Luận văn thạc sỹ - Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai

MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết chọn đề tài Quản lý NSĐP nói chung và quản lý chi NSĐP nói riêng đều hướng đến ba mục tiêu quản lý đó là: đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể; xác định ưu tiên chiến lược trong phân bổ chi tiêu giữa các hoạt động, chương trình, dự án; tăng cường hiệu quả (hoạt động) trong sử dụng nguồn lực ngân sách, nghĩa là đạt được đầu ra với chi phí thấp nhất. Lập dự toán NSĐP theo phương pháp truyền thống hay là lập dự toán NSĐP theo dòng mục tập trung quản lý các yếu tố “đầu vào” của ngân sách đã bộc lộ một số hạn chế như: Thứ nhất, các khoản chi tiêu được soạn lập, liệt kê chi tiết, được kiểm soát rất chặt chẽ theo từng dòng mục về nội dung và số tiền, nhưng dự toán chi NSĐP chưa thể hiện rõ sự gắn kết giữa chi tiêu NSĐP với việc thực hiện các mục tiêu chính sách của Chính phủ, của địa phương. Kết quả thực hiện dự toán chi NSĐP cũng như chưa đo lường, đánh giá để làm rõ chi tiêu có mang lại kết quả, thực hiện được các mục tiêu chính sách hay không. Thứ hai, phương pháp lập ngân sách truyền thống chưa tạo ra một “bức tranh” tổng thể giữa tổng mức chi tiêu với tổng nguồn lực trong năm ngân sách cũng như trong giai đoạn trung hạn (từ 3 – 5 năm). Điều này dẫn đến, các quyết định phê duyệt chi NSĐP được thực hiện trong điều kiện có thể không có đủ nguồn lực để triển khai hoặc chỉ đủ nguồn lực cho năm kế hoạch, các năm sau năm kế hoạch chưa được dự báo, dẫn đến tình trạng nợ nguồn và công việc không thực hiện đúng tiến độ (đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư XDCB). Tình huống trên dẫn đến hai hậu quả, một là nợ đọng khối lượng đầu tư XDCB không có vốn thanh toán; hai là để hoàn thành công trình đưa vào sử dụng phải tăng tổng mức vốn đầu tư công trình so với tổng vốn ban đầu phê duyệt. Và các hậu quả trên đều dẫn đến việc NSNN không cân đối, bội chi, vay nợ và mục tiêu về kỷ luật tài khoá không được đảm bảo. Thứ ba, lập kế hoạch chi NSĐP truyền thống đang thiếu một kế hoạch chi tiêu tổng thể khi ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được xây dựng tách biệt tại hai cơ quan tại tỉnh là Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư trên cơ sở hướng dẫn riêng biệt của cấp trên là Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Khi việc soạn thảo các văn bản hướng dẫn và việc lập kế hoạch tách biệt như vậy, nếu không có sự thảo luận chặt chẽ giữa hai cơ quan nói trên thì việc thực hiện các lựa chọn ưu tiên chiến lược giữa chi đầu tư và chi thường xuyên trong năm ngân sách hoặc trong giai đoạn trung hạn sẽ không phù hợp với các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, của địa phương trong điều kiện nguồn lực có hạn. Hay nói cách khác, mục tiêu về hiệu quả phân bổ không đạt được trong quản lý chi NSĐP. Thứ tư, quan trọng hơn lập dự toán ngân sách NSĐP theo phương pháp truyền thống vẫn thực hiện trong một năm ngân sách không thể đánh giá chính xác hiệu quả của hoạt động chi tiêu NSĐP ở các chương trình, nội dung chi có thời gian dài hơn một năm. Bên cạnh đó, khi phê duyệt NSĐP theo năm không với khuôn khổ ngân sách trung hạn sẽ dẫn đến phê duyệt ngân sách mà chỉ quan tâm đến hiệu quả trước mắt (thực hiện mục tiêu đặt ra của năm ngân sách đó) mà không quan tâm đến hiệu quả của các năm tiếp theo. Để khắc phục được các vấn đề nêu trên của cách lập dự toán NSĐP truyền thống, đảm bảo thực hiện các mục tiêu của quản lý chi NSNN, chi NSĐP là kỷ luật tài khoá tổng thể, hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động, Luật NSNN năm 2015 đã quy định về lập kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm. Như vậy các địa phương cần thiết phải thay đổi cách soạn lập ngân sách sang phương pháp lập NSĐP theo kết quả hoạt động; lập ngân sách theo chương trình nhưng phải đặt các kế hoạch ngân sách hàng năm vào trong một khuôn khổ tài chính, khuôn khổ ngân sách trung hạn (3 năm đến 5 năm). Hay nói cách khác, khuôn khổ tài chính trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một trong những nội dung quan trọng của phương pháp lập ngân sách theo kết quả hoạt động và là công cụ hữu hiệu góp phần nâng cao hiệu quả của quản lý chi NSĐP nói riêng và quản lý tài chính công nói chung. Lào Cai là một tỉnh vùng cao biên giới thuộc miền núi phía Bắc của Việt Nam, giáp ranh giữa vùng Tây Bắc và vùng Đông Bắc. Phía Bắc Lào Cai giáp Trung Quốc, phía Tây giáp tỉnh Lai Châu, phía đông giáp tỉnh Hà Giang, phía Nam giáp tỉnh Yên Bái. Ngày 12/8/1991, Thủ tướng Chính phủ quyết định tái lập tỉnh Lào Cai từ tỉnh Hoàng Liên Sơn. Sau 25 năm tái lập tỉnh, Đảng bộ, chính quyền và nhân dân các dân tộc của tỉnh đã nỗ lực vượt qua nhiều khó khăn, xây dựng và phát triển kinh tê – xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng và giữ vững chủ quyền biên giới, Lào Cai đã trở thành điểm sáng về phát triển kinh tế - xã hội trong các tỉnh Tây Bắc. Trong khi nhu cầu nguồn lực đáp ứng các nhiệm vụ của địa phương rất lớn nhưng nguồn thu từ nội lực nền kinh tế địa phương còn hạn chế, tỉnh Lào Cai đã thực hiện nhiều giải pháp tạo lập và nuôi dưỡng nguồn thu, quản lý chặt chẽ chi tiêu ngân sách. Tuy nhiên trong quá trình quản lý NSĐP, trong đó có việc lập và tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính ở địa phương còn có những hạn chế do từ năm 2016 trở về trước, Lào Cai cũng như các địa phương trong cả nước thực hiện theo Luật NSNN năm 2002 – lập kế hoạch NSĐP và quản lý chi NSĐP theo phương pháp truyền thống. Để khắc phục những tồn tại đó, thực hiện Luật NSNN năm 2015, từ năm 2017 tỉnh Lào Cai cần thiết phải xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm, 3 năm theo cách làm mới. Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai" để làm luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế. 2.Câu hỏi nghiên cứu Luận văn hướng tới việc trả lời một số câu hỏi sau: -Kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm của NSĐP là gì, vai trò của kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm của NSĐP trong lập ngân sách? - Sự cần thiết phải xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm của NSĐP. -Thực trạng xây dựng kế hoạch tài chính của NSĐP tỉnh Lào Cai hiện nay ra sao? -Cách thức xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm – NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015 cho giai đoạn tới? -Cần phải làm gì để hoàn thiện công tác xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm – NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015? 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu: tìm ra cách thức và giải pháp để hoàn thiện xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm – NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015 cho giai đoạn tới. Nhiệm vụ nghiên cứu : -Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm của NSĐP. -Phân tích thực trạng công tác xây dựng kế hoạch tài chính của NSĐP tỉnh Lào Cai để đánh giá kết quả đạt được, hạn chế và tìm ra nguyên nhân. -Đề xuất cách thức xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015; giải pháp để hoàn thiện công tác xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu -Đối tượng nghiên cứu: kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015. -Phạm vi nghiên cứu: công tác lập kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm. -Về không gian: đề tài chỉ nghiên cứu công tác lập kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính - ngân sách 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai. -Về thời gian: Số liệu điều tra thực trạng về lập kế hoạch tài chính NSĐP của tỉnh Lào Cai giai đoạn 2014 - 2016, số liệu xây dựng cho giai đoạn 2017 - 2020. 5. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong đề tài là phương pháp duy vật biện chứng. Dựa vào phương pháp này, các khoản mục chi đầu tư, chi thường xuyên và các nguồn vốn của NSĐP được xem như một hệ thống luôn biến đổi, vận động và do đó cần được quan tâm, lập kế hoạch thực hiện. Ngoài ra, hai phương pháp được sử dụng là nghiên cứu tại bàn và khảo sát tại một số cơ quan, đơn vị, huyện, thành phố sử dụng kinh phí. Phương pháp nghiên cứu tại bàn: Nghiên cứu tại bàn được sử dụng thông qua việc lấy thông tin về công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách, chi đầu tư của NSĐP tỉnh Lào Cai. Công việc được thực hiện thông qua tài liệu lưu trữ bằng giấy, truy cập vào máy tính, internet, điện thoại, các danh bạ, báo chí và các nguồn thông tin khác. Bằng việc tận dụng một cách có hệ thống mạng lưới internet, có thể tìm được cơ bản các thông tin cần thiết để tổ chức nghiên cứu. Nếu như vẫn còn thiếu thông tin, cần thiết phải có sự liên hệ, trao đổi để có thêm tài liệu có liên quan. Phương pháp nghiên cứu khảo sát: Thông qua khảo sát bằng phiếu để tìm hiểu thật sâu một chủ đề cụ thể, nhằm thu thập đến mức tối đa thông tin về chủ đề đang nghiên cứu

-NGUYỄN THỊ HẢI ANH

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN XÂY DỰNG

KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH 5 NĂM VÀ KẾ HOẠCH TÀI

CHÍNH 3 NĂM CỦA NSĐP TỈNH LÀO CAI

HÀ NỘI - 2018

CHƯƠNG TRÌNH THẠC SỸ ĐIỀU HÀNH CAO CẤP – EXECUTIVE MBA

-NGUYỄN THỊ HẢI ANH

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN XÂY DỰNG

KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH 5 NĂM VÀ KẾ HOẠCH TÀI

CHÍNH 3 NĂM CỦA NSĐP TỈNH LÀO CAI

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS TS HOÀNG VĂN CƯỜNG

HÀ NỘI - 2018

Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật.

Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và

không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật.

Học viên

Nguyễn Thị Hải Anh

LỜI CAM ĐOAN

MỤC LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH 5 NĂM, KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH 3 NĂM CỦA NSĐP 6

1.1 Cơ sở lý thuyết về xây dựng kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn 6

1.1.1 Khái niệm “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn” 6

1.1.2 Vai trò của khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong lập ngân sách 8

1.1.3 Nội dung và phương pháp xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn 9

1.2 Những qui định của Việt Nam về xây dựng kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn 17

1.2.1 Khái niệm kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính - ngân sách 3 năm ở Việt Nam 17

1.2.2 Vai trò của kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm .19 1.2.3 Nội dung và trình tự xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính – ngân sách 3 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương 20

1.3 Kinh nghiệm xây dựng kế hoạch tài chính 05 năm và kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của một số tỉnh và bài học rút ra cho tỉnh Lào Cai 26

1.3.1 Tỉnh Quảng Nam 26

1.3.2 Tỉnh Bắc Giang 27

1.3.3 Tỉnh Thanh Hoá 27

1.3.4 Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Lào cai 28

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH 5 NĂM, KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH 3 NĂM TẠI TỈNH LÀO CAI 29

2.1 Tình hình kinh tế - ngân sách của tỉnh Lào Cai giai đoạn 2016 – 2017 29

2.1.1 Tình hình phát triển kinh tế năm 2016 – 2017 của tỉnh Lào Cai 29

2.1.2 Tình hình thu, chi ngân sách của tỉnh năm 2016 - 2017 30

2.2 Thực trạng công tác xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm 2016 - 2020 của tỉnh Lào Cai 34

2.2.2 Thực trạng công tác xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm 36

2.2.3 Thực trạng xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 3 năm 2018-2020.37 2.3 Đánh giá thực trạng lập kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của tỉnh giai đoạn 2018 – 2020 44

2.3.1 Kết quả đạt được 44

2.3.2 Khó khăn, hạn chế trong lập kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm giai đoạn 2018 – 2020 của tỉnh 48

2.3.3 Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế 50

CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN VIỆC XÂY DỰNG KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH 03 NĂM TỈNH LÀO CAI 55

3.1 Định hướng xây dựng kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm tỉnh Lào cai trong thời gian tới 55

3.1.1 Định hướng về quan điểm xây dựng kế hoạch tài chính ngân sách 55

3.1.2 Căn cứ, nguyên tắc xây dựng chỉ tiêu thu, chi NSĐP trong kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm 56

3.2 Các giải pháp nhằm hoàn thiện việc xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của tỉnh 58

3.2.1 Xây dựng và ban hành quy trình hướng dẫn xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của tỉnh 58

3.2.2 Tổ chức tập huấn cho các cán bộ làm công tác xây dựng kế hoạch về kỹ thuật xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn 59

3.2.3 Tăng cường phối hợp giữa cơ quan tài chính và các sở ban ngành, các huyện trong tỉnh về xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm 60

3.2.4 Cải thiện, nâng cấp hệ thống cơ sở dữ liệu chung của tỉnh về tài chính – ngân sách 62

3.3 Kiến nghị thực hiện giải pháp 62

3.3.1 Kiến nghị về thể chế 62

3.3.2 Kiến nghị với HĐND, UBND tỉnh 63

KẾT LUẬN 64 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

BTC Bộ Tài chính

GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Products)

IMF Quỹ tiền tệ quốc tế (International Monetary Fund)

KH&ĐT Kế hoạch & Đầu tư

KHCT Kế hoạch chi tiêu

KHTC Kế hoạch tài chính

KTXH Kinh tế xã hội

MTBF Khuôn khổ ngân sách trung hạn (Medium Term Budget

Framework)MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure

Framework)MTFF Khuôn khổ tài khóa trung hạn (Medium Term Fiscal

Framework)MTFs Khuôn khổ trung hạn (Medium Term Frameworks)

MTPF Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động (Medium Term

Performance Framework)NSĐP Ngân sách địa phương

NSTW Ngân sách trung ương

OECD Tổ chức hợp tác Kinh tế và Phát triển (Organization for

Economic Cooperation and Development)PEFA Chương trình nâng cao trách nhiệm giải trình tài chính và chi

tiêu công (Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Program)

Bảng 2.1 Cân đối quyết toán ngân sách địa phương năm 2016 31

Bảng 2.2 Cân đối ngân sách địa phương năm 2017 33

Bảng 2.3 Kế hoạch tài chính – ngân sách trung hạn 03 năm tỉnh Lào cai giai đoạn 2018 – 2020 41

HÌNH Hình 1.1 Quy trình xây dựng MTEF 11

Hình 1.2 Phương thức cuốn chiếu trong MTEF 13

Hình 2.1 Cơ cấu thu NSĐP giai đoạn 2018 – 2020 46

Hình 2.2 Cơ cấu chi NSĐP giai đoạn 2018 - 2020 47

Hình 2.3 Hạn mức vay và dư nợ vay giai đoạn 2018 – 2020 48

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết chọn đề tài

Quản lý NSĐP nói chung và quản lý chi NSĐP nói riêng đều hướng đến bamục tiêu quản lý đó là: đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể; xác định ưu tiên chiếnlược trong phân bổ chi tiêu giữa các hoạt động, chương trình, dự án; tăng cườnghiệu quả (hoạt động) trong sử dụng nguồn lực ngân sách, nghĩa là đạt được đầu ravới chi phí thấp nhất

Lập dự toán NSĐP theo phương pháp truyền thống hay là lập dự toán NSĐPtheo dòng mục tập trung quản lý các yếu tố “đầu vào” của ngân sách đã bộc lộ một

số hạn chế như:

Thứ nhất, các khoản chi tiêu được soạn lập, liệt kê chi tiết, được kiểm soát

rất chặt chẽ theo từng dòng mục về nội dung và số tiền, nhưng dự toán chi NSĐPchưa thể hiện rõ sự gắn kết giữa chi tiêu NSĐP với việc thực hiện các mục tiêuchính sách của Chính phủ, của địa phương Kết quả thực hiện dự toán chi NSĐPcũng như chưa đo lường, đánh giá để làm rõ chi tiêu có mang lại kết quả, thực hiệnđược các mục tiêu chính sách hay không

Thứ hai, phương pháp lập ngân sách truyền thống chưa tạo ra một “bức

tranh” tổng thể giữa tổng mức chi tiêu với tổng nguồn lực trong năm ngân sáchcũng như trong giai đoạn trung hạn (từ 3 – 5 năm) Điều này dẫn đến, các quyếtđịnh phê duyệt chi NSĐP được thực hiện trong điều kiện có thể không có đủ nguồnlực để triển khai hoặc chỉ đủ nguồn lực cho năm kế hoạch, các năm sau năm kếhoạch chưa được dự báo, dẫn đến tình trạng nợ nguồn và công việc không thực hiệnđúng tiến độ (đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư XDCB) Tình huống trên dẫn đến haihậu quả, một là nợ đọng khối lượng đầu tư XDCB không có vốn thanh toán; hai là

để hoàn thành công trình đưa vào sử dụng phải tăng tổng mức vốn đầu tư công trình

so với tổng vốn ban đầu phê duyệt Và các hậu quả trên đều dẫn đến việc NSNNkhông cân đối, bội chi, vay nợ và mục tiêu về kỷ luật tài khoá không được đảm bảo

Thứ ba, lập kế hoạch chi NSĐP truyền thống đang thiếu một kế hoạch chi

tiêu tổng thể khi ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển

được xây dựng tách biệt tại hai cơ quan tại tỉnh là Sở Tài chính và Sở Kế hoạch vàĐầu tư trên cơ sở hướng dẫn riêng biệt của cấp trên là Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch

và Đầu tư Khi việc soạn thảo các văn bản hướng dẫn và việc lập kế hoạch tách biệtnhư vậy, nếu không có sự thảo luận chặt chẽ giữa hai cơ quan nói trên thì việc thựchiện các lựa chọn ưu tiên chiến lược giữa chi đầu tư và chi thường xuyên trong nămngân sách hoặc trong giai đoạn trung hạn sẽ không phù hợp với các chiến lược pháttriển kinh tế - xã hội của quốc gia, của địa phương trong điều kiện nguồn lực cóhạn Hay nói cách khác, mục tiêu về hiệu quả phân bổ không đạt được trong quản lýchi NSĐP

Thứ tư, quan trọng hơn lập dự toán ngân sách NSĐP theo phương pháp

truyền thống vẫn thực hiện trong một năm ngân sách không thể đánh giá chính xáchiệu quả của hoạt động chi tiêu NSĐP ở các chương trình, nội dung chi có thời giandài hơn một năm Bên cạnh đó, khi phê duyệt NSĐP theo năm không với khuôn khổngân sách trung hạn sẽ dẫn đến phê duyệt ngân sách mà chỉ quan tâm đến hiệu quảtrước mắt (thực hiện mục tiêu đặt ra của năm ngân sách đó) mà không quan tâm đếnhiệu quả của các năm tiếp theo

Để khắc phục được các vấn đề nêu trên của cách lập dự toán NSĐP truyềnthống, đảm bảo thực hiện các mục tiêu của quản lý chi NSNN, chi NSĐP là kỷ luậttài khoá tổng thể, hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động, Luật NSNN năm 2015

