Các Thể chế Hiện đại - Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010

Để tìm hiểu về những tác động của quá trình phân cấp và trao quyền và các hệ thống trách nhiệm giải trình hiện hành của Việt N am, chúng tôi bắt đầu với những hệ quả đằng sau quá trình p

Các ảnh bìa Phóng viên tại Hội nghị Nhóm các nhà Tư vấn Việt Nam, tháng 12/2008 (Ảnh do Nguyễn Hồng Ngân, Ngân hàng Thế giới cung cấp)

Ban Giám sát Cộng đồng giám sát chất lượng gạch xây nhà theo chương trình của chính phủ

ở xã Phước Tiên, huyện Bắc Ái, tỉnh Ninh Thuận (Ảnh do Trần Quang Trường, Oxfam GB cung cấp) Trung tâm Giao dịch Một cửa ở huyện Thạch Hà, tỉnh Hà Tĩnh (Ảnh do Serge Berrut, Cơ quan Hợp tác Phát triển Thụy Sĩ - SDC cung cấp)

Hỗ trợ Pháp lý di động tại thôn Bản Khèn, xã Lạc Nũng, huyện Bắc Mê, tỉnh Hà Giang

(Ảnh do Đỗ Quang Huy, sứ quán Thụy Điển cung cấp) Tham vấn Cộng đồng do Sở Kế hoạch Đầu tư tổ chức để xác định các ưu tiên địa phương cho

Kế hoạch Phát triển Kinh tế - Xã hội 2010, tỉnh Điện Biên (Ảnh do Nguyễn Văn Sơn, UNICEF cung cấp

N ĂM TÀI CHÍNH CủA CHÍNH PHủ V IệT N AM

Từ 1/1 đến 31/12

Đ ồNG TIềN TƯƠNG ĐƯƠNG

(Tỷ giá chuyển đổi ngày 28/10/2009) Đơn vị tiền tệ đồng Việt Nam

Hệ đo lường

Mét

Các từ viết tắt 

ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á

AECID Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế của Tây Ban Nha

ASEAN Hiệp hội các nước Đông Nam Á

AusAID Cơ quan Phát triển Quốc tế Úc

BOT Xây dựng – Hoạt động – Chuyển giao

BTO Xây dựng – Chuyển giao – Hoạt động

CBO Tổ chức trên cơ sở cộng đồng

CAP Trung tâm chính sách nông nghiệp

CDD Phát triển vì Cộng đồng

CECODES Trung tâm Nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng đồng

CFAA Đánh giá Trách nhiệm giải trình và tài chính Quốc gia

CIDA Cơ quan Phát triển Quốc tế Canađa

CIEM Viện Quản lý Kinh tế Trung Ương

CSO Tổ chức xã hội dân sự

DEPOCEN Trung tâm Nghiên cứu chính sách và Phát triển

DERG Nhóm nghiên cứu kinh tế phát triển của trường Đại học Copenhagen DFID Cơ quan Phát triển Quốc tế Anh

EBRD Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu

FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

HCFP Quỹ chăm sóc sức khỏe cho người nghèo

HN U Trường Đại học Quốc gia Hà N ội

ICT Công nghệ thông tin và viễn thông

ILSSA Viện N ghiên cứu Lao động và Xã hội

IN GO Tổ chức phi chính phủ quốc tế

IPSARD Viện chính sách và chiến lược nông nghiệp và phát triển nông thôn

IT Công nghệ thông tin

JICA Cơ quan Hợp tác Phát triển N hật bản

JRS Chiến lược cải cách tư pháp

LCC Trung tâm tư vấn pháp luật

LURC Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

LSDS Chiến lược phát triển hệ thống pháp lý

M&E Giám sát và Đánh giá

MOHA Bộ N goại giao

MON RE Bộ Tài nguyên Môi trường

N APA Học viện Hành chính Quốc gia

N GO Tổ chức Phi chính phủ

N HU Trường Đại học Quốc gia Hà N ội

N TP Chương trình Mục tiêu quốc gia

ODA Tổ chức Phát triển hải ngoại

PAR Cải cách Hành chính công

RIA Phân tích tác động điều tiết

SDC Cơ quan Hợp tác và Phát triển Thụy Sĩ

SDU Đơn vị cung cấp dịch vụ

SPP Viện kiểm sát nhân dân tối cao

SEDP Chương trình Phát triển Kinh tế - Xã hội

SME Doanh nghiệp vừa và nhỏ

DN N N Doanh nghiệp nhà nước

TCER Trung tâm Đại biểu dân cử

UN ICEF United N ations Children Fund

UN DP Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc

USAID Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ

VAT Thuế giá trị gia tăng

VID N gày sáng tạo Việt N am

VIDS Viện nghiên cứu Phát triển Việt N am

VCCI Phòng Thương mại Việt N am

VN CI Sáng kiến cạnh tranh quốc gia Việt N am

VHLSS /ĐTMSHGĐ Điều tra Mức sống Hộ gia đình Việt N am

VUFO Hiệp hội các tổ chức hữu nghị Việt N am

VUSTA Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt N am

WTO Tổ chức Thương mại Thế giới

Các nhà tài trợ tham gia vào báo cáo đã cung cấp những chỉ dẫn về qui trình và đánh giá dự thảo báo cáo trong cuộc họp Ủy ban thường vụ N goài ra, việc soạn thảo báo cáo cũng được tham vấn với các nhà nghiên cứu và cán bộ Việt N am là những người đã tham gia vào Ủy ban thường vụ với tư cách cá nhân Chúng tôi xin cảm ơn những đóng góp và nhận xét của ông Hà Hoàng Hợp (Hội N hà báo Việt N am), ông N guyễn Khắc Hùng (Tư vấn Quản lý và Phát triển), ông Đặng Hùng Võ (Trường ĐH Quốc gia Hà

N ội), bà N guyễn Thị Bích Diệp (Liệp hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật Việt N am), ông Đậu Anh Tuấn (Phòng Thương mại Việt N am), ông N guyễn Thắng (Viện Khoa học Xã hội Việt N am), bà Lê Thị Thanh Loan (Cục thống kê tp Hồ Chí Minh), bà N guyễn Minh Phương (Bộ Tư pháp), và ông Đặng N gọc Dinh (Trung tâm nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng đồng CECODES) Xin cảm ơn ông Hoàng Minh Hiếu và Phùng Văn Hùng (Văn phòng Quốc hội) đã giúp chúng tôi xác định các dữ liệu cho báo cáo này Chúng tôi xin cảm ơn ông Edmund Melesky (Đại học California, San Diego) và Phòng Thương mại Viẹt N am/dự án

VN CI đã giúp đỡ chúng tôi trong việc sử dụng số liệu điều tra PCI

Chịu trách nhiệm chính thực hiện báo cáo này là nhóm cán bộ N gân hàng Thế giới gồm James Anderson (chủ nhiệm báo cáo), Maria Delfina Alcaide Garrido, và Phùng Thị Tuyết Báo cáo được xây dựng với các đóng góp và góp ý của Đào Việt Dũng (ADB); Cameron Hill, Dương Hồng Loan và N guyễn Chi Mai (AusAID-Úc); Andrew Smith, Deidre Yukick, Jacqueline DeLima Baril, N guyễn Hoài Châu, Vũ Thị Yến (CIDA- Canada); Frances Gordon (Dự án JUDGE do CIDA tài trợ) và ông Charles Philpott (tư vấn pháp luật của CIDA), Dorte Chortsen, Tove Dengbold (Đan Mạch); Helena Sterwe và Lê Văn Thành (Phái đoàn Châu Âu); Trần Thị Lan Hương (Phần Lan); N guyễn Thi Vinh Hà và Veronique Saugues (Pháp); Toru Arai, Fuminori Ito, Yosuke Kobayashi, Junichi Imai, N guyễn Thị Mai Khanh và Eiichiro Hayashi (JICA); N guyễn Thị Lê Hoa và Trương Thu Huyền (Oxfam GB); Đào Minh Châu và Gabriella Spirli (SDC-Thụy Sỹ); Antonio J.Peláez Tortosa (AECID-Tây Ban N ha); Elsa Hastad và Anna Rosendahl (tổ chức Sida-Thụy Điển), Renwick Irvine, N guyễn Thị Kim Liên, Thân Thị Thiên Hương và Kirsty Mason (DFID-Anh); gia đình Liên Hiệp Quốc: Jairo Acunna-Alfaro, N icholas Booth, Lê N am Hương và Christophe Bahuet (UN DP), Phạm Thị Lan và Rajen Kr.Sharma (UN ICEF), Graham Harrison và Socorro Escalante (WHO), Anne-Claire Guichard (UN AIDS), Peter Reeh và Ingrid Fitzgerald (Văn phòng Điều phối), Suzette Mitchell (UN IFEM); Jim Winkler, Đỗ Anh Hoàng, Võ Phương (dự án VN CI/USAID); Bồ Thị Hồng Mai, Đoàn Hồng Quang, Đinh Tuấn Việt, N guyễn Thế Dũng, Hisham A Abdo Kahin, Valerie Kozel, Keiko Kubota, Daniel Mont, N guyễn Hồng N gân, N guyễn Diệp Hà, N guyễn N guyệt N ga, Toomas Palu, Phạm Minh Đức, Phạm Thị Mộng Hoa, Mai Thị Thanh, Triệu Quốc Việt, Vũ Hoàng Quyên, và Vũ Thị N ha (N gân hàng Thế giới) N guyễn Việt Cường (Đại học Kinh tế Quốc dân) đã hỗ trợ các phân tích số liệu Điều tra MSHGĐ, và Đinh Tuấn Việt (N gân hàng Thế giới) đã chuNn bị phụ lục thống kê cho báo cáo Báo cáo sử dụng các số liệu của Mô-đun Quản trị nhà nước trong Điều tra Mức sống hộ gia đình Việt N am 2008 Mô-đun Quản trị nhà nước được Bộ Kế họach Đầu tư chỉ đạo và Tổng cục Thống kê thực hiện với sự hỗ trợ của DFID, SDC và N gân hàng Thế giới Chúng tôi xin cảm ơn Bộ Kế hoạch Đầu tư đã đồng ý cho công bố sơ bộ số liệu này trong Báo cáo Phát triển Việt N am Chúng tôi xin chân thành cảm ơn các cá nhân đã giúp đỡ chúng tôi chuNn bị và thực hiện Mô-đun Quản trị nhà nước và tới 9.189 công dân Việt N am đã tham gia vào cuộc Điều tra này

Toàn bộ quá trình soạn thảo báo cáo do ông Vikram N ehru, bà Victoria Kwakwa, và ông Martin Rama (N gân hàng Thế giới) chỉ đạo thực hiện Xin chân thành cảm ơn sự cố vấn của các nhà phản biện, những người đã cố vấn cho chúng tôi về đề cương và dự thảo Phản biện báo cáo là Soren Davidsen (Bộ

N goại giao Đan Mạch), Martin Gainsborough (Đại học Bristol), Yasuhiko Matsuda, và Joel Turkewitz (N gân hàng Thế giới) Xin chân thành cảm ơn tất cả những người đã cũng cấp các ý kiến đóng góp và nhận xét cho báo cáo này

Tóm tắt i 

1 Đổi mới N hà nước và Thể chế 1 

Một N hà nước đang phân cấp và trao quyền 1 

Các hình thức trách nhiệm giải trình mới 4 

Các dữ liệu làm cơ sở cho Phân tích 7 

Các N ội dung chính của Báo cáo 9 

2.       Chính quyền Trung ương 10 

Vai trò và Tổ chức của N hà nước Trung ương 11 

Quản lý Quá trình Cải cách Hành chính Công 12 

Quản lý N hân lực 13 

Quản lý Tài chính Công 20 

3.      Quản trị nhà nước cấp địa phương 25 

Phân cấp N gân sách và Hành chính 26 

Quy trình Lập kế hoạch 35 

Quy hoạch Vùng 38 

Sử dụng đất 39 

4.       Các dịch vụ Trực tiếp và Hành chính 49 

Các dịch vụ hành chính 50 

Các dịch vụ trực tiếp cho người dân – Y tế và Giáo dục 59 

5.       Hệ thống Pháp luật và Tư pháp 77 

Xây dựng Pháp luật 78 

Giải quyết Tranh chấp 81 

Các tranh chấp hành chính 90 

N hận thức Pháp luật 91 

6.       Giám sát 95 

Chống tham nhũng 96 

Tổ chức Xã hội Dân sự 106 

Quốc hội và Hội đồng N hân dân 112 

Thông tin 117 

Truyền thông 124 

7.       Các Chủ đề và Bài học từ đổi mới công tác quản trị nhà nước 127 

Tiến bộ 127 

Triển vọng 127 

Chủ đề 128 

Thập kỷ tiếp theo? 130 

Tài liệu tham khảo 133 

Chú thích 143 

Các hộp: Hộp 1.1 Các thách thức về thể chế được nhấn mạnh trong báo cáo của Mặt trận Tổ quốc Việt N am trước Quốc hội 6 

Hộp 1.2 Các dữ liệu chính về quản trị nhà nước và thể chế 8 

Hộp 2.3 Chế độ lương, thưởng và trợ cấp của cán bộ, công chức 16 

Hộp 2.4 Bài học rút ra từ các nghiên cứu quốc tế: trọng dụng nhân tài là tâm điểm của hiệu

quả 18 

Hộp 2.3 Mở rộng phạm vi và chất lượng kiểm toán 24 

Hộp 3.1 Trở ngại trong việc phân cấp cho địa phương — Trường hợp hai tỉnh Bắc N inh và Hà N am 27 

Hộp 3.2 Đổi mới trong thực hiện thNm quyền ở cấp địa phương — Khu Kinh tế Mở Chu Lai 29  Hộp 3.3 Tác động của sự tham gia đối với phát triển 34 

Hộp 3.4 Lập kế hoạch và ngân sách có sự tham vấn ở Hòa Bình 38 

Hộp 3.5 Tạo sân chơi bình đẳng 41 

Hộp 3.6 N gười sử dụng đất bất bình với diện tích tái định cư 45 

Hộp 3.7 Hệ thống giải quyết khiếu nại hành chính liên quan đến đất đai hiện nay 47 

Hộp 4.1 Thực hiện mô hình một cửa tại tỉnh Đắc Lắc 51 

Hộp 4.2 Đổi mới trong công tác nâng cao trách nhiệm giải trình từ trên xuống tại cấp cơ sở - Thẻ Báo cáo Công dân tại thành phố Hồ Chí Minh 55 

Hộp 4.3 Phạm vi ra quyết định trong lĩnh vực y tế 60 

Hộp 4.4 Cạnh tranh và đặc lợi trong ngành dược phNm 62 

Hộp 4.5 Các trường học và mẫu giáo tự chủ về tài chính ở thành phố Hồ Chí Minh 63 

Hộp 4.6 Mặt trái của “tiền phong bì” trong lĩnh vực y tế 63 

Hộp 4.7 Vai trò của các tổ chức xã hội trong việc cải thiện tình hình tiếp cận dịch vụ Y tế và giáo dục 65 

Hộp 4.8 Điều chỉnh học phí trong ngành giáo dục 68 

Hộp 4.9 Kinh nghiệm quốc tế trong việc giảm các khoản chi trả không chính thức 74 

Hộp 4.10 Ý kiến phản hồi của bệnh nhân ở Bệnh viện N hi Trung ương 75 

Hộp 5.1 Văn hóa và các giá trị pháp luật 83 

Hộp 5.2 Độc lập gắn với trách nhiệm giải trình — kinh nghiệm của các quốc gia chuyển đổi khác 86 

Hộp 5.3 Tình trạng thiếu luật sư ở những tỉnh có điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn 93 

Hộp 6.1 N ạn hối lộ ảnh hưởng đến hoạt động của các doanh nghiệp vừa và nhỏ như thế nào 96 

Hộp 6.2 Các chính sách chống tham nhũng được cụ thể hóa trong luật chống tham nhũng của Việt N am 97 

Hộp 6.3 Các thách thức đối với hệ thống thanh tra 98 

Hộp 6.4 Cuộc chiến của một người tố cáo tham nhũng 101 

Hộp 6.5 Các cách tiếp cận cụ thể đối với tham nhũng – Hải quan ở N ga 103 

Hộp 6.6 Vai trò giám sát chính phủ của các hội/hiệp hội 109 

Hộp 6.7 Các Ban Thanh tra N hân dân và Ban Giám sát Đầu tư Cộng đồng 111 

Hộp 6.9 Quy định về Thông tin 120 

Hộp 6.10 Kinh nghiệm quốc tế về giám sát việc thực hiện luật tiếp cận thông tin 121 

Hộp 6.11 Tiếp cận thông tin ở Hà nội, Quảng Bình, N inh Thuận và An Giang 122 

Hộp 6.12 N guồn Thông tin Sáng tạo để giải quyết những nhu cầu chính sách bất ngờ 123 

Hộp 6.13 Vai trò của báo chí trong phát hiện vụ các vấn đề taxi ở sân bay Tân Sơn N hất 125 

Các hình: Hình 1.1 N hà nước phân cấp và giao quyền 2 

Hình 2.1 Chênh lệch mức lương trung bình trong khu vực nhà nước so với các khu vực chính thức khác 17 

Hình 2.2 Chênh lệch mức lương trung bình trong khu vực nhà nước so với các khu vực chính thức khác, có tính thêm các đặc điểm khó quan sát, 2006-2008 17 

Hình 2.3 Dùng sai quỹ hoặc tài sản công cho mục đích tư nhân: có phải là tham nhũng? 20 

