cách thể chế và cải cách hệ thống công vụ, công chức trong đó có viên chức nhà nước đang đặt ra những yêu cầu thực tế khách quan cho chính phủ nhiều nước Cải cách hành chính được đưa vào chương trình nghị sự của nhiều chính phủ Làn sóng cải cách hành chính không chỉ diễn ra ở các nước công nghiệp như Hoa Kỳ, Canada, các nước châu Âu mà ở các nước đang phát triển

Không nằm ngoài xu hướng chung của thể giới, Việt Nam đang tiến hành cải cách hành chính trên cả bốn phương diện là cải cách thể chế, cải cách thủ tục hành chính, cải cách tài chính công và cải cách hệ thống công vụ, công chức và viên chức

để đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của xã hội và yêu cầu của hội nhập và toàn cầu hóa

Sự nghiệp đổi mới của đất nước ta qua hơn hai thập kỷ đã đạt được những thành tựu và phát triển quan trọng về kinh tế, văn hóa, xã hội, đặc biệt là tăng trưởng kinh tế; đồng thời, đặt ra yêu cầu phải thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, tăng trưởng kinh tế phải đi đôi với phát triển xã hội, bảo đảm phúc lợi cơ bản cho người dân Quá trình phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế, mục tiêu của cải cách hành chính đòi hỏi Nhà nước phải có trách nhiệm cung cấp đầy đủ và bảo đảm chất lượng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung cho người dân và cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận Để thực hiện được tốt và có hiệu quả trách nhiệm này, Nhà nước phải xây dựng và phát triển đội ngũ viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị- xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập hoặc dịch vụ công theo ngôn ngữ hành chính) Qua đó, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động phục vụ người dân và cộng đồng của các đơn vị sự nghiệp công lập, bảo đảm sự cân bằng giữa phát triển kinh tế và ổn định, công bằng xã hội, tạo nền tảng và động lực cho sự phát triển nhanh và bền vững của đất nước

Năm 1998 Pháp lệnh cán bộ, công chức được Nhà nước ban hành, điều chỉnh

cả viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập Qua thời gian thực hiện, Pháp lệnh cán bộ, công chức và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn

đã góp phần quan trọng vào xây dựng và phát triển đội ngũ viên chức Các quy định liên quan đến cơ chế tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức so với trước đó đã có nhiều đổi mới và được thực hiện thống nhất trong cả nước Đến năm 2003, Nhà nước

sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức đã phân định khu vực hành chính với khu vực sự nghiệp, đổi mới cơ chế tuyển dụng viên chức theo hình thức ký hợp đồng làm việc, đẩy mạnh việc phân cấp quản lý viên chức và giao quyền

tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập Việc tuyển dụng, sử dụng, bố trí và quản lý viên chức đã bước đầu căn cứ vào nhu cầu công tác, gắn với tiêu chuẩn chức danh Công tác quản lý biên chế viên chức đã có sự phân công, phân cấp dựa trên cơ sở phân loại và mức độ tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập Qua hơn 10 năm thực hiện Pháp lệnh cán bộ, công chức, đội ngũ viên chức đã được nâng cao và phát triển về số lượng, chất lượng, từng bước đáp ứng yêu cầu và đòi hỏi cao của nhân dân Tính đến thời điểm năm 2006, tổng số viên chức của hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập là 1.434.660 người; đến năm 2009 là 1.650.000 người

Tuy nhiên, thể chế quản lý viên chức và đội ngũ viên chức còn một số hạn chế

và tồn tại như: Thứ nhất, về địa vị pháp lý, mặc dù đã có Pháp lệnh cán bộ, công

chức và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ quy định về quyền, nghĩa vụ và các nội dung quản lý viên chức, nhưng các quy định này hiện nay chưa hoàn toàn phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động lao động của đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập so với với đội ngũ cán bộ, công chức trong các

cơ quan nhà nước trong đó một bên nhân danh quyền lực chính trị, quyền lực Nhà nước để thực hiện các hoạt động công vụ với một bên chỉ đơn thuần là hoạt động nghề nghiệp mang tính chuyên môn nghiệp vụ thuần túy Vị trí của viên chức chưa được xác định rõ ràng trong mối quan hệ giữa hành chính nhà nước với sự nghiệp dịch vụ công; giữa hoạt động quản lý nhà nước của công chức với hoạt động nghề nghiệp của viên chức Việc quy định quyền và nghĩa vụ, những việc không được làm của viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập giống như đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội đã hạn chế đến việc phát huy tài năng, tính sáng tạo và ảnh hưởng tới cơ hội giao lưu, hội nhập với thế giới về những thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại của viên chức Các quy định hiện hành còn hạn chế việc thu hút nguồn nhân lực có chất lượng cao, tay nghề giỏi tham gia vào làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập

Thứ hai, nhận thức về hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức và cơ chế

quản lý viên chức chưa đổi mới kịp thời với những thay đổi về nhiệm vụ của Nhà nước trong tổ chức cung cấp các nhu cầu cơ bản, thiết yếu cho người Việc đánh giá, phân loại viên chức chưa bảo đảm khoa học, khách quan dẫn đến việc tuyển dụng, bố trí, quy hoạch, đánh giá và đào tạo, bồi dưỡng viên chức chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đặt ra, ảnh hưởng đến việc xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ viên chức

Thứ ba, từ năm 2003, Nhà nước đã bước đầu đổi mới việc tuyển dụng viên

chức từ hình thức tuyển dụng suốt đời sang hình thức hợp đồng làm việc Tuy vậy, cách thức tuyển dụng theo hợp đồng làm việc lại gắn với chỉ tiêu biên chế mà chưa thể hiện được triệt để tinh thần đổi mới phương thức quản lý viên chức và chưa đáp ứng được xu hướng giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập Năm 2008 Quốc hội đã thông qua Luật cán bộ, công chức Luật này

chỉ điều chỉnh cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị- xã hội mà không có viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập Như vậy, có thể nói, yêu cầu cấp thiết hiện nay là phải có một văn bản có giá trị pháp luật cao để điều chỉnh lực lượng viên chức đông đảo đang làm việc tại các đơn vị sự nghiệp nhằm hoàn thiện hơn nữa hệ thống công chức và viên chức ở Việt Nam phục

vụ cho quá trình cải hành hành chính nói chung

Để phục vụ cho thẩm tra, cho ý kiến về dự thảo Luật Viên chức sẽ được trình lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội xem xét và thông qua tại hai kỳ họp trong năm 2010, theo yêu cầu của Ủy ban Pháp luật Quốc hội, Trung tâm thông tin khoa học - Viện Nghiên cứu lập pháp đã tổ chức nghiên cứu tổng luận và so sánh kinh nghiệm xây dựng pháp luật về công chức và viên chức của một số nước trong

đó tập trung vào hai khối nước: khối nước thứ nhất là các nước thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và khối nước thứ hai là các nước chấu Á Bên cạnh hai khối nước trên, chúng tôi cũng liên hệ với kinh nghiệm của một số nước khác có các nền kinh tế phát triển ở mức độ khác nhau như Canada và Trung Quốc

Khi nghiên cứu tổng luận so sánh theo yêu cầu của Ủy ban Pháp luật, chúng tôi dựa trên một số tiêu chí như sau:

1 Có quy định pháp luật riêng về nhóm đối tượng này không (có gì phân biệt với công chức và người lao động nói chung….);

2 Khái niệm về viên chức, phân loại viên chức;

3 Cơ chế tuyển dụng, quản lý, sử dụng viên chức; việc đánh giá viên chức;

4 Quyền, nghĩa vụ của viên chức, những việc viên chức không được làm;

5 Cơ chế quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công; quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp công với quản lý viên chức; và

6 Những vấn đề khác, nếu có

Tuy Ủy ban Pháp luật chỉ yêu cầu chúng tôi nghiên cứu tổng luận so sánh kinh nghiệm xây dựng pháp luật công chức và viên chức của một số nước nhưng trong quá trình nghiên cứu, để tạo một mạch lô gíc và tính hệ thống xuyên suốt, chúng tôi nhận thấy cần dẫn chiếu đến các chế định của pháp luật về công chức và viên chức Việt Nam qua các thời kỳ, từ thời phong kiến, thời kỳ Pháp thuộc đến các quy định của pháp luật Việt Nam từ năm 1945 đến nay, tạo cơ sở cho việc nghiên cứu quy định một cách chặt chẽ và tổng thể hơn

I Chế độ quan lại trong các triều đại phong kiến Việt Nam:

Trong xã hội phong kiến Việt Nam, chỉ có khái niệm “quan lại”, không có

khái niệm “công chức - viên chức” như chúng ta ngày nay Chế độ quan lại luôn là một trong những vấn đề trọng yếu, được nhà nước quan tâm hàng đầu, nhằm tạo ra đội ngũ những người làm việc có năng lực, tận tâm, công tâm thực thi các nhiệm vụ của vua và triều đình, đưa nền hành chính vào nền nếp, để các cơ quan Nhà nước các cấp hoạt động có hiệu quả

Chế độ quan lại còn là tiêu chí phản ánh trình độ tổ chức, tầm nhìn, sự đổi mới hay bảo thủ của một thể chế (trước hết là của người đứng đầu) đối các nhiệm vụ xây dựng đất nước ở từng thời kỳ lịch sử

Chế độ quan lại bao gồm việc tuyển chọn, sử dụng, giám sát, bảo đảm lương bổng, khen thưởng và xử phạt quan lại Đội ngũ những người làm việc trong bộ máy

Nhà nước phong kiến Việt Nam gồm quan và lại Mỗi loại gồm nhiều bậc khác nhau

trong đó quy định rõ hai bộ phận:

“Quan” là người có phẩm hàm, nắm quyền điều hành trong các công sở Nhà

nước các cấp (gồm quan văn và quan võ) Theo hệ thống phân chia này thì quan ở cả

hai ngạch văn và võ đều được chia thành 9 bậc (hay 9 phẩm) cao nhất là Nhất phẩm, xuống bậc cuối cùng là Cửu phẩm Mỗi phẩm được chia thành hai bậc nhỏ, gọi là trật : Chánh và Tòng (chẳng hạn, Chánh Nhất phẩm, Tòng Nhất phẩm) Phẩm là căn cứ

chính để trả lương và bố trí chức vụ cho các quan

“Lại” (nha lại) là nhân viên trong các công sở, thừa hành mệnh lệnh của các

quan Có thể coi nha lại là những công chức bình thường (không giữ một vị trí lãnh đạo nào) trong các cơ quan hành chính các cấp hiện nay Tùy từng vương triều, các nha lại này ở từng cấp được gọi bằng các tên khác nhau như “Thư lại”, “Vị nhập lưu Thư lại” vv… Ngoài ra, có “Lại điển”, “Lại dịch”, “Đề lại” và “Thông lại”

Một trong những đặc điểm không không thể không đề cập đến là chế độ khoa

cử trong chế độ phong kiến Việt Nam Khoa cử là con đường chính yếu để Nhà nước

phong kiến tuyển chọn quan lại

Ngoài các khoa thi Hội để lấy Tiến sĩ, Nhà nước còn tổ chức nhiều khoa thi Hương để lấy Hương cống (Cử nhân thời Nguyễn) Mặc dù chế độ khoa cử Nho học

có một số nhược điểm nhất định, song về cơ bản, hầu hết những người thi đỗ đều là

những người học thực, thi thực và về sau đều trở thành tài thực Việc tuyển chọn

quan lại bằng con đường khoa cử có ba ưu điểm nổi bật:

- Tiêu chuẩn xét tuyển thống nhất So với chế độ tiến cử, bảo cử (sẽ trình bầy

dưới đây) thì xét tuyển bằng khoa cử khách quan hơn, hạn chế được những chủ quan

mà các hình thức khác thường mắc phải; đồng thời thúc đẩy việc giáo dục, học tập, tạo ra một “xã hội học tập”

- Những người tham gia thi cử tương đối bình đẳng, trừ những người thuộc tầng

lớp bị xem là “phản nghịch” hoặc “vô loài” (con nhà chèo hát), ai cũng có quyền dự thi và nếu thi đỗ đều được bổ làm quan và đều có cơ hội phấn đấu trở thành người tài

- Tạo ra sự kết hợp giữa học tập sách vở, thi cử và tham chính (thực hiện nhiệm

vụ quan trường)

Ba mặt trên kết hợp với nhau thúc đẩy xã hội trọng thị giáo dục, văn hoá, trọng

thị sự rèn luyện tài năng cá nhân Bên cạnh chế độ thi cử, chế độ tiến cử và bảo cử

cũng là một đặc trưng của nhà nước phong kiến Việt Nam trong việc tuyển các chức danh trong chính quyền Tiến cử là chế độ cho phép một vị quan được đề nghị đưa một người có tài nhưng vì nhiều nguyên nhân mà chưa có điều kiện đi thi (hoặc thi không đỗ) được giữ một chức quan nào đó Người tiến cử phải lấy tước vị, phẩm hàm của mình để bảo đảm rằng, người được tiến cử là có tài, xứng đáng với chức vị