đã quy định về lập kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm Như vậy các địa phương cầnthiết phải thay đổi cách soạn lập ngân sách sang phương pháp lập NSĐP theo kếtquả hoạt động; lập ngân sách theo chương trình nhưng phải đặt các kế hoạch ngânsách hàng năm vào trong một khuôn khổ tài chính, khuôn khổ ngân sách trung hạn(3 năm đến 5 năm) Hay nói cách khác, khuôn khổ tài chính trung hạn và khuôn khổchi tiêu trung hạn là một trong những nội dung quan trọng của phương pháp lậpngân sách theo kết quả hoạt động và là công cụ hữu hiệu góp phần nâng cao hiệuquả của quản lý chi NSĐP nói riêng và quản lý tài chính công nói chung

Lào Cai là một tỉnh vùng cao biên giới thuộc miền núi phía Bắc của ViệtNam, giáp ranh giữa vùng Tây Bắc và vùng Đông Bắc Phía Bắc Lào Cai giápTrung Quốc, phía Tây giáp tỉnh Lai Châu, phía đông giáp tỉnh Hà Giang, phía Nam

giáp tỉnh Yên Bái Ngày 12/8/1991, Thủ tướng Chính phủ quyết định tái lập tỉnhLào Cai từ tỉnh Hoàng Liên Sơn Sau 25 năm tái lập tỉnh, Đảng bộ, chính quyền vànhân dân các dân tộc của tỉnh đã nỗ lực vượt qua nhiều khó khăn, xây dựng và pháttriển kinh tê – xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng và giữ vững chủ quyền biêngiới, Lào Cai đã trở thành điểm sáng về phát triển kinh tế - xã hội trong các tỉnhTây Bắc Trong khi nhu cầu nguồn lực đáp ứng các nhiệm vụ của địa phương rấtlớn nhưng nguồn thu từ nội lực nền kinh tế địa phương còn hạn chế, tỉnh Lào Cai đãthực hiện nhiều giải pháp tạo lập và nuôi dưỡng nguồn thu, quản lý chặt chẽ chi tiêungân sách Tuy nhiên trong quá trình quản lý NSĐP, trong đó có việc lập và tổ chứcthực hiện kế hoạch tài chính ở địa phương còn có những hạn chế do từ năm 2016trở về trước, Lào Cai cũng như các địa phương trong cả nước thực hiện theo LuậtNSNN năm 2002 – lập kế hoạch NSĐP và quản lý chi NSĐP theo phương pháptruyền thống Để khắc phục những tồn tại đó, thực hiện Luật NSNN năm 2015, từnăm 2017 tỉnh Lào Cai cần thiết phải xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm,

3 năm theo cách làm mới

Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài " Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai" để làm luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế.

2 Câu hỏi nghiên cứu

Luận văn hướng tới việc trả lời một số câu hỏi sau:

-Kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm của NSĐP là gì, vai trò của kế hoạch tàichính 5 năm, 3 năm của NSĐP trong lập ngân sách?

- Sự cần thiết phải xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm của NSĐP

- Thực trạng xây dựng kế hoạch tài chính của NSĐP tỉnh Lào Cai hiện nay

ra sao?

- Cách thức xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm– NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015 cho giai đoạn tới?

- Cần phải làm gì để hoàn thiện công tác xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm

và kế hoạch tài chính 3 năm – NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015?

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu: tìm ra cách thức và giải pháp để hoàn thiện xây dựng

kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm – NSĐP tỉnh Lào Cai theoLuật NSNN năm 2015 cho giai đoạn tới

Nhiệm vụ nghiên cứu :

- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về xây dựng kế hoạch tài chính

5 năm và kế hoạch tài chính 3 năm của NSĐP

- Phân tích thực trạng công tác xây dựng kế hoạch tài chính của NSĐP tỉnhLào Cai để đánh giá kết quả đạt được, hạn chế và tìm ra nguyên nhân

- Đề xuất cách thức xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tàichính 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015; giải pháp để hoànthiện công tác xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính 3năm của NSĐP tỉnh Lào Cai theo Luật NSNN năm 2015

- Phạm vi nghiên cứu: công tác lập kế hoạch tài chính 5 năm, 3 năm

- Về không gian: đề tài chỉ nghiên cứu công tác lập kế hoạch tài chính 5 năm

và kế hoạch tài chính - ngân sách 3 năm của NSĐP tỉnh Lào Cai

- Về thời gian: Số liệu điều tra thực trạng về lập kế hoạch tài chính NSĐP củatỉnh Lào Cai giai đoạn 2014 - 2016, số liệu xây dựng cho giai đoạn 2017 - 2020

5 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong đề tài là phươngpháp duy vật biện chứng Dựa vào phương pháp này, các khoản mục chi đầu tư, chithường xuyên và các nguồn vốn của NSĐP được xem như một hệ thống luôn biếnđổi, vận động và do đó cần được quan tâm, lập kế hoạch thực hiện

Ngoài ra, hai phương pháp được sử dụng là nghiên cứu tại bàn và khảo sáttại một số cơ quan, đơn vị, huyện, thành phố sử dụng kinh phí

Phương pháp nghiên cứu tại bàn:

Nghiên cứu tại bàn được sử dụng thông qua việc lấy thông tin về công tácquản lý chi thường xuyên ngân sách, chi đầu tư của NSĐP tỉnh Lào Cai Công việc

được thực hiện thông qua tài liệu lưu trữ bằng giấy, truy cập vào máy tính, internet,điện thoại, các danh bạ, báo chí và các nguồn thông tin khác.

Bằng việc tận dụng một cách có hệ thống mạng lưới internet, có thể tìmđược cơ bản các thông tin cần thiết để tổ chức nghiên cứu Nếu như vẫn còn thiếuthông tin, cần thiết phải có sự liên hệ, trao đổi để có thêm tài liệu có liên quan

Phương pháp nghiên cứu khảo sát:

Thông qua khảo sát bằng phiếu để tìm hiểu thật sâu một chủ đề cụ thể, nhằmthu thập đến mức tối đa thông tin về chủ đề đang nghiên cứu

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG KẾ HOẠCH

TÀI CHÍNH 5 NĂM, KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH

3 NĂM CỦA NSĐP

1.1 Cơ sở lý thuyết về xây dựng kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn

1.1.1 Khái niệm “Khuôn khổ chi tiêu trung hạn”

Như đã trình bày tại phần Mở đầu của Luận văn, việc chuyển từ quản lý ngânsách theo đầu vào sang quản lý ngân sách theo đầu ra và kết quả là một xu hướngtất yếu, việc thực hiện 3 mục tiêu của quản lý ngân sách có thành công hay khôngphụ thuộc rất lớn vào các quyết định chính trị của nhà nước trong từng thời kỳ.Chính phủ các quốc gia đều nhận thấy, nếu không có các khuôn khổ tài khoa tốt,các dự báo đáng tin cậy về một “bức tranh” ngân sách tổng thể trong trugn hạn thìcác quyết định chi ngân sách nhà nước khó có thể đảm bảo đạt được các mục tiêu:

kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động Vì vậy, các quốc gia trênthể giới đã sử dụng một công cụ kiểm soát lập ngân sách rất hữu hiệu đó là khuônkhổ tài chính trung hạn (MTFF)1 và khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF)2

* Khái niệm khuôn khổ chi tiêu trung hạn theo World Bank

“MTEF bao gồm một hạn mức nguồn lực từ trên xuống, một ước lượng từ dưới lên về chi phí hiện tại và trung hạn của chính sách hiện có, và cuối cùng là sự kết hợp của những chi phí đó với các nguồn lực sẵn có trong bối cảnh của quá trình ngân sách hàng năm.” 3

Cũng theo World Bank: “MTEF là một quy trình minh bạch soạn lập ngân sách và kế hoạch hóa kinh tế quốc dân thời hạn 3 - 5 năm, trong đó chính phủ và các cơ quan trung ương xác lập cam kết về phân bổ nguồn lực cho những ưu tiêu chiến lược đã chọn lựa mà vẫn đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể.”

1 MTFF – Medium Term Financial Framework

2 MTEF – Medium Term Expenditure Framework

3 Theo Sổ tay hướng dẫn quản lý chi tiêu công của World Bank (1998)

“Hạn mức nguồn lực từ trên xuống” về cơ bản là các mức trần ngân sách chocác bộ (ngành) hay nói cách khác đó là tổng nguồn kinh phí sẵn có các bộ (ngành)

dự kiến có được và dùng để phục vụ cho các hoạt động trong năm ngân sách; các bộ(ngành) tham gia “từ dưới lên” bắt đầu bằng cách rà soát các chính sách và hoạtđộng của mình, lập kế hoạch chi phí gắn với các hoạt động theo nhiệm vụ theonguyên tắc tối ưu hóa việc phân bổ nguồn lực

Như vậy, MTEF là một khuôn khổ chính sách và chi tiêu chiến lược của cả

hệ thống chính phủ, trong đó các bộ trưởng và bộ chủ quản được trao trách nhiệmlớn hơn đối với các quyết định phân bổ nguồn lực và sử dụng chúng

Castro & Dorotinsky (2008) phân loại MTEF theo mức độ chi tiết và cụ thểnhư sau: khuôn khổ tài khóa trung hạn (Medium Term Fiscal Framework – MTFF),khuôn khổ ngân sách trung hạn (Medium Term Budget Framework – MTBF), vàkhuôn khổ kết quả hoạt động trung hạn (Medium Term Performance Framework –MTPF).4

 Khuôn khổ tài khóa trung hạn (MTFF) là cấp độ đầu tiên của MTEF.

MTFF là tập hợp các giới hạn, ràng buộc về tài chính trong trung hạn cho Chínhphủ và các Bộ, ngành

 Khuôn khổ ngân sách trung hạn (MTBF) là sự cụ thể hóa các giới hạn

về tài chính trong MTFF thành giới hạn ngân sách cho từng đơn vị sử dụng ngânsách Các giới hạn ngân sách cho từng đơn vị được đặt ra thông qua việc cân đốigiữa đề xuất ngân sách của đơn vị và dự báo nguồn thu của Chính phủ “Các yếu tốcủa MTBF tương tự như MTFF nhưng có thêm trần chi tiêu cho từng chươngtrình”5 MTBF tập trung vào các yếu tố đầu vào để đạt mục tiêu của chương trình,

và mức phân bổ ngân sách được cụ thể hóa đến từng đơn vị sử dụng ngân sách.6

 Khuôn khổ trung hạn theo kết quả hoạt động (MTPF), là cấp độ cao

nhất của MTEF MTPF tập trung vào các yếu tố đầu ra, kèm theo hệ thống đo

4 Castro, I and W Dorotinsky (2008) Medium - Term Expenditure Frameworks: Demystifying and

Unbundling the Concepts Washington, DC, World Bank.