Hình 3.1 Thông tin đáp ứng nhu cầu của hộ gia đình về ngân sách và kế hoạch của xã

(trong số những người quan tâm) 30 

Hình 3.2 Hộ gia đình cho ý kiến về kế hoạch và ngân sách xã trong thời kỳ 2006 – 2008 31 

Hình 3.3 Mức độ tin cậy vào quyền sử dụng đất 40 

Hình 3.4 Chi phí không chính thức của doanh nghiệp để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất năm 2006 42 

Hình 3.5 Quan điểm về mức độ tham nhũng trong việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (theo ý kiến của những người đã sử dụng dịch vụ này) 42 

Hình 3.6 Khiếu nại chính thức liên quan đến đất đai 42 

Hình 3.7 Khiếu nại hành chính về tiền đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư cho đất bị nhà nước thu hồi, phân theo nguyên nhân 44 

Hình 4.1 Tỷ lệ hồ sơ được giải quyết đúng hạn tại mô hình một cửa ở tỉnh Đắc Lắc 52 

Hình 4.2 Các hộ gia đình gặp khó khăn khi giải quyết các thủ tục hành chính 56 

Hình 4.3 N hững khó khăn khi xin giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 56 

Hình 4.4 Mức độ khó khăn đối với các hộ gia dình khi muốn tìm hiểu thông tin hướng dẫn về các thủ tục hành chính 57 

Hình 4.5 Thủ tục hành chính dễ dàng hơn theo đánh giá của hộ gia đình (2006-2008) 58 

Hình 4.6 Tiếp cận thông tin không cần đến mối quan hệ với cán bộ tỉnh 59 

Hình 4.7 Mức độ hài lòng (quy mô toàn quốc) với dịch vụ y tế và giáo dục 72 

Hình 4.8 Chất lượng dịch vụ y tế và giáo dục đang được cải thiện,

theo đánh giá của hộ gia đình (2006-2008) 73 

Hình 4.9 Xu hướng tham nhũng trong dịch vụ y tế và giáo dục,

theo đánh giá của các hộ gia đình (2006-2008) 75 

Hình 5.1 Các tỉnh có quy định pháp luật dễ tiên liệu có nhiều doanh nghiệp sẵn lòng đầu tư hơn 79 

Hình 5.2 Sử dụng các biện pháp đóng góp ý kiến cho văn bản pháp luật (khảo sát những người đã từng tham gia) 81 

Hình 5.3 N hững lý do không tham gia đóng góp ý kiến cho văn bản pháp luật 81 

Hình 5.4 Kinh tế phát triển, áp lực với tòa án gia tăng 84 

Hình 5.5 Các cách thức giải quyết tranh chấp kinh doanh 85 

Hình 5.6 Tăng cường nhận thức pháp luật để đấu tranh chống tham nhũng 91 

Hình 5.7 Các vụ trợ giúp pháp lý thực hiện bởi Cục Trợ giúp Pháp lý 92 

Hình 6.1 Tham nhũng có phải là vấn đề cho bạn và gia đình bạn 97 

Hình 6.2 Các hộ gia đình có bao nhiêu thông tin về các quy định về phòng và chống tham nhũng 100 

Hình 6.3 Lý do để không tố cáo tham nhũng 100 

Hình 6.4 Có phải là “tham nhũng” không Quan điểm của người dân 101 

Hình 6.5 Đánh giá của người dân về mức độ tham nhũng nói chung (trong số những người có ý kiến) 104  Hình 6.6 Đánh giá của người dân nói tham nhũng là nghiêm trọng, theo người sử dụng hoặc không sử dụng dịch vụ 104 

Hình 6.7 Xu hướng tham nhũng trong dịch vụ, theo các hộ gia đình 2006-2008 105 

Các bảng: Bảng 2.1 Số lượng bộ và cơ quan cấp trung ương 11 

Bảng 2.2 Tại sao cán bộ, công chức có ý định bỏ việc trong các cơ quan nhà nước? 14 

Bảng 2.3 Tăng lương tối thiểu của cán bộ công chức so với chi phí đời sống và thu nhập cá nhân 14 

Bảng 2.4 Các nước đã hoàn tất đánh giá Quản lý Tài chính Công trong khuôn khổ PEFA 22 

Bảng 3.1 Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định và giám sát các công trình cơ sở hạ tầng ở các xã thuộc Chương trình 135 ở các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước và Sóc Trăng 32 

Bảng 3.2 Tham gia vào quá trình ra quyết định và giám sát các dự án hạ tầng cấp xã; các xã thuộc các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước, và Sóc Trăng 33 

Bảng 3.3 Tiếng nói của người dân và cán bộ xã: Đâu là những khó khăn trong việc thực hiện quy chế

“dân chủ cơ sở”? 33 

Bảng 3.4 Khiếu nại về thu hồi đất (phần trăm người sử dụng đất có đất bị thu hồi) 44 

Bảng 3.5 Tỉ lệ Phần trăm các hộ gia đình không có nguồn lực sản xuất sau khi bị thu hồi đất nông nghiệp (%) 46 

Bảng 3.6 Đánh giá cách tiếp cận tham gia đối với các hoạt động giải phóng mặt bằng ở TP HỒ Chí Minh, Hưng Yên và Thái Bình (% người dân) 46 

Bảng 3.7 Phần trăm số hộ nhận được phản hồi đơn khiếu nại về thu hồi đất và loại phản hồi nhận được (TP Hồ Chí Minh, Hưng Yên và Thái Bình) 48 

Bảng 4.1 Tỷ lệ phần trăm các tỉnh xây dựng kế hoạch cung cấp các dịch vụ hành chính trực tuyến năm 2010 trong tổng số 36 tỉnh tham gia khảo sát 53 

Bảng 4.2 Sự hài lòng của người dân đối với một số dịch vụ hành chính tại thành phố Hồ Chí Minh năm 2006 và năm 2008 58 

Bảng 4.3 Chi của chính phủ và hộ gia đình trong ngành y tế 66 

Bảng 4.4 Chi giáo dục và y tế trong tổng chi của hộ gia đình 66 

Bảng 5.1 Thi hành án dân sự 89 

Bảng 6.1 Các loại hình Tổ chức Xã hội dân sự trong nước được luật pháp công nhận 106 

Bảng 6.2 Số lượng các hiệp hội đăng ký chính thức (số liệu ước tính) 109 

Bảng 6.3 Đại biểu Chuyên trách trong Quốc hội 113 

Bảng 6.4 Đại biểu Quốc hội từ Hiến pháp 1992 115 

Bảng 6.5 Truyền thông ở Việt N am 124 

Tóm tắt

Thể chế không phải là một công trình hay tổ chức, thể chế là các qui định theo đó các cá nhân, công ty và nhà nước tác động lẫn nhau Các bức ảnh minh họa trên bìa của Báo cáo Phát triển Việt N am này là sự thu nhỏ các thể chế hiện đại Sự sắp đặt có thể chưa hiện đại, nhưng các hành động của nó thể hiện sự tinh xảo và đang chuyển đổi Việt N am Hoạch định ở cấp địa phương với sự tham gia của người dân Các nhóm dân cư giám sát các công trình công cộng Tranh luận công khai

về pháp lý Dịch vụ hành chính hiệu quả với khách hàng là người dân Tư vấn pháp lý cho người dân Báo chí chuyên nghiệp theo dõi các sự kiện quan trọng Tất cả đều là gốc rễ của sự tăng trưởng của một xã hội hiện đại, cởi mở và hoạt động hiệu quả cao

Công cuộc Đổi Mới đã được công nhận rộng rãi vì đã đem lại những khuyến khích cho sản xuất và tăng trưởng Việc trao quyền và trách nhiệm cho các chủ thể được phân cấp, trong trường hợp này là nông dân và doanh nghiệp, và cho phép họ tự quyết định hoạt động của mình đã đem lại những kết quả đáng mừng mà những biện pháp kiểm soát quan liêu ngày xưa không thể làm được Tuy vậy, kinh nghiệm của Việt N am trong hai thập kỷ vừa qua cũng đã cho thấy sự trao quyền và phân cấp ở các lĩnh vực khác: trao quyền và phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh và cấp thấp hơn, cho các đơn vị hành chính và sự nghiệp, cho tòa án và các cơ quan dân cử, và cho các phương tiện truyền thông đại chúng và xã hội dân sự

Việc trao quyền hạn và bãi bỏ những kiểm soát quan kiêu có thể đã đem lại lợi ích, song cũng đồng thời đặt ra một vấn đề cơ bản: làm thế nào để đảm bảo trách nhiệm giải trình sau khi trao quyền?

Sự đối lập cơ bản giữa quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình sẽ không tự nó giải quyết được Các cơ chế về trách nhiệm giải trình sẽ không tự động nảy sinh để giải quyết những quan hệ mới này, mà phải được thiết lập một cách có chủ ý Trên thực tế, nhiều hình thức trách nhiệm giải trình mới đang được đưa ra, nhưng không phải lúc nào đó cũng là những biện pháp tối ưu, và vẫn còn nhiều bất cập cần giải quyết

Báo cáo Phát triển Việt Nam này tập trung vào việc trao quyền và trách nhiệm giải trình, hai khía cạnh của thể chế hiện đại và là những khía cạnh đổi mới quan trọng nhất của Việt Nam trong hai thập kỷ vừa qua.

N ói một cách khái quát, Báo cáo Phát triển Việt N am này phân biệt hai hình thức trách nhiệm

giải trình là: trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân thủ các quy tắc, các chỉ thị

và chỉ đạo đến từ bộ máy nhà nước, và trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới tập trung vào các kết

quả mà một cá nhân hay một cơ quan có nhiệm vụ thực hiện Một cá nhân hay cơ quan với trách nhiệm giải trình hướng lên trên sẽ quan tâm nhiều đến việc tuân thủ các quy định Còn một cá nhân hay cơ quan với trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới sẽ quan tâm nhiều hơn đến việc phục vụ khách hàng Cả hai hình thức trách nhiệm giải trình này đều quan trọng và cần thiết

Giống như tất cả các mô hình, phương pháp phân tích này bỏ bớt nhiều chi tiết, ví dụ như các biến thể hay hình thức kết hợp của trách nhiệm giải trình N hưng các mô hình có thể rất hữu ích bởi vì chúng tập trung vào những khía cạnh cốt lõi của vấn đề Trong trường hợp này, các đặc điểm của trách nhiệm giải trình hướng lên trên là cấp bậc và các hình thức thưởng phạt về hành chính, trong khi

đó các đặc tính của trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới là phản hồi từ khách hàng, cung cấp thông tin cho khách hàng, và sự tham gia trong quá trình ra quyết định

Quá trình phân cấp và trao quyền của Việt N am đã cho thấy nhiều kết quả tích cực Cạnh tranh giữa các tỉnh đang thúc đNy họ cải thiện môi trường kinh doanh của mình Các nhà cung cấp dịch vụ ngoài quốc doanh tham gia dễ dàng hơn và đối và các cơ sở của nhà nước có nhiều quyền tự chủ hơn trong quản lý đang hỗ trợ cho sự sáng tạo và đa dạng hóa các loại hình dịch vụ

Mặc dù các hình thức phân cấp và trao quyền này có thể đem lại những kết quả tích cực, nhưng điều đó không có nghĩa là phân cấp và trao quyền lúc nào cũng tốt N gược lại, sự kiểm soát từ

trung ương đôi khi cũng rất quan trọng Khi sự cạnh tranh giữa các tỉnh dẫn đến việc họ bỏ qua tác động của những chính sách của họ tới các tỉnh bạn, thì đó là lúc cần đến lập quy hoạch cấp vùng Khi cần đến tính thống nhất trên toàn quốc, ví dụ như trong hệ thống xây dựng pháp luật, thì cần hạn chế

sự phân cấp và trao quyền chứ không nên khuyến khích nó N hững thay đổi gần đây trong quy trình làm luật đều là những cải thiện, một phần là do những thay đổi đó đã tập trung hóa các cơ quan có thể làm luật và cách thức làm luật Khi có thông tin bất cân xứng, ví dụ như chất lượng của dịch vụ chăm sóc y tế và trình độ của các nhân viên y tế, hay khi các quan ngại về bình đẳng đòi hỏi có sự tiếp cận bình đẳng đối với các dịch vụ, thì đó là lúc cần đến các tiêu chuNn ở cấp độ quốc gia

Để cung cấp một số căn cứ thực chứng, Báo cáo Phát triển Việt N am này dựa vào rất nhiều các cuộc điều tra và nghiên cứu trường hợp, chủ yếu là số liệu từ cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia đình năm 2008, trong đó có cả một cấu phần về Quản trị nhà nước, tìm hiểu về mức độ hài lòng của người dân đối với các dịch vụ của chính phủ, sự tham gia trong quá trình hoạch định chính sách, sự tiếp cận thông tin, và các vấn đề khác Được thực hiện với hơn 9.000 hộ gia đình trên khắp Việt N am, bộ dữ liệu này là một tài sản quý giá để tìm hiểu về quá trình phát triển thể chế của Việt N am Việc các số liệu này được thu thập và giờ đây có thể cung cấp thông tin đầu vào cho các cuộc tranh luận về cải cách của chính phủ là một dấu mốc quan trọng cho Việt N am

Để tìm hiểu về những tác động của quá trình phân cấp và trao quyền và các hệ thống trách nhiệm giải trình hiện hành của Việt N am, chúng tôi bắt đầu với những hệ quả đằng sau quá trình phân cấp và trao quyền, các bộ máy nhà nước trung ương cần tự điều chỉnh khi các chức năng và trách nhiệm được trao cho cấp dưới Sau đó, chúng tôi tìm hiểu kinh nghiệm của việc phân cấp và trao quyền về mặt địa lý cho các chính quyền cấp dưới Việc phân cấp và trao quyền về mặt chức năng cho các đơn vị cung cấp dịch cụ hành chính và các dịch vụ trực tiếp khác như chăm sóc y tế và giáo dục là bước tiếp theo Sau đó, chúng tôi phân tích tầm quan trọng ngày càng tăng của hệ thống pháp luật và

tư pháp, mà vai trò của những hệ thống này đang thay đổi trong quá trình thực hiện phân cấp và trao quyền Cuối cùng, chúng tôi thảo luận về các hình thức ngày càng đa dạng của việc giám sát hệ thống phân cấp và trao quyền – các cơ quan chống tham nhũng, các tổ chức xã hội dân sự, các phương tiện truyền thông đại chúng và Quốc hội đã tồn tại nhiều năm nay, song vai trò của những tổ chức này đang thay đổi và bản thân họ có thể cần tự phân cấp và trao quyền mạnh hơn thì mới hoạt động có hiệu quả Phần cuối của báo cáo sẽ nghiên cứu về một vấn đề mang tính kết nối các cơ chế trách nhiệm giải trình lại với nhau – vấn đề thông tin

Chính quyền trung ương 

Thông qua việc phân cấp và trao quyền cho các doanh nghiệp và hộ gia đình, cho chính quyền các cấp ở địa phương và cho các đơn vị cung cấp dịch vụ tự chủ về tài chính, chính phủ đang dần dần được chuyển từ vai trò của người chỉ đạo sang vai trò của người đưa ra quy định, và trong quá trình này, vai trò của nhà nước trung ương trong việc đảm bảo tính thống nhất và nhất quán cho toàn bộ bộ máy chính quyền càng trở nên quan trọng hơn bao giờ hết Trên thực tế, yêu cầu phải dung hòa giữa việc tự quản trị của các cơ quan và tính thống nhất của việc quản trị nhà nước đòi hỏi phải có một sự chuyển đổi về cách thức vận hành của chính quyền trung ương Sự chuyển đổi của nhà nước trung ương ở Việt N am bao gồm những sự thay đổi trong tổ chức nội bộ và xác định lại các chức năng và nhiệm vụ Việc quản lý sự thay đổi một cách hiệu quả đòi hỏi phải phối hợp việc hoạch định chính sách của tất cả các bộ ngành, nhằm góp phần giảm thiểu sự nhầm lẫn và đảm bảo rằng các chính sách

sẽ đạt được những mục tiêu đề ra

Các nỗ lực cải cách hành chính công là rất tham vọng Được khởi động vào thập kỷ 1990, Đề

án Cải cách Hành chính Công bao gồm các vấn đề về phân cấp, xác định chức năng, hiện đại hóa quản lý tài chính công, chính phủ điện tử, cải cách hệ thống công chức và các vấn đề khác N hiều mục tiêu của cải cách hành chính đã được đưa ra, và đã đạt được một số thành tựu nhất định, đặc biệt là trong việc đơn giản hóa thủ tục hành chính, nhưng đôi khi vẫn còn chậm trễ trong việc chuyển từ chính sách sang thành hành động cụ thể

Để có thể duy trì tính hiệu quả trong vai trò mới của mình, nhà nước cũng sẽ phải đối mặt với những thách thức mới mà sự phân cấp và trao quyền mang lại Một trong những thách thức đó là giữ

chân được những cán bộ có năng lực và tâm huyết, đồng thời phải cạnh tranh giành nhân tài với khu vực tư nhân đang ngày càng tăng trưởng nhanh chóng Mặc dù có thể coi mức lương là một yếu tố quan trọng trong cuộc cạnh tranh giành nhân tài giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, nhiều yếu tố khác cũng đóng vai trò quan trọng, ví dụ như cơ hội để cán bộ có thể phát huy tài năng và được khen thưởng cho những nỗ lực của họ Trên thực tế, về trung bình thì mức lương của nhà nước cũng không thua kém mức lương thị trường quá xa N hững đợt tăng lương tối thiểu của khu vực nhà nước đều có mức tăng cao hơn so với tốc độ lạm phát và cũng khá tương đồng với mức tăng GDP (Hình I)