được giao Bảo cử là chế độ cho phép một vị quan được đề nghị đưa một người có tài

năng và có kinh nghiệm thực tiễn quan trường vào một chức vụ nào đó đang bị khuyết Người đứng ra bảo cử phải lập hồ sơ người được bảo cử để trình lên bộ Lại

và cũng phải lấy phẩm hàm, chức vụ của mình ra để bảo đảm rằng người mình bảo

cử là xứng đáng Bản chất của bảo cử là việc cử các quan lại có thâm niên và kinh nghiệm làm việc, có năng lực, đạo đức và hầu hết là xuất thân khoa bảng vào các chức vụ quan trọng đang khuyết

Các vương triều phong kiến Việt Nam một mặt khuyến khích việc tiến cử người hiền tài, nhưng cũng rất nghiêm khắc xử phạt những người “cống cử phi nhân” (tiến

cử người bậy bạ)

Ngoài ra, thế tập và tập ấm là chế độ bổ nhiệm quan lại thông qua địa vị quan chức của cha ông mà bổ dụng con cháu Việc sử dụng quan lại luôn là mối quan tâm

của các vương triều thông qua ba nguyên tắc Thứ nhất “ Đặt vị trí quan lại theo

đúng tài và đức” Họ luôn quan tâm đến việc tìm được những vị quan có năng lực,

đảm đương tốt nhiệm vụ được giao Vì vậy, mỗi vị quan khi được đặt vào một vị trí nào đó phải được xem xét có đủ thực tài và thực đức, có tương xứng với vị trí, chức trách hay không Có thể nói nguyên tắc đánh giá quan lại thời phong kiến của Việt Nam phần nào cũng giống như hiện nay trong đó chú trọng đến chất lượng công

việc Nếu không hoàn thành chức vụ hoặc vi phạm pháp luật sẽ bị giáng chức và có thể bị giáng phẩm trật, ảnh hưởng đến lương bổng Nhà nước còn kiểm soát việc

thực thi nhiệm vụ tại chức của quan lại bằng chế độ giám sát, khảo khóa, thưởng

phạt rất nghiêm minh Thứ hai “Tùy đặc điểm tính chất công việc mà xếp đặt quan

lại vào vị trí thích hợp và số quan lại, chức viên phù hợp” Đây có thể được coi là

bước tiến bộ lớn trong việc sử dụng quan lại trong nhà nước phong kiến Việt Nam Nguyên tắc này nhằm bố trí quan lại vào đúng công việc theo “sở trường sở đoản”; đồng thời tránh tình trạng đùn đẩy giữa các bộ phận, các chức viên trong nha môn, từ

đó mới lọc ra được người có năng lực Thứ ba “Bảo đảm sự hài hòa, nghiêm minh

giữa chức và trách”

Chức (chức vụ) được coi là danh, còn Trách (trách nhiệm, quyền hạn) là thực

Một vị quan được coi là tốt phải bảo đảm được sự hài hoà, nghiêm minh giữa chức

và trách Cụ thể là phải hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao theo chức vụ, không được vô trách nhiệm, bàn bạc giải quyết công việc trong phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của chức vụ, không được lạm quyền

Cùng với nguyên tắc tuyển dụng và sử dụng quan và lại nói trên, nguyên tắc luân chuyển quan lại cũng được nhà nước quan tâm với mục đích bố trí lại quan lại vào các vị trí thích hợp sau khi họ bộc lộ “sở trường, sở đoản”, ưu khuyết điểm … trong thời gian làm việc; đồng thời chia sẻ trách nhiệm, quyền lợi giữa các vị quan ở một khu vực, ngành nào đó qua đó cũng để lựa thải quan lại, đồng thời tránh sự “cát cứ”, bè cánh, lộng quyền của những viên quan thoái hóa, biến chất Các quy định về quyền, nghĩa vụ và chế độ đối với quan lại cũng được quy định tương đối chặt chẽ như: được thăng phẩm trật, chức, tước khi hoàn thành tốt nhiệm vụ hoặc khi có công trạng, được dùng tiền chuộc tội, xin giảm tội khi phạm tội và nếu là quan đại thần, con cái được tập ấm Quan lại có quyền được khiếu nại tố cáo, đàn hặc quan lại theo luật, được tâu bày, gửi ý kiến cá nhân lên vua và triều đình về các vấn đề quốc kế dân sinh của đất nước Cùng với quyền, quan lại có nghĩa vụ tuân thủ thủ tục, thời hạn giải quyết việc công, khách quan, vô tư, chính xác, xác đáng trong giải quyết việc công , tuân thủ kỷ luật, chuyên cần tận tụy với công việc, chịu trách nhiệm trước các việc làm của cấp dưới vv

Để bảo đảm cho quan lại yên tâm làm việc, nhà nước phong kiến các thời kỳ cố

gắng giải quyết chế độ lương bổng cho họ Quan và các nha lại được cấp “Lộc điền”

tức cấp ruộng cho quan lại có trật từ Tứ phẩm trở lên Ruộng đất được cấp theo chế

độ quân điền Bổng lộc (lương bằng tiền) được cấp theo các mức độ khác nhau và tùy theo cấp mà còn được cấp tiền dưỡng liêm

Để khắc phục tình trạng tham nhũng do mức lương quá thấp, nhà nước phong kiến một mặt nghiêm khắc xử phạt quan lại phạm tội, mặt khác coi trọng việc giáo

dục quan lại, thể hiện ở việc tăng cường giáo huấn Lý tưởng sống của kẻ sĩ “Thành

danh, lập ngôn, lập công và lập đức” được đề cao, chấp nhận “Quân tử thực vô cầu bão, cư vô cầu an” (người quân tử ăn không cần no, ở không cần sang) hay “an bần, lạc đạo” (yên phận với cảnh nghèo mà vui được hành đạo, tức đem tài năng thi thố

với đời, để “trị quốc bình thiên hạ”), sống thanh liêm

Để kiểm soát được quan lại, Nhà nước phong kiến áp dụng chế độ giám sát ngự

sử của Nhà nước phong kiến Trung Quốc Từ nhà nước phong kiến thời Trần, Lê,

Nguyễn đều đặt Ngự sử đài là cơ quan làm nhiệm vụ giám sát các hoạt động của

quan lại triều đình

Ngoài Ngự sử đài, từ năm Hồng Đức thứ hai (1471), Nhà nước phong kiến còn

đặt ra Lục khoa là cơ quan thanh tra ở sáu bộ, có trách nhiệm tâu hặc quan lại sai trái

và các việc không đúng thể thức ở mỗi bộ Đứng đầu mỗi khoa có Đô Cấp sự trung

và Cấp sự trung, trật Chánh ngũ phẩm

Ở địa phương (trấn, đạo, xứ thời Lê, tỉnh thời Nguyễn) có Giám sát Ngự sử -

quan có trật Chánh Thất phẩm giám sát quan lại ở cấp đạo trở xuống Mỗi đạo thời

Lê (hoặc tỉnh thời Nguyễn) lại có cơ quan giám sát là Hiến sát sứ ty với chức trách

thanh tra quan lại, nghĩa là đề cao vai trò và trách nhiệm của quan lại của đạo, phủ huyện đối với các công việc của nhà nước ở địa phương và đối với nhân dân Chế độ

giám sát giúp cho triều đình phát hiện được các vụ việc tiêu cực của quan lại các ngành, cấp để kịp thời xử lý; đồng thời răn đe quan lại, để họ biết sợ pháp luật, phấn đấu thành vị quan tài giỏi đức hạnh

Để đánh giá chất lượng làm việc của quan lại, “Phép khảo công” (hay khảo

khoá) cũng được áp dụng theo đó quan lại các cấp theo định kỳ (thường là ba năm

một lần) phải chịu sự khảo xét hành trạng tốt - xấu, hay - dở, những việc làm được hay không làm được, những lỗi lầm… trong ba năm Căn cứ vào đó triều đình sẽ tiến hành thăng - giáng chức, hoặc thuyên chuyển họ đi nơi khác, làm việc khác cho phù hợp Phép khảo công giúp cho triều đình nhận rõ những ưu khuyết điểm, những thành tích, mặt mạnh, yếu, mặt hạn chế của đội ngũ quan lại các cấp để chấn chỉnh

họ, bố trí lại họ vào những vị trí, chức trách, nhiệm vụ theo tài năng, đức độ và tinh thần trách nhiệm của họ với công việc, khích lệ từng người cố gắng phấn đấu trở thành những viên quan tốt; đồng thời răn đe, xử phạt những vị quan có hành vi xấu

Để đảm bảo tính trung thực, khách quan trong xử lý công việc của quan lại, Luật

“Hồi tỵ” được áp dụng nhằm tránh sự làm việc không khách quan, nể nang, né tránh hoặc bao che, nâng đỡ cho nhau giữa những người có quan hệ thân thuộc, gây ra nhiều tiêu cực, làm cho bộ máy Nhà nước kém hiệu lực

Đặc điểm nổi bật của việc xử lý quan lại phạm luật qua các vương triều phong kiến mà không thể không nói đến ở đây là: kiên quyết và nghiêm khắc đối với mọi trường hợp quan lại phạm tội, bất kể là quan đại thần có công; chủ trương dùng hình phạt nặng, cả án tử hình đối với quan lại phạm tội, bình đẳng và công minh trong việc áp dụng hình phạt đối với các đối tượng phạm tội, kể cả với quan to trong triều,

cả những người là công thần cũng không được vua chúa chiếu cố tha giảm tội

Sự nghiêm khắc, kiên quyết xử lý của các vua chúa đối với quan lại phạm tội góp phần quan trọng vào việc chấn chỉnh hoạt động của bộ máy nhà nước các cấp, khích lệ những quan lại tài năng, trung thực làm việc

Việc đào tạo, tuyển chọn và sử dụng quan lại các cấp của nhà nước phong kiến Việt Nam là một quá trình sử dụng đồng bộ nhiều biện pháp tổng hợp nhằm đạt được hiệu quả thực tế, không mang tính hình thức Đây là những bài học kinh nghiệm của lịch sử vẫn có giá trị tham khảo đối với việc đào tạo, sử dụng công chức, đào tạo nhân tài của chúng ta hôm nay, bảo đảm cho hiệu lực hoạt động của bộ máy Nhà nước các cấp

II Chế độ công chức thời Pháp thuộc ở Việt Nam

Trong thời Pháp thuộc, ở nước ta song song tồn tại về hình thức hai hệ thống chính quyền, hệ thống chính quyền của người Pháp và hệ thống chính quyền của phong kiến bản xứ (triều Nguyễn) Do đó, ở nước ta khi đó về hình thức có hai chế

độ công chức, chế độ công chức người Pháp và chế độ công chức người Việt Thời

kỳ này, Việt Nam bị chia thành ba xứ với ba quy chế chính trị khác nhau: Nam kỳ,

Đối với đội ngũ công chức người Việt, làm việc trong các công sở của người Pháp ở Trung Kỳ và Bắc Kỳ, để phù hợp với từng loại công sở, người Pháp đã lập từng ngạch công chức tương ứng, phù hợp Các công chức này được tuyển bổ, điều động, thưởng phạt do Nghị định của Thống sứ Bắc Kỳ hoặc Khâm sứ Trung Kỳ Họ được hưởng lương từ ngân sách địa phương (Bắc Kỳ hay Trung Kỳ) Còn ở Nam Kỳ, công chức người Việt do Thống đốc Nam Kỳ bổ dụng, điều động, thưởng phạt và hưởng lương từ ngân sách Nam Kỳ Công chức người Việt ở Nam Kỳ cũng bao gồm các quan lại và các viên chức (nhân viên) Đội ngũ công chức hành chính ở Nam Kỳ gồm ngạch cao đẳng và ngạch trung đẳng Trong từng ngạch lại được chia thành nhiều bậc cao thấp

Trong thời Pháp thuộc, hệ thống chính quyền nhà Nguyễn chỉ tồn tại ở Bắc Kỳ

và Trung Kỳ, quy chế công chức của nhà Nguyễn chỉ có hiệu lực ở hai xứ này Chế

độ công chức nhà Nguyễn vừa bảo lưu quan chế phong kiến trước đây vừa chịu ảnh hưởng và tiếp thu chế dộ công chức phương Tây Trong chế độ công chức nhà Nguyễn, giữa Bắc Kỳ và Trung Kỳ có những nét khác nhau Nhưng nhìn chung, đội ngũ quan lại và chế độ công chức của nhà Nguyễn hoàn toàn phụ thuộc vào nhà cầm quyền Pháp