5 Cường, Vũ Sỹ (2013) "Cải cách quản lý tài chính công qua áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn: Những thách thức với Việt Nam." Tạp chí Nghiên cứu Tài chính Kế toán 3 (116): 8-11.

6 WorldBank (2013) Beyond the Annual Budget : Global Experience with Medium -Term Expenditure Frameworks Pg 19 Washington, DC, World Bank.

lường, đánh giá kết quả hoạt động MTPF là kế hoạch chi ngân sách của từngngành, từng đơn vị trong trung hạn, trong đó trình bày rõ mục tiêu, nhiệm vụ,hoạt động Đặc trưng của MTPF là hệ thống đánh giá kết quả hoạt động bằng cácyếu tố định lượng kết quả đầu ra và phân bổ ngân sách gắn với kết quả thực hiệncông việc.

1.1.2 Vai trò của khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong lập ngân sách

MTEF xem xét, đánh giá các quyết định ngân sách trong một khoảng thờigian dài hơn, thường là 3 đến 5 năm Công cụ MTEF đòi hỏi các bộ, ngành phải cótầm nhìn dài hạn mỗi khi đưa ra một quyết định liên quan đến ngân sách; ngoài ra,các bộ, ngành phải xem xét tổng thể các nhiệm vụ, chương trình để lựa chọn lĩnhvực cần ưu tiên khi phân bổ ngân sách

MTEF có vai trò quan trọng trong việc gắn kết giữa chính sách của Chínhphủ với các nhiệm vụ chi tiêu trong trung hạn (3 năm đến 5 năm) Nếu không cókhuôn khổ trung hạn có thể sẽ có những điều chỉnh nhanh về chi tiêu diễn ra ngoài

kế hoạch dẫn đến không cân đối được giữa nguồn lực và các khoản chi tiêu Nếunhững điều chỉnh về chi tiêu không dựa trên chính sách thì những điều chỉnh nàykhông được chấp nhận

MTEF cung cấp "liên kết khuôn khổ" cho phép các khoản chi tiêu được

“thúc đẩy” bởi các chính sách ưu tiên và kỷ luật ngân sách Nếu việc xây dựngchính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách không có sự liên kết thì MTEF được xemnhư là một giải pháp tiềm năng Sự mất liên kết giữa việc hoạch định chính sách,lập kế hoạch, và quy trình ngân sách là một tình trạng phổ biến của việc phát triểnquản trị công Vì vậy, MTEF ngày càng được coi là một yếu tố trung tâm củachương trình cải cách quản lý chi tiêu công

MTEF tập trung vào các vấn đề xây dựng ngân sách – vấn đề cơ bản của cảicách chi tiêu công trong một khuôn khổ tài chính và kinh tế vĩ mô nhiều năm.MTEF không giải quyết các vấn đề về thực hiện ngân sách hoặc báo cáo; cũngkhông bao gồm tất cả các vấn đề liên quan xây dựng ngân sách như vấn đề ngânsách toàn diện Cách tiếp cận MTEF như sắp xếp lại các khái niệm về dự toán ngânsách thông qua ba cấp độ của quản lý chi tiêu công Hơn nữa, cách tiếp cận MTEF

trong việc quản lý ngân sách và môi trường ra quyết định rộng hơn, trong một trunghạn (ví dụ như nhiều năm) Theo nghĩa này, MTEF đại diện cho một gói cải cáchchi tiêu công theo một cách mới Các mục tiêu của MTEF là:

- Cải thiện cân đối kinh tế vĩ mô được, đặc biệt là kỷ luật tài chính

- Phân bổ nguồn lực liên và nội bộ ngành tốt hơn

- Tăng cường khả năng dự báo ngân sách lớn hơn cho các Bộ, ngành

- Sử dụng hiệu quả hơn các khoản tiền công

- Kết quả chi tiêu công gắn với trách nhiệm chính trị cao hơn thông qua cácquá trình ra quyết định hợp pháp hơn

- Việc ra quyết định ngân sách đạt tín nhiệm cao hơn

MTEF là nhằm tạo điều kiện cho một số kết quả quan trọng: sự cân bằngkinh tế vĩ mô lớn hơn; cải thiện phân bổ nguồn lực giữa và nội bộ ngành; khả năng

dự báo ngân sách lớn hơn cho các Bộ, ngành; và sử dụng hiệu quả hơn các khoảntiền công cộng (WorldBank, 1998) Cải thiện cân bằng kinh tế vĩ mô, trong đó kỷluật tài khóa đạt được thông qua các ước tính tốt của hạn mức nguồn lực có sẵn, sau

đó được sử dụng để làm cho ngân sách phù hợp với hạn mức MTEF nhằm cải thiệnphân bổ nguồn lực giữa và nội bộ ngành bằng cách ưu tiên có hiệu quả tất cả các chiphí trên cơ sở chương trình kinh tế-xã hội của chính phủ Một mục tiêu nữa củaMTEF là khả năng dự báo ngân sách lớn hơn, kết quả là cam kết đáng tin cậy hơntrần ngân sách ngành Hơn nữa, việc quyết định về ngân sách sẽ hợp pháp hơn, kếtquả chi tiêu gắn với trách nhiệm chính trị cũng sẽ lớn hơn MTEF cũng nỗ lực đểlàm cho chi tiêu công hiệu quả hơn và có hiệu lực, chủ yếu bằng cách cho phép các

bộ ngành linh hoạt hơn trong việc quản lý ngân sách của họ trong bối cảnh ngânsách hạn chế khó khăn và thoả thuận các chính sách và chương trình

1.1.3 Nội dung và phương pháp xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Mặc dù được sử dụng bởi hầu hết các quốc gia, lập ngân sách theo năm tàichính vẫn có một số yếu điểm như tầm nhìn ngắn hạn, không phân bổ nguồn lựctheo thứ tự ưu tiên MTEF là một trong các công cụ được sử dụng để khắc phục cácnhược điểm nói trên Tuy nhiên, WorldBank (2013) khuyến cáo không nên xemMTEF như một phương pháp độc lập với ngân sách hàng năm mà nên coi MTEF

như một công cụ bổ trợ cho phương pháp lập ngân sách truyền thống và dần chuyểnsang lập ngân sách theo kết quả.7

1.1.3.1 Nội dung khuôn khổ chi tiêu trung hạn

MTFF đưa ra các hạn mức và các dự báo về thu, chi, nợ công, … cho cảquốc gia ví dụ như: chi ngân sách/GDP, mức thâm hụt ngân sách, trần ngân sáchphân bổ cho các ngành, các lĩnh vực… Các giới hạn về tài chính của MTFF khôngkhác gì so với giới hạn tài chính của ngân sách theo năm, ngoại trừ việc được xácđịnh cho giai đoạn dài hơn (từ 3 đến 5 năm) và các quyết định ngân sách hàng nămphải tuân thủ các giới hạn này

MTEF cụ thể hóa các hạn mức và dự báo tổng hợp đó thành từng bản hướngdẫn lập ngân sách trong đó chủ yếu qui định về trần ngân sách giai đoạn 3 năm chocác bộ, ngành, các đơn vị sử dụng ngân sách MTEF cho các bộ biết được các ưutiên ngân sách trong trung hạn và trần ngân sách dự kiến có được trong năm ngânsách và các năm tiếp theo (thông thường là 2 năm tiếp theo) năm ngân sách Căn cứvào trần ngân sách và thứ tự ưu tiên, bộ, ngành xây dựng đề xuất ngân sách cho đơn

vị mình MTEF có thể được các bộ ngành triển khai cụ thể xuống các đơn vị cấpdưới trực thuộc với cách thức tương tự

1.1.3.2 Trình tự lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn

MTEF không phải là công cụ được thiết kế chuẩn hóa cho mọi quốc gia Tùytheo nhu cầu sử dụng và điều kiện thực tế quản lý ngân sách mà mỗi quốc gia sẽ lựachọn áp dụng MTEF ở các mức độ khác nhau, cho những khu vực khác nhau vàtheo lộ trình riêng Thông qua nghiên cứu và trực tiếp hỗ trợ việc triển khai áp dụngMTEF ở nhiều quốc gia, World Bank đưa ra quy trình xây dựng MTEF gồm 7 bướcnhư hình (Holmes, 1998) Quy trình này có ý nghĩa định hướng, gợi mở nhiều hơn

là các quy định bắt buộc

Expenditure Frameworks Pg 7-8 Washington, DC, World Bank.