Hệ thống trả lương dựa nhiều vào các khoản trợ cấp và tiền thưởng là phức tạp, do đó khó có thể so sánh giữa lương nhà nước với lương ở khu vực tư nhân N hững số liệu sẵn có cho thấy rằng mức lương của nhà nước không thấp hơn nhiều so với mức lương trong khu vực tư nhân, và thậm chí có thể còn cao hơn (Hình II) Tuy nhiên, đối với một số nghề có nhu cầu cao và ở một số địa phương thì mức lương nhà nước có thấp hơn so với lương của tư nhân Một số mức cao hơn của nhà nước có thể

là do trình độ của các công chức cao hơn mà các cuộc điều tra không bao phủ hết được

I Lương tối thiểu so với CPI và GDP

II Mức lương cao hơn trung bình của nhà nước

so với mức lương khác trong khu vực chính thức,

Tiền chỉ nhân

Chú thích: Biểu đồ bên trái sử dụng các số liệu GDP hàng năm Đối với biểu đồ bên phải, hai cột cho thấy hệ

số trên biến giả của nhà nước đối với các phép hồi quy liên ngành của các mức lương logarit cho các đặc điểm khác nhau, và cho cùng một hệ số đối với phép hồi quy nhóm với các đặc điểm của người được điều tra Cột bên phải, dựa vào các số liệu nhóm với các đặc điểm riêng biệt, là không có ý nghĩa về mặt thống kê, trong khi cột bên trái lại có ý nghĩa về mặt thống kê N hững con số của phép quan sát cho hai cột trong biểu

đồ bên phải là lần lượt là 3.668 và 2.083

Nguồn: Phân tích của tác giả dựa vào các số liệu từ cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia đình, phần về quản trị

nhà nước năm 2008 Phân tích cho số liệu bên tay phải dựa vào phương pháp tiếp cận của Cường, 2008

Hệ thống tuyển dụng và đề bạt là một yếu tố then chốt ảnh hưởng đến khả năng tuyển dụng của nhà nước Việc đảm bảo tốt những vấn đề cơ bản, thông qua các hệ thống thống nhất về kiểm soát

và thi tuyển cạnh tranh là rất quan trọng trước khi nhà nước áp dụng những chương trình quản lý kết quả hoạt động phức tạp Sự cần thiết của tính thống nhất trong khối công chức nhà nước là một ví dụ tốt về loại quyết định vẫn nên giữ tại cấp trung ương chứ không phân cấp xuống địa phương Luật Cán bộ công chức mới đã áp dụng nguyên tắc về năng lực, nhưng giờ đây thách thức là làm thế nào chuyển nguyên tắc này thành những quy trình tuyển dụng và quản lý cụ thể, sau đó thực hiện các quy trình đó

Tuy nhiên, ngay cả những bộ quy định và luật lệ tốt nhất vẫn đối mặt với thách thức Sự đánh đổi giữa một bên là đề cao năng lực, tức là thưởng công theo kết quả công việc, với một bên là sự ổn định sự nghiệp, vốn là một trong những khía cạnh hấp dẫn đối với nhiều cán bộ công chức, khiến cho

những cải cách như vậy trở nên khó khăn ở tất cả các nước trên thế giới Hơn nữa, nhiều người có thể

bị thiệt thòi từ một số cải cách, ví dụ như tăng sự phân biệt trong các mức đánh giá kết quả công việc, trong khi các lợi ích có thể là rải rác, giống hệt như vấn đề về hành động tập thể vốn gây cản trở cho nhiều cuộc cải cách cần thiết N gay cả khi các lợi ích ròng của cải cách là tích cực thì việc thiếu một động lực rõ ràng từ những người bị ảnh hưởng để thúc đNy các thay đổi hay việc có những người bị ảnh hưởng phản đối sự thay đổi đó cũng có thể gây cản trở hoặc chậm trễ cho quá trình cải cách Một thách thức nữa cho bộ máy chính quyền trung ương là đảm bảo rằng các nguồn tài chính công được quản lý một cách hiệu quả, và đây là quan ngại của nhiều người dân Việt N am Trong số các hình thức tham nhũng mà Việt N am đang cố gắng bài trừ, việc lạm dụng các nguồn lực công là mối quan ngại lớn nhất của dân chúng Trong khi một chương trình cải cách đang được thực hiện nhằm tăng cường môi trường kiểm soát và đặt trọng tâm vào tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, các rủi ro có thể được tiếp tục giảm thiểu bằng cách cải thiện quy trình ngân sách, tăng tính minh bạch

và giám sát Hiện nay giữa các dự toán thu chi với các khoản thu chi thực tế vẫn còn chênh lệch đáng

kể, và các khoản phí và lệ phí của nhiều đơn vị sự nghiệp – một hệ quả trực tiếp của quá trình phan cấp và trao quyền của Việt N am — cũng góp phần vào sự thiếu tính rõ ràng trong phạm vi ngân sách Việc cung cấp nhiều thông tin hơn và thông tin tốt hơn cho công chúng cũng có thể góp phần tăng cường trách nhiệm giải tình Các đề xuất ngân sách hiện nay chưa được công bố cho công chúng cho đến tận khi những đề xuất đó được phê duyệt — cùng với việc thiếu một cơ chế chính thức cho tham vấn dân về ngân sách, việc này làm hạn chế sự tham gia của dân Hệ thống giám sát bên ngoài, đặc biệt là giám sát của Quốc hội và Kiểm toán N hà nước, đã được cải thiện Sự giám sát độc lập đó là hết sức quan trọng đối với một hệ thống có sự phân cấp và trao quyền

Chính quyền địa phương 

Sự chuyển đổi của Việt N am từ một nhà nước tập trung quan liêu cao độ nhằm thực hiện việc

kế hoạch hóa tập trung sang một loạt các cơ chế linh hoạt hơn phù hợp với thị trường đã bao hàm cả việc phân cấp quyền hạn và trách nhiệm cho các chính quyền cấp dưới Khách quan mà nói, mức độ phân cấp và trao quyền từ chính quyền trung ương xuống cho các tỉnh là tương đối lớn Với những thNm quyền mới, các tỉnh giờ đây đã có thể cung cấp các dịch vụ phù hợp hơn với nguyện vọng của người dân địa phương

Trong khi chính quyền trung ương trao nhiều quyền hạn và trách nhiệm hơn cho các tỉnh và các cấp chính quyền thấp hơn, thì cách thức và mức độ giám sát cũng được tăng cường Các cơ quan dân cử ở địa phương, tức là Hội đồng N hân dân, được trao quyền phê duyệt ngân sách và giám sát tình hình thực hiện ngân sách Trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới cũng được tăng cường thông qua các biện pháp yêu cầu tính minh bạch cao hơn — các chính quyền cấp xã phải công bố các dự toán và tình hình sử dụng ngân sách, vốn cấp phát và các khoản đóng góp của nhân dân hàng năm Tuy nhiên, việc tăng cường trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới thông qua sự tham gia và tính minh bạch đòi hỏi một sự thay đổi về văn hóa, tư duy, mà điều này không thể có được trong ngày một ngày hai Một thập kỷ trôi qua kể từ khi ban hành N ghị định về Dân chủ cơ sở, một nghị định công nhận tầm quan trọng của việc công bố thông tin và đảm bảo sự tham gia tích cực của người dân trong qua trình ra quyết định, nhưng việc thực hiện N ghị định này vẫn còn chưa được đồng đều

Mặc dù đã có những tiến bộ rõ rệt trong việc thiết lập các cơ chế mới về trách nhiệm giải trình này, song rõ ràng vẫn còn nhiều bất cập ở nhiều lĩnh vực Tuy có sự tham gia trong quá trình ra quyết định, song thường mọi người chỉ tập trung vào việc thực hiện những vấn đề đã được quyết định, ví dụ như lựa chọn các xã thuộc diện hưởng lợi của chương trình giảm nghèo 135 Sự tham gia trong quá trình lập kế hoạch chung có thể bị hạn chế một phần là do cấu trúc thể chế, với các cơ quan lập kế hoạch có cơ sở mạnh ở cấp trung ương và cấp tỉnh nhưng lại yếu ở cấp huyện và xã Mặc dù nhiều người có thể không tham gia tích cực do đơn giản là không quan tâm, nhưng ngay cả một số ít người dân quan tâm cũng có thể góp phần làm nên thành công của quá trình tham vấn Việc đảm bảo cơ hội tham gia là hết sức cần thiết

Mặc dù phần nào đó được trao quyền ít hơn so với cấp tỉnh và huyện, nhưng cấp xã cũng là nơi quan trọng trong việc thực hiện thí điểm các hệ thống trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới

Tuy vậy, khoảng một nửa các hộ gia đình ở Việt N am cho biết là không được biết thông tin gì về ngân sách và kế hoạch của xã Mặc dù những người quan tâm nhất đến ngân sách và kế hoạch này thường

sẽ nói là họ có một số thông tin, nhưng họ cũng nói là những thông tin đó không đáp ứng được yêu cầu của họ (Hình V) Các nghiên cứu khác cũng cho thấy sự phức tạp trong việc khắc phục những bất cập này Có nhiều lý do cho việc thông tin không đáp ứng được nhu cầu của người dân, trong đó có lý

do về khả năng biết đọc biết viết, ngôn ngữ, trình độ giáo dục, và quãng đường mà người dân phải đi

để có được thông tin

III Mọi người có tham gia vào quá trình đưa ra

quyết định và giám sát các công trình cơ sở hạ

tầng hay không?

Hiểu đóng

ý ki 28%

Hiểu

nhưng

không

Không hiểu 27%

IV Nếu họ có tham gia thì tham gia như thế nào?

25 50 75 100

Chú thích: Biểu đồ mô tả mức trung bình đối với các công trình cơ sở hạ tầng trong các xã 135 ở các tỉnh Lai

Châu, Lào Cai, Bình Phước và Sóc Trăng, trong đó có các công trình điện, giao thông, trường học, cung cấp nước sạch, trạm y tế, chợ, nhà văn hóa xã, và các công trình thủy lợi

Nguồn: tính toán của tác giả dựa vào “Báo cáo của cuộc Điều tra thẻ báo cáo công dân về mức độ hài lòng

của người dân với chương trình 135 giai đoạn II” (Quyên và các đồng tác giả, 2009)

Hầu hết các cơ chế mới về trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới — đáp ứng trực tiếp nguyện vọng của người dân thông qua sự tham gia và tăng tính minh bạch — đã được thực hiện ở cấp

xã, trong khi phần lớn thNm quyền lại được trao cho cấp tỉnh Do đó, thách thức nảy sinh là trách nhiệm giải trình với các cơ chế mới có thể khó đi đôi với nhau

Khi các tỉnh nhận thức được rằng các nhà đầu tư sẽ được thu hút tới những nơi có môi trường kinh doanh thuận lợi, thì quyền tự chủ trong việc đưa ra các chính sách tạo điều kiện cho tăng trưởng lại có thể đe dọa đến sự cạnh tranh lành mạnh giữa các tỉnh , sự cạnh tranh giữa các tỉnh không phải lúc nào cũng có lợi Các quyết định trong một tỉnh có thể có những tác động quan trọng đối với các tỉnh khác, kể cả tích cực lẫn tiêu cực Bản chất xuyên biên giới của nhiều vấn đề môi trường khiến cho việc lập kế hoạch một cách riêng rẽ của từng tỉnh trở nên không hiệu quả N goài ra, việc lập kế hoạch

mà thiếu sự phối hợp cũng có thể dẫn tới sự chồng chéo gây lãng phí Cũng có những tác động lan tỏa tích cực, vì sự tăng trưởng của một tỉnh có thể có lợi cho các tỉnh lân cận, nếu như có cơ sở hạ tầng thích hợp Khi lợi ích của việc lập quy hoạch vùng có lợi cho các tỉnh trong vùng, thì các tỉnh sẽ tự nguyện phối hợp với nhau Tuy nhiên, khi các chi phí và lợi ích không được chia sẻ một cách cân xứng thì vai trò của chính quyền trung ương lại càng quan trọng Các tiêu chuNn quốc gia có thể là một giải pháp, nhưng cũng cần có sự can thiệp của chính quyền trung ương để khuyến khích việc lập quy hoạch vùng, ví dụ như giữa các tỉnh có chung khu vực đầu nguồn hay các khu vực đô thị

V Thông tin đáp ứng yêu cầu của các hộ gia đình về ngân sách và kế hoạch cấp xã (đối với những hộ

gia đình có quan tâm)

Chú thích: Dựa vào những người trả lời phỏng vấn nói rằng họ có quan tâm đến những vấn đề về ngân sách

và kế hoạch Số quan sát dao động từ 2.481 to 4.424

Nguồn: Điều tra mức sống hộ gia đình 2008, phần về Quản lý nhà nước.

Việc trao thNm quyền quyết định sản xuất cho người nông dân và doanh nghiệp đã thiết lập quyền sở hữu tài sản cơ bản đối với sản lượng đầu ra, nhưng quyền sở hữu tài sản đối với tài sản của

họ, nhất là đất đai, là cần thiết để khuyến khích đầu tư ThNm quyền giao đất được trao cho các cấp địa phương, là cấp có thNm quyền đáng kể trong việc quản lý sử dụng đất Quá trình phân cấp trong quản lý sử dụng đất đi đôi với sự chuyển đổi mạnh mẽ đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp dùng cho các khu công nghiệp, khu chế xuất, các khu đô thị, khu du lịch và khu thương mại Tuy nhiên, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất hay chuyển nhượng đất từ người này sang người khác lại không diễn ra một cách đồng đều và cân đối Trong quá trình chuyển đổi này, các quan chức chính quyền tỉnh có động cơ mạnh mẽ để ưu đãi cho các nhà đầu tư

Các lần sửa đổi Luật Đất đai trong vòng hai thập niên qua đã đưa vào khái niệm giá đất, tăng cường quyền lợi cho các nhà đầu tư, và quy định chi tiết các quyền và nghĩa vụ của cả người sử dụng đất và các cơ quan nhà nước Một số dấu mốc quan trọng đã đạt được trong việc chính thức hóa hệ thống quyền sở hữu tài sản vốn rất lỏng lẻo trước đây, và tăng cường quy trình hợp lý, tính dễ chuyển nhượng, kiểm soát và bảo vệ Chỉ riêng trong những năm vừa qua, lòng tin của các doanh nghiệp đối với quyền sở hữu tài sản đã tăng lên nhiều (Hình VI) Mặc dù có những tiến bộ nêu trên, song việc giao đất và tái định cư khi đất đã được thu hồi vào mục đích khác vẫn còn là một vấn đề gây nhiều xung đột ở Việt N am Khoảng 70 đến 90% các khiếu nại của người dân là liên quan đến đất đai, và số lượng này đã tăng lên nhiều theo thời gian, cụ thể là tăng hơn gấp đôi chỉ trong 5 năm (Hình VII)

VI Lòng tin vào quyền sở hữu tài sản đối với

đất đai VII Các khiếu nại chính thức liên quan đến đất đai

Chú thích: Biểu đồ bên trái cho thấy mức trung bình từ các nhóm trùng nhau Số quan sát là từ 342 đến 1,212

doanh nghiệp trong các nhóm

Nguồn: Biểu đồ bên trái là tính toán của tác giả dự trên số liệu từ VN CI (Dự án Sáng kiến N ăng lực Cạnh tranh

Việt N am) và VCCI (Phòng Thương mại Công nghiệp Việt N am), cuộc Điều tra N ăng lực cạnh tranh cấp tỉnh, các nhóm trùng nhau Biểu đồ bên phải dựa trên số liệu từ Bộ Tài nguyên Môi trường

Các hoàn cảnh quyết định xem khi nào thì đất có thể bị thu hồi bao gồm không chỉ những trường hợp mà theo truyền thống được giải thích là vì lợi ích chung, ví dụ như xây một con đường,

mà còn cả những trường hợp mà lợi ích dường như rơi vào tay tư nhân Hơn nữa, nguyên nhân quan trọng nhất của sự bất bình của dân chúng là mức đền bù không thỏa đáng cho những người có đất bị thu hồi Việc xác định giá “thị trường” để tính mức đền bù cho việc tái định cư không tự nguyện còn nhiều bất cập vì thị trường còn mới, và vấn đề càng trở nên phức tạp hơn do có thông tin không cân xứng giữa người mua và người bán – người nông dân thường không biết giá trị của mảnh đất đối với sinh kế của họ hoặc giá trị của mảnh đất đối với các mục đích sử dụng khác Việc dựa nhiều hơn vào việc chuyển nhượng đất tự nguyện, có thương lượng có thể khắc phục phần nào những khó khăn này

Các dịch vụ hành chính và dịch vụ trực tiếp 

Trách nhiệm cũng đã được phân cấp và trao theo các lĩnh vực chức năng cho các đơn vị cung cấp dịch vụ (đơn vị sự nghiệp) Việc đảm bảo vừa chủ động cung cấp dịch vụ lại vừa có những tiêu chuNn thống nhất về chất lượng dịch vụ mà người dân có thể dễ dàng tiếp cận là một thách thức chưa

có lời giải thỏa đáng Đã có lúc việc thử nghiệm với các cơ chế dung hòa giữa tính tự chủ và trách nhiệm giải trình là một đặc điểm của sự phát triển của Việt N am