Ở Trung Kỳ, đội ngũ quan lại của nhà Nguyễn bao gồm các quan chức và các

lại viên (viên chức)

Các quan chức được chia thành gồm quan chức cao cấp, thường được gọi là Thượng quan, thường để chỉ những quan chức có hàm từ tòng tam phẩm trở lên, đảm nhận các chức vụ trong ngành hành chính hoặc trong ngành tư pháp chịu sự kiểm soát của triều đình Huế và của cả Tòa Khâm sứ Pháp ở Trung Kỳ Hầu hết các quan chức này do Khâm sứ Trung Kỳ bổ nhiệm, điều động, thăng giáng sau khi đã thỏa thuận với Viện cơ mật của triều đình Nguyễn Quan chức trung cấp, danh từ này dùng để chỉ những quan chức có hàm từ tòng lục phẩm trở lên tới chánh tứ phẩm, làm việc dưới quyền điều khiển của các quan cao cấp Hầu hết các quan trung cấp do Khâm sứ Trung Kỳ bổ nhiệm, điều động với sự thỏa thuận của Thượng thư Bộ lại

Việc tuyển bổ các quan chức phong kiến Trung Kỳ thời kỳ này quy định rõ tiêu chuẩn về học vấn như có bằng tú tài, cử nhân, phó bảng, tiến sĩ hoặc tốt nghiệp

Các lại viên (như viên chức ngày nay) là những người chấp hành, phụ tá các quan chức cao cấp hoặc trung cấp Các lại viên cũng có phẩm hàm, nhưng ở cấp dưới, từ tòng cửu phẩm trở lên cho tới chánh thất phẩm Các lại viên cũng do Khâm

sứ Trung Kỳ bổ nhiệm, điều động, thăng giáng sau khi thỏa thuận với Thượng thư

Bộ Lại Các lại viên thường làm Lại mục hay Thông phán ở phủ, huyện hoặc làm Thừa phái ở tỉnh hay Kinh đô

Ở Bắc Kỳ, chế độ quan lại bản xứ được quy định tập trung trong Nghị định

ngày 20-9-1929 của Thống sứ Bắc Kỳ Theo đó, đội ngũ quan lại Bắc Kỳ cũng gồm các quan chức và các lại viên

Quan chức ở Bắc Kỳ có hai ngạch chủ yếu, ngạch quan hành chính và ngạch quan tư pháp Ngạch quan hành chính gồm tất cả các quan phụ trách công việc cai trị

ở tỉnh, huyện - châu - phủ (huyện lớn được gọi là Phủ, huyện ở miền núi được gọi là Châu) Ngạch quan tư pháp bao gồm tất cả các quan phụ trách công việc xét xử các

vụ án (dân sự, thương sự, hình sự)

Trong thời kỳ đầu, việc tuyển bổ các quan chức ở Bắc Kỳ như tri huyện không khắt khe lắm nhưng vẫn yêu cầu phải có bằng cấp như cử nhân luật hoặc đã tốt nghiệp trường Pháp chính Hà Nội Từ năm 1939 trở đi, việc tuyển bổ tri huyện tập

sự trở nên nghiêm ngặt hơn trước nhiều, vì người tham gia tuyển bổ không những phải có bằng cấp như trước đây, mà còn phải vượt qua một kỳ thi tuyển rất khó khăn

Các lại viên ở Bắc Kỳ thường được gọi là các viên chức phụ tá Các viên chức phụ tá quan hành chính thường là Thừa phái (sau được đổi gọi là Thông sự) Các Thừa phái, Thống sự đều do Thống sứ Bắc Kỳ tuyển bổ nhiệm, điều động, thưởng phạt Các viên chức này được điều động làm việc tại các tỉnh, phủ - huyện - châu, là những người phụ tá cho các quan chức địa phương

Trong thời Pháp thuộc, chế độ công chức là một yếu tố tiên quyết bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy thực dân phong kiến, phục vụ cho công cuộc thống trị và khai thác thuộc địa Về cơ sở pháp lý của chế độ công chức, trong thời Pháp thuộc không có một văn bản pháp luật thống nhất và bao trùm toàn bộ các nội dung của chế độ công chức, không có văn bản pháp luật riêng quy định cho quy chế viên chức hoặc quy chế quan chức Chế độ công chức được quy định trong rất nhiều văn bản pháp luật được ban hành ở nhiều giai đoạn, ở nhiều vùng miền

Phạm trù “công chức”, dù được diễn đạt bằng nhiều danh từ cụ thể, nhưng tựu chung, phạm trù “công chức” thời Pháp thuộc được hiểu là các quan chức và các viên chức Ở đây quan là người có chức và lại (còn được gọi là thuộc lại, viên lại) là

người giỳp việc phụ tỏ cho quan ở cụng đường Cụng chức bao gồm hai ngạch cơ bản, ngạch cụng chức hành chớnh và ngạch cụng chức tư phỏp, khụng bao gồm những người trong cỏc cơ quan đại diện - cơ quan dõn cử (Viện dõn biểu Bắc Kỳ, Viện dõn biểu Trung Kỳ, cỏc Hội đồng hàng tỉnh và cỏc Hội đồng thành phố), chỉ bao gồm những người làm trong bộ mỏy từ cấp phủ - huyện chõu trở lờn khụng bao hàm những người ở chớnh quyền cấp xó, được hưởng lương từ ngõn sỏch Nhà nước trong cơ quan hành chớnh và tư phỏp từ cấp phủ - huyện - chõu trở lờn

Trong thời Phỏp thuộc, người Phỏp rất chỳ trọng việc xõy dựng và thực thi chế

độ cụng chức, minh bạch và cụ thể húa cỏc yếu tố, nội dung của chế độ cụng chức nhằm mục đớch xõy dựng chế độ cụng chức chớnh quy và thực thi cú hiệu lực, hiệu quả Để đào tạo đội ngũ cụng chức một cỏch thiết thực và hiệu quả, Phỏp đó mở hàng loạt cỏc trường đào tạo cỏc cụng chức cho thuộc địa (từ trường Thụng ngụn, trường Thuộc địa, trường Phỏp chớnh như đó trỡnh bày ở trờn) Hầu hết cỏc cụng chức thời Phỏp chỉ được tuyển bổ khi đó qua trường đào tạo cụng chức, tức là đào tạo trước tuyển bổ sau, kết hợp giữ kiến thức đó được đào tạo với kinh nghiệm hoạt động thực tiễn

Trong quỏ trỡnh xõy dựng và thực thi chế độ cụng chức ở Việt Nam, Phỏp đó chỳ trọng kết hợp giữa tớnh hiện đại và yếu tố truyền thống của chế độ cụng chức bản

xứ, chỳ trọng tớnh thực tiễn, phự hợp với mụi trường thuộc địa (đặc điểm lịch sử, chớnh trị, xó hội và con người Việt Nam), phự hợp với từng vựng miền (ba xứ cú ba chế độ cụng chức khỏc nhau, giữa miền xuụi và miền nỳi, chế độ cụng chức người Phỏp và chế độ cụng chức đối với người Việt) Những sự phõn biệt đú khụng chỉ là chớnh sỏch để trị, mà cũn là một nhõn tố quan trọng bảo đảm cho chế độ cụng chức sỏt hợp với đặc điểm, tỡnh hỡnh cụ thể ở thuộc địa, nhằm mang lại hiệu lực và hiệu quả trong thi hành cụng vụ của đội ngũ cụng chức ở thuộc địa

III Chế định viờn chức nhà nước theo quy định của phỏp luật nước ta giai đoạn 1945 đến nay

Cách mạng Tháng Tám thành công, Sắc lệnh số 32 ngày 13-9-1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời Nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã bãi bỏ hai ngạch quan hành chính và quan tư pháp Tiếp đó, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh 75 ngày 17-12-

1945 về trưng tập công chức phục vụ kháng chiến Về cơ quan quản lý công chức, theo Sắc lệnh số 58 ngày 3-5-1946, nhiệm vụ quản lý công chức được giao cho Bộ Nội vụ (Nha Công chức và kế toán)

Hiến pháp năm 1946 ra đời làm cơ sở cho việc hình thành các văn bản quy phạm pháp luật về công chức Ngày 9 tháng 5 năm 1948, Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hoà đã ban hành Sắc lệnh số 188/SL lập chế độ công chức mới với một thang lương chung cho các ngạch và các hạng công chức Việt Nam phù hợp

với chính thể Dân chủ Cộng hoà

Ngày 22-5-1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức Bản Quy chế này đặt ra những nguyên tắc cơ bản và tổng hợp

Sau chiến thắng Điện Biên Phủ năm 1954, cách mạng nước ta chuyển sang giai

đoạn mới Do nhu cầu bổ sung nguồn nhân lực trong bộ máy nhà nước ngày càng tăng, nhưng trên thực tiễn, những đối tượng đủ tiêu chuẩn để trở thành công chức theo Quy chế công chức năm 1950 và các văn bản ban hành vào thời kỳ đó thì không thể đủ bổ sung cho bộ máy nhà nước Vì vậy, trên thực tế, Quy chế này không được

áp dụng một cách đầy đủ Trước tình hình đó, đã hình thành một quan niệm mới về các đối tượng phục vụ trong bộ máy nhà nước và các tổ chức xã hội, đoàn thể Theo

đó, chế độ công chức dần được thay thế bằng chế độ cán bộ, công nhân, viên chức, bao gồm tất cả những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, các đơn vị kinh tế nhà nước Tất cả đều thuộc biên chế nhà nước và được gọi là cán bộ, công nhân viên chức nhà nước, mà không có sự phân biệt cán bộ, công chức, viên chức theo cách quan niệm có tính truyền thống đã hình thành

từ trước đó

Trong giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980, các văn bản pháp luật điều chỉnh

về đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nói chung không đi theo hướng điều chỉnh một cách chuyên biệt các đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức,

đơn vị sự nghiệp Điều này được thể hiện trong Hiến pháp năm 1959 với quy định:

“Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân theo Hiến pháp, pháp luật, hết lòng phục vụ nhân dân” (Điều 6) Theo quy định này thì mọi người làm việc trong các cơ quan nhà nước đều gọi là nhân viên nhà nước

Như vậy, thuật ngữ nhân viên có nội hàm rất rộng và trong các văn bản pháp luật của thời kỳ này về công chức đều dùng một thuật ngữ chung là cán bộ, công

nhân viên chức

Thực tiễn phát triển của bộ máy hành chính nhà nước lại đặt ra vấn đề làm sao phải đỏp ứng được yờu cầu của sự chuyển đổi cơ cấu để phự hợp với tỡnh hỡnh và nhiệm vụ của giai đoạn phỏt triển của đất nước Để đỏp ứng được yờu cầu này, Hội đồng Chớnh phủ đó ban hành Điều lệ 23/CP và 24/CP năm 1960 về phân loại tổ chức,

phân loại chức vụ cán bộ, viên chức thuộc khu vực hành chính sự nghiệp theo đú cỏc

cơ quan hành chớnh sự nghiệp gồm các vụ nghiên cứu về kỹ thuật, nghiệp vụ, khoa học và các cục quản lý, chỉ đạo cơ sở kinh doanh, sản xuất, nghiệp vụ…

Cơ sở của sự tách bạch phân chia đó là tính chất công việc của mỗi loại vụ, cục, có loại vụ, cục thiên về nghiệp vụ, khoa học kỹ thuật, có loại vụ thiên về theo dõi, giải quyết tình hình Trong khối cơ quan sự nghiệp của các Bộ, Tổng cục đã chỉ

định các chức danh như: kỹ sư, kỹ thuật viên, nhân viên kỹ thuật (kỹ sư công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, xây dựng, bác sĩ, dược sĩ cao cấp; y sĩ, dược sĩ trung cấp; y tá, dược tá, nữ hộ sinh, xét nghiệm viên; hộ lý, y tá công, giáo viên đại học, cấp 3, cấp 2, cấp 1, giáo viên chính trị, giáo viên kinh tế, những người làm công tác nghệ thuật, diễn viên, nghiên cứu kinh tế: chuyên viên, cán sự, nhân viên

Sự phân biệt này tồn tại trong suốt thời kỳ bao cấp, tuy chỉ dựa trên sự phân loại về tổ chức bộ máy cơ quan, đơn vị, chưa hề có sự phân biệt dựa trên vai trò, tính chất hoạt động của công chức - viên chức nhưng cũng đã đặt ra cơ sở cho việc xây dựng quy chế công chức, viên chức trong thời kỳ đổi mới

Như vậy, ở giai đoạn này, trong các văn bản pháp luật của nhà nước cũng như trong nhận thức nói chung mặc dù không tồn tại khái niệm công chức hay viên chức cũng như những quy định phân biệt giữa công chức và viên chức mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước một cách chung chung, trừu tượng