Hình 1.1 Quy trình xây dựng MTEF 8

Bước 1: Xây dựng khuôn khổ kinh tế vĩ mô, khuôn khổ tài khoá (đưa ra các

chỉ tiêu kinh tế, tài chính, ngân sách vĩ mô) làm căn cứ để dự báo nguồn thu vànhiệm vụ chi cho giai đoạn 4 năm (trong hướng dẫn này sử dụng khuôn khổ trunghạn 4 năm, thực tế có thể triển khai áp dụng cho giai đoạn dài hơn hoặc ngắn hơn 4

Khuôn khổ chi tiêu và trần ngân sách cho ngành/bộ trong 4 năm

Thống nhất

về mục tiêu hoạt động và thứ tự ưu tiên các chương trình

Các bộ lập dự toán ngân sách trong phạm vi mức trần ngân sách đã phê duyệt

Dự toán chi phí (thường xuyên, đầu tư) của các chương trình

đã thống nhất trong 4 năm

Chính phủ phê duyệt trần ngân sách Bước 1

năm: có thể là 3 năm hoặc 5 năm) Khuôn khổ kinh tế vĩ mô phải được xây dựngdựa trên mô hình và dữ liệu có độ chính xác cao có thể được giám định lại bởi một

tổ chức thứ ba Khuôn khổ tài chính được xây dựng song song và dựa vào khuônkhổ kinh tế vĩ mô, khuôn khổ tài chính cần được dự báo có căn cứ đảm bảo khôngquá lạc quan hoặc quá bi quan làm ảnh hưởng đến tính chính xác của các dự báo vềnguồn thu và nhiệm vụ chi

Bước 2: Bước này có thể diễn ra song song với bước 1; trong đó, các bộ,

ngành rà soát lại các mục tiêu và chương trình của bộ, ngành mình, đi đến thốngnhất chung và lập dự toán chi phí Các bộ, ngành cũng cần xây dựng các chỉ số đolường kết quả hoạt động của các chương trình làm căn cứ để theo dõi, giám sát

Bước 3: Các bộ, ngành tiến hành thảo luận và thống nhất với Bộ Tài chính về

các mục tiêu, thứ tự ưu tiên các chương trình của bộ, ngành mình

Bước 4: Từ khuôn khổ kinh tế vĩ mô và mục tiêu hoạt động, thứ tự ưu tiên

các chương trình do bộ, ngành đề xuất, Bộ Tài chính tiến hành xây dựng khuôn khổchi tiêu Nguồn lực được phân bổ theo thứ tự ưu tiên giữa các chương trình trongmột ngành, bộ và giữa các ngành, bộ với nhau Khuôn khổ chi tiêu này cũng là cơ

sở quan trọng để Chính phủ và Quốc hội ra quyết định phân bổ nguồn lực

Bước 5: Là bước rất quan trọng trong xây dựng MTEF, Chính phủ và Quốc

hội sẽ phê duyệt khuôn khổ chi tiêu trung hạn do Bộ Tài chính đề xuất, căn cứ trên

dự báo nguồn thu và thứ tự ưu tiên các chương trình Trần ngân sách cho các ngành,

bộ sẽ được ấn định cho ba năm tiếp theo Việc điều chỉnh trần ngân sách sau khiphê duyệt có thể thực hiện nhưng cần hạn chế để đảm bảo độ tin cậy và hiệu quảcủa việc thiết lập trần ngân sách

Bước 6: Các bộ, ngành lập dự toán chi phí của bộ, ngành mình cho phù hợp

với trần ngân sách đã được phê duyệt

Bước 7: Bộ Tài chính tổng hợp dự toán chi phí của các ngành, bộ trình Chính

phủ xem xét và Quốc hội phê duyệt

Hàng năm, MTEF sẽ được xem xét và điều chỉnh thông qua “phương thứccuốn chiếu - rolling baseline” Hình dưới đây mô tả cơ chế vận hành của “phươngthức cuốn chiếu” với MTEF cho giai đoạn 3 năm

Hình 1.2 Phương thức cuốn chiếu trong MTEF 9

“Phương thức cuốn chiếu” được hiểu là ước tính cho ba năm tiếp theo trongMTEF (2012 - 2015) sẽ được sử dụng để xây dựng MTEF (2013 - 2016) Cụ thể,khi năm ngân sách 2012 kết thúc, ước tính ngân sách 2013 sẽ được chuyển thànhngân sách cơ sở cho MTEF (2013 - 2016) và bổ sung thêm ước tính cho năm 2016;các ước tính cho năm 2014 và 2015 trong MTEF (2012 - 2015) vẫn được sử dụngnhưng có điều chỉnh thêm bớt các khoản chi mới được phê duyệt trong năm 2012 vàcác dự báo mới về kinh tế vĩ mô.Ngoài các nội dung trình bày ở trên, trong quátrình triển khai xây dựng MTEF, quốc gia còn phải chú ý đến các vấn đề kỹ thuậtkhác như phạm vi áp dụng, khung thời gian, mức độ điều chỉnh

- Phạm vi Quốc gia mong muốn áp dụng ở phạm vi hẹp (với một số ngành,

lĩnh vực) hay mong muốn áp dụng ở phạm vi rộng (tất cả các đơn vị trong khu vựccông) Áp dụng MTEF ở phạm vi hẹp, ví dụ: xây dựng khuôn khổ đầu tư công trunghạn, sẽ thuận lợi hơn với các quốc gia chưa có kinh nghiệm về MTEF Áp dụng

Medium-Term Resource Needs of Spending Agencies Washington, DC, World Bank.pg.10

MTEF ở phạm vi rộng vẫn là mục tiêu mà mọi quốc gia đều hướng đến vì nó đảmbảo tất cả mọi hoạt động liên quan đến ngân sách đều được xem xét và xếp đặt theothứ tự ưu tiên, đảm bảo chủ động trong điều hành, cân đối ngân sách Ngay cả vớicác quốc gia đã áp dụng MTEF nhiều năm vẫn tồn tại nhiều tranh cãi về phạm vi ápdụng của MTEF Ví dụ nhiều quốc gia loại trừ các khoản chi viện trợ, chi góp vốncho các doanh nghiệp ra khỏi phạm vi áp dụng MTEF, các quốc gia khác lại tính tất

cả các khoản chi nói trên vào MTEF (WorldBank 2013).

- Khung thời gian Không có một quy định chung về khung thời gian của

MTEF Hầu hết các quốc gia coi khung thời gian trung hạn là từ 3 đến 4 năm Cábiệt có một số quốc gia áp dụng MTEF cho khung thời gian 5 năm Một vấn đề nữavới khung thời gian là sau bao lâu thì cần xem xét điều chỉnh các giới hạn, dự báo

đã đề ra trong MTEF Năm đầu tiên trong kế hoạch trung hạn trùng với năm ngânsách nên sẽ không có gì thay đổi Năm thứ hai trong kế hoạch trung hạn thườngđược cố định về trần ngân sách phân bổ Còn các năm tiếp theo (thứ ba, thứ tư …)không có trần ngân sách cố định, mà chỉ là dự tính với điều kiện các yếu tố kháckhông thay đổi (WorldBank 2013)

- Mức độ điều chỉnh Sau mỗi năm, MTEF được xem xét và điều chỉnh lại

cho phù hợp với tình hình thực tế Tuy nhiên, mức độ điều chỉnh nhiều hay ít là mộtvấn đề cần quan tâm Sẽ là vô nghĩa nếu đặt ra các giới hạn về kinh tế vĩ mô, tàikhóa rồi lại cho phép điều chỉnh tùy ý Mọi điều chỉnh so với khuôn khổ ban đầuđều phải được thuyết minh rõ ràng Những đề xuất mới làm tăng chi ngân sách cầnđược đảm bảo bằng các khoản tăng thu tương ứng, nếu không Bộ Tài chính cầncương quyết không phê duyệt để tránh phá vỡ khuôn khổ chi tiêu đã đề ra

1.1.3.3 Phương pháp tính toán, xác định khuôn khổ chi tiêu trung hạn

Để xây dựng bản MTEF phải bắt đầu theo các cấp độ MTEF như đã nói trên:phải bắt đầu từ MTFF và tính toán chi tiết cho một bản MTEF MTEF bao gồm haiphần lớn:

- Phần thứ nhất nêu các định hướng chiến lược làm căn cứ cho việc lập kếhoạch chi tiêu

- Phần thứ hai là kế hoạch phân bổ ngân sách theo các định hướng chiến lược đó

(i) Phần định hướng chiến lược MTEF

Ở phần thứ nhất, bản MTEF bắt đầu bằng việc xác định rõ phạm vi dự toán.Điều này rất quan trọng, vì có xác định được phạm vi dự toán mới có thể thẩm địnhđược liệu phạm vi đó đã bao hàm đúng và đủ các đối tượng cần dự toán hay chưa.Sau đó, bản MTEF cần nêu được các xu hướng có tác động và những vấn đề mà xuhướng đó đặt ra cần giải quyết

Xu hướng là các yếu tố khách quan diễn ra trong môi trường xung quanh tác

động đến địa phương trong 3 năm tới mà có thể đặt ra các thách thức mới hoặc làmcác thách thức hiện có của địa phương trầm trọng thêm

Vấn đề là các trở ngại, thách thức mà những xu hướng trên đặt ra cho địa

phương trong 3 năm tới

Như vậy, một xu hướng có thể gây ra rất nhiều vấn đề cho địa phương màkhông thể giải quyết được hết trong một kỳ trung hạn, vì vậy phải xắp xếp thứ tự ưutiên và lựa chọn giải pháp chiến lược để thực hiện bao gồm chiến lược dịch vụ được

cụ thể hóa thành các hoạt động và chiến lược tài trợ kèm theo

(ii) Kế hoạch phân bổ ngân sách chi tiết

Phần này sẽ bắt đầu bằng tổng quan về toàn bộ các nguồn kinh phí dành chođịa phương và những thay đổi lớn trong nguồn thu, bao gồm: Nguồn cấp từ ngânsách, cộng với các khoản phí, lệ phí và các nguồn khác nếu có (thu từ trái phiếuchính phủ, xổ số kiến thiết, thu dịch vụ…)

Tiếp theo là kế hoạch chi tiêu, trong đó có hai khái niệm hết sức quan trọngcần phải phân biệt đó là chi tiêu cơ sở và chi đề xuất mới

Chi tiêu cơ sở là khoản chi để thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ,

chính sách hiện hành do NSNN đảm bảo, đã được cam kết về tài chính đang triểnkhai thực hiện và sẽ phải tiếp tục thực hiện trong trung hạn Chi đầu tư cơ sở là cácchương trình, dự án đầu tư đã được các cấp có thẩm quyền phê duyệt vẫn có hiệulực thực hiện trong trung hạn Chi tiêu cơ sở được tính bằng cách sử dụng dự tóanđược duyệt của năm cơ sở làm số liệu cơ sở ban đầu, sau đó cộng thêm những thayđổi của 3 năm tiếp theo so với năm cơ sở để tính ra ngân sách chi cơ sở cho các năm