N ăm 2001, các đơn vị hành chính đã được trao quyền ra quyết định đáng kể đối với các ngân sách khoán từ chính phủ đối với các khoản chi hành chính và trả lương cho cán bộ nhân viên Các đơn

vị này được phép sử dụng số tiền tiết kiệm được từ cắt giảm chi phí để trả thêm lương cho cán bộ trong giới hạn nhất định, và cũng đã có thay đổi về cách thức hoạt động của những đơn vị này Một loạt cải cách được khởi động thí điểm vào những năm 1990 đã cố gắng tạo điều kiện dễ dàng hơn cho người dân và doanh nghiệp khi làm việc với nhà nước thông qua việc áp dụng cơ chế “một cửa” cho các dịch vụ hành chính Sau đó mô hình thí điểm này đã được nhân rộng đáng kể Tính đến tháng 10 năm 2009, 84% các sở chuyên ngành tại cấp tỉnh đã thành lập bộ phận một cửa của mình N hìn chung

mô hình một cửa đã thành công Đối với người dân và doanh nghiệp, họ không còn phải lo ngại nhiều

về việc phải xếp hàng dài chờ đợi và những câu hỏi họ đưa ra không được trả lời như trước kia nữa Trong khi mô hình một cửa tập trung vào cách thức áp dụng các thủ tục hành chính hiện hành, thì một sáng kiến thứ hai có tên là Đề án 30 đưa ra mục tiêu đơn giản hóa và giảm bớt các thủ tục hành chính hiện hành Với sự ủng hộ từ nhà lãnh đạo cao nhất của chính phủ, Đề án 30 đang đạt được những tiến bộ đáng ghi nhận Một cơ sở dữ liệu trực tuyến trên toàn quốc với khoảng 5.700 thủ tục hành chính đã được khai trương vào ngày 26 tháng 10 năm 2009, làm nền tảng cho quá trình đơn giản hóa vào năm sau Thành công của Đề án 30 có được một phần là nhờ cộng đồng người dân và doanh nghiệp vừa có khả năng (thông qua tiếng nói tập thể của các hiệp hội ngành) vừa có động lực để thúc đNy sự thay đổi

Việc đơn giản hóa các thủ tục hành chính đã bắt đầu có những tác động tích cực N gười dân trả lời trong phần về Quản trị nhà nước trong cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia đình cho biết họ gặp ít khó khăn hơn khi tiếp xúc với hầu hết các thủ tục hành chính, tuy hơn ¼ số người trả lời phỏng vấn cho biết họ vẫn gặp khó khăn liên quan đến các thủ tục về nhà đất Tăng cường vai trò quan trọng của thông tin, cuộc điều tra cũng nhận xét rằng việc dễ dàng tìm kiếm những thông tin hướng dẫn sẽ giúp cho người dân tránh được khó khăn (Xem Hình Error! Reference source not found.Error! Reference source not found..) Cộng đồng doanh nghiệp nói chung cũng cho biết đã có những cải thiện trong môi trường kinh doanh nhờ các cải cách hành chính Tính đến năm 2008, gần 90% số người trả lời phỏng vấn trong cuộc điều tra Chỉ số N ăng lực Cạnh tranh cấp Tỉnh (PCI) nói rằng mô hình một cửa đã được thực hiện ở địa phương, và cũng số người tương tự đồng ý rằng việc thực hiện

mô hình một cửa ở cấp tỉnh là tốt cho hoạt động kinh doanh Khi được hỏi về khả năng tiếp cận các loại văn bản khác nhau, từ tài liệu ngân sách địa phương cho đến các tài liệu về lập kế hoạch, cho đến các số liệu về đăng ký kinh doanh và đăng ký thuế, các doanh nghiệp đều cho biết họ đã tiếp cận dễ dàng hơn và ít cần đến các mối quan hệ cá nhân với cán bộ nhà nước để tiếp cận được với các văn bản này

VIII Tiếp xúc với các dịch vụ hành chính và sự dễ dàng trong tiếp cận thông tin

Xin cấp GCN dụng đất

Xin cấp giấy phép xây dựng/sửa chữa

nhà

Đăng ký kinh doanh

hộ gia đình Đăng ký hộ khNu Công chứng

Chú thích: Chỉ bao gồm những người trả lời phỏng vấn đã sử dụng dịch vụ từ năm 2006 Số quan sát dao động

từ 71 đến 4.085 Biểu đồ cho thấy tỉ lệ phần trăm số người được phỏng vấn nói rằng việc tìm kiếm văn bản hướng dẫn là dễ hoặc rất dễ, và tỉ lệ phần trăm số người trả lời phỏng vấn nói rằng họ đã gặp khó khăn khi tiếp xúc với dịch vụ N hững câu trả lời “không biết” được bỏ ra khỏi phân tích này

Nguồn: Phần về Quản trị nhà nước của cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia đình năm 2008

Trong khi nhận xét của người dân nói chung đều là đã có sự cải thiện trong các thủ tục hành chính — ở tất cả các tỉnh, có nhiều người đánh giá là tình hình tốt hơn chứ không tồi đi — mức độ cải thiện ở các tỉnh giàu mạnh hơn ở các tỉnh nghèo Tương tự với nhận xét của người dân, cuộc điều tra chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh ở cấp độ doanh nghiệp cũng cho thấy doanh nghiệp cảm thấy có sự cải thiện

rõ rệt hơn ở các tỉnh giàu So với một phần ba số tỉnh nghèo nhất thì các doanh nghiệp ở một phần ba các tỉnh giàu nhất có xu hướng đánh giá tích cực về những cải thiện trong thủ tục giấy tờ, chi phí, số lần đi đến các cơ quan hành chính, và thái độ thân thiện của các cán bộ nhà nước

Khi Việt N am và người dân Việt N am có thu nhập cao hơn, rõ ràng là áp lực phải cải thiện hơn nữa những dịch vụ này lại càng trở nên mạnh hơn Khi mức lương tăng lên thì thời gian cũng có giá trị hơn và chi phí của việc phải ngồi chờ đợi cũng tăng lên Cùng với những tiến bộ mà Việt N am đạt được trong việc tăng cường quyền sở hữu tài sản trong hình thức sở hữu nhà ở và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người dân sẽ có nhu cầu sử dụng các dịch vụ hành chính ngày càng nhiều N hu cầu ngày càng tăng đối với các dịch vụ hành chính có hiệu quả hơn sẽ là một nét điển hình trong quá trình phát triển của Việt N am trong thập kỷ tới

Các đơn vị hành chính sự nghiệp, ví dụ như bệnh viện hay trường học, đã có được quyền tự chủ đáng kể trong một vài lĩnh vực Họ đã được trao quyền tạo nguồn thu riêng bằng cách thu phí đối với những dịch vụ cốt lõi, đặt mức phí trong một khung giá nhất định đối với những dịch vụ không cốt lõi và các dịch vụ theo yêu cầu, được vay vốn từ các ngân hàng thương mại và nhiều biện pháp khác Họ cũng được trao thNm quyền đáng kể trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính, cả các khoản thu mà họ tự huy động được lẫn các khoản kinh phí khoán do nhà nước cấp phát N hững cuộc cải cách được thực hiện từ sau Đổi mới đã mang lại cho các đơn vị hành chính sự nghiệp không những chỉ quyền tự chủ về tài chính mà còn cả các khía cạnh quản lý khác

Lý do của việc trao quyền tự chủ nhiều hơn cho các đơn vị hành chính sự nghiệp là để cải thiện chất lượng dịch vụ Trường hợp của ngành y tế cho thấy một số tác động tích cực Các đơn vị hành chính sự nghiệp đã cắt giảm chi phí hành chính bằng cách bãi bỏ những khoản chi tiêu không hợp lý và khoán chi tiêu cố định cho riêng từng phòng ban, bộ phận N hững nhà quản lý cũng trở nên năng động hơn và nhạy bén hơn, các cơ cấu tổ chức cũng được củng cố, và nguồn nhân lực cũng đã được sử dụng một cách có hiệu quả hơn

Tuy nhiên, một số tác động tích cực quan trọng nhất lại diễn ra không đồng đều, đem lại lợi ích nhiều hơn cho một số đơn vị nhất định Ở hầu hết các bệnh viện cấp tỉnh và cấp trung ương, số thu

và các nguồn thu đã tăng lên, nhưng xu hướng này lại không rõ ràng đối với các cơ sở y tế tuyến huyện Quy chế thu phí đối với ngành y tế vẫn chưa được sửa đổi từ khi được đưa vào áp dụng năm

1994, và số tiền phí thu thêm được có chiều hướng giảm dần Tương tự như vậy, trong ngành giáo dục, mức học phí thấp mà nhà nước quy định được coi là nguyên nhân chính dẫn đến tỉ lệ bỏ nghề của giáo viên tăng cao

Một chủ đề xuyên suốt của Báo cáo Phát triển Việt N am lại được nhắc lại ở đây: xung đột lợi ích làm nảy sinh khó khăn đối với việc cung cấp dịch vụ Ở một số bệnh viện công, có hiện tượng các bác sĩ kiếm thêm thu nhập bằng cách mở phòng khám tư, điều này tạo ra động cơ cho các bác sĩ này giới thiệu bệnh nhân phải làm xét nghiệm hoặc sử dụng các dịch vụ khác mà có lợi cho cá nhân bác sĩ

N hững động cơ không phù hợp trong việc phân phối thuốc đối với các nhân viên ở các cơ sở y tế có thể khiến họ kê cho bệnh nhân những loại thuốc đắt tiền, kê quá nhiều loại thuốc, hay kê liều cao một cách không cần thiết Các quy định của nhà nước nghiêm cấm các nhân viên y tế vòi tiền hay quà biếu

từ bệnh nhân, nhưng những quy định này cũng không được thực thi nghiêm ngặt trên thực tế N hững quy định gần đây nghiêm cấm các nhân viên y tế không được thành lập hay tham gia vào việc quản lý các doanh nghiệp tư nhân, ví dụ như các bệnh viện tư Tuy nhiên, việc làm thêm ngoài giờ hành chính hiện vẫn được cho phép và còn được khuyến khích

Việc cố gắng dung hòa giữa phân cấp trao quyền và duy trì tiêu chuNn chất lượng đòi hỏi phải

có những thay đổi trong các cơ chế về trách nhiệm giải trình, kể cả trách nhiệm giải trình hướng lên

trên để đảm bảo tuân thủ các tiêu chuNn quốc gia, và trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới đối với người sử dụng dịch vụ Để giải quyết một vấn đề căn bản về thông tin không cân xứng trong việc cung cấp dịch vụ chăm sóc y tế, cần phải có một hệ thống vững chắc về cấp chứng nhận đối với các

cơ sở y tế và những người cung cấp dịch vụ Một hệ thống như vậy sẽ góp phần đảm bảo rằng những cán bộ hành nghề y phải có đủ trình độ và năng lực, và đảm bảo việc xử lý nghiêm những người vi phạm nghiêm trọng các tiêu chuNn về y đức và tiêu chuNn chăm sóc y tế nói chung

Hệ thống luật pháp và tư pháp 

Hàng ngàn luật và quy định mới ở tất cả các cấp chính quyền đã được ban hành nhằm thích ứng với bối cảnh đang thay đổi của nền kinh tế Việt N am N hững thay đổi trong hành lang pháp lý lại gây nên tâm lý không chắc chắn cho doanh nghiệp, cho các hộ gia đình, và cho cả những cán bộ nhà nước chịu trách nhiệm thực thi những quy định pháp luật này Thách thức chính đối với cải cách pháp luật là đảm bảo rằng khung pháp lý phải thống nhất, khả thi, và phải được người dân và những người thực thi pháp luật hiểu rõ Một hệ thống pháp luật ổn định và có thể dự đoán được có thể đem lại lòng tin cho doanh nghiệp khi thực hiện các dự án đầu tư tốn kém Tuy nhiên hiện nay, các doanh nghiệp ở Việt N am nhìn chung vẫn nhận định rằng các luật về kinh tế và tài chính là rất khó dự đoán N ói chung, khi doanh nghiệp có lòng tin vào tính dễ dự đoán của luật thì họ sẽ yên tâm đầu tư hơn (Hình IX.)

IX Các tỉnh có quy định dễ dự đoán sẽ thu hút được nhiều doanh nghiệp muốn đầu tư vào

4.75 5.00 5.25 5.50 5.75

Chú thích: Các dấu chấm thể hiện mức trung bình của các tỉnh trong hai câu hỏi: “Câu nào thể hiện đúng nhất kế

hoạch đầu tư của doanh nghiệp bạn trong vòng 2 năm tới? 1=Dự định đóng cửa, 2=Dự định giảm đáng kể quy

mô hoạt động, 3=Dự định giảm quy mô hoạt động, 4=Dự định duy trì quy mô hoạt động, 5=Dự định tăng quy

mô hoạt động, 6=Dự định tăng đáng kể quy mô hoạt động.” Và “Các thay đổi trong quy định về kinh tế tài chính ảnh hưởng đến doanh nghiệp bạn có mức độ dễ dự đoán đến đâu? 1=Không dự đoán được, 2=Ít khi dự đoán được, 3=Đôi khi có thể dự đoán được, 4=Thường dự đoán được, 5=Luôn luôn dự đoán được”

Nguồn: Sáng kiến năng lực cạnh tranh quốc gia Việt N am Chỉ số Cạnh tranh cấp Tỉnh 2008

Việc làm cho luật lệ và quy định trở nên dễ dự đoán phải bắt đầu bằng việc công bố các văn bản dự thảo, nhưng đó mới chỉ là bước đầu tiên Việc công bố các dự thảo luật, như đã được thực hiện

kể từ khi có Luật Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật bắt đầu có hiệu lực từ tháng 1/2009, rõ ràng là một bước tiến bộ, nhưng việc tập trung vào tham vấn các dự thảo đã làm lỡ cơ hội tranh luận

về những vấn đề cơ bản như mục tiêu của luật đang được đề xuất Việc tách biệt giữa chức năng làm luật với chức năng soạn thảo có thể góp phần giảm bớt rủi ro này

Mối liên hệ giữa hệ thống phân cấp và trao quyền về kinh tế và hành chính với hệ thống tư pháp rất phức tạp Một bên, phân cấp và trao quyền trong việc đưa ra các quyết định kinh tế trong các lĩnh vực khác sẽ làm tăng khối lượng công việc của tòa án vì họ sẽ phải giải quyết nhiều tranh chấp hơn Đồng thời, trách nhiệm giải quyết tranh chấp cũng đang dần được phân cấp và trao quyền từ các

cơ quan chính phủ cấp trung ương và cấp tỉnh sang cho tòa án Để có tính tin cậy, các tòa án phải hoạt động hiệu quả và độc lập Tuy nhiên hiện nay, các thNm phán thường tham khảo ý kiến tòa cấp trên và thậm chí cả ý kiến của chính phủ trước khi đưa ra phán quyết đối với vụ việc mà họ đang thụ lý Việc tăng tính độc lập của tòa án là việc nói thì dễ mà làm thì khó N hưng có thể thực hiện một số biện pháp để hướng tới điều này N hiệm kỳ tư pháp, hiện nay là 5 năm, có thể kéo dài hơn, và việc cơ quan lập pháp trực tiếp rót tài chính cho tòa án cũng góp phần làm tăng tính độc lập Việc chuyển sang một hệ thống xét xử dựa trên tranh tụng là nội dung đã được đưa vào trong Chiến lược Cải cách Tư pháp đến năm 2020, có thể khiến cho vai trò của thNm phán trở nên rõ ràng hơn – vai trò của trọng tài chứ không phải là một bên tham gia vào vụ án, và nhờ đó củng cố khả năng được tuyên

bố vô tội và các quyền con người cơ bản khác (của bị cáo)

Cố gắng dung hòa giữa tính độc lập và trách nhiệm giải trình là đặc biệt khó đạt được đối với ngành tư pháp Tuy vậy, trách nhiệm giải trình có thể được nâng cao mà không mất đi tính độc lập bằng cách chú trọng vào tính minh bạch Mặc dù đã có một số tiến bộ trong việc công bố các hồ sơ vụ

án, việc công bố các bản án, và việc phân tích để đi đến phán quyết, vẫn còn hạn chế

Các tòa án ở Việt nam không được sử dụng với mức độ rộng như ở các nước khác Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là tòa án là một ưu tiên thấp cho cải cách N gược lại, trong hệ thống phân cấp và trao quyền của Việt N am khi người dân ngày càng trở nên khắt khe hơn đối với chính phủ, khi tăng trưởng đang diễn ra nhanh chóng và các hoạt động kinh tế độc lập hơn, áp lực đối với tòa án sẽ ngày càng tăng lên trong việc cung cấp dịch vụ tư pháp một cách công bằng và hiệu quả Trên thực tế,

số vụ xét xử ở tòa án phản ánh tốt hơn mức tăng trưởng kinh tế so với tỉ lệ tăng dân số, như được minh họa ở Hình X