Từ đầu những năm 1980, bắt đầu xu hướng mới của sự điều chỉnh pháp luật đối với đội ngũ cán bộ, công nhân viên chức nhà nước nhằm phân biệt đối tượng những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức hành chính- sự nghiệp nhà nước với những người làm việc trong các tổ chức kinh tế nhà nước Hiến pháp 1980 đã chính thức sử dụng thuật ngữ cán bộ, viên chức nhà nước để chỉ những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nước trừ những người là công nhân

Trong giai đoạn này, Chính phủ đã ban hành một số văn bản liên quan đến phân loại viên chức như: Quyết định số 117/CP ngày 15 tháng 7 năm 1982 và Chỉ thị

số 124/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ngày 7/11/1983 Tuy vậy, trong những văn bản pháp luật này cũng không có sự phân biệt “viên chức và “công chức nhà nước”, mà thuật ngữ “viên chức” được dùng để chỉ chung những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức hành chính – sự nghiệp của nhà nước, tức là “viên chức” được hiểu bao gồm cả công chức trong đó

Các văn bản pháp luật thời kỳ này (Quyết định 117/CP; Chỉ thị 124/HĐBT; một số văn bản cải cách tiền lương đối với viên chức nhà nước ban hành năm 1985…) đã đặt cơ sở cho sự hình thành chế độ viên chức theo chức nghiệp Tuy nhiên, chế độ viên chức theo chức nghiệp trong giai đoạn này có những hạn chế nhất

định, đó là không đề cao năng lực chuyên môn nghiệp vụ của viên chức, người viên chức được trả lương theo tiêu chí cơ bản là phụ thuộc vào thâm niên công tác; không

có việc thi sát hạch nâng ngạch

Trong thập kỷ 70 của thế kỷ XX, ở nước ta do sự khủng hoảng về kinh tế, sự

điều hành yếu kém của bộ máy hành chính, cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp

được hình thành trong thời kỳ chiến tranh không kịp thời thay đổi Trước yêu cầu của cuộc sống đòi hỏi phải đổi mới trong mọi lĩnh vực mà trước hết là đổi mới trong quản

lý kinh tế, việc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp, công nghiệp dần

được thực hiện Cùng với quá trình đó, trong lĩnh vực hành chính cũng dần có những

sự thay đổi nhất định Đặc biệt dưới sự tác động của những quan điểm về cải cách nền hành chính nhà nước, thuật ngữ “công chức” được sử dụng lại, được xác định trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991

Khái niệm công chức trong Nghị định này có một nội dung mới, nhằm phân biệt một loại đối tượng người lao động mà hoạt động của họ có tính thường xuyên, chuyên nghiệp

Theo Nghị định thỡ những người không là công chức gồm:

- Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp

- Những người giữ chức vụ trong trong hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp được Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp bầu ra, cử ra theo nhiệm kỳ;

- Những hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong quân đội nhân dân Việt Nam, bộ đội biên phòng;

- Những người làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng, những người đang thời kỳ tập sự chưa được xếp ngạch;

- Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của nhà nước;

- Những người làm việc trong các cơ quan Đảng, và các đoàn thể nhân dân Như vậy, dựa vào những quy định của Nghị định 169/HĐBT, có thể bước đầu

định hình và phân biệt giữa công chức và viên chức:

Trên cơ sở Nghị định 169-HĐBT về công chức nhà nước, ngày 28 tháng 12 năm 1994, Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ đã ban hành Thông tư số 99-TCCP-CCVC về tổ chức tuyển dụng công chức bằng hình thức thi tuyển

Ngày 8 tháng 12 năm 1994 Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ ra Công văn số 523-TCCP quy định về nội dung và hình thức thi tuyển công chức vào ngạch hành chính Ngày 20 tháng 1 năm 1996 ban hành Thông tư 32/TCCP - BCTL quy định nội

dung và hình thức thi tuyển công chức, viên chức

Tuy nhiên, Nghị định 169/HĐBT khi chỉ ra những đối tượng là công chức và những đối tượng không phải là công chức đã bộc lộ một số hạn chế Chẳng hạn những đối tượng như công an, những người làm công tác nghiên cứu khoa học, giáo viên, nhà báo, nghệ sĩ, …thì xếp họ vào đối tượng nào, là công chức hay viên chức?

Như vậy ở giai đoạn này, cũng vẫn chưa có sự thống nhất cả trên phương diện pháp lý lẫn trong nhận thức về xác định công chức và viên chức Trong các văn bản quy phạm pháp luật của nước ta từ 1992 đến nay, đã sử dụng đồng thời ba thuật ngữ:

cán bộ, công chức, viên chức Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) không sử dụng thuật ngữ công chức, mà sử dụng thuật ngữ cán bộ, viên chức “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân …” (Điều 8 Hiến pháp 1992) Như vậy, theo quy định của Hiến pháp thì những người phục vụ trong các cơ quan, tổ chức nhà nước được coi là cán bộ, viên chức nhà nước

Do đó, thuật ngữ viên chức ở đây được hiểu rất rộng gồm tất cả những người trong biên chế của các cơ quan, đơn vị sự nghiệp và cả trong tổ chức kinh tế của nhà nước (trừ công nhân)

Chính từ quy định của Hiến pháp mà cũng có thể hiểu viên chức là một khái niệm có nội hàm và ngoại diên rộng hơn khái niệm công chức, có nghĩa là trong viên chức bao hàm công chức và cả những đối tượng không phải là công chức, coi công chức là một bộ phận của viên chức

Để cụ thể hóa và thực hiện Hiến pháp, ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 Nhưng Pháp lệnh này lại không đi theo hướng sử dụng thuật ngữ cán bộ, viên chức nhà nước mà lại sử dụng thuật ngữ cán

bộ, công chức Trong đó, thuật ngữ cán bộ được sử dụng với nội hàm rộng hơn thuật ngữ cán bộ sử dụng trong Hiến pháp, thuật ngữ công chức cũng có phần rộng hơn thuật ngữ viên chức nhà nước Theo đó thuật ngữ cán bộ, công chức nói chung để chỉ các đối tượng làm việc trong các cơ quan nhà nước và cả trong các tổ chức chính trị,

tổ chức chính trị – xã hội

Như vậy, về hình thức, giữa Hiến pháp và Pháp lệnh không có sự thống nhất trong việc sử dụng các thuật ngữ và phạm vi điều chỉnh cũng khác nhau

Khắc phục những hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức (năm 2003) đưa

ra quan niệm mới về cán bộ, công chức (xem phụ lục)

Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức (năm 2003) ngoài việc mở rộng phạm vi điều chỉnh thêm một số đối tượng, thì một điều quan trọng nữa là đã có sự phân định giữa các đối tượng công chức ngạch hành chính

và ngạch sự nghiệp, mà thực chất đó chính là sự phân định giữa đội ngũ công chức và

viên chức nhà nước Đây là một bước tiến rất quan trọng, có ý nghĩa thực tiễn, nhằm

điều chỉnh theo pháp luật một cách chuyên biệt về tuyển dụng, sử dụng, quản lý một cách hợp lý, khoa học đối với từng đối tượng công chức, viên chức, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng đội ngũ công chức nhà nước ngày một chính quy, hiện đại theo xu hướng cải cách nền hành chính ở nước ta hiện nay

Theo điều 2 của Nghị định 116/2003/NĐ - CP “Viên chức nói tại Nghị định này là công dân Việt Nam, trong biên chế, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội được quy định tại điểm d khoản 1

Điều 1 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức ngày

29 tháng 4 năm 2003, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các nguồn thu sự nghiệp theo quy định của pháp luật” Theo đó, viên chức được giới hạn phạm vi áp dụng trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước, các tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội Như vậy, khái niệm “viên chức” được sử dụng ở đây hẹp hơn khái niệm viên chức được sử dụng trong Hiến pháp rất nhiều Mặt khác, có sự không thống nhất giữa tên gọi của Nghị định với nội dung của nó, và khái niệm “viên chức”

đã được sử dụng bao hàm “cán bộ, công chức”

Ngoài ra, Nghị định cũng không giải thích rõ về thuật ngữ đơn vị sự nghiệp của nhà nước Chỉ đến Quyết định số 181/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 19/7/2005 mới quy định về phân loại, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập Theo đó, các tổ chức sự nghiệp được phân loại, xếp hạng theo các ngành, lĩnh vực: giáo dục và đào tạo; y tế; khoa học và công nghệ; văn hoá - thông tin; thể dục thể thao; lao động – thương binh, xã hội và bảo hiểm xã hội; tài nguyên và môi trường; nông nghiệp và phát triển nông thôn; ngành, lĩnh vực khác

Quyết định số 78/2004/QĐ-BNV ngày 03/11/2004 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về việc ban hành danh mục các ngạch công chức và các ngạch viên chức đã cụ thể hoá các ngạch công chức hành chính và các ngạch công chức chuyên ngành tương đương cũng như các ngạch viên chức chuyên ngành tương đương với ngạch chuyên viên hành chính

Ngày 13/11/2008, Quốc hội đó thụng qua Luật Cỏn bộ, cụng chức thay cho Phỏp lệnh Cỏn bộ, cụng chức Luật Cỏn bộ, cụng chức năm 2008 đó thể hiện nhiều nội dung mới và tiến bộ, mang tớnh cải cỏch mạnh mẽ so với Phỏp lệnh Cỏn bộ, cụng chức ban hành năm 1998 Để dần phõn biệt rừ hai đối tượng là cỏn bộ, cụng chức với viờn chức nhà nước, Luật Cỏn bộ, cụng chức đó thu hẹp đối tượng ỏp dụng so với Phỏp lệnh Cỏn bộ, cụng chức căn cứ vào đặc điểm và tớnh chất hoạt động của viờn chức là khụng mang tớnh quyền lực chớnh trị và quyền lực nhà nước nờn đối tượng này khụng thuộc phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Luật

V Cơ sở khoa học phõn định cụng chức với viờn chức và kinh nghiệm một số nước

Tùy theo đặc điểm lịch sử, kinh tế, chính trị, xã hội và mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước của mỗi quốc gia mà có quan niệm về công chức, viên chức; cách xác định phạm vi cũng như đối tương được xác định là công chức và viên chức khác nhau

Trong nền công vụ Cộng hoà Pháp, “viên chức nhà nước” bao gồm toàn bộ

những người chịu sự điều chỉnh của công luật và được phân biệt thành hai loại là

“chính ngạch và “không chính ngạch” Theo đó “công chức” được dùng để gọi các viên chức nhà nước chính ngạch, được tuyển dụng, đề bạt vào một công việc thường xuyên, được phân bổ vào một ngạch nhất định trong thứ bậc hành chính của nhà nước, của vùng, của tỉnh, của xã và của các công sở tự quản, kể cả các cơ sở y tế

ở CHLB Đức, phạm vi của khái niệm công chức cũng rất rộng, bao gồm toàn

bộ nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hoá, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công ích

do Nhà nước quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan Chính phủ, các giáo sư đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sĩ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa

ở Anh, mặc dù không có một định nghĩa rõ ràng mang tính pháp lý về công

chức, tuy nhiên, công chức Anh có thể được coi là là: “các nô bộc của nhà Vua, không phải là những người giữ các chức vụ chính trị hoặc tư pháp, những viên chức dân sự hưởng lương trực tiếp và hoàn toàn từ ngân sách được Nghị viện thông qua”

ở Mỹ, khái niệm công chức bao gồm tất cả những nhân viên trong ngành hành

chính của Chính phủ, kể cả những người được bổ nhiệm về chính trị như: Bộ trưởng,

thứ trưởng, trợ lý bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan chính phủ Các Thượng nghị

sĩ, hạ nghị sĩ trong ngành lập pháp và những viên chức làm thuê cho Quốc hội thì không thuộc phạm vi công chức

ở Nhật Bản, khái niệm công chức bao hàm cả công chức nhà nước và công

chức địa phương Công chức nhà nước gồm những nhân viên giữ các chức vụ trong

bộ máy của Chính phủ TW, ngành tư pháp, Quốc hội, quân đội, nhà trường và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước Công chức địa phương hưởng lương của ngân sách địa phương

Trung Quốc phân loại đội ngũ cán bộ, công chức thành 6 loại:

+ Những người làm công tác đảng

+ Công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước

+ Các nhân viên làm việc trong các cơ quan xét xử và cơ quan kiểm sát

+ Các nhân viên quản lý xí nghiệp

+ Các nhân viên quản lý trong các đơn vị sự nghiệp (giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học…)

ương hay địa phương hoặc cơ quan đại diện ở ngoài nước; được xếp vào một ngạch bậc và hưởng lương từ ngân sách nhà nước