đó Những thay đổi này bao gồm: thay đổi về các yếu tố tác động đến chi tiêu (như

dân số), hoặc giá cả khi thực hiện chính sách hiện hành, hoặc chi phí thường xuyêntăng do công trình mới được đưa vào sử dụng, giảm hoặc tiết kiệm được chi phí dogiảm hoạt động…

Các yếu tố tác động đến chi tiêu cơ sở

◦ Những chỉ tiêu kinh tế - xã hội: với các loại chi tiêu khác, các yếu tố

kinh tế và xã hội có thể tác động đến chi tiêu cho các dịch vụ sự nghiệp hiện hànhdành cho những đối tượng đáp ứng các tiêu chí được xác định Ví dụ, tăng trưởngkinh tế yếu, và tác động liên quan đến việc làm, có thể dẫn đến nhu cầu ngân sáchnhằm tăng mức chi trợ cấp thất nghiệp

◦ Những thay đổi về chi phí đầu vào: Khi đưa ra dự báo về nhu cầu chi

tiêu cho ba năm tới, cần phải đưa ra những giả định về thay dổi chi phí đầu vào.Nguyên nhân thay đổi có thể do quyết định chính sách, ví dụ quyết định cấp TWnhằm tăng lương cho khu vực công; các yếu tố kinh tế như trượt giá, hoặc các yếu

tố liên quan trực tiếp đến đơn vị sử dụng ngân sách

Sau khi đã tính toán xong ngân sách chi cơ sở, sẽ được trừ khỏi tổng nguồnngân sách của ngành để xác định ngân sách còn lại dành cho các đề xuất mới

Chi tiêu đề xuất mới là khoản chi tiêu để thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động,

chế độ, chính sách hoàn toàn mới hoặc để nhân rộng các nhiệm vụ, hoạt động, chế

độ, chính sách đã được triển khai từ trước Để đảm bảo các đề xuất mới đều có lậpluận cơ sở vững chắc luận chứng cho sự cần thiết của chúng, mỗi chương trình dự

án mới cần được biện minh theo những căn cứ như sau:

- Tại sao chính phủ cần dùng vốn ngân sách để can thiệp nhằm giải quyếtvấn đề do chương trình (dự án; hoạt động) này đang đề xuất? Liệu còn có phương

án nào không cần dùng đến vốn ngân sách hay không?

- Dự án, hoạt động này gắn kết thế nào với các ưu tiên và chiến lược củangành như mô tả trong phần định hướng chiến lược của ngành? Chúng góp phầnđến đâu trong việc hoàn thành các mục tiêu ngành đã được xác định?

- Nhóm đối tượng cụ thể nào sẽ hưởng lợi từ chương trình, dự án, hoạt độngnày? Họ được hưởng lợi bằng cách nào?

- Chương trình, dự án, hoạt động đó liên quan đến việc thực hiện Luật, nghịđịnh, nghị quyết, chính sách nào? Có cần phải ra các văn bản pháp lý mới làm cơ sởcho việc thực hiện các chương trình, dự án, chính sách đó không?

Việc yêu cầu các đề xuất mới phải có biện minh cụ thể sẽ giúp nâng cao tínhtrách nhiệm và minh bạch của các cơ quan, đối với khi đề xuất các khoản chi tiêumới và giúp các cơ quan tổng hợp có cơ sở để lựa chọn, cắt giảm các đề xuất chưa

đủ căn cứ vững chắc khi thiếu vốn Nó cũng sẽ giúp tăng cường tính gắn kết giữacác đề xuất chi tiêu với mục tiêu kế hoạch của ngành Nhờ đó, hiện tượng đầu tưdàn trải và các công trình dở dang tràn lan sẽ dần được hạn chế

Việc phân biệt giữa chi cơ sở và chi đề xuất mới rất quan trọng, vì nguyêntắc ưu tiên hóa cơ bản trong MTEF là phải tập trung nguồn lực giải quyết các nhucầu chi cơ sở trước, nếu còn dư nguồn lực mới dùng để đáp ứng các nhu cầu mới.Hoặc trong trường hợp các đề xuất mới có hiệu quả hơn hẳn chi tiêu cơ sở thì phải

rà soát, tiết kiệm chi tiêu cơ sở để có nguồn lực đáp ứng trước khi đề xuất nâng trầnngân sách để tránh tình trạng dẫn đến tăng chi tiêu công làm bất ổn kinh tế vĩ mô

1.2 Những qui định của Việt Nam về xây dựng kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn

1.2.1 Khái niệm kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính ngân sách 3 năm ở Việt Nam

-Ở Việt Nam, khi sửa đổi luật NSNN năm 2002, Luật Ngân sách số 83/QH 13năm 2015 đã đưa ra hai khái niệm: (i) Kế hoạch tài chính 05 năm, (ii) Kế hoạch tàichính - ngân sách nhà nước 03 năm Về nội dung, hai khái niệm này có thể hiểutương đồng với khái niệm MTFF và MTEF theo thông lệ tốt của quốc tế nên trên

(i) Kế hoạch tài chính 05 năm

“Kế hoạch tài chính 05 năm là kế hoạch tài chính được lập trong thời hạn 05năm cùng với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm Kế hoạch tài chính 05năm xác định mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể về tài chính - ngân sách nhà nước;các định hướng lớn về tài chính, ngân sách nhà nước; số thu và cơ cấu thu nội địa,thu dầu thô, thu cân đối từ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu; số chi và cơ cấu chi đầu

tư phát triển, chi trả nợ, chi thường xuyên; định hướng về bội chi ngân sách; giới

hạn nợ nước ngoài của quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; các giải pháp chủ yếu đểthực hiện kế hoạch.”10

(ii) Kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm

“Kế hoạch tài chính ngân sách nhà nước 03 năm là kế hoạch tài chính ngân sách nhà nước được lập hằng năm cho thời gian 03 năm, trên cơ sở kếhoạch tài chính 05 năm, được lập kể từ năm dự toán ngân sách và 02 năm tiếptheo, theo phương thức cuốn chiếu Kế hoạch này được lập cùng thời điểm lập

-dự toán ngân sách nhà nước hằng năm nhằm định hướng cho công tác lập -dựtoán ngân sách nhà nước hằng năm; định hướng thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lựccho từng lĩnh vực và từng nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách cho từng lĩnhvực trong trung hạn.”11

(iii) Kế hoạch tài chính ngân sách nhà nước 03 năm của bộ, cơ quan trung ương và cơ quan, đơn vị cấp tỉnh

“Kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm của các bộ, cơ quan trungương và cơ quan, đơn vị ở cấp tỉnh” là kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước docác bộ, cơ quan trung ương, các cơ quan, đơn vị ở cấp tỉnh lập hằng năm theophương thức cuốn chiếu cho thời gian 03 năm, theo quy định tại khoản 3 Điều 43Luật ngân sách nhà nước”12

Như vậy, kế hoạch tài chính 05 năm là định hướng cho việc lập kế hoạch tàichính - ngân sách nhà nước 03 năm và dự toán ngân sách nhà nước hằng năm Theoqui định của Luật NSNN 2015 kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 nămgồm kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm quốc gia và kế hoạch tài chính

- ngân sách nhà nước 03 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Thông qua haikhái niệm này có thể nhận thấy rằng, ở Việt nam, kế hoạch tài chính - ngân sách 03năm được xây dựng với các nội dung hướng theo các nội dung của MTEF Tuynhiên, nếu theo cách phân loại cấp độ như nêu trên thì kế hoạch tài chính – ngânsách 03 năm của Việt Nam có những điểm khác biệt so với MTEF theo thông lệ

10 Khoản 1, Điều 17 Luật NSNN số 83 năm 2015

12 Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 45/NĐ – CP ngày 21.4.2017 qui định chi tiết về lập kế hoạch tài chính 5 năm

và kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm

Cụ thể kế hoạch tài chính 05 năm có vai trò để:

- Thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, ngành,lĩnh vực và địa phương; cân đối, sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính công

và ngân sách nhà nước trong trung hạn; thúc đẩy việc công khai, minh bạch ngânsách nhà nước;

- Làm cơ sở để cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định kế hoạch đầu tư trunghạn nguồn ngân sách nhà nước;

- Định hướng cho công tác lập dự toán ngân sách nhà nước hằng năm, kếhoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm.13

Vai trò của kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm:

- Đưa ra các dự báo về thu ngân sách đáng tin cậy trong thời gian 3 năm, cácđịnh hướng ưu tiên chiến lược về chi tiêu ngân sách bao gồm cả chi thường xuyên

và chi đầu tư phát triển trong thời gian 3 năm

- Xây dựng các mức trần chi tiêu cho các ngành trong 3 năm làm căn cứ đểđánh giá và kiểm soát về kỷ luật tài khoá tổng thể

- Gắn kết các chính sách đã có cũng như sẽ có trong giai đoạn 3 năm với các

ưu tiên phân bổ ngân sách

- Làm căn cứ để xây dựng và quyết định dự toán ngân sách nhà nước hàng năm

1.2.3 Nội dung và trình tự xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm và kế

13 Điều 17 Luật NSNN số 83 năm 2015

hoạch tài chính – ngân sách 3 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương

1.2.3.1 Nội dung kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương

(i) Nội dung kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:

- Đánh giá tình hình thực hiện các mục tiêu, chỉ tiêu, nhiệm vụ chủ yếu trong

kế hoạch tài chính 05 năm của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giai đoạntrước, những kết quả đạt được, những hạn chế yếu kém và nguyên nhân, bài họckinh nghiệm;

- Xác định mục tiêu tổng quát của kế hoạch tài chính 05 năm;

- Xác định mục tiêu cụ thể, chủ yếu về tài chính - ngân sách của địa phương,gồm: thu và cơ cấu thu ngân sách, chi và cơ cấu chi ngân sách; bội chi ngân sáchđịa phương; nợ của ngân sách cấp tỉnh; huy động và phân phối các nguồn lực, cơcấu ngân sách địa phương trong thời gian 05 năm kế hoạch;

- Xác định khung cân đối ngân sách địa phương, bao gồm:

Thu ngân sách nhà nước trên địa bàn và thu cân đối ngân sách địa phương,gồm tổng thu; số thu và cơ cấu theo thu nội địa, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu;các yếu tố tác động đến thu ngân sách nhà nước trên địa bàn và các giải pháp vềchính sách và quản lý nhằm huy động nguồn thu ngân sách địa phương;

Chi ngân sách địa phương, gồm: Tổng chi; số chi và cơ cấu theo chi đầu tưphát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi; các yếu tố tác động đến chi ngân sáchđịa phương và các giải pháp về chính sách và quản lý nhằm đảm bảo cơ cấu chi hợp

lý, bền vững, nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương;

Cân đối ngân sách địa phương: Bội chi hoặc bội thu ngân sách địa phương;tổng mức vay của ngân sách địa phương, bao gồm vay bù đắp bội chi và vay để trả

nợ gốc của ngân sách địa phương; các giải pháp để đảm bảo an toàn, bền vững ngânsách địa phương

- Các chỉ tiêu về quản lý nợ của địa phương, gồm: Hạn mức vay, dư nợ vaycủa chính quyền địa phương; dự kiến vay, trả nợ; các giải pháp về chính sách vàquản lý nhằm đảm bảo an toàn, bền vững nợ của chính quyền địa phương;

- Dự báo những rủi ro tác động đến khung cân đối ngân sách địa phương và

các chỉ tiêu quản lý về nợ của chính quyền địa phương;

- Các giải pháp tài chính khác nhằm thực hiện kế hoạch tài chính 05 năm

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.” 14

(ii) Nội dung kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:

Nội dung kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm tỉnh, thành phốtrực thuộc trung ương; gồm:

- Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội năm hiện hành, dựbáo các chỉ tiêu kinh tế - xã hội chủ yếu của địa phương trong thời gian 03 năm kếhoạch, so sánh với các mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng trong kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội 05 năm của địa phương;

- Tình hình thực hiện dự toán ngân sách địa phương năm hiện hành; những

cơ chế, chính sách quan trọng do trung ương và địa phương ban hành dự kiến thựchiện trong thời gian 03 năm kế hoạch để đảm bảo hoạt động tài chính - ngân sáchnhà nước theo đúng mục tiêu, định hướng của kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thànhphố trực thuộc trung ương;

- Xác định khung cân đối ngân sách tổng thể của địa phương năm dự toánngân sách và 02 năm tiếp theo, trong đó:

Dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn và thu cân đối ngân sách địaphương, chi tiết theo từng khoản thu và cơ cấu thu nội địa, thu từ dầu thô, thu từhoạt động xuất nhập khẩu, thu viện trợ, số bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu

từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương; thuyết minh các yếu tố tác độngđến thu ngân sách, bao gồm cả việc điều chỉnh, bổ sung, ban hành mới cơ chế,chính sách thu và quản lý thu ngân sách nhà nước;

Dự toán chi ngân sách địa phương được tổng hợp theo từng lĩnh vực chi và

cơ cấu chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, các khoản chi khác;chi cân đối ngân sách địa phương và chi từ các khoản bổ sung có mục tiêu từ

14 Khoản 2, Điều 8, Nghị định số 45/2016/NĐ-CP

ngân sách trung ương; thuyết minh các yếu tố tác động đến chi ngân sách, baogồm cả việc điều chỉnh, bổ sung, ban hành mới cơ chế, chính sách chi ngân sáchnhà nước;

Dự toán bội chi hoặc bội thu ngân sách địa phương; dự báo về tỷ lệ nợ và cácchỉ số quản lý nợ của ngân sách địa phương;

- Những định hướng lớn về bố trí cơ cấu thu, chi, cân đối ngân sách địaphương; nguyên tắc, tiêu chí phân bổ ngân sách địa phương; ưu tiên bố trí ngânsách địa phương theo từng lĩnh vực, chương trình, dự án, nhiệm vụ chi lớn;

- Xác định trần chi ngân sách theo từng lĩnh vực chi cho các cơ quan, đơn vị

ở cấp tỉnh và số bổ sung cân đối, bổ sung có mục tiêu cho chính quyền cấp dưới;

- Dự báo rủi ro tác động đến thu, chi, cân đối ngân sách địa phương và cácchỉ số quản lý nợ của ngân sách địa phương;

- Các giải pháp tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.15

1.2.3.2 Các căn cứ xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương

(i) Căn cứ xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương

Căn cứ lập kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:

- Tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm và kế hoạchtài chính 05 năm giai đoạn trước của địa phương;

- Mục tiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội, tài chính - ngânsách nhà nước trong Chiến lược quốc gia, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05năm; các chiến lược về tài chính, nợ công, cải cách hệ thống thuế; và những mụctiêu, chỉ tiêu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội trong thời gian 05 năm kế hoạchcủa địa phương; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đã được phê duyệtcủa địa phương;

- Dự báo tình hình kinh tế - xã hội có ảnh hưởng đến khả năng huy động vànhu cầu sử dụng các nguồn lực tài chính - ngân sách nhà nước của địa phương trong

15 Khoản 2, Điều 15 Nghị định 45/NĐ – CP ngày 21.4.2017

thời gian 05 năm kế hoạch;

- Quy định của pháp luật về tài chính - ngân sách nhà nước, bao gồm cả cơchế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địaphương, giữa các cấp chính quyền địa phương; định hướng sửa đổi, bổ sung, banhành mới trong thời gian 05 năm kế hoạch;

- Chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về xây dựng

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và kế hoạch tài chính 05 năm.16

(ii) Căn cứ xây dựng kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương

Căn cứ lập kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm tỉnh, thành phốtrực thuộc trung ương:

- Tình hình thực hiện kế hoạch kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách nhà nướcnăm hiện hành của địa phương;

- Chiến lược quốc gia về phát triển kinh tế - xã hội; các chiến lược về tàichính, nợ công, cải cách hệ thống thuế; các kế hoạch 05 năm của quốc gia và địaphương về phát triển kinh tế - xã hội, tài chính, đầu tư công (trường hợp thời gian

03 năm kế hoạch nằm trong kế hoạch 05 năm), hoặc mục tiêu, chỉ tiêu, định hướngphát triển kinh tế - xã hội, tài chính và đầu tư công 05 năm của địa phương giaiđoạn sau (trường hợp thời gian 03 năm kế hoạch có năm nằm giữa hai kỳ kế hoạch

05 năm);

- Dự báo các chỉ tiêu kinh tế - xã hội chủ yếu của tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương trong thời gian 03 năm kế hoạch; dự kiến chi ngân sách các lĩnh vựcđược xác định trong kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm đã lập nămtrước của địa phương;

- Quy định hiện hành và định hướng sửa đổi, bổ sung, ban hành mới quyđịnh pháp luật về tài chính - ngân sách nhà nước do trung ương và địa phương banhành trong thời gian 03 năm kế hoạch;

- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ Kếhoạch và Đầu tư, chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về lập kế hoạch tài chính -

16 Khoản 2 Điều 6 Nghị định số 45/2016/NĐ – CP ngày 21.4.2016

ngân sách nhà nước 03 năm;

- Kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm của các cơ quan, đơn vị ởcấp tỉnh.17

1.2.3.3 Trình tự xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương

(i) Trình tự xây dựng kế hoạch tài chính 5 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương

Trình tự lập kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương:

- Trước ngày 15 tháng 5 năm thứ tư của kế hoạch tài chính 05 năm giaiđoạn trước, căn cứ chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc lập kế hoạch tàichính 05 năm giai đoạn sau, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ đạo Sở Tài chính chủtrì, phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư và các cơ quan, đơn vị có liên quanxây dựng kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giaiđoạn sau;

- Trước ngày 30 tháng 11 năm thứ tư của kế hoạch tài chính 05 năm giaiđoạn trước, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân cùngcấp kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn sau;

- Trước ngày 31 tháng 12 năm thứ tư của kế hoạch tài chính 05 năm giaiđoạn trước, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gửi kế hoạch tài chính 05 năm của địaphương đã hoàn chỉnh theo ý kiến của Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp đểxin ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư;

- Trước ngày 20 tháng 7 năm thứ năm của kế hoạch tài chính 05 năm giaiđoạn trước, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoàn thiện kế hoạch tài chính 05 năm của địaphương gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng với tài liệu về dự toán ngânsách nhà nước hằng năm;

- Căn cứ ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhândân cấp tỉnh hoàn chỉnh kế hoạch tài chính 05 năm tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương giai đoạn sau báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp xem xét, quyếtđịnh cùng thời điểm trình dự toán ngân sách năm đầu thời kỳ kế hoạch 05 năm

17 Khoản 2 Điều 13 Nghị định 45/2016/NĐ – CP ngày 21.4.2016

giai đoạn sau;

- Trước ngày 10 tháng 12 năm thứ 5 của kế hoạch tài chính 05 năm giai đoạntrước, căn cứ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm giai đoạn sau của địaphương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định kế hoạch tài chính 05 nămtỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giai đoạn sau.”18

(ii) Trình tự xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của tỉnh/ thành phố trực thuộc trung ương

Hằng năm, căn cứ kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm đã báocáo cấp thẩm quyền năm trước, khả năng thực hiện dự toán ngân sách nhà nướcnăm hiện hành; dự kiến mục tiêu, nhiệm vụ trong thời gian 03 năm kế hoạch địaphương tiến hành rà soát, đánh giá mức độ phù hợp với tình hình thực tế của kếhoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm đã báo cáo cấp thẩm quyền năm trước,gửi cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch đầu tư cùng cấp; Ủy ban nhân dân cấp tỉnhchỉ đạo Sở Tài chính tổng hợp kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm tỉnh,thành phố trực thuộc trung ương gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư để xemxét, tổng hợp, xác định trần chi ngân sách cho thời gian 03 năm kế hoạch Nội dungbáo cáo đánh giá bao gồm:

- Xác định nhu cầu chi từng năm trong 03 năm kế hoạch của địa phươngmình, chi tiết theo chi tiêu cơ sở, chi tiêu mới, cơ cấu chi đầu tư phát triển, chithường xuyên và các lĩnh vực chi ngân sách theo quy định;