X Nền kinh tế đang tăng trưởng, áp lực ngày càng tăng đối với tòa án

Nguồn: Bộ Tư pháp, Tổng cục Thống kê

Hệ thống của Việt N am yêu cầu đối với một số loại vụ việc cần phải thương lượng hòa giải trước khi đem ra tòa, và hàng triệu vụ việc đã được giải quyết theo cách này trong thập kỷ qua Tuy nhiên, việc dung hòa giữa một hệ thống nhắm tới việc giải quyết vấn đề một cách hòa bình và bản chất khó thỏa hiệp của nhiều tranh chấp sẽ gây ra nhiều khó khăn khi có sự không cân bằng về quyền lực giữa các bên Hơn nữa, tính không thiên vị của tòa án có thể bị nghi ngờ đối với một số tranh

chấp, do các hội đồng hòa giải cấp xã được đứng đầu bởi các quan chức tại Ủy ban N hân dân xã, làm nảy sinh xung đột lợi ích khi tranh chấp có liên quan đến chính quyền địa phương Tuy nhiên, ngay cả khi những vấn đề này được giải quyết, thì vẫn cần có một hệ thống tư pháp vững mạnh

N hiều doanh nghiệp gặp phải những tranh chấp với chính quyền địa phương hay các cán bộ nhà nước ở địa phương Mặc dù tòa án có thNm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính từ năm

1996, số vụ tranh chấp hành chính tòa án thụ lý và xét xử vẫn còn hạn chế N hiều loại vụ việc chỉ có thể đưa ra tòa xét xử sau khi đã qua quá trình giải quyết bằng con đường chính quyền, càng làm nảy sinh nghi ngờ đối với tính công tâm của hệ thống

Một vai trò quan trọng của hệ thống pháp luật và tư pháp là ngăn chặn tranh chấp trước khi chúng xảy ra Việc cải thiện chất lượng của phát triển hệ thống pháp luật có thể hữu ích trong khía cạnh này, nhưng một vấn đề quan trọng không kém là nâng cao nhận thức của người dân và cộng đồng doanh nghiệp về các quyền hợp pháp của họ Đã có những nỗ lực đáng kể trong việc cải thiện công tác phổ biến tuyên truyền pháp luật và tư vấn pháp lý ở Việt N am Các trung tâm trợ giúp pháp

lý di động đã cung cấp các dịch vụ trợ giúp pháp lý, đặc biệt là ở vùng nông thôn và vùng sâu vùng

xa, và số lượng các vụ được trợ giúp pháp lý cũng đang tăng dần Theo đánh giá của hầu hết các nước, việc có được dịch vụ trợ giúp pháp lý thông qua thị trường sẽ gặp nhiều khó khăn ở nhiều vùng miền ở Việt N am Trên thực tế, một mâu thuẫn cơ bản nảy sinh: việc ít sử dụng tòa án làm hạn chế nhu cầu đối với dịch vụ pháp lý, trong khi mức độ hạn chế của dịch vụ tư vấn pháp lý cũng khiến cho tòa án trở nên kém hấp dẫn hơn trong việc giải quyết tranh chấp

Bản thân những người hành nghề luật cũng có thể góp phần đNy nhanh quá trình cải cách tư pháp, nhưng lại gặp khó khăn về hành động tập thể N hư được phân tích ở các phần khác trong Báo cáo Phát triển Việt N am, các tổ chức hiệp hội có thể góp phần giải quyết sự mâu thuẫn cơ bản giữa các lợi ích rải rác với chi phí và rủi ro tập trung Trong trường hợp này, cá nhân một luật sư có thể thấy không đáng bỏ công để thúc đNy một sự cải thiện nào đó, vì luật sư đó sẽ phải chịu tất cả các chi phí liên quan trong khi chỉ nhận được một phần những lợi ích sau đó Một hiệp hội mang tính tập thể giống như Đoàn Luật sư Quốc gia có thể góp phần khắc phục mâu thuẫn này

Một biểu hiện của yếu kém trong quản trị nhà nước là tham nhũng Mặc dù tham nhũng tồn tại ở tất cả các nước, nhưng việc không kiểm soát được tham nhũng sẽ làm nhụt chí các nhà đầu tư, gây nên lãng phí nguồn lực, và xói mòn lòng tin của dân chúng N gười dân nhận thức rất rõ về tầm quan trọng của việc chống tham nhũng Ở Việt N am, nhiều người đánh giá rằng tham nhũng là một vấn nạn (Hình XI, Hình XII, và Hình XII)

Việc xác định những xu hướng của tham nhũng là một việc phức tạp, nhưng hết sức quan trọng để hiểu được các nỗ lực chống tham nhũng đang hoạt động hiệu quả đến mức độ nào Có nhiều đánh giá khác nhau về vấn đề này, và điều này không có gì đáng ngạc nhiên N gười dân không bi quan, nhưng chỉ có một tỉ lệ nhỏ nhận định rằng tình hình đang trở nên khá hơn Các cuộc điều tra doanh nghiệp cho thấy rằng tham nhũng không gây cản trở nhiều lắm cho hoạt động của doanh nghiệp, song cũng chính những cuộc điều đó cho thấy mức độ hối lộ tính bằng phần trăm trong doanh thu không hề giảm Dù xu hướng có là thế nào thì mức độ tham nhũng cũng vẫn đáng lo ngại — hơn một nửa số doanh nghiệp trong cuộc điều tra Chỉ số N ăng lực cạnh tranh cấp tỉnh cho biết các doanh nghiệp trong ngành của họ phải nộp những khoản “lại quả” khi ký kết hợp đồng với chính phủ Sự

cứng rắn và tăng cường cuộc chiến chống tham nhũng trở nên cần thiết hơn bao giờ hết N hưng làm thế nào để đạt được điều này?

XI “Tham nhũng có phải là một vấn đề lớn

đối với gia đình của bạn không?”

Không

22%

Khó

nói13%

XII Đánh giá của người dân về mức độ tham nhũng nói

chung

Không có tham nhũng 1%

Không biết 28%

Nguồn: Cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia đình năm 2008, phần về Quản lý nhà nước

Việc thực thi các quy định hiện hành về những hành vi đúng mực theo luật định là một yếu tố thiết yếu của trách nhiệm giải trình hướng lên trên Trong khi các cơ quan chuyên trách như Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán N hà nước, và Bộ Công an rõ ràng đóng vai trò quan trọng trong việc thực thi, Luật Phòng Chống tham nhũng lại giao trách nhiệm chính trong việc tổ chức thanh tra cho người đứng đầu các tổ chức Hệ thống này có hiệu quả trong việc xác định gian lận và lãng phí hơn là phát hiện ra tham nhũng Khả năng xảy ra xung đột lợi ích, trong đó người đứng đầu tổ chức đang bị điều tra sẽ chuyển vụ việc sang cho cơ quan điều tra có thNm quyền, có thể sẽ cản trở quá trình điều tra

Hệ thống chống tham nhũng của Việt N am cũng nhấn mạnh nhiều vào việc tố cáo của người dân Mặc dù đây là vấn đề quan trọng và đôi khi cũng hữu ích, cách tiếp cận này gặp phải những thách thức thực tế ở Việt N am bởi vì những đơn thư khuyết danh không được công nhận Mặc dù về nguyên tắc thì những người đứng ra tố cáo hành vi tham nhũng được pháp luật bảo vệ, nhiều người lại không hề biết về thủ tục tố cáo hay quyền của họ Thêm vào đó, loại hình tham nhũng mà mọi người thường hay gặp phải nhất lại được nhiều người coi là chuyện thường tình chứ không phải là tham nhũng Tuy nhiên, ngay cả khi một cách tiếp cận dựa vào những người tố cáo gặp phải khó khăn, thì tầm quan trọng của việc làm cho kênh này dễ tiếp cận với những người dân quan tâm là không có gì phải bàn cãi

Một cột trụ nữa của nỗ lực chống tham nhũng của Việt N am mà Luật Phòng Chống tham nhũng và các nghị định hướng dẫn đưa ra là yêu cầu nhiều cán bộ nhà nước phải kê khai tài sản và thu nhập — tính đến cuối năm 2008, khoảng 395.000 cán bộ nhà nước đã nộp bản kê khai thu nhập và tài sản của mình Hiện nay, bản thân các bản kê khai thu nhập này không được công bố cho dân chúng

mà chỉ được xác minh nội bộ, mặc dù điều này không được tiến hành thường xuyên và có hệ thống Quá trình xác minh không cho phép kiểm tra bất thường, mặc dù các bản kê khai có thể được sử dụng trong quá trình xem xét để đề bạt trước kỳ Đại hội Đảng lần tới

Bên cạnh những phương pháp tiếp cận tập trung vào việc phát hiện ra những người có hành vi sai phạm, thì tính minh bạch, ví dụ như trong tài liệu đấu thầu, có thể là một công cụ đặc biệt hiệu quả N goài ra, một cách tiếp cận có tác dụng trong một ngành chưa chắc đã phát huy tác dụng trong

các ngành khác Trong khi Chiến lược Phòng chống Tham nhũng đến năm 2020 yêu cầu phải có những cách tiếp cận cụ thể theo từng ngành, chúng ta vẫn còn chưa biết liệu những chiến lược này sẽ được điều chỉnh phù hợp đến mức độ nào đối với những cơ hội dễ dẫn đến tham nhũng trong từng ngành

N hiều cuộc cải cách chính sách mà mục đích chính không phải là chống tham nhũng cũng vẫn

có tác động giảm cơ hội cho tham nhũng Các cải cách hành chính nhằm đơn giản hóa gánh nặng thủ tục cho các doanh nghiệp và người dân cũng có tác dụng hạn chế bớt cơ hội cho tham nhũng Các cải cách về quản lý tài chính công đã tăng tính minh bạch và hiệu quả của chi tiêu công, nhưng đồng thời cũng làm cho việc che giấu các hành vi tham nhũng trở nên khó khăn hơn Việc tận dụng tất cả những liên minh xã hội trong cuộc chiến chống tham nhũng, ví dụ như bằng cách trao quyền nhiều hơn cho các tổ chức xã hội dân sự và các phương tiện truyền thông đại chúng, cũng là một biện pháp hữu ích Trên thực tế, khi các nhóm công dân hay doanh nghiệp có chung mối quan tâm có thể thành lập các tổ chức xã hội dân sự, họ có thể góp phần khắc phục nhiều vấn đề về hành động tập thể được thảo luận trong Báo cáo Phát triển này Bản thân các tổ chức quần chúng, xưa nay vốn được coi là những tổ chức trung gian, cầu nối giữa Đảng và người dân, cũng đã có sự phân cấp và trao quyền khi ngân sách được nhà nước cấp phát giảm đi N goài ra, quy định pháp luật cũng đã cởi mở hơn cho việc thành lập một vài hình thức tổ chức xã hội dân sự mới Tuy nhiên, quy trình thành lập các tổ chức dân

sự xã hội mới vẫn rất phức tạp, và các tổ chức khác nhau không phải lúc nào cũng được đối xử như nhau Các tổ chức quần chúng đã được trao thêm một số quyền và trách nhiệm mà các tổ chức khác không có

Trong hệ thống phân cấp và trao quyền của Việt N am, việc phân cấp và trao quyền của các tổ chức xã hội dân sự được tiếp cận một cách cNn trọng Việc thành lập mỗi loại hình tổ chức mới đã đi kèm với việc áp dụng các biện pháp đảm bảo trách nhiệm giải trình của họ, chủ yếu nhấn mạnh vào trách nhiệm giải trình hướng lên trên thông qua việc tuân thủ các quy định Hình thức trách nhiệm giải trình này có thể là phù hợp trong một số hoàn cảnh, ví dụ trong việc điều tiết các cơ sở cung cấp dịch

vụ chăm sóc y tế, nhưng cũng có thể làm suy yếu khả năng của xã hội dân sự trong việc thực hiện vai trò giám sát của mình Các hạn chế đối với sự phản biện của dân chúng bằng một số hình thức tổ chức

xã hội dân sự đã làm suy yếu khả năng của họ trong việc chuyển tải các thông điệp rõ ràng theo tập thể, và góp phần vào các cuộc tranh luận chính sách

Hạt nhân của nhiều cuộc tranh luận chính sách công chính là Quốc hội, và cùng với các cơ quan dân cử là Hội đồng N hân dân tại địa phương, Quốc hội đã thực hiện một số biện pháp phân cấp trao quyền trong những năm sau khi bắt đầu Đổi mới N hững cơ quan này đã có được những thNm quyền giám sát nhất định và nói chung đã trở nên mạnh mẽ hơn Các đại biểu quốc hội có quyền triệu tập các bộ trưởng ra trả lời chất vấn trước Quốc hội, và thường buộc các bộ trưởng phải giải trình về kết quả hoạt động của bộ ngành họ, và thỉnh thoảng cũng bác bỏ các đề xuất của chính phủ N hững phiên chất vấn này đã được truyền hình trực tiếp và được nhiều người theo dõi Vai trò giám sát của Hội đồng N hân dân cấp tỉnh cũng đã trở nên quan trọng hơn khi cấp tỉnh được trao quyền hạn mới đối với tài chính công, đầu tư công và quản lý đất đai, cùng nhiều vấn đề khác Sự phân cấp và trao quyền diễn ra ở các cấp và lĩnh vực khác trong xã hội cũng đi kèm với sự phân cấp và trao quyền trong trách nhiệm giám sát

Quyền hạn được mở rộng này đang gặp phải một số hạn chế trên thực tế Hiện nay, chỉ có 29% các đại biểu Quốc hội là chuyên trách, và tỉ lệ này ở cấp địa phương còn thấp hơn Việc có những đại biểu kiêm nhiệm cũng được cho là có những ưu điểm nhất định, nhưng tầm quan trọng và khối lượng công việc, ít nhất là ở cấp trung ương, đòi hỏi phải có sự quan tâm chuyên sâu N hững nỗ lực nhằm nâng cao tính chuyên nghiệp và năng lực của các đại biểu quốc hội bao gồm việc bồi dưỡng nghiệp vụ nhiều hơn cho các đại biểu, và các nỗ lực nhiều hơn nhằm trang bị và truyền bá kiến thức cho các đại biểu Việt N am cũng đã nhấn mạnh hơn việc tiếp xúc với cử tri và giúp đỡ cử tri trong việc đưa ra kiến nghị, khiếu nại và tố cáo

Bên cạnh đó, có nhiều khả năng xảy ra xung đột lợi ích đối với các đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng N hân dân, và có thể làm giảm chức năng giám sát N hiều đại biểu vẫn giữ những chức

vụ nhất định trong chính phủ, và xung đột lợi ích trở nên rõ ràng trong các phiên chất vấn với chính phủ

Các phương tiện truyền thông đại chúng cũng đã gặt hái được nhiều lợi ích từ quyền tự chủ lớn hơn trong hai thập kỷ qua, với nhiều quyền kiểm soát hơn về tài chính, nhiều quyền lựa chọn hơn trong cơ cấu tổ chức, và được phép tổ chức các hoạt động kinh doanh trong các công đoạn sản phNm của mình Bên cạnh những thay đổi về mặt pháp lý nhằm trao nhiều quyền tự chủ hơn cho các phương tiện truyền thông, các thay đổi khác cũng đã diễn ra, đặc biệt là về mặt nội dung

Việc trao quyền tự chủ cho các phương tiện truyền thông diễn ra song song với việc ngày càng thừa nhận họ như một đồng minh trong việc thúc đNy một số mục tiêu, trong đó có cuộc chiến chống tham nhũng Trên thực tế, quyền tự chủ là hết sức cần thiết đối với các phương tiện truyền thông để thực hiện tốt nhiệm vụ này Tuy vậy, quan ngại của một số người về chất lượng trong chuyển tải thông tin và tác động của việc đưa tin quyết liệt đã dẫn đến những nỗ lực trong việc tái củng cố trách nhiệm giải trình của chính các phương tiện truyền thông Tuy nhiên, các cơ chế này hầu như lại là sự quay trở lại trách nhiệm giải trình hướng lên trên, tức là tuân thủ quy tắc — các quy tắc

mà ranh giới của chúng lại không mấy rõ ràng, nhất là trong lĩnh vực truyền thông Thách thức đối với cải cách các phương tiện truyền thông cũng như đối với các khía cạnh khác của hệ thống phân cấp và trao quyền của Việt N am là làm thể nào để hệ thống trách nhiệm giải trình phải phù hợp với các cơ chế khuyến khích để đạt được những kết quả tích cực, nhất là việc đưa tin quyết liệt hơn và có chất lượng cao

Việc phân tách rõ hơn các chức năng điều tiết (quản lý nhà nước) ra khỏi chức năng quản lý trực tiếp đã cho thấy những kết quả tích cực trong các ngành kinh tế, và điều này có thể áp dụng cả cho lĩnh vực truyền thông nữa Tương tự như vậy, việc tái định hướng các nỗ lực để ngăn chặn việc đưa tin sai lệch thông qua các biện pháp xử lý dân sự tại tòa án, hơn là làm nhụt chí các nhà báo bởi rủi ro có thể bị truy tố hình sự, có thể đảm bảo trách nhiệm giải trình mà không phải dùng đến các biện pháp khắc nghiệt khiến các nhà báo sợ đến mức không còn muốn đưa tin gì nữa

N hiều nhà báo cho rằng việc nâng cao tính chuyên nghiệp của các phóng viên và việc đưa tin

sẽ góp phần đem lại lòng tin cần thiết nhằm có được sự độc lập với trách nhiệm giải trình cho giới truyền thông Việc đảm bảo rằng giới truyền thông có thông tin để thực hiện nhiệm vụ có thể làm tăng