Còn “viên chức” được quan niệm theo hai hướng: theo cách hiểu truyền thống,

“viên chức” là khái niệm bao trùm, rộng hơn, đề cập đến cả công chức và cả những cán bộ, nhân viên làm việc trong các cơ quan nhà nước, (kể cả chế độ hợp đồng, tạm tuyển) Tuy nhiên, xu hướng chung hiện nay ở nhiều nước có nền hành chính phát triển thì khái niệm “viên chức” dùng để chỉ đội ngũ nhân viên nhà nước làm việc ở các tổ chức dịch vụ công hay đội ngũ nhân viên làm việc ở các cơ quan thực thi chính sách tách biệt với đội ngũ công chức – những người hoạch định chính sách

Tuy nhiên, trong thực tế vấn đề phân biệt cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp

để từ đó phân định công chức với viên chức không dễ áp dụng vì hiện nay chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức, hoạt động của các tổ chức đều có tình trạng

“lưỡng thể” và không rõ ràng Ngược lại trong các đơn vị sự nghiệp cũng có các hoạt

động và tổ chức hành chính Trong một số đơn vị sự nghiệp cũng có bộ phận hoạt

động như doanh nghiệp nằm trong cơ cấu của đơn vị sự nghiệp

Về bản chất, lao động của công chức là lao động có tính quản lý, nhân danh Nhà nước thực thi công quyền, thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước,

được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, và lao động của viên chức là loại lao động mang tính chuyên môn nghiệp vụ trực tiếp phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân không gắn với việc thực thi công quyền, không nhân danh quyền lực nhà nước, hưởng lương từ ngân sách nhà nước và các khoản thu của các đơn vị sự nghiệp

Như vậy, tiêu chí quan trọng để phân biệt công chức hay viên chức là cơ chế quản lý đối với cơ quan hành chính và cơ chế quản lý đối với đơn vị sự nghiệp

Cơ chế tuyển dụng, hoạt động đào tạo bồi dưỡng ở nước ta đối với cụng chức

và viờn chức cũng cú sự khỏc nhau căn cứ vào yờu cầu, số lượng, năng lực, tớnh chất lao động nhằm đáp ứng nhu cầu nhân sự cho cơ quan, tổ chức trong từng giai đoạn cụ thể Tuyển dụng công chức, viên chức là một hoạt động diễn ra thường xuyên, trên cơ

sở những quy định của pháp luật theo đó nhà nước lựa chọn một số người đủ tiêu chuẩn, năng lực, phẩm chất để bố trí vào những vị trí nhất định trong các cơ quan nhà nước

Biên chế sự nghiệp là số người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước

về giáo dục và đào tạo, khoa học, y tế, văn hoá, nghệ thuật, thể dục thể thao và các

đơn vị sự nghiệp khác như Bảo hiểm xã hội, khí tượng thuỷ văn, dự trữ quốc gia; các trung tâm, trạm, trại, ban quản lý rừng, lưu trữ…do cơ quan có thẩm quyền quyết

định thành lập để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước hoặc để thực hiện một số dịch

vụ công của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Uỷ ban nhân dân cấp

tỉnh, cấp huyện theo quy định của pháp luật

Số lượng công chức trong cơ quan hành chính được xác định chủ yếu căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, chỉ tiêu biên chế và ngân sách được cấp có thẩm quyền giao trong khi ố lượng viên chức trong đơn vị sự nghiệp phụ thuộc vào nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao, vào định mức lao động của từng lĩnh vực, vào các hoạt động

Trong lĩnh vực tiền lương, đối với cán bộ, công chức hành chính làm việc ở các cơ quan tham mưu, hoạch định chính sách, thì ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ nhu cầu chi Đối với viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công, do thực hiện cơ chế đóng góp kinh phí từ đối tượng thụ hưởng các dịch vụ công nên ở

các đơn vị này đã hình thành các nguồn thu nhập ngoài lương khác nhau Có loại

đơn vị sự nghiệp mà nguồn kinh phí đóng góp từ đối tượng thụ hưởng đủ bù đắp chi

phí; có loại đơn vị sự nghiệp mà nguồn kinh phí đóng góp từ đối tượng thụ hưởng chưa đủ bù đắp chi phí; có loại đơn vị sự nghiệp mà nhà nước có chính sách riêng,

không quy định chế độ thu từ đối tượng thụ hưởng kết quả hoạt động dịch vụ Phân

định rõ công chức với viên chức tạo điều kiện đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công Việc cung ứng dịch vụ công cho người dân, tổ chức là một chức năng cơ bản, quan trọng của bộ máy hành chính nhà nước

Cũng tương tự như quan niệm về công chức, việc phân định công chức với viên chức phụ thuộc vào chế độ chính trị, truyền thống văn hoá - lịch sử, hoàn cảnh kinh

tế - xã hội và mục đích phân định của từng quốc gia

Căn cứ vào các quy định cũng như thực tiễn quản lý đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay, có thể thấy những điểm giống nhau giữa công chức và viên chức là:

+ Phải tuân thủ những quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức về nghĩa vụ, quyền lợi của cán bộ, công chức; chịu sự quản lý của cơ quan có thẩm quyền;

+ Được đào tạo có hệ thống và thường xuyên được bồi dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ;

+ Được tuyển dụng, xếp ngạch, nâng bậc, thi nâng ngạch, chuyển ngạch từ công chức thành viên chức, từ viên chức thành công chức, khen thưởng, thăng thưởng, kỷ luật, đề bạt chức vụ theo các tiêu chuẩn và quy định;

+ Được hưởng lương, chế độ hưu trí và bảo hiểm xã hội;

+ Đều làm việc trong một cơ quan, một tổ chức của nhà nước, tức là được biên chế của nhà nước (biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp);

+ Được điều động, luân chuyển theo kế hoạch, quy hoạch sử dụng và phát triển;

Những điểm khác nhau giữa công chức với viên chức được căn cứ vào các tiêu chí sau:

- Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức mà công chức hoặc viên chức

đang phục vụ cũng như vai trò, tính chất, đặc điểm nghề nghiệp của công chức hoặc viên chức;

- Thời gian đảm nhiệm công việc của công chức hoặc viên chức, về nguyên tắc

có tính chất lâu dài, ổn dịnh hay tạm thời, linh hoạt;

- Tính chất của Luật, pháp lệnh hay văn bản pháp quy điều chỉnh hành vi của công chức hoặc viên chức;

2 Cơ quan nhà nước chịu trách

nhiệm công vụ về hành vi hành chính của

công chức

2 Cơ quan sự nghiệp không có trách nhiệm công vụ, người viên chức không bị kiện

ra toà hành chính

3 Nhận một nhiệm vụ thường

xuyên (làm việc suốt đời tới khi nghỉ

hưu, nếu không có sai phạm)

3 Có thể nhận 1 nhiệm vụ thường xuyên, có thể thay đổi nhiệm vụ

4 Làm việc tại một cơ quan nhà

VI Tổng luận phỏp luật một số nước về viờn chức nhà nước (cụng chức và viờn chức)

Như đã phân tích ở phần trên, khái niệm công chức và viên chức (hoặc viên

chức nhà nước theo nghĩa rộng) mang tính lịch sử, hình thành trong những điều kiện nhất định của từng nước, cùng với chế độ công việc, thực hiện nhiệm vụ và chức năng của từng cơ quan, tổ chức Vì vậy, khó có thể có một định nghĩa chung về viên chức nhà nước bao gồm cả công chức và viên chức cho mọi quốc gia

Trên cơ sở xem xét việc sử dụng thuật ngữ trong luật của một số nước, chúng

ta có thể nhận thấy có nhiều xu hướng khác nhau trong việc quy định về viên chức

nhà nước nhưng tựu trung lại thì tập trung vào hai xu hướng chính Thứ nhất, viên

chức nhà nước là những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước,

được hưởng lương từ ngân sách Thứ hai, viên chức nhà nước được hiểu theo hướng

mở theo đó việc chức nhà nước (theo nghĩa rộng) không chỉ là những người làm việc trong các cơ quan chính phủ mà còn là những người làm việc trong các lĩnh vực khác như dịch vụ công, tòa án, giáo dục, y tế

Nếu xem xét đặc điểm công việc của viên chức nhà nước theo nghĩa rộng, thì chúng ta cũng không thể không nói đến khái niệm “sự nghiệp” và “dịch vụ công” để

từ đó có cái nhìn toàn diện hơn

"Sự nghiệp" theo nghĩa hẹp được dùng trong ngành kinh tế và linh vực ngân sách-kế hoạch dùng để chỉ những hoạt động không tạo ra sản phẩm vật chất nhưng cần thiết để thỏa mãn nhu cầu xã hội của cá nhân con người như giáo dục, y tế, khoa học, văn hóa và xã hội Những hoạt động này, về nguyên tắc không lấy lợi nhuận làm mục tiêu nên thường do Nhà nước dùng ngân sách để thực hiện

Nhiều từ điển của các nước định ngĩa “dịch vụ công” là "hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước nhằm bảo đảm cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội,

do nhà nước trực tiếp đảm nhiệm hay ủy quyền và tạo điều kiện cho các khu vực ngoài nhà nước đảm nhiệm

Như vậy, có thể nói hai khái niệm trên có điểm chung là đều nhằm mục đích thảo mãn nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội Tuy nhiên, điểm khác biệt là ở chỗ dịch vụ công có thể được nhà nước ủy quyền cho khu vực tư nhân thực hiện

Ở Việt Nam, khái niệm đơn vị hành chính sự nghiệp là các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước trong đó có việc cung cấp dịch vụ công

Nghiên cứu pháp luật và thực tiễn của một số nước châu Âu, chúng tôi có một nhận xét chung là hầu hết các nước đã ban hành luật về viên chức nhà nước quy định

về địa vị pháp lý của viên chức nhà nước theo nghĩa rộng Xét về phạm vi điều chỉnh trong Luật viên chức nhà nước ở các nước có sự khác nhau trên cơ sở bốn mô hình:

Mô hình viên chức nhà nước hạn chế (restricted civil service) Mô hình này cho

rằng viên chức nhà nước (công chức) tập trung vào các vị trí đang giữ các vị trí quyền lực nhà nước, đảm bảo an ninh, chủ quyền của quốc gia hoặc ảnh hưởng đến

các quyền cơ bản của công dân Mô hình thứ hai là các nước áp dụng quy định

chung trong đó viên chức nhà nước là những chính trị gia, viên chức làm trong các tổ chức chính trị, viên chức chức nghiệp (career civil service) và các viên chức hành

chính khác , Mô hình thứ ba quy định Luật viên chức nhà nước không điều chỉnh

các thể chế chính trị như Văn phòng Tổng thống, Nghị viện, Chính phủ, các Hội đồng địa phương (Tổng thống, Nghị sĩ, Bộ trưởng và chính trị gia ở địa phương, tòa

án, Văn phòng công tố (thẩm phán và công tố viên), thanh tra và quân nhân chuyên nghiệp

Mô hình thứ tư được coi là mô hình trung dung theo đó Luật viên chức nhà

nước điều chỉnh tất cả khu vực công trong đó có ngân hàng, doanh nghiệp nhà nước

ở trung ương và địa phương, cơ quan hành chính, dịch vụ công (y tế, giáo dục, văn hóa, phòng cháy và chữa cháy)

Cơ chế tuyển dụng của các nước trong khối OECD được tạm chia ra thành hai nhóm: viên chức theo chức nghiệp và viên chức theo vị trí công việc Điều kiện và thủ tục tuyển dụng vào làm việc trong hai nhóm này cũng khác nhau (xem bảng 4, Phụ lục 5)

Xem xét về xu hướng đổi mới hệ thống viên chức nhà nước ở các nước châu

Âu, chúng ta có thể đi đến nhận thấy là ở hầu khắp các nước châu Âu, làn sóng cải cách hành chính nói chung và cải cách hệ thống viên chức nói chúng đang diễn ra rất sôi nổi cả trong nghị trường và cuộc sống Toàn cầu hóa và phát triển kinh tế đã đặt

ra yêu cầu cấp thiết cho việc cải cách ngày một sâu rộng hệ thống viên chức nhà nước để đáp ứng ngày một cao hơn các nhu cầu của xã hội, đảm bảo tính hiệu quả của cả hệ thống Nhiều nước khi ban hành luật về viên chức nhà nước đã đi theo hai hướng khác nhau Một số nước hạn chế phạm vi áp dụng của luật, số khác lại mở rộng Điều này phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội, tập quán văn hóa của từng nước Tuy nhiên, một điểm chung là vai trò của Luật Lao động đã thể hiện rất rõ nét trong việc điều chỉnh quan hệ lao động giữa người sử dụng lao động và người lao động và hợp đồng lao động đã được áp dụng như là một công cụ phổ biến Vai trò của công đoàn thể hiện một cách tích cực trong việc đàm phán hợp đồng lao động và quyết định điều kiện lao động của viên chức nhà nước