- Dự kiến các giải pháp đảm bảo nguồn lực đáp ứng nhu cầu chi theo thứ tự

ưu tiên đã xác định phù hợp với từng nguồn thu và nguồn ngân sách nhà nước;

c) Đề xuất, kiến nghị về điều chỉnh, bổ sung cơ chế, chính sách và nguồn lựctài chính - ngân sách nhà nước

Hằng năm, căn cứ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch tài chính 05năm, kết quả thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội và tài chính - ngân sách nămhiện hành và dự báo cho thời gian 03 năm kế hoạch, báo cáo kết quả thực hiện kếhoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm của địa phương, cơ quan tài chính chủ

18 Khoản 2 Điều 9 Nghị định 45/2016/NĐ – CP ngày 21.4.2016

trì, phối hợp với cơ quan kế hoạch và đầu tư xác định trần chi ngân sách cho đơn vị;

dự kiến số bổ sung cân đối và số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương chongân sách từng địa phương trong thời gian 03 năm kế hoạch

Trường hợp nhu cầu chi của địa phương lớn hơn khả năng nguồn lực tàichính - ngân sách nhà nước, cơ quan tài chính (đối với cân đối tổng thể ngân sáchnhà nước và chi thường xuyên), cơ quan kế hoạch và đầu tư (đối với chi đầu tư pháttriển) có thể yêu cầu địa phương phối hợp cung cấp thêm thông tin, số liệu, thuyếtminh, giải trình hoặc chủ trì, phối hợp làm việc với địa phương để có các giải pháphuy động thêm các nguồn lực tài chính ngoài ngân sách, rà soát, sắp xếp nhu cầu chitheo thứ tự ưu tiên hoặc điều chỉnh mức trần chi ngân sách đã thông báo, đảm bảoyêu cầu chi để thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ được giao của địa phương phù hợpvới khả năng cân đối các nguồn lực

Thời gian cơ quan tài chính, kế hoạch và đầu tư làm việc với các địa phươngtrùng với thời gian thảo luận dự toán ngân sách nhà nước hằng năm

1.3 Kinh nghiệm xây dựng kế hoạch tài chính 05 năm và kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của một số tỉnh và bài học rút ra cho tỉnh Lào Cai

1.3.1 Tỉnh Quảng Nam

Năm 2017 UBND tỉnh Quảng Nam đã có công văn số 3887/UBND – KTTHngày 22.7.2017 về việc lập kế hoạch tài chính 05 năm và kế hoạch tài chính ngânsách 03 năm của tỉnh Thực hiện chỉ đạo của UBND tỉnh Sở Tài chính tỉnh đã cócông văn số 2067/STC – HCSN ngày 11.9.2017 về việc Lập kế hoạch tài chính –ngân sách 03 năm 2018 – 2020 của tỉnh gửi các Sở, ban ngành thuộc tỉnh với nộidung hướng dẫn thực hiện lập kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm đối với chithường xuyên của các Sở, ban, ngành trong tỉnh Trong công văn hướng dẫn Sở Tàichính Quảng Nam đã đưa ra các căn cứ luật pháp để triển khai thực hiện xây dựng

kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm, nội dung thực hiện, thời gian thực hiện, vàquan trọng nhất Sở Tài chính đã xây dựng hệ thống mẫu biểu báo cáo kế hoạch tài

chính ngân sách nhà nước 03 năm yêu cầu các đơn vị thực hiện báo cáo theo đúngmẫu biểu làm căn cứ để Sở Tài chính tập hợp dữ liệu Các mẫu báo cáo được công

bố trên website của Sở tài chính

Với những hành động thiết thực như nêu trên, Sở Tài chính Quảng Ngãi,UBND tỉnh Quảng Ngãi là một trong những địa phương nhanh chóng triển khai cácqui định của Luật NSNN 2015 một cách hiệu quả

1.3.2 Tỉnh Bắc Giang

Bắc Giang cũng là một trong những tỉnh nhanh chóng triển khai việc tổ chứchướng dẫn xây dựng kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm 2018 – 2020 Ngày17.7.2017 Sở Tài chính Bắc giang đã ban hành công văn số 1084/STC – QLNS vềnội dung hướng dẫn xây dựng dự toán NSNN năm 2018 và kế hoạch tài chính –ngân sách nhà nước 03 năm 2018 – 2020

Công văn cũng hướng dẫn cụ thể về mẫu biểu để các đơn vị Sở, ban ngànhtrong tỉnh xây dựng các dữ liệu thu, chi ngân sách để Sở Tài chính có căn cứ tậphợp dữ liệu xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của tỉnh

Các mẫu biểu được gửi đến các Sở ban ngành có liên quan kèm theo côngvăn 1084 nói trên

1.3.3 Tỉnh Thanh Hoá

Theo chỉ đạo của UBND tỉnh tại công văn số 8379/UBND – KTTC ngày19.7.2017 về triển khai lập kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính – ngânsách 03 năm Sở Tài chính tỉnh đã triển khai tập huấn hướng dẫn các đơn vị dự toáncấp 1 xây dựng dự toán ngân sách năm 2018 và kế hoạch tài chính ngân sách nhànước 03 năm 2018 – 2020 Sở Tài chính cũng ban hành công văn số 3075/STC –QLNS để hướng dẫn chi tiết các đơn vị về nội dung này Trong công văn đã nêu rõcác căn cứ, yêu cầu xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách nhà nước 03 năm củatỉnh và các đơn vị dự toán cấp 1 của tỉnh Hướng dẫn chi tiết lập kế hoạch thu, kếhoạch chi, hướng dẫn các mẫu biểu cho việc thực hiện lập dự toán

1.3.4 Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Lào cai

Cần nghiên cứu kỹ những quy định của Luật NSNN 2015, Nghị định

45/2017/NĐ – CP, Thông tư 69/2017/TT – BTC để xây dựng văn bản hướng dẫn

để thực hiện Trường hợp có nhiều ý kiến do chưa có chung quan điểm, chưa thốngnhất cách thực hiện thì cần thiết phải tổ chức hội thảo

Mặc dù quy định của Luật NSNN 2015, Nghị định 45/2017/NĐ – CP, Thông

tư 69/2017/TT – BTC không yêu cầu lập kế hoạch tài chính – ngân sách 3 năm đốivới cơ quan, đơn vị và ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã, tuy nhiên để có cơ

sở dữ liệu tính toán, xác định kế hoạch tài chính – ngân sách 3 năm của ngân sáchtỉnh và NSĐP thì bắt buộc phải xác định dữ liệu tài chính – ngân sách 3 năm từ cơ

sở lên, vì vậy Sở Tài chính phải chủ động dự kiến chỉ tiêu tài chính – ngân sách 3năm của ngân sách huyện, thành phố, tổng hợp vào kế hoạch chung

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG KẾ HOẠCH

TÀI CHÍNH 5 NĂM, KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH

3 NĂM TẠI TỈNH LÀO CAI

2.1 Tình hình kinh tế - ngân sách của tỉnh Lào Cai giai đoạn 2016 – 2017.

2.1.1 Tình hình phát triển kinh tế năm 2016 – 2017 của tỉnh Lào Cai

(1) Năm 2016

Năm 2016, kinh tế của tỉnh tiếp tục duy trì tốc độ tăng trưởng ổn định,ước đạt 10,13% 19 vượt 0,03% so với kế hoạch; cơ cấu kinh tế chuyển dịch tíchcực, tỷ trọng ngành nông nghiệp trong GRDP ước giảm từ 16,4% năm 2015xuống còn 15,6% năm 2016, công nghiệp và xây dựng tăng từ 43,7% năm 2015lên 44,3% năm 2016, dịch vụ tăng từ 39,9% năm 2015 lên 40,1% năm 2016.GRDP bình quân đầu người đạt 46 triệu đồng, bằng 101,5% kế hoạch, tăng16,8% (năm 2015: 39,4 triệu đồng)

Năm 2016, tổng kế hoạch vốn ngân sách, TPCP do tỉnh quản lý là 4.534 tỷđồng, tăng 7% so năm 2015; trong đó đầu tư cho vùng cao, vùng nông thôn 2.891 tỷđồng, chiếm 64% tổng số; Đầu tư cho vùng thấp, vùng đô thị là 1.643 tỷ đồng,chiếm 36% tổng số Dự kiến đến hết năm 2016, khối lượng hoàn thành và giá trịgiải ngân ước đạt 4.327 tỷ đồng, bằng 95% kế hoạch, giảm 4% so cùng kỳ20

(ii) Năm 2017

Kết thúc năm 2017, KT - XH của tỉnh phát triển ổn định và đạt được nhiềukết quả quan trọng, cơ bản các chỉ tiêu KT - XH chính đều đạt tiến độ yêu cầu, hếtnăm có 25/25 chỉ tiêu đạt và vượt kế hoạch Tốc độ tăng trưởng GRDP năm 2017đạt 10,15%21 Cơ cấu kinh tế tiếp tục chuyển dịch theo xu hướng giảm tỷ trọng

19 Trong đó: Nông lâm nghiệp thủy sản tăng 5,29%; Công nghiệp – xây dựng tăng 12,9% (riêng công nghiệp tăng 14,6%); Dịch vụ tăng 9,09%.

20 Giá trị thanh toán không đạt 100% KH chủ yếu là do một số nguồn vốn có khối lượng thực hiện thấp, các nguồn vốn này sẽ tiếp tục được giải ngân trong năm 2017 hoặc đề nghị TW cho phép kéo dài thực hiện sang năm 2017, trong đó các nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới và giảm nghèo bền vững phải đợi các văn bản thống nhất của TW nên đến quý III mới phân khai, các nguồn vốn này sẽ tiếp tục được thực hiện giải ngân đến 30/6/2017.

21 Trong đó: Nông lâm thủy sản tăng 6,23%; Công nghiệp – Xây dựng tăng 11,59%; Dịch vụ tăng 10,08%.