độ chuyên nghiệp của giới truyền thông và khuyến khích việc đưa tin chính xác

Trên thực tế, các hệ thống trách nhiệm giải trình mới mà hệ thống phân cấp và trao quyền cần phụ thuộc rất nhiều vào thông tin chính xác và kịp thời Tuy nhiên, hiện tại, người dân và doanh nghiệp Việt N am, các phương tiện truyền thông và xã hội dân sự, và thậm chí cả một số công chức nhà nước cũng vẫn gặp khó khăn trong việc tiếp cận thông tin họ cần Việc tiếp cận với các văn bản pháp luật đang dần cải thiện nhưng chưa hoàn chỉnh, và việc tiếp cận các thủ tục hành chính cũng đang tăng lên với chương trình của chính phủ trong việc cải cách thủ tục hành chính Tuy vậy, một số người dân vẫn gặp khó khăn trong việc tiếp cận chức năng thực tế nhất này của thông tin – hướng dẫn làm thủ tục Dự thảo Luật Tiếp cận thông tin, dự định sẽ đưa ra thảo luận tại kỳ họp Quốc hội đầu năm 2010, có thể sẽ là một bước tiến quan trọng

Mặc dù yêu cầu dường như đã rõ ràng: công bố thông tin là nguyên tắc bắt buộc chứ không phải là trường hợp ưu ái ngoại lệ, nhưng thách thức là rất lớn Việc đáp ứng yêu cầu hết sức chính đáng là bảo vệ một số hình thức thông tin là một thách thức Việc thay đổi văn hóa pháp lý và tổ chức

về tính bí mật là một thách thứ thứ hai Mặc dù việc tiếp cận thông tin được thừa nhận là một quyền trong Hiến pháp, và hiện có nhiều văn bản pháp luật quy định về tiếp cận các thông tin của chính phủ, nhưng những thông tin đó không phải dễ dàng có được Hầu hết các văn bản pháp luật quy định về tiếp cận thông tin không quy định rõ trách nhiệm của cơ quan hay cá nhân đối với việc công bố thông tin Cơ bản hơn, các quy định trong luật hiện hành lại theo hướng quy định “danh sách được phép”, tức là quy định những loại thông tin được phép công bố Hiện Việt N am vẫn chưa chấp nhận quan điểm rằng tất cả các thông tin đều cần được công khai do muốn đảm bảo an ninh quốc gia Việc đảm bảo quyền yêu cầu được cung cấp thông tin được mở rộng đối với tất cả các loại thông tin không bị coi là bí mật và được áp dụng cho tất cả các ngành và cấp chính phủ sẽ là một bước tiến quan trọng Việc xây dựng Luật Tiếp cận thông tin một cách hiệu quả cũng sẽ đòi hỏi phải khắc phục được một rào cản có liên quan về trách nhiệm giải trình N ếu như hệ thống trách nhiệm giải trình mang tính không cân xứng, ví dụ như việc mắc sai lầm sẽ bị xử lý nặng hơn so với việc không làm tốt việc gì đó, thì sẽ dẫn đến kết quả là những cơ quan cung cấp thông tin sẽ có hành vi tránh rủi ro để tự

bảo vệ mình N hưng điều này cũng mô tả chính xác hệ thống của Việt N am: những người công bố thông tin có thể bị xử lý nếu như họ phạm sai lầm, nhưng lại không được khen thưởng nếu như họ cung cấp thông tin

Hộp I Thử nghiệm trong bối cảnh phân cấp trao quyền và trách nhiệm giải trình của Việt Nam Trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực chăm sóc y tế: N hận thức được tầm quan trọng của việc làm hài lòng

bệnh nhân và người thân của các bệnh nhân nhi trong việc điều trị, Bệnh viện N hi Trung ương đã cố gắng tìm hiểu về những điều khiến bệnh nhân không hài lòng, bằng cách đề xuất một tiểu dự án nhằm thu thập ý kiến phản hồi của cha mẹ các em thông qua các cuộc điều tra bệnh nhân và những người chăm sóc các em Đợt điều tra đầu tiên với 6.000 cuộc phỏng vấn dự kiến sẽ hoàn thành vào tháng 11 năm 2009

Những bài học từ việc phân cấp các quyết định về môi trường kinh doanh: Bằng cách phân cấp thNm

quyền quyết định chính sách và tài khóa cho các nhà lãnh đạo ở Khu Kinh tế mở Chu Lai ở tỉnh Quảng N am, các quan chức địa phương hi vọng sẽ có được độ linh hoạt trong hoạch định chính sách và có động cơ để thử nghiệm các chính sách và thể chế của mình, và cuối cùng sẽ thúc đNy phát triển kinh tế trong vùng Chu Lai được dự định sẽ trao cho các nhà lãnh đạo địa phương nhiều thNm quyền hơn về tài khóa, hoạch định chính sách, và quyền hạn pháp lý, vì thNm quyền ra quyết định và quyền thu chi ngân sách bị phân chia giữa chính quyền địa phương với chính quyền trung ương Do quá trình ra quyết định dựa trên sự đồng thuận, trong đó bao gồm cả những bộ ngành có quyền lợi xung đột trong quá trình thử nghiệm và thành công của Chu Lai, nên những nỗ lực đổi mới của Chu Lai đã không đạt được bước tiến nào cụ thể

Tăng cường truyền thông và thông tin sau khi phân cấp: Tỉnh Hòa Bình đã bắt đầu đơn giản hóa quá trình

lập kế hoạch bằng việc soạn thảo những “hướng dẫn lập kế hoạch” cho cấp xã và cấp huyện N hững hướng dẫn này bao trùm một số khía cạnh trong thông lệ lập kế hoạch tốt hơn, ví dụ như sự tham gia của người dân địa phương trong quá trình lập kế hoạch, nhấn mạnh vào phân tích dựa trên bằng chứng, đặt thứ tự ưu tiên cho các can thiệp chính sách, và tham vấn một cách chủ động và tích cực

Trách nhiệm giải trình ở cấp thành phố: Thành phố Hồ Chí Minh đã có sáng kiến thực hiện một cuộc “Điều

tra về mức độ hài lòng của người dân đối với các dịch vụ công” năm 2008 dùng kinh phí của riêng thành phố Hội đồng N hân dân thành phố đã huy động kinh phí để thực hiện lại cuộc điều tra này, theo đó thu thập thông tin về những khó khăn vướng mắc của dân trong việc sử dụng dịch vụ, mức độ hài lòng và không hài lòng, mức

độ minh bạch và tiếp cận thông tin, và các cơ chế phản hồi Sự phản kháng đã được khắc phục bằng một kế hoạch phối hợp chặt chẽ với các cơ quan có liên quan, tổ chức các phiên tham vấn trong quá trình lập kế hoạch

để đảm bảo là bảng câu hỏi là phù hợp, và tổ chức các cuộc hội thảo sau đó để đảm bảo rằng các kết quả điều tra được hiểu rõ

Các thách thức và thành công của cơ chế người tố cáo hành vi tham nhũng: N ăm 2003, ông Đinh Đình

Phú, một thiếu tá quân đội về hưu ở thị trấn Đồ Sơn thành phố Hải Phòng đã phát hiện một vụ tham nhũng nghiêm trọng liên quan đến quản lý sử dụng đất N hận thấy tình trạng không công bằng này, đầu năm 2004, ông Phú đã bắt đầu gửi đơn tố cáo đi nhiều nơi, nhưng được đáp lại bằng sự im lặng Ông Phú đã bị kết tội “lợi dụng dân chủ để vu khống lãnh đạo, Đảng và chính quyền” Ông Phú đã bị đưa ra tòa cấp dưới ở Hải Phòng và bị kết tội N hưng là một quân nhân đã nghỉ hưu, ông không từ bỏ một cách dễ dàng Sau khi kiến nghị khNn cấp lên Tòa án N hân dân Tối cao, lên Bộ Công an, lên Thủ tướng và Phó Thủ tướng, vụ việc này đã bị điều tra và ông Phú đã được Thanh tra Chính phủ tuyên bố vô tội

Các phương tiện truyền thông đại chúng thực hiện vai trò giám sát của mình: Kể từ năm 2007, nạn thu

cước không theo đồng hồ km đã trở nên phổ biến ở một số hãng taxi dù tại sân bay thành phố Hồ Chí Minh Các phóng viên của báo Thanh N iên đã bắt đầu tìm hiểu tình trạng này bằng cách phỏng vấn các hành khách và tài

xế taxi, và sau đó phanh phui vụ việc lên mặt báo Sau những cuộc điều tra được tiến hành sau đó, tờ báo này đã đưa tin rằng những nhân viên bảo vệ cảng hàng không đã vòi tiền hối lộ của các tài xế taxi để các tài xế này có quyền ưu tiên đón khách Các tài xế taxi nói rằng chính khoản tiền lót tay này đã buộc họ phải thu tiền cước taxi cao hơn từ hành khách Việc đưa tin quyết liệt đã góp phần tăng tính trách nhiệm giải trình của những cơ quan

đã góp phần gây nên nạn taxi dù

Các chủ đề và bài học cho cải cách quản trị nhà nước 

Bối cảnh đang thay đổi của việc phân cấp trao quyền và trách nhiệm giải trình không diễn ra một cách đồng đều hay theo một mô hình định sẵn Trên thực tế, cách tiếp cận cải cách của Việt N am

là một cách tiếp cận theo kiểu thử nghiệm, có nghĩa là từng bước tìm kiếm giải pháp cho các vấn đề của xã hội Và việc thử nghiệm tiếp tục diễn ra, trong đó các ranh giới đang thử bị phá vỡ theo cách

này hay cách khác Một bản tóm tắt những sáng kiến về quản trị nhà nước ở địa phương, về cung cấp dịch vụ, và về giám sát được mô tả trong Hộp I Một số sáng kiến có mức độ thành công hơn so với những sáng kiến khác, nhưng tinh thần thử nghiệm và mức độ sẵn sàng phá vỡ các ranh giới là những đặc điểm chung

Khi nghiên cứu những cải cách thể chế sâu rộng ở Việt N am và thực tiễn diễn ra trong hai thập kỷ qua, có một số điểm chính nổi bật lên Đó là:

 Mức độ phân cấp và trao quyền là tương đối lớn, cả về phương diện địa lý và chức năng

 Các hệ thống giải trình trách nhiệm mới đang được xây dựng, nhưng thường chậm và không phải lúc nào cũng tối ưu

 Trong hệ thống phân cấp và trao quyền này, ngày càng có nhiều xung đột lợi ích nảy sinh

 Thông tin đóng vai trò trung tâm trong bất cứ một hệ thống giải trình trách nhiệm nào

 Những cải cách thành công nhất đều là do có những chủ thể liên quan được trao quyền để thúc đẩy thay đổi

 Người dân ngày càng trở nên đòi hỏi hơn - khi Việt Nam nỗ lực trở thành một nước có thu nhập trung bình hiện đại, áp lực cải thiện chất lượng dịch vụ, tiếng nói và nhu cầu được tham gia của người dân sẽ ngày càng mạnh mẽ hơn

Việc phân cấp và trao thNm quyền, dù là trên khía cạnh kinh tế, địa lý hay chức năng, đều làm nảy sinh những câu hỏi về trách nhiệm giải trình Trên thực tế, khái niệm “phân cấp và trao quyền đi đôi với trách nhiệm giải trình” có vẻ như mâu thuẫn Mặc dù đây là mâu thuẫn không dễ giải quyết, song các cơ chế trách nhiệm giải trình đang góp phần bù đắp chỗ trống này

Thập kỷ đầu tiên sau Đổi Mới là một giai đoạn của phân cấp và trao quyền về kinh tế, từ những cơ quan lập kế hoạch xuống cho người dân và doanh nghiệp Thập kỷ thứ hai đã chứng kiến sự phân cấp trao quyền và trách nhiệm mạnh mẽ xuống cho các tỉnh, và trách nhiệm giải trình lớn hơn cho cấp xã Gần đây hơn, việc phân cấp và trao quyền về chức năng cho các đơn vị cung cấp dịch vụ

đã cải thiện kết quả, nhưng lại làm nảy sinh những thách thức mới trong việc gắn trách nhiệm giải trình với các cơ chế khuyến khích

Vậy điều gì sẽ chờ đợi chúng ta trong thập kỷ tới?

***

1.  Đổi mới Nhà nước và Thể chế 

N ăm 2009 đặt ra một loạt thách thức mới cho Việt N am Trước tình hình nền kinh tế thế giới

đi xuống với tốc độ nhanh, trọng tâm chính của các nhà lãnh đạo và người dân Việt N am là vật lộn đểtìm ra các giải pháp đưa nền kinh tế trong nước thoát khỏi cuộc khủng hoảng có khởi nguồn từ bên ngoài N ếu như thách thức của đầu năm 2008 đặt ra cho chính phủ là làm thế nào để kiểm soát một nền kinh tế phát triển quá nóng với tốc độ lạm phát gia tăng chóng mặt lại bị nóng hơn bởi dòng vốn nước ngoài rất lớn đổ vào trong nước thì đến năm 2009, tình hình lại chuyển sang hướng hoàn toàn ngược lại N hững quan ngại về lạm phát gia tăng đã giảm dần và các vấn đề phát sinh do tác động thực sự của cuộc khủng hoảng tài chính quốc tế trở thành trọng tâm chú ý Khi Báo cáo này được công bố thì dự báo các chỉ số tăng tưởng lại một lần nữa tăng lên, tuy nhiên một thách thức mới trên phương diện tài chính lại đặt ra cho các nhà hoạch định chính sách của Việt N am

Trong khi tình hình kinh tế vĩ mô của Việt N am tiếp tục biến động thì một loạt những thách thức – cả thách thức mới cũng như những thách thức đã tồn tại từ lâu – đòi hỏi Việt N am phải có những đổi mới khác với các giai đoạn trước đây Cử tri ngày càng đòi hỏi nhà nước phải gia tăng hiệu quả và minh bạch của các dịch vụ công cho tất cả mọi người, không chỉ đơn thuần cho những ai có khả năng chi trả N gười dân ngày càng quan tâm đến việc nhà nước đảm bảo rằng các khoản đầu tư của nhà nước được lựa chọn đúng đắn, và những người bị ảnh hưởng phải được đền bù thỏa đáng Tham nhũng vẫn tiếp tục là một vấn đề lớn mà rất nhiều chủ thể - cả trong và ngoài chính phủ - quan ngại

Báo cáo Phát triển Việt N am 2010 tập trung vào những thách thức trong dài hạn của công cuộc đổi mới thể chế Thể chế là những nguyên tắc xác định mối quan hệ giữa xã hội và các thành viên trong xã hội và thể chế ngày càng được nhìn nhận như là yếu tố chính quyết định sự phát triển lâu dài của một quốc gia

Đổi mới thể chế là một quá trình lâu dài và do đó cần phải có hiểu biết về quá trình thay đổi thể chế để có thể xác định được những vấn đề Việt N am hiện đang phải đương đầu cũng như sẽ phải đương đầu trong thập kỷ tới Phần tiếp theo của chương này cho rằng, một trong những đặc thù của quá trình đổi mới và phát triển của Việt N am trong các thập kỷ vừa qua là quá trình phân cấp và trao quyền – một quá trình không chỉ diễn ra trên phương diện địa lý mà còn trên các phương diện khác

Một Nhà nước đang phân cấp và trao quyền

Khi tìm hiểu các mối quan hệ quản lý nhà nước, một khuôn khổ nghiên cứu thông thường luôn xem xét các mối quan hệ giữa ba nhóm chủ thể riêng biệt: N hà nước, khu vực doanh nghiệp, và

xã hội dân sự Đặc điểm cơ bản này của rất nhiều nghiên cứu về thể chế ngầm giả định mức độ độc lập rất lớn về các mục tiêu và kiểm soát trong đó thể chế đóng vai trò trung gian, cầu nối điều hòa các mối quan hệ

Tuy nhiên, ở Việt N am, các thành phần cấu thành nên xã hội gắn bó chặt chẽ với nhau hơn so với ở hầu hết các nước khác Điều này đặc biệt đúng trong thập kỷ 70 và 80 trước khi mở ra các chính sách kinh tế của thời kỳ đổi mới Các bộ phận của hệ thống nhà nước được bố trí theo địa lý và chức năng, và các đơn vị chức năng còn đảm đương cả chức năng sản xuất kinh tế như nông nghiệp và công nghiệp, nhưng tất cả đều được nhìn nhận như là các bộ phận trong một tổng thể Trách nhiệm giải trình chủ yếu được đưa vào hệ thống kiểm soát hành chính nhằm đảm bảo sự tuân thủ nguyên tắc

và quy định cũng như nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra

Để giải quyết các vấn đề phát sinh do hiệu quả hoạt động kinh tế xuống quá thấp trong những năm sau khi thống nhất đất nước, một loạt các trải nghiệm “phá rào” bắt đầu đưa nền kinh tế Việt

N am chuyển hướng sang một mô hình mới1 N gay trước khi bắt đầu thời kỳ Đổi mới vào năm 1986, một số bộ phận trong tổng thể hệ thống đã được trao nhiều quyền tự chủ hơn N ông nghiệp, một lĩnh vực của nền kinh tế được tập thể hóa từ những năm 50 của thế kỷ trước, đã bắt đầu quá trình chuyển