Ở một số nước, chỉ một số người làm việc thường xuyên trong chính phủ mới

có địa vị viên chức nhà nước Ví dụ ở Đức, có sự phân biệt giữa viên chức nhà nước

là những người đang giữ chức vụ hoặc quyền lực nhà nước mới được coi là viên chức nhà nước (công chức) Số này chiếm khoảng 40% viên chức nhà nước và số còn lại được điều chỉnh bằng Luật Lao động cũng như hợp đồng lao động tập thể

Viên chức nhà nước theo nghĩa rộng thường được hiểu là những người thực hiện công việc chuyên môn trong khu vực công của nền kinh tế hoặc trong khu vực dịch vụ công hoạt động bằng ngân sách nhà nước Mô hình của Đức được Áo, Lúc

xăm bua và Italia áp dụng một cách có hiệu quả Các nước châu Âu hiện nay đang có

xu hướng chuyển dần các hoạt động không quan trọng của nhà nước sang khu vực tư nhân thông qua biện pháp tư nhân hóa hoặc hợp đồng ngoài hoặc chuyển giao cho các cơ quan ở địa phương thông qua quá trình phi tập trung hóa quyền lực nhà nước

Về quyền và nghĩa vụ của viên chức nhà nước: như đã đề cập ở phần trên, bên cạnh Luật viên chức nhà nước, Luật Lao động (Labour Code) hoặc Luật quan hệ lao động (Law on Employment Relation) quy định rõ quyền và nghĩa vụ của người lao động nói chung và viên chức nhà nước nói riêng trong đó có chế độ lương, điều kiện lao động, chế độ nghỉ phép, tuổi nghỉ hưu và lương hưu vv…

Cũng tương tự như công chức theo nghĩa hẹp, viên chức nhà nước (theo nghĩa rộng) không được phép làm những việc mà pháp luật cấm Ngoài Luật viên chức nhà nước, hành vi của người lao động trong đó có viên chức nhà nước còn được điều chỉnh bởi Luật về hành vi của viên chức nhà nước (Code of Employment Conduct), Luật về hành vi hành chính (Code of Good Administrative Behavior) hoặc Luật về Đạo đức của viên chức nhà nước và các văn bản dưới luật Các luật nói trên quy định

rõ quyền và trách nhiệm của viên chức nhà nước, những việc viên chức nhà nước không được làm, thái độ ứng xử, hành vi chuyên môn vv…

Việc đánh giá chất lượng của viên chức nhà nước dựa trên nguyên tắc kết quả (result-based assessment/evaluation) Trường hợp viên chức không hoàn thành nhiệm vụ thì có thể xử lý theo quy định của Luật Lao động

Theo truyền thống pháp luật của các nước trên, các tổ chức dịch vụ công có quyền tự chủ cao cả về nhân sự và ngân sách Người đứng đầu các tổ chức dịch vụ công có toàn quyền quyết định việc thực hiện các nhiệm vụ của mình trong đó có việc tuyển dụng, ký kết hợp đồng lao động, trả lương, khen thưởng, kỷ luật Về ngân sách, các tổ chức dịch vụ công có thể nhận một phần ngân sách của nhà nước, một phần thu từ phí dịch vụ để trang trải hoạt động của tổ chức mình phụ trách

Cùng với làn sóng cải cách hành chính ở các nước châu Âu và trước yêu cầu của hội nhập, toàn cầu hóa, các nước châu Á cũng không nằm ngoài quá trình cải cách hành chính trong đó tập trung vào cải cách thể chế, thủ tục, tài chính công và công chức, viên chức để phục vụ cho nguyên tắc quản trị tốt (Good Governance principle) Năm 1996, Căm pu chia đã ban hành Luật viên chức nhà nước và một số đạo luật khác Hiến pháp và Luật hành chính năm 1987 của Philipin quy định tất cả những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, các cơ quan, tổ chức của nhà nước bao gồm cả các công ty nhà nước là viên chức nhà nước

Singapo là nước đi đầu trong việc cải cách hành chính công Viên chức nhà nước (công chức), theo quy định của Luật được coi là bộ phận hình thành chính phủ Viên chức nhà nước theo nghĩa rộng gồm những người làm việc trong lĩnh vực an ninh và quan hệ quốc tế, kinh tế và phát triển hạ tầng, các dịch vụ xã hội và cộng đồng Ở Thái lan, viên chức nhà nước là bộ phận hành chính của nhánh hành pháp

Viên chức ở Thái lan bao gồm viên chức nhà nước (công chức) và viên chức Luật viên chức nhà nước (công chức) của Thái lan được ban hành năm 1992 Indonesia ban hành Luật viên chức nhà nước (công chức) năm 1974 và được sửa đổi bổ sung năm 1999 Luật của Indonesia không phân loại công việc chính thức Hệ thống viên chức nhà nước theo nghĩa rộng ở Indonesia gồm 4.6 triêu người Những viên chức này được gắn với các cấp khác nhau và thường được gọi là viên chức địa phương chứ không phải là viên chức cấp trung ương Ngoại trừ khu vực y tế và giáo dục, việc quản lý viên chức nhà nước ở cấp địa phương của Indonesia được phi tập trung hoá cao độ giống như ở các nước khác

Từ năm 1986, chính phủ Lào đã tiến hành đổi mới kinh tế theo hướng thị trường Việc cải cách hành chính đã được tiến hành ngày sau đó tập trung vào các trụ cột của hành chính công và viên chức nhà nước là ưu tiên của quá trình cải cách hành chính với mục tiêu xây dựng một hệ thống viên chức nhà nước tinh gọn và hiệu quả với chuyên môn cao trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế và hệ thống chính trị một đảng Hệ thống viên chức nhà nước (công chức) chi tập trung ở cấp trung ương chứ không có ở cấp chính quyền địa phương Cùng với việc cải cách hành chính nói chung, năm 1996, Lào đã ban hành Luật viên chức nhà nước (công chức) quy định khái niệm, sử dụng lao động, lương vv và một số văn bản khác

Từ năm 1993 cùng với đổi mới kinh tế và chính trị, Chính phủ Trung Quốc đã tiến hành một số bước đổi mới quan trọng trong hệ thống viên chức nhà nước (công chức) Sự thay đổi có tính quyết định trong lĩnh vực này là sự ra đời của Quy định tạm thời gồm 18 chương về viên chức nhà nước (công chức) có hiệu lực từ tháng 10 năm 1993 Nội dung chủ yếu của Quy định này là xác định rõ hệ thống viên chức nhà nước ở các vị trí khác nhau, yêu cầu và trình tự tuyển dụng thông qua thi tuyển,

bổ nhiệm, đánh giá hoạt động hàng năm của công chức, thay đổi vị trí và việc miễn nhiệm những người không đủ năng lực vv

Năm 2005, Quy định trên được sửa đổi và nâng thành Luật viên chức nhà nước (công chức) có hiệu lực từ ngày 1/1/2006 Luật gồm 17 chương, 107 điều quy định một sô vấn đề về nguyên tắc để điều chỉnh viên chức nhà nước (công chức) Luật quy định một cách cụ thể về quyền và nghĩa vụ của viên chức nhà nước như viên chức nhà nước không được tham gia vào hoạt động của doanh nghiệp hoặc tổ chức hoạt động có lợi nhuận (điều 102) Với quy định này, người ta có thể hiểu rằng chính sách của chính phủ Trung Quốc là tách biệt giữa công chức và người làm việc trong các khu vực khác Như vậy, với quy định này, những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Người làm việc trong các tổ chức dịch vụ như trường phổ thông, trường đại học và bệnh viện vv không nằm trong hệ thống viên chức nhà nước (công chức) Họ được phân loại và trả lương khác với hệ thống công chức theo quy định của các luật khác nhau

Một đặc điểm nổi bật trong quá trình cải cách hành chính ở Trung Quốc là chính sách tuyển dụng viên chức nhà nước đã có sự thay đổi căn bản Trước đây,

theo chính sách "cán bộ" việc tuyển dụng không qua thi tuyển mà có thể qua nhiều cách trong đó có việc giới thiệu Nay, với chính sách mới và xu hướng chung trên thể giới, việc tuyển dụng công chức nói chung và những người làm việc trong khu vực công đều được tổ chức dưới hình thức thi tuyển công khai dưới hình thức thi viết và phỏng vấn Sau khi vượt qua kỳ thi tuyển, tất cả viên chức cũng như người làm việc trong khu vực công kể cả dịch vụ công đều được ký hợp đồng lao động và thời gian thử việc là một năm

Hiện nay, Trung Quốc vẫn chưa có quy định rạch ròi về khu vực dịch vụ công Các cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm quản lý khu vực công trong từng lĩnh vực vẫn trực tiếp quản lý ở tầm vĩ mô nhưng những vấn đề liên quan đến quan

hệ lao động giữa những người làm việc trong khu vực dịch vụ công đã bắt đầu được giải quyết theo quy định của Luật lao động và các văn bản pháp luật khác Tuy nhiên, trong các doanh nghiệp của nhà nước, việc trao quyền tự chủ cả về kinh tế và nhân sự đã được quan tâm Người chủ sử dụng lao động có quyền tuyển dụng, sử dụng, ký kết hợp đồng lao động, quyết định về lương, khen thưởng, kỷ luật trên cơ

sở quy chế hoạt động của tổ chức mình phụ trách

Cũng giống như các nước trên, Canada ban hành Luật Hiện đại hoá công vụ năm 2003 Các quy định của Luật này được cho rằng không theo nguyên tắc truyền thống mà theo nguyên tắc sự lựa chọn tốt nhất hoặc nói cách khác là dựa trên giá trị Điều này cho phép nhà quản lý có thể tuyển được những người có trình độ chuyên môn tốt nhất đáp ứng được yêu cầu của công việc/vị trí mà họ dự tuyển Việc tuyển viên chức nhà nước ở Canada mang tính cạnh tranh cao Toàn bộ viên chức đều được tuyển dụng theo cơ chế hợp đồng lao động Theo các nhà nghiên cứu, hệ thống viên chức nhà nước (công chức) của Canada là hệ thống mang tính mở theo đó các đơn vị hành chính sự nghiệp có thể tự tổ chức tuyển mà không bắt buộc phải thực hiện quy định của Luật Hiện đại hoá công chức nói trên mà áp dụng quy chế tuyển dụng của từng cơ quan (Cơ quan nghiên cứu nguyên tử của Canada, Công ty an ninh truyền thông, các ngân hàng, Cơ quan phát triển viễn dương, Uỷ ban dầu khí, các bảo tàng,

Uỷ ban du lịch, Cơ quan nghiên cứu phát triển vv )

VII Một số vấn đề rút ra từ việc nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu tổng thuật và so sánh pháp luật của một số nước trên, chúng tôi rút ra một số vấn đề sau:

1 Cho dù hoàn cảnh kinh tế, chính trị xã hội khác nhau nhưng các nước trong phạm vi nghiên cứu này đều tiến hành cải cách hành chính trong đó tập trung vào cải cách hệ thống viên chức nhà nước (công chức) dưới hình thức ban hành các văn bản pháp luật làm cơ sở để điều chỉnh hệ thống viên chức nhà nước Tuy vậy, còn có sự hiểu và sử dụng thuật ngữ chưa thống nhất Có nước dùng thuật ngữ "public service" trong khi một số nước lại dùng thuật ngữ "civil service" để chỉ đội ngũ viên chức nhà nước theo hướng mở rộng hoặc cụ thể hoá là công chức Phạm vi áp dụng của pháp

vụ lãnh đạo

3 Việc phân định công chức và viên chức trong luật của các nước không rõ

Có nước sử dụng Luật viên chức nhà nước để điều chỉnh đội ngũ công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước, nước khác lại điều chỉnh quân đội và cảnh sát Một số nước lại dùng pháp luật này để điều chỉnh cả cơ quan sự nghiệp nhà nước (dịch vụ công) như văn hoá, giáo dục, y tế, bảo tàng vv

4 Tuy không quy định hoặc có tên gọi riêng cho đội ngũ viên chức như ở ta nhưng trong quá trình tuyển dụng, về nguyên tắc, các nước đều áp dụng chế độ thi tuyển giống như ở Việt Nam và hợp đồng lao động được sử dụng phổ biến với vai trò quan trọng của công đoàn trong việc đàm phán và quyết định điều kiện lao động của người làm việc Vai trò của Luật Lao động được thể hiện rất rõ trong lĩnh vực này

5 Nâng cao tính hiệu quả và cạnh tranh của đội ngũ viên chức trong việc cung cấp dịch vụ công là vấn đề được các nước rất quan tâm để đáp ứng nhu càu của xã hội và người dân trong xã hội dân sự Theo chúng tôi, thuật ngữ dịch vụ công nên đưa vào Dự thảo Luật viên chức để dần tiếp cận với xu hướng chung của thế giới Cần tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm của các nước về xã hội hóa một số dịch vụ công để chuyển dần sang khu vực khác tiến tới nâng cao tính thị trường trong việc cung cấp hàng hóa công