đổi trong thập kỷ 80 trên cơ sở các quyền đất đai cơ bản được trả lại cho người nông dân – cho phép

họ có thể giữ lại một phần sản lượng nông nghiệp sản xuất ra Quá trình chuyển đổi này được đNy nhanh cùng với các chính sách của thời kỳ Đổi mới – do đó, đây chính là mốc thuận lợi để bắt đầu tìm hiểu quá trình thay đổi Trong khu vực doanh nghiệp, các doanh nghiệp hầu như không có quyền tự chủ và tự trị về sản xuất Cơ chế khuyến khích không còn dựa trên các nỗ lực tập thể phi cá nhân để hướng tới các mục tiêu phát triển xã hội mà đã bắt đầu đưa ra những “phần thưởng” thích đáng cho các nhà sản xuất kinh tế Về trách nhiệm giải trình, hệ thống trách nhiệm từ trên xuống dưới thông qua sự tuân thủ các quy định có tính chất áp đặt về hành chính bắt đầu nhường chỗ cho hệ thống trách nhiệm ngày càng hướng mạnh tới cơ chế tự chịu trách nhiệm về hiệu quả hoạt động Đối với sản xuất kinh tế, cơ chế trách nhiệm từ dưới lên như thế được hình thành và phát triển một cách tự nhiên thông qua cơ chế thị trường Đến nay, các lĩnh vực nông nghiệp và công nghiệp (tư nhân) ngày càng trở thành các chủ thể tự chủ hoàn toàn và mối quan hệ tách biệt với nhà nước cần được điều hòa bởi các thể chế mới Về bản chất, có thể nói, một trong những đặc trưng chủ yếu của thời kỳ đổi mới là quá trình giao quyền dưới một số hình thức

Hình 1.1 Nhà nước phân cấp và giao quyền

Tiếp theo quá trình trao quyền quyết định trong các lĩnh vực kinh tế là sự trao quyền đáng kể trên các phương diện khác Hình 1 thể hiện các mối quan hệ trao quyền Chính quyền địa phương các cấp đã được trao nhiều quyền tự chủ hơn trong việc lựa chọn các dự án đầu tư, và thu chi ngân sách Trong thập kỷ đầu tiên sau khi triển khai chính sách đổi mới, quy trình lập kế hoạch và thNm quyền quyết định các vấn đề đất đai đã được phân cấp đáng kể cho các địa phương Trong thập kỷ thứ hai sau đổi mới, các địa phương đã có vai trò lớn hơn trong quy trình ngân sách và trong các quyết định đầu tư công, và quá trình phân cấp thNm quyền quyết định các vấn đề liên quan đến quyền sử dụng đất vẫn đang được triển khai Chính quyền địa phương các cấp cũng ngày càng có nhiều tiếng nói hơn trong các quyết định quản lý nhân sự Trong vài năm gần đây, quá trình phân cấp cho địa phương vẫn được triển khai với việc trao quyền quyết định về đầu tư công, mở rộng các hình thức kết hợp nhà nước – tư nhân trong đầu tư, và phân cấp quản lý nhân lực ở địa phương

Các bộ phận trong hệ thống chính phủ tham gia trực tiếp vào việc cung cấp dịch vụ cho người dân, đặc biệt trong lĩnh vực y tế và giáo dục, cũng đã được trao quyền tự chủ về tổ chức hoạt động và tài chính đối với các chức năng nói trên Trong thập kỷ đầu tiên kể từ đổi mới, các đơn vị sự nghiệp được trao quyền thu phí từ người sử dụng dịch vụ, các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân được phép tham gia cung cấp một số loại hình dịch vụ Trong mười năm kế sau đó, việc trao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị hành chính và đơn vị sự nghiệp cũng như sự tham gia của các chủ thể phi nhà nước trong cung cấp dịch vụ tiếp tục được triển khai và mở rộng Gần đây, quá trình này tiếp tục được thực hiện với việc trao quyền tự chủ hơn nữa cho các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ và đNy mạnh quá trình “xã hội hóa” việc cung cấp dịch vụ, cho phép sự tham gia của tất cả các chủ thể phi nhà nước vào cung cấp dịch vụ, thậm chí còn có các chính sách ưu đãi cho các chủ thể phi nhà nước

Bộ máy chính quyền TW

Báo chí

Tỉnh và các chính quyền cấp thấp hơn HĐN D

Quốc Hội

XH Dân sự Hội nông dân

Một số nội dung trong hệ thống tư pháp và pháp lý cũng có các dấu hiệu của quá trình phân cấp và trao quyền Luật sư được mở rộng quyền cung cấp dịch vụ tư vấn luật và tham gia vào các quy trình tố tụng, và quyền tài phán cũng đã được phân cấp cho tòa án để xử lý các tranh chấp về kinh tế Quá trình trao quyền cho các cá nhân và tổ chức hoạt động trong lĩnh vực luật pháp tiếp tục được thực hiện trong thập kỷ thứ hai sau đổi mới, với việc luật sư được trao quyền hành nghề trong các văn phòng và hãng luật, và các tổ chức xã hội dân sự được quyền cung cấp dịch vụ tư vấn pháp lý ThNm quyền tư pháp của các tòa án cũng được tiếp tục mở rộng để xử lý một số vụ việc hành chính, và mở rộng phạm vi trách nhiệm của tòa án cấp quận, huyện trong việc xử lý các tranh chấp về kinh tế Quá trình trao quyền cho các tổ chức và cá nhân hoạt động trong lĩnh vực luật pháp được tiếp tục thực hiện trong những năm gần đây, phạm vi hoạt động của hệ thống hỗ trợ pháp lý và các trung tâm tư vấn pháp lý của các tổ chức xã hội dân sự cũng được mở rộng Việc thực thi các phán quyết dân sự ngày càng trở nên độc lập với hệ thống hành pháp và thNm quyền tư pháp của tòa án đối với các vụ việc hành chính cũng đã mở rộng, tương tự như với các vụ việc về hình sự và dân sự Hiện đang có một số hoạt động thí điểm chủ trương xã hội hóa các hoạt động tư pháp và thi hành án

Vai trò giám sát của Quốc hội cũng được gia tăng Trong hai thập kỷ đầu tiên sau đổi mới, quá trình phân cấp và trao các thNm quyền giám sát cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đã thực hiện và hiện vẫn đang tiếp tục Các cơ quan giám sát như Kiểm toán N hà nước ngày càng trở nên độc lập với hệ thống hành pháp và hiện là một cơ quan trực thuộc Quốc hội

Trong một số lĩnh vực, sự phân cấp và trao quyền diễn ra vẫn còn hạn chế song đã có chuyển biến Xã hội dân sự hiện đang tồn tại và phát triển ở Việt N am vẫn chủ yếu bao gồm các tổ chức có quan hệ chặt chẽ với nhà nước, mặc dù đã có những bước tiến khiêm tốn trong việc nới lỏng các quy định tham gia của tổ chức xã hội và tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức xã hội dân sự lên tiếng Trong mười năm sau đổi mới, các tổ chức quần chúng được trao nhiều thNm quyền để tiến hành một loạt các hoạt động công, và một số hình thức tổ chức xã hội dân sự được phép thành lập và hoạt động trên nguyên tắc tài chính độc lập Gần đây, các tổ chức quần chúng và các tổ chức xã hội dân sự đã được trao quyền thực hiện một số hoạt động công khác, đặc biệt là trong lĩnh vực chống tham nhũng, cung cấp dịch vụ, dân chủ cơ sở, đổi mới thủ tục hành chính và xây dựng pháp luật

Lĩnh vực truyền thông mặc dù vẫn gắn bó chặt chẽ với nhà nước hơn so với nhiều nước khác, quyền tự chủ của các cơ quan, tổ chức truyền thông cũng đã được mở rộng trên phương diện tài chính

và phát hành, và trong một chừng mực nào đó là về nội dung Trong thập kỷ đầu tiên sau đổi mới, giới truyền thông đã trở nên độc lập hơn về tài chính, và các quyền báo chí của truyền thông và phóng viên được mở rộng Trong thập kỷ thứ hai sau đổi mới, các cơ quan, tổ chức truyền thông ngày càng trở nên độc lập hơn với cơ quan chủ quản của mình và được phép linh hoạt hơn trong sản xuất truyền thông

Mặc dù quá trình phân cấp và trao quyền đã diễn ra và đem lại các kết quả tích cực song không phải lúc nào phân cấp và trao quyền cũng hoàn toàn tốt N gược lại, Báo cáo Phát triển Việt

N am lần này cho rằng, cần duy trì sự kiểm soát ở trung ương vì một số mục đích nhất định Khi sự cạnh tranh giữa các địa phương dẫn đến việc chính quyền một số tỉnh bỏ qua các tác động chính sách của tỉnh mình tới các tỉnh lân cận, lúc đó cần phản có cơ chế khuyến khích việc lập kế hoạch ở cấp vùng Khi cần tới sự thống nhất và đồng bộ trong cả nước, ví dụ như hệ thống xây dựng pháp luật thì cần tập trung thNm quyền xây dựng luật, hơn là trao quyền – một số thay đổi trong quy trình xây dựng luật pháp hiện nay phần nào là những đổi mới tích cực do đã tập trung trao quyền xây dựng luật cho một số chủ thể cụ thể và tập trung phương thức xây dựng luật Hoặc với những phương diện hay lĩnh vực thường nảy sinh vấn đề bất đối xứng về thông tin, ví dụ như thông tin về chất lượng chăm sóc sức khỏe và trình độ, chuyên môn của các cá nhân hành nghề chăm sóc sức khỏe, lại cần phải có các chuNn mực quốc gia để áp dụng chung trong cả nước

N gay cả khi việc phân cấp và trao quyền phù hợp, các vấn đề mới vẫn nảy sinh Việc trao quyền cũng song hành với việc trao nghĩa vụ, và việc đảm bảo rằng các tổ chức, chủ thể được mới trao quyền có thể thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình một cách đúng đắn là công việc của hệ thống trách nhiệm giải trình

Các hình thức trách nhiệm giải trình mới

Trong tiếng Việt, hai thuật ngữ trách nhiệm giải trình (accountability) và trách nhiệm (responsibility) rất giống nhau song ý nghĩa của hai từ có sự khác biệt đáng kể.2 Khi nói chịu trách nhiệm về điều gì có hàm ý công việc đó do ai thực hiện, còn chịu trách nhiệm giải trình thì đòi hỏi nhiều nội dung khác ngoài ý đó Thuật ngữ “trách nhiệm giải trình” hàm ý rằng các thông tin chính xác và minh bạch là cơ sở để đánh giá xem một công việc có được thực hiện tốt hay không, và có các

cơ chế khen thưởng, xử phạt đúng đắn để khuyến khích hiệu quả làm việc Trong Báo cáo này có phân biệt hai loại trách nhiệm giải trình:

 Trách nhiệm giải trình đảm bảo việc tuân thủ (hệ thống trách nhiệm giải trình

từ trên xuống): Cá nhân hay tổ chức chú trọng tới các nguyên tắc, quy định và

kiểm soát từ trên xuống, nhấn mạnh tới sự tuân thủ các quy định và hướng dẫn

trong một hệ thống cấp bậc

 Trách nhiệm giải trình đối với kết quả hoạt động (hệ thống trách nhiệm giải

trình từ dưới lên): Cá nhân hay tổ chức chú trọng tới các kết quả họ được giao

thực hiện, và có các cơ chế để đảm bảo rằng cá nhân hay tổ chức nào làm

không đúng sẽ phải chịu hệ quả, và cá nhân hay tổ chức nào làm tốt sẽ được

thưởng

Giống như mọi mô hình, cách tiếp cận này đã bỏ qua rất nhiều yếu tố như các hình thức trách nhiệm giải trình khác nhau, hoặc các cách kết hợp trách nhiệm giải trình Tuy nhiên, sức mạnh của các mô hình là ở chỗ tập trung vào các nội dung mấu chốt của vấn đề Trong trường hợp này, các đặc trưng của trách nhiệm giải trình từ trên xuống là hệ thống cấp bậc cũng như các hình thức thưởng phạt hành chính, còn đặc trưng của của trách nhiệm giải trình từ dưới lên là ý kiến phản hồi từ khách hàng, các thông tin cung cấp cho khách hàng, và sự tham gia vào quá trình ra quyết định

Hệ thống trách nhiệm giải trình nào có thể áp dụng phù hợp nhất cho một chức năng cụ thể phụ thuộc vào các đặc tính của chức năng đó hoặc các hoạt động của nó N ếu có hệ thống thông tin hoàn hảo thì hai loại hình trách nhiệm giải trình như trình bày ở trên cũng tương tự như nhau do việc giám sát từ trên xuống có thể dễ dàng đánh giá được một tổ chức thực hiện vai trò của mình tốt đến đâu Tuy nhiên, khi thông tin là không hoàn hảo, và tất nhiên là không bao giờ có thể hoàn hảo, thì việc thực hiện giám sát sẽ rất tốn kém Đối với việc cung cấp dịch vụ, những người có thông tin tốt nhất có thể là khách hàng – người đang sử dụng dịch vụ N gành y tế là một ví dụ tiêu biểu Việc các nhà cung cấp dịch vụ y tế chịu trách nhiệm đối với bệnh nhân và gia đình bệnh nhân thông qua hệ thống trách nhiệm giải trình từ dưới lên – dựa trên các thông tin từ khách hàng - sẽ hoạt động hiệu quả hơn hệ thống trách nhiệm giải trình thuần túy từ trên xuống N hưng đồng thời, không phải thông tin nào khách hàng cũng biết rõ Vẫn lấy ví dụ trong ngành y tế, hầu hết các bệnh nhân không thể dễ dàng

có được các thông tin về chất lượng của bác sỹ và dược phNm – do đó cần phải có một số biện pháp đảm bảo trách nhiệm giải trình từ trên xuống

Một điểm khác biệt cần làm rõ khi tìm hiểu các hệ thống trách nhiệm giải trình là nguyên nhân của tình trạng hoạt động yếu kém hay hiệu quả Có hàng vạn sự khác biệt giữa lỗi cố ý, lỗi do vô trách nhiệm, và lỗi do sơ ý, và nếu một hệ thống trách nhiệm giải trình áp dụng cùng một biện pháp cho tất cả các loại lỗi đó thì hệ thống đó sẽ không đem lại những tác động như mong muốn Tương tự, nếu một sai phạm bị phạt nặng hơn là việc không thực hiện công việc, hệ quả sẽ là các hành vi né tránh rủi ro và dẫn đến chậm trễ trong thực hiện công việc, làm phát sinh yêu cầu phải có sự phê duyệt

từ các cấp cao hơn, v.v N gược lại, một hệ thống trách nhiệm giải trình chỉ chú trọng đến toàn các yếu kém –phạt những sai phạm hoặc làm không tốt – thì hệ thống đó mới chỉ hoàn thành một nửa nhiệm

vụ cần làm của một hệ thống trách nhiệm giải trình Việc khen thưởng kịp thời và thích đáng các cá nhân, tổ chức làm tốt cũng có ý nghĩa quan trọng không kém Thông thường, các hình thức phạt do hoạt động không đúng thNm quyền thường lớn hơn các lợi ích thu được khi đưa ra các quyết định đúng đắn – một đặc điểm hiển hiện ở trong rất nhiều lĩnh vực ở Việt N am – từ việc công bố thông tin đến quyết định các vấn đề nhỏ hơn Khi Việt N am đang dần trở thành một nước có thu nhập trung bình, một trong những thách thức lớn nhất sẽ là làm thế nào để xây dựng được hệ thống trách nhiệm giải trình phù hợp nhất.3

Một hướng để xác địnhhệ thống trách nhiệm giải trình như đã được trình bày trong Báo cáo Phát triển Thế giới năm 2004, trong đó đưa ra hai phương thức tiếp cận đối với trách nhiệm giải trình

là tiếp cận dài và tiếp cận ngắn Phương thức tiếp cận dài đối với trách nhiệm giải trình đòi hỏi có sự tham gia của công dân trong việc yêu cầu các tổ chức cung cấp dịch vụ phải chịu trách nhiệm gián tiếp thông qua quy trình bầu cử N ếu công dân không hài lòng với cách thức và kết quả thực hiện công việc của chính phủ, các nhà lãnh đạo sẽ không được sự ủng hộ của người dân và cuối cùng sẽ bị mất quyền lực Phương thức này khuyến khích các nhà lãnh đạo chính trị phải cung cấp các dịch vụ

có chất lượng cao và đến được với mọi người dân Một hệ thống như thế cũng cần phải có vai trò quan trọng của thông tin bởi vì các nhà lãnh đạo chính trị không phải lúc nào cũng có thông tin hoàn hảo về mong muốn của người dân N ói chung, các nhà lãnh đạo thường xuyên phải có các quyết định chọn lựa hết sức khó khăn Khi các nguồn lực bị giới hạn, lãnh đạo chính phủ không thể đồng thời cải tiến tất cả các dịch vụ N hưng các cuộc bầu cử định kỳ sẽ cho hệ thống biết được các thông tin phản hồi từ người dân về những loại hình dịch vụ mà người dân cảm thấy là quan trọng nhất

Hệ thống trách nhiệm giải trình theo phương thức tiếp cận dài khó có thể hoạt động như trên trong bối cảnh của Việt N am dưới sự lãnh đạo của một đảng N hưng điều đó cũng không có nghĩa là không thể có các hệ thống tương tự để nắm bắt mong muốn, ý kiến của người dân Ở Việt N am, một

cơ chế để người dân thể hiện mong muốn và lo ngại là thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt N am – nơi thu thập ý kiến, nguyện vọng và những bức xức của người dân thông qua quá trình tham vấn trong hệ thống các tổ chức quần chúng Các vấn đề này hàng năm đều được báo cáo tại phiên khai mạc của Quốc hội Với vị thế của Mặt trận Tổ quốc Việt nam là một tổ chức chính thức, thậm chí là một tổ chức có các quyền và nghĩa vụ được Hiến pháp quy định, công tác báo cáo trước Quốc hội về những vấn đề của người dân thực sự có sức mạnh