6 Nghiên cứu để tiến tới sửa đổi bổ sung Luật Lao động để quy định rõ hơn

về chế độ lao động, quyền và lợi ích của và người lao động nói chung trong đó có viên chức

7 Nên tiến hành nghiên cứu đánh giá tác động trước khi ban hành Luật viên chức để đảm bảo tính khả thi nhằm mục tiêu xây dựng các quy định một cách chặt chẽ phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam nhưng cũng xem xét đến xu hướng chung của thể giới

8 Cần nghiên cứu thêm về địa vị pháp lý của những người hiện đang công tác trong các cơ quan nghiên cứu của Đảng, Nhà nước, Quốc hội vì họ cũng tham gia vào việc hoạch định chính sách của nhà nước để quy định rõ hơn trong Dự luật

9 Nghiên cứu về hệ thống viên chức nhà nước là vấn đề học thuật lớn không thể chỉ xem xét đến một khía cạnh công chức và viên chức nói riêng mà cần xem xét trên tổng thể cải cách chính trị và kinh tế có xem xét đến yếu tố khác nhau về hệ thống chính trị, mức độ phát triển kinh tế và đặc biệt là truyền thống văn hoá và xã hội của từng khối nước và từng nước mới có thể rút ra được những bài học cho Việt Nam để hoàn thiện các quy định trong Dự thảo Luật viên chức

Trên đây là nghiên cứu tổng luận so sánh pháp luật một số nước về viên chức nhà nước theo nghĩa rộng Hy vọng rằng những thông tin này có thể hữu ích cho Uỷ ban Pháp luật trong việc xem xét Dự thảo Luật viên chức của Việt Nam /

-

CHẾ ĐỘ QUAN LẠI TRONG CÁC TRIỀU ĐẠI PHONG KIẾN VIỆT NAM

-

Trong xã hội phong kiến Việt Nam, chỉ có khái niệm “quan lại”, không có khái niệm “công chức - viên chức” như chúng ta ngày nay Chế độ quan lại luôn là một trong những vấn đề trọng yếu, được Nhà nước quan tâm hàng đầu, nhằm tạo ra đội ngũ những người làm việc có năng lực, tận tâm, công tâm thực thi các nhiệm vụ của vua và triều đình, đưa nền hành chính vào nền nếp, để các cơ quan Nhà nước các cấp hoạt động có hiệu quả

Chế độ quan lại còn là tiêu chí phản ánh trình độ tổ chức, tầm nhìn, sự đổi mới hay bảo thủ của một thể chế (trước hết là của người đứng đầu) đối các nhiệm vụ xây dựng đất nước ở từng thời kỳ lịch sử

Chế độ quan lại bao gồm việc tuyển chọn, sử dụng, giám sát, bảo đảm lương bổng, khen thưởng và xử phạt quan lại

I CÁCH THỨC PHÂN LOẠI QUAN LẠI

Ngày nay, khái niệm “công chức” để chỉ những người làm trong các cơ quan hành chính các cấp, cả lãnh đạo và nhân viên; còn khái niệm “viên chức” dùng để chỉ những người làm việc trong bộ máy sự nghiệp, cũng bao gồm cả lãnh đạo và viên chức bình thường Trong khi đó, đội ngũ những người làm việc trong bộ máy Nhà

nước phong kiến Việt Nam gồm quan và lại Mỗi loại gồm nhiều bậc khác nhau

1 Quan

Quan là người có phẩm hàm, nắm quyền điều hành trong các công sở Nhà nước

các cấp

Quan lại có hai ngạch : Văn và Võ

Ngạch văn : là những người được tuyển chọn bằng con đường khoa cử Nho học,

tùy theo mức đỗ mà được bổ vào một chức vụ nhất định- gắn với một phẩm, tức một bậc quan (sẽ trình bày ở dưới)

Ngạch võ : là những người tiến thân từ con đường binh nghiệp, gồm hai dạng :

+ Một dạng từ những người lính bình thường, lập công được thăng quan

+ Một dạng là người lính (hoặc võ quan cấp thấp) được học tập trong các trường võ và vượt qua các kỳ thi về kiến thức quân sự

Quan ở cả hai ngạch văn và võ đều được chia thành 9 bậc (hay 9 phẩm) Mỗi phẩm được gắn với một số thứ tự âm Hán - Việt, tính từ bậc cao nhất là Nhất phẩm, xuống bậc cuối cùng là Cửu phẩm Mỗi phẩm được chia thành hai bậc nhỏ, gọi là trật : Chánh và Tòng (chẳng hạn, Chánh Nhất phẩm, Tòng Nhất phẩm)

Phẩm là căn cứ chính để trả lương và bố trí chức vụ cho các quan

Chức vụ là chức trách mà viên quan được bố trí đảm nhiệm hay có nghĩa vụ đảm nhiệm tùy theo phẩm, theo quy định của từng vương triều Chẳng hạn, theo

Quan chế ban hành vào niên hiệu Hồng Đức (1470 - 1497), các vị quan Chánh Lục phẩm được bố trí các chức vụ sau :

- Hàn lâm viện Thị thư, Đông các Hiệu thư (các quan làm nhiệm vụ chỉnh lý

văn bản trong văn phong nhà vua và cơ quan văn học của triều đình),

- Hiến sát sứ : quan thanh tra ở các trấn (đơn vị hành chính cao nhất ở địa

phương),

- Lang trung sáu bộ : quan đứng đầu một vụ thuộc bộ (như Vụ trưởng hiện

nay);

- Thiếu khanh sáu tự :Chức quan thứ hai của sáu tự – sáu cơ quan giúp việc cho

triều đình (ngoài sau bộ);

- Phụng Thiên Thiếu doãn : chức quan thứ hai đứng đầu chính quyền Kinh đô

Thăng Long (như Phó Chủ tịch UBND thành phố Hà Nội hiện nay);

Ngoài ra còn một số chức vụ khác

2 Lại (nha lại)

Là nhân viên trong các công sở, thừa hành mệnh lệnh của các quan Có thể coi nha lại là những công chức bình thường (không giữ một vị trí lãnh đạo nào) trong các

cơ quan hành chính các cấp hiện nay Tùy từng vương triều, các nha lại này ở từng cấp được gọi bằng các tên khác nhau Chẳng hạn, dưới triều Nguyễn (1802 - 1945)

có các chức danh sau :

- Thư lại : là nhân viên giúp việc trong các nha môn ở các bộ trong triều đình,

thường là những người được học hành, đỗ đạt ở mức thấp (cao nhất chỉ là Sinh đồ hay Tú tài), song họ lại được xếp vào bậc cuối cùng trong 9 phẩm, nên thường gọi là

Cửu phẩm Thư lại, cũng có khi là Bát phẩm Thư lại

- Vị nhập lưu Thư lại : là những người đỗ đạt mức thấp trong các kỳ thi Nho

học, chưa được xếp vào ngạch bậc quan hay chưa được phong phẩm hàm, đảm

nhiệm công việc Vị nhập lưu thư lại một thời gian để được xếp ngạch quan

- Lại điển là những chức viên không đỗ đạt, song có chút ít học vấn, làm các

việc văn thư trong các cơ quan quan trọng như Cơ mật viện, Nội các, Viện Đô sát v

v )

- Lại dịch : những người phục vụ, làm những việc bình thường trong các công

sở từ cấp huyện trở lên

- Đề lại : lại viên trong các nha môn phủ, huyện, đặt năm Hồng Đức thứ tám

(năm 1477), trực tiếp giúp việc cho tri phủ hay tri huyện; từ năm Minh Mạng thứ

năm (1824) đổi thành Lại mục, trật Chánh Cửu phẩm văn giai

- Thông lại : lại viên trong các nha môn phủ, huyện, đặt năm Hồng Đức thứ tám

(năm 1477), dưới quyền Đề lại Năm Minh Mạng thứ 12 (Tân Mão, 1831)

đặt thêm chức Tri sự ở các phủ có từ hai huyện trở lên

II CÁC HÌNH THỨC ĐÀO TẠO, TUYỂN CHỌN QUAN LẠI

1 Chế độ khoa cử

Khoa cử là con đường chính yếu để Nhà nước phong kiến tuyển chọn quan lại Khoa cử Nho học ở Việt Nam được mở từ năm Ất Mão đời Vua Lý Nhân Tông (1075), với khoa Minh Kinh và Nho học tam trường Từ đó đến khoa thi Hội cuối cùng (năm Kỷ Mùi đời Vua Khải Định - 1919), đã có 184 khoa thi được tổ chức,

2898 người (1) vượt qua các kỳ thi ngặt nghèo này để được nhận vinh hiển của triều đình, gồm 46 Trạng nguyên, 47 Bảng nhãn, 75 Thám hoa, 65 Đệ nhất giáp Tiến sĩ,

598 Đệ nhị giáp Tiến sĩ xuất thân (Hoàng giáp), 1799 Đệ tam giáp đồng Tiến sĩ xuất thân và 266 Phó bảng

Ngoài các khoa thi Hội để lấy Tiến sĩ, Nhà nước còn tổ chức nhiều khoa thi Hương để lấy Hương cống (Cử nhân thời Nguyễn) Cho đến nay, chưa có số liệu tổng kết về số người đỗ trung khoa này, chỉ riêng dưới triều Nguyễn, đã có 4674 người (không kể 558 người sau đỗ Tiến sĩ), là nguồn bổ sung đông đảo và quan trọng quan lại cho bộ máy Nhà nước phong kiến các cấp

Dưới học vị Hương cống (hay Cử nhân) có học vị Sinh đồ (thời Nguyễn đổi làm

Tú tài)

(1) Theo sách “Các nhà khoa bảng Việt Nam (1075 -1919)”, Nxb Văn học, Hà Nội, 2006; trong số

này có 6 người đỗ 2 lần (do lần đỗ đầu không đạt học vị như mong muốn, đã trả học vị, khoa thi sau lại thi và lại đỗ)

Mặc dù chế độ khoa cử Nho học có một số nhược điểm nhất định, song về cơ

bản, hầu hết những người thi đỗ đều là những người học thực, thi thực và về sau đều trở thành tài thực Việc tuyển chọn quan lại bằng con đường khoa cử có ba ưu điểm

nổi bật:

- Tiêu chuẩn xét tuyển thống nhất So với chế độ tiến cử, bảo cử (sẽ trình bầy

dưới đây) thì xét tuyển bằng khoa cử khách quan hơn, hạn chế được những chủ quan

mà các hình thức khác thường mắc phải; đồng thời thúc đẩy việc giáo dục, học tập, tạo ra một “xã hội học tập”

- Những người tham gia thi cử tương đối bình đẳng, trừ những người thuộc tầng

lớp bị xem là “phản nghịch” hoặc “vô loài” (con nhà chèo hát), ai cũng có quyền dự thi và nếu thi đỗ đều được bổ làm quan và đều có cơ hội phấn đấu trở thành người tài

- Tạo ra sự kết hợp giữa học tập sách vở, thi cử và tham chính (thực hiện nhiệm

vụ quan trường)

Ba mặt trên kết hợp với nhau thúc đẩy xã hội trọng thị giáo dục, văn hoá, trọng thị sự rèn luyện tài năng cá nhân Người làm quan đều đã qua học hành, là những cống sĩ, tiến sĩ giỏi thơ phú, biết cách cai trị dân, tạo ra trình độ quản lý cao và tương đối thống nhất Phần lớn các bậc quan tiến sĩ này đều là những người tài (1)

2 Chế độ tiến cử

Tiến cử là chế độ cho phép một vị quan được đề nghị đưa một người có tài

nhưng vì nhiều nguyên nhân mà chưa có điều kiện đi thi (hoặc thi không đỗ) được giữ một chức quan nào đó Người tiến cử phải lấy tước vị, phẩm hàm của mình để bảo đảm rằng, người được tiến cử là có tài, xứng đáng với chức vị được giao Điều

174 Quốc triều hình luật quy định, người làm nhiệm vụ cử người mà không cử được

(1) Phan Đại Doãn (chủ biên) - Một số vấn đề về quan chế triều Nguyễn, Nxb Thuận Hóa, 1998, tr

39.

người giỏi thì bị biếm hoặc bị phạt theo luật nặng nhẹ; nếu vì tình riêng hoặc vì ăn tiền mà tiến cử thì xử nặng thêm hai bậc

3 Chế độ bảo cử

Bảo cử là chế độ cho phép một vị quan được đề nghị đưa một người có tài năng

và có kinh nghiệm thực tiễn quan trường vào một chức vụ nào đó đang bị khuyết

Người đứng ra bảo cử phải lập hồ sơ người được bảo cử để trình lên bộ Lại và cũng phải lấy phẩm hàm, chức vụ của mình ra để bảo đảm rằng người mình bảo cử là xứng đáng Bản chất của bảo cử là việc cử các quan lại có thâm niên và kinh nghiệm làm việc, có năng lực, đạo đức và hầu hết là xuất thân khoa bảng vào các chức vụ quan trọng đang khuyết Việc bảo cử xuất hiện từ năm Giáp Thìn, niên hiệu Hồng Đức đời Vua Lê Thánh Tông (năm 1484)

Nhìn chung, cả hai hình thức tiến cử và bảo cử đều có những mặt tích cực Nhà

Sử học Phan Huy Chú nhận xét :” Cử người làm quan có hai lối Một là tiến cử thì

lấy người tài, đức hơn hẳn mà không cứ thân phận Hai là bảo cử thì lấy người danh vọng rạng rệt mà phải theo tư cách Hai lối ấy giống nhau mà thể thức hơi khác Lệ bảo cử có từ đời Hồng Đức Bấy giờ việc ấy làm thận trọng, cho nên không ai dám bảo cử thiên tư, các chức đều xứng đáng, rút cục thu được hiệu quả là chọn được người hiền tài” (1) Các đời vua đều có quy định tiêu chuẩn của vị quan được đứng ra bảo cử và người được bảo cử theo các chức vụ

Sang thời Nguyễn dường như không có sự phân biệt rạch ròi giữa hai chế độ

mà gọi chung là đề cử hoặc tiến cử

(1)

Phan Huy Chú - Lịch triều hiến chương loại chí, bản dịch, Nxb KHXH, Hà Nội, 1992, tập I, tr

581.