Hộp 1.1 tóm tắt một số vấn đề mà người dân đang quan tâm và thậm chí còn cho thấy những lĩnh vực, vấn đề mà hệ thống trách nhiệm giải trình có thể đưa ra

Hệ thống trách nhiệm giải trình hiện thời của Việt N am thông qua vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt N am góp phần đáp ứng yêu cầu về thông tin trong trách nhiệm giải trình – nghĩa là, hệ thống cung cấp các thông tin cho đội nghĩ lãnh đạo về những lo ngại và mong muốn của người dân

N hưng phương thức này chưa đáp ứng yêu cầu về vị trí trung tâm của trách nhiệm giải trình trong việc đảm bảo rằng những vấn đề người dân nêu ra sẽ được giải quyết, và giải quyết đến đâu – nếu những vấn đề đó không được giải quyết, thì hệ quả sẽ là gì? Báo cáo Phát triển Thế giới năm 2004 khi giới thiệu phương thức tiếp cận dài đối với trách nhiệm giải trình cũng đã trình bày về phương pháp tiếp cận ngắn Phương pháp tiếp cận ngắn đối với trách nhiệm giải trình chú trọng đến các dịch vụ cụ thể - nó không chỉ dựa vào hệ thống bầu cử mà nhấn mạnh đến sự trao đổi thông tin, ý kiến giữa nhà cung cấp dịch vụ và khách hàng Hệ thống này hiện mới chỉ đang được hình thành ở Việt N am ở một

số nơi và áp dụng cho một số chức năng, song sẽ trở nên quan trọng hơn khi các trách nhiệm được chuyển giao

Quá trình chuyển đổi khi phân cấp và giao quyền cũng như tăng trách nhiệm giải trình không phải là một quá trình bằng phẳng, thẳng đường hay được định trước Trong thực tế, cách tiếp cận của Việt N am đối với cải cách là từng bước tìm kiếm giải pháp cho các vấn đề của xã hội, là phương thức tiếp cận thử nghiệm Và phương thức thử nghiệm này khiến cho các đường biên dịch chuyển theo hướng này hay hướng ngược lại vẫn tiếp tục diễn ra Các cơ chế về trách nhiệm giải trình không tự động hình thành và phát triển để điều hòa các mối quan hệ mới N gược lại, cần phải có sự nỗ lực thực

sự để tạo ra các cơ chế này Các vấn đề phát sinh do cơ chế tập thể, trong đó lợi ích thì cả nhóm được hưởng trong khi tổn thất thì chỉ người thực hiện hành động phải gánh chịu hiện diện trong rất nhiều nội dung của báo cáo và có thể cản trở sự phát triển

Hộp 1.1 Các thách thức về thể chế được nhấn mạnh trong báo cáo của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

trước Quốc hội

Trong báo cáo tháng N ăm năm 2009 trước Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt N am cho biết: tổ chức này đã thu thập được 2.446 ý kiến và kiến nghị của cử tri và người dân trong cả nước Mặc dù lãnh đạo chính phủ đã thực hiện được nhiều thành tựu trong nhiều lĩnh vực, song báo cáo vẫn chỉ ra một số nội dung chính mà người dân lo ngại và quan tâm Phần nội dung tóm tắt các quan ngại của người dân ở dưới đây cho thấy những vấn đề đáng chú ý cũng như những điểm yếu trong hệ thống trách nhiệm giải trình:

 Thiếu các dữ liệu tin cậy về tình trạng lao động và việc làm trong thời kỳ suy thoái kinh tế Báo cáo chỉ ra rằng, các số liệu về số lao động mất việc và các lĩnh vực kinh tế, các loại hình sản xuất và kinh doanh “vẫn còn chưa chính xác và không thống nhất, gây ra nhiều khó khăn cho việc thực thi các giải pháp hỗ trợ của chính phủ.”

 N hững vấn đề liên quan đến tái định cư được trình bày trong một số nội dụng của báo cáo Mặc dù báo cáo

đã ghi nhận rằng, chính phủ đã có nhiều chính sách cho nông nghiệp và phát triển nông thôn song báo cáo cũng nhận xét: “những chính sách này đã không đáp ứng các nhu cầu và yêu cầu đang phát sinh và gia tăng,

và khoảng cách giàu nghèo vẫn tiếp tục tăng lên Việc thu hồi đất nông nghiệp và lâm nghiệp để xây các khu công nghiệp, các trung tâm đô thị và sân golf ở nhiều địa phương vẫn còn được thực hiện một cách tràn lan, không có cơ sở vững vàng dẫn đến tình trạng quỹ dự trữ đất nông nghiệp tiếp tục bị thu hẹp; và nhiều đơn vị

đã được giao đất để thực hiện dự án đã không hoàn thành các dự án, để tình trạng đất đã được cấp bị bỏ hoang, lãng phí, không được khai thác, hoặc việc sử dụng đất không đúng với mục đích đã đề ra, hoặc trao đổi đất để có các nguồn thu không minh bạch dẫn đến sự bất bình và không hài lòng trong một bộ phận người dân.”

 Mặc dù báo cáo ghi nhận các khoản tiền thưởng trong dịp Tết song cũng lưu ý một số trường hợp sai phạm đáng tiếc đã xảy ra ở nhiều nơi Ở một số địa phương, chính sách thưởng Tết không được thực hiện một cách dân chủ, có trách nhiệm và tiền thưởng Tết thường được quyết định trên cơ sở thỏa thuận Báo cáo đã lưu ý rằng, rất nhiều người nghèo đã không được hưởng lợi từ chính sách này hoặc nếu có thì cũng bị chậm trễ hoặc xà xẻo “Rất nhiều cử tri kiến nghị lên chính phủ và các cấp chính quyền chỉ ra các cán bộ phải chịu trách nhiệm để có thể xử lý một cách nghiêm minh những người làm sai chính sách và quy định.”

 Mặc dù đã đạt được những thành tựu đáng khen ngợi trong lĩnh vực phòng và chống tham nhũng và lãng phí, báo cáo cũng đã chỉ ra rằng tình trạng tham nhũng và lãng phí vẫn tiếp tục diễn ra “Rất nhiều trường hợp tham nhũng đã được đưa ra ánh sáng và đã thu hút sự ủng hộ, chú ý và quan tâm của đông đảo quần chúng nhân dân Tuy nhiên, các cơ quan chức năng có trách nhiệm vẫn còn chậm trễ trong việc xử lý hoặc xử lý không thỏa đáng một số vụ việc tham nhũng, khiến cho người dân suy giảm lòng tin và sự tín nhiệm vào những người chống tham nhũng.”

 Để góp phần cải thiện tình hình chống tham nhũng và lãng phí, báo cáo chỉ ra rằng, cử tri đề nghị chính phủ

“đNy nhanh cải cách hành chính công, củng cố và khuyến khích sự minh bạch, rõ ràng của hệ thống để chấm dứt và ngăn chặn tình trạng tham nhũng và lãng phí, đặc biệt là tham nhũng và lãng phí trong quản lý đất đai, đầu tư, xây dựng cơ bản, sử dụng tài sản công v.v Cử tri cũng đề nghị Quốc hội củng cố và tăng cường hiệu quả của công tác giám sát trên phương diện này.”

 Trong công tác xây dựng pháp luật, báo cáo đã hoan nghênh các nỗ lực xây dựng pháp luật Báo cáo ghi nhận số lượng các dự án luật được thông qua và thảo luận trong các kỳ họp Quốc hội đã tăng lên so với trước đây Tuy nhiên, báo cáo cũng chỉ ra, quá trình xây dựng một số văn bản luật còn quá chậm Đặc biệt là việc xây dựng và ban hành các văn bản hướng dẫn Báo cáo kiến nghị Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội từng bước giảm dần số lượng các điều luật và luật trong đó quy định việc chính phủ và các bộ chủ quản chịu trách nhiệm ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể N ói cách khác, thông lệ để lại các vấn đề cần quy định chi tiết của các văn bản luật cho bộ chủ quản hoặc chính phủ ban hành trong văn bản dưới luật là điều mà cử tri cho rằng góp phần làm chậm quá trình xây dựng văn bản pháp quy

Cuối cùng, Báo cáo của Mặt trận Tổ quốc Việt N am trước Quốc hội đã tóm tắt ngắn gọn thách thức của việc xây dựng một hệ thống trách nhiệm giải trình trong một hệ thống nhà nước phân cấp và trao quyền: “Rất nhiều cử tri kiến nghị chính phủ… ‘giải quyết những khó khăn và trở ngại trong việc điều hành và quản lý hoạt động kinh tế

xã hội của đất nước, đặc biệt là thủ tục hành chính, thái độ, tinh thần trách nhiệm của cán bộ và công chức trong khi thực hiện các chức năng và nghĩa vụ của mình nhằm đưa ra các giải pháp và cơ chế đúng đắn, hợp lý và kịp thời, từ đó giải quyết khó khăn và trở ngại, đNy mạnh phát triển kinh tế và đáp ứng mong đợi của người dân.’”

Nguồn: Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt N am, Chủ tịch Hà N ội ngày 19/5/2009 Báo cáo: “Tổng hợp

ý kiến và kiến nghị của cử tri và nhân dân” Công bố tại hội nghị lần thứ 5 của Quốc hội Khóa 12

Các dữ liệu làm cơ sở cho Phân tích

Chủ đề trọng tâm của Báo cáo Phát triển Việt N am này là sự phân cấp và trao quyền trong các thập kỷ qua đã diễn ra trên một loạt các lĩnh vực hoạt động và dịch vụ, đồng thời đòi hỏi phải có các

cơ chế mới về đảm bảo trách nhiệm Mặc dù có thể xác định việc phân cấp và trao quyền qua việc tìm hiểu các văn bản luật, xem xét lại cả quá trình, song việc đánh giá và phân tích tác động của những thay đổi đòi hỏi một phương thức tiếp cận khác Quá trình phân tích đó cần có các dữ liệu về việc người dân và doanh nghiệp đánh giá môi trường thể chế như thế nào, về những trải nghiệm của

họ trong mối quan hệ với nhà nước và về những vấn đề họ gặp phải Các dữ liệu về quản lý này thường rất hiếm có so với các dữ liệu về kinh tế và nếu như vài thập kỷ trước đây, ở Việt N am gần như không có các thông tin thực sự về các chủ đề này thì hiện nay, ngày càng có nhiều dữ liệu khảo sát góp phần bù đắp sự thiếu hụt thông tin này

Báo cáo Phát triển Việt N am này sử dụng rất nhiều thông tin từ một số nguồn dữ liệu uản trị nhà nước chính (

Hộp 1.2) Một là, trong đợt khảo sát Mức sống Hộ gia đình Việt N am (VHLSS) năm 2008 do Tổng cục Thống kê tiến hành đã có một thay đổi hết sức quan trọng Một mô-đun mới về Quản trị hà nước đã được bổ sung và phiếu khảo sát về nội dung này được gửi tới trên 9000 hộ gia đình trong cả nước Quy mô mẫu dao động từ 72 hộ ở Kon Tum tới 300 hộ ở Thành phố Hồ Chí Minh, và ở hầu hết các địa phương đều có trên 100 người trả lời phiếu khảo sát Các dữ liệu khảo sát ở cấp tỉnh thường có

tỷ lệ phần trăm sai sót nhất định và khi phân tích có tính đến vấn đề này Tuy nhiên, việc có trên 9000 quan sát về sự hài lòng của người dân đối với các dịch vụ của chính phủ, sự tham gia của người dân vào quá trình hoạch định chính sách, khả năng tiếp cận thông tin, và các vấn đề khác, là một nguồn tài sản quý báu cho bất kỳ người nghiên cứu nào khi cố gắng tìm hiểu sự phát triển về thể chế của Việt

N am Việc thu thập dữ liệu cho mô-đun này và các dữ liệu đó hiện là cơ sở cho các cuộc thảo luận về đổi mới cơ chế quản lý là một bước tiến quan trọng cho Việt N am

N guồn dữ liệu thứ hai cũng rất quen thuộc với các nhà nghiên cứu Từ năm 2005, cuộc khảo sát hàng năm do Sáng kiến Cạnh tranh Việt N am (Vietnam Competitiveness Initiative - VN CI) và Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt N am (VCCI) thực hiện đã được sử dụng để xác lập Chỉ số

N ăng lực Cạnh tranh cấp tỉnh (Provincial Competitiveness Index - PCI) – một chỉ số được sử dụng rất phổ biến Chỉ số PCI được ghi nhận rộng rãi là một chỉ số có tác động tích cực tới ý thức của các địa phương về cạnh tranh – và tất cả các địa phương đều mong muốn vị trí xếp hạng cạnh tranh của mình được lên cao sau mỗi năm Đây cũng là một nguồn dữ liệu khá độc đáo về môi trường thể chế của các doanh nghiệp Với trên 5000 doanh nghiệp tham gia vào cuộc khảo sát thực hiện trong năm 2008 - một con số lớn các doanh nghiệp tham gia khảo sát về các vấn đề liên quan đến môi trường kinh doanh – cuộc khảo sát PCI hàng năm là một nguồn dữ liệu quý về đánh giá của doanh nghiệp đối với một loạt các vấn đề thuộc các lĩnh vực khác nhau N goài ra, việc một số doanh nghiệp tham gia vào cuộc khảo sát vào nhiều thời điểm khác nhau cho phép tìm hiểu một cách khá thuyết phục những thay đổi diễn ra Báo cáo Phát triển Việt N am năm nay cũng sử dụng các dữ liệu thu được từ cuộc khảo sát năm 2008 chỉ số PCI và các số liệu về doanh nghiệp tham gia trong cả hai đợt khảo sát 2006 và 2008

để có thể hiểu rõ hơn sự vận động của môi trường thể chế ở Việt N am N goài hai cuộc khảo sát quy

mô lớn này về doanh nghiệp và hộ gia đình, Báo cáo cũng sẽ tìm hiểu các dữ liệu từ các nguồn khảo sát khác

Các dữ liệu là nguồn thông tin phong phú giúp cho nhóm nghiên cứu có thể đưa ra ý kiến nhận định về những thách thức đặt ra cho Việt N am trên phương diện quản trị nhà nước mà không phải dừng lại ở việc phỏng đoán Sự đóng góp của các tổ chức tiến hành khảo sát, Tổng cục Thống kê

và VN CI-VCCI, và hàng ngàn người dân và doanh nghiệp tham gia vào những cuộc khảo sát này thực

sự vô cùng quý báu Tuy nhiên, cũng như bất kỳ các bộ dữ liệu nào, trách nhiệm của những người tổ chức và tham gia khảo sát dừng lại ở chất lượng của dữ liệu Các cá nhân và tổ chức đó không phải chịu trách nhiệm về những kết luật và phân tích trong Báo cáo Phát triển Việt N am; đó là trách nhiệm của nhóm nghiên cứu thực hiện Báo cáo

Hộp 1.2 Các dữ liệu chính về quản trị nhà nước và thể chế

Tổng cục Thống kê (GSO) đã tiến hành Khảo sát Mức sống Hộ Gia đình Việt Nam (VHLSS) theo định kỳ hai

năm một lần, bắt đầu từ năm 1993 Mô-đun khảo sát về Quản trị nhà nước trong khuôn khổ VHLSS lần đầu tiên được đưa vào phiếu khảo sát hộ gia đình trong năm 2008, và thu thập dữ liệu từ 9.189 hộ gia đình Các đặc điểm căn bản của cuộc khảo sát được tóm tắt dưới đây

 Phiếu khảo sát được thực hiện thông qua các cuộc phỏng vấn trực tiếp và công tác kiểm soát chất lượng do Tổng cục Thống kê thực hiện Do luật quy định người dân phải tham gia vào cuộc khảo sát này nên tỷ lệ trả lời phiếu điều tra đạt được ở mức rất cao

 Các hộ gia đình trả lời các câu hỏi trong mô-đun về Quản trị nhà nước được lựa chọn một cách ngẫu nhiên trong số các hộ gia đình tham gia trả lời phiếu khảo sát cho VHLSS Quy mô của mẫu ở mỗi địa phương tỷ

lệ thuận với dân số của địa phương

 Khảo sát VHLSS không phải dựa trên một mẫu đơn giản lựa chọn ngẫu nhiên các cá nhân trả lời phiếu điều tra mà dựa trên một mẫu các hộ gia đình ở các khu vực được lựa chọn ở từng địa phương N ếu các khu vực được lựa chọn của từng địa phương đại diện cho dân số của địa phương đó thì mẫu cho mô-đun Quản trị nhà nước cũng có thể coi là mẫu đại diện cho địa phương Tuy nhiên, nếu khu vực được lựa chọn không đại diện cho toàn bộ một địa phương, thì mẫu có thể không đáp ứng định nghĩa về tính đại diện N goài ra, một thách thức khá phổ biến của việc lựa chọn chính xác một số nhóm người trả lời phỏng vấn để đưa vào mẫu khảo sát, đặc biệt là nhóm những người di cư không có đăng ký, cũng là hạn chế đối với mô-đun Quản trị nhà nước, tương tự như với toàn bộ VHLSS

 Tổng cục Thống kê có kế hoạch công bố dữ liệu cho các nhà nghiên cứu trên website