Các vương triều một mặt khuyến khích việc tiến cử người hiền tài, nhưng cũng rất nghiêm khắc xử phạt những người “cống cử phi nhân” (tiến cử người bậy bạ) (2)

4 Chế độ thế tập và tập ấm

Thế tập và tập ấm, gọi chung là tập ấm là chế độ bổ nhiệm quan lại thông qua

địa vị quan chức của cha ông mà bổ dụng con cháu; hay là chế độ bổ dụng con cháu

do ấm thụ của cha ông Chỉ có con cái các đại thần (quan có hàm Tứ phẩm trở lên)

mới được hưởng chế độ này

Chế độ tập ấm thể hiện ưu đãi của nhà nước đối với con cháu các quan đại thần

có công, có mặt tích cực là sử dụng được một số người có năng lực, buộc họ phải cố gắng cho xứng đáng với “con ông cháu cha”, song mặt hạn chế là hầu hết số người này không qua thi cử, chưa hẳn có tài, một số thường cậy mình là “con ông cháu cha”, không cố gắng trên đường quan trường, thậm chí làm liều, làm càn Phan Huy

Chú nhận xét, chế độ tập ấm “chỉ lấy tư cách con quan mà được hơn tư cách người

thường, những công tử sang trọng chơi bời thường không có thực tài mà được lạm tuyển, thì phép chọn tài bổ quan không khỏi bị hỏng vì thiên tư, đó là phép tuyển bổ không được tốt vậy” (1) Vì thế, từ đầu thế kỷ XVIII, các triều vua đã hạn chế việc

tuyển bổ này

III CÁC NGUYÊN TẮC SỬ DỤNG QUAN LẠI

1 Đặt vị trí quan lại theo đúng tài và đức

(2)

Xin nêu một ví dụ tiêu biểu: vào năm Mậu Tý (1828), Thượng thư bộ Lễ Phan Huy Thực đề cử

5 học trò của mình, Thượng thư bộ Hộ Lương Tiến Tường đề cử 1 người Tất cả đều được bổ vào làm việc ở Hàn Lâm viện Song Vua Minh Mạng sai sát hạch lại thì cả 6 người về văn lý đều không đạt, riêng Lê Trọng Thực và Ngô Vi Chuẩn là học trò của Phan Huy Thực lại mượn người làm thay

! Việc bị phát giác, Phan Huy Thực và Lương Tiến Tường đều bị giáng chức vì tội “cống cử phi nhân”; cả 6 người học trò của họ đều bị loại khỏi các chức vụ được đề cử Riêng Lê Trọng Thực, Ngô Vi Chuẩn còn bị đánh 100 trượng, bắt đi làm khổ sai ở vùng đất mới khai hoang tại Trấn Ninh.

(1)Phan Huy Chú - Lịch triều hiến chương loại chí, tập I, sđd, tr 575

Các vương triều phong kiến luôn quan tâm đến việc tìm được những vị quan có năng lực, đảm đương tốt nhiệm vụ được giao Vì vậy, mỗi vị quan khi được đặt vào một vị trí nào đó phải được xem xét có đủ thực tài và thực đức, có tương xứng với vị trí, chức trách hay không Việc trả ơn, ban ơn hay phe cánh không phải là việc được xem xét đầu tiên khi cất nhắc quan lại vì :

- Mỗi chức vụ có giá trị ngang với một phẩm trật (ví dụ, Thượng thư tương

đương với Chánh nhị phẩm) Nếu không hoàn thành chức vụ hoặc vi phạm pháp luật

sẽ bị giáng chức và có thể bị giáng phẩm trật, ảnh hưởng đến lương bổng

- Nhà nước thực hiện chế độ Hồi tỵ (xem phần dưới)

- Nhà nước còn kiểm soát việc thực thi nhiệm vụ tại chức của quan lại bằng chế

độ giám sát, khảo khóa, thưởng phạt rất nghiêm minh (xem phần dưới)

Với nguyên tắc này, dưới thời phong kiến, nhất là dưới thời các vị vua chúa anh minh, hiện tượng người thân thích, người có công, nhưng không thực tài được cất nhắc vào những vị trí quan trọng ít xảy xa Xin nêu một ví dụ: thời Trần, Nguyễn Quốc Phụ là Nội thư Chánh chưởng, là cận thần của Vua Trân Nhân Tông Sau khi Nhân Tông lên làm Thượng hoàng, Trần Anh Tông lên ngôi vua, trong triều khuyết chức Hành khiển (Tể tướng), Nhân Tông gợi ý với Anh Tông cho Quốc Phụ giữ chức đó, nhưng Anh Tông kiên quyết không theo lệnh cha vì Phụ là người không có tài cán, lại nghiện rượu

2 Tùy đặc điểm tính chất công việc mà xếp đặt quan lại vào vị trí thích hợp và

số quan lại, chức viên phù hợp

Nguyên tắc này nhằm bố trí quan lại vào đúng công việc theo “sở trường sở đoản”; đồng thời tránh tình trạng đùn đẩy giữa các bộ phận, các chức viên trong nha môn, từ đó mới lọc ra được người có năng lực

Ví dụ, vào thời Nguyễn, Vua Minh Mạng căn cứ vào vị trí địa lý, tình hình dân

cư, kinh tế - xã hội, an ninh … mà chia các phủ huyện thành bốn loại, từ đó cắt cử số quan lại, viên chức Chẳng hạn :

- Phủ tối yếu khuyết (phủ có rất nhiều việc), có 1 tri phủ, 1 đồng tri phủ, 1 lại

mục và 8 thông lại

- Phủ yếu khuyết (phủ có tương đối nhiều việc), có 1 tri phủ, có hoặc không có

đồng tri phủ, tuỳ theo số huyện phụ thuộc, 1 lại mục và 8 thông lại,

- Phủ trung khuyết (có vừa việc) và phủ giản khuyết (có ít việc), có 1 tri phủ, 1

lại mục và 6 thông lại

Tính chất của phủ huyện cũng là căn cứ để triều đình cắt đặt loại quan có học

vị, phẩm trật, tài năng, đức độ nào nắm giữ Chẳng hạn, với phủ tối yếu khuyết, chỉ những quan lại đỗ tiến sĩ, có tài năng, có kinh nghiệm cai trị, mẫn cán, có đức độ mới được làm việc ở đây (1)

3 Bảo đảm sự hài hòa, nghiêm minh giữa chức và trách

Chức (chức vụ) được coi là danh, còn Trách (trách nhiệm, quyền hạn) là thực

Một vị quan được coi là tốt phải bảo đảm được sự hài hoà, nghiêm minh giữa chức

và trách Cụ thể là phải :

- Hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao theo chức vụ, không được vô trách nhiệm

- Bàn bạc giải quyết công việc trong phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của chức

vụ, không được lạm quyền

Đây là cơ sở để khen thưởng, khiển trách quan lại

(1) Nguyễn Minh Tường - Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh, Nxb KHXH, Hà Nội, 1996,

tr 151.

IV LUÂN CHUYỂN QUAN LẠI

Mục đích của luân chuyển là bố trí lại quan lại vào các vị trí thích hợp sau khi

họ bộc lộ “sở trường, sở đoản”, ưu khuyết điểm … trong thời gian làm việc; đồng thời chia sẻ trách nhiệm, quyền lợi giữa các vị quan ở một khu vực, ngành nào đó; qua đó cũng để lựa thải quan lại, đồng thời tránh sự “cát cứ”, bè cánh, lộng quyền của những viên quan thoái hóa, biến chất Việc luân chuyển quan lại được căn cứ vào thời hạn, kết quả làm việc, nơi làm việc, được xét duyệt thông qua chế độ khảo khóa (sẽ trình bày ở phần dưới)

Năm Quang Thuận thứ tám (Đinh Hợi - 1467), Lê Thánh Tông đã quy định viên chức làm việc ở biên giới xa xôi được 9 năm thì được chuyển về xuôi Năm sau (Mậu Tý - 1468), thời hạn này giảm xuống còn 6 năm

Năm Hồng Đức thứ chín (Mậu Tý, 1478) bắt đầu thực hiện luân chuyển quan lại căn cứ vào năng lực: người nào do chân lại viên xuất thân, học thức nông cạn, tài năng thấp kém thì bộ Lại xét chuyển đi việc khác; chọn tiến sĩ, các sĩ nhân đã đỗ, từng giữ các chức ở phủ huyện có tài năng kiến thức thay vào

Lê Thánh Tông còn chú trọng tới việc lựa thải quan lại nhằm loại bỏ những viên quan và nha lại kém tài, già yếu, thoái hoá biến chất ra khỏi bộ máy Nhà nước Ngoài bằng con đường khảo công (sẽ được trình bày ở dưới), vào các năm Mậu Tuất -

1478, Tân Sửu - 1481, Ất Tỵ - 1485, ông còn định lệ lựa thải quan lại, căn cứ vào tài năng, kiến thức, công - tội, tuổi tác của quan lại Những người già yếu, không đủ năng lực trình độ sẽ bị gạt ra khỏi công việc hoặc cho về hưu

Các triều vua sau cũng có những quy định tương tự

V QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA QUAN LẠI, CHẾ ĐỘ VỚI QUAN LẠI

1 Quyền và nghĩa vụ của quan lại

Quan lại có các quyền lợi sau :

- Được thăng phẩm trật, chức khi hoàn thành tốt nhiệm vụ

- Được thăng tước (Công- Hầu - Bá - Tử - Nam) khi có công trạng

- Được dùng tiền chuộc tội, xin giảm tội khi phạm tội (tùy theo mức độ phạm tội theo quy định của từng đời vua)

- Nếu là quan đại thần, con cái được tập ấm

Quan lại có các quyền sau :

- Quyền được khiếu nại tố cáo, đàn hặc quan lại theo luật

- Quyền được tâu bày, gửi ý kiến cá nhân lên vua và triều đình về các vấn đề quốc kế dân sinh của đất nước

Quan lại có các nghĩa vụ sau :

- Tuân thủ thủ tục, thời hạn giải quyết việc công

- Khách quan, vô tư, chính xác, xác đáng trong giải quyết việc công

- Tuân thủ kỷ luật, chuyên cần tận tụy với công việc

- Chịu trách nhiệm trước các việc làm của cấp dưới

- Giữ gìn bí mật nhà nước

- Cấm lợi dụng chức vụ quyền hạn để sách nhiễu

- Cấm kết bè đảng, mâu thuẫn với đồng liêu

2 Bảo đảm chế độ lương bổng cho quan lại

Để bảo đảm cho quan lại yên tâm làm việc, trong điều kiện nền kinh tế thấp

kém, nguồn thu ngân sách rất ít ỏi, Nhà nước phong kiến các thời cố gắng giải quyết chế độ lương bổng cho họ Thời Lê Thánh Tông, lương của quan lại gồm các khoản:

- Lộc điền tức cấp ruộng cho quan lại có trật từ Tứ phẩm trở lên

- Ruộng đất theo chế độ quân điền, ban hành vào năm Hồng Đức thứ tám (Đinh Dậu, 1477) cho quan từ Tam phẩm, các nha lại xuống dân thường Theo chế độ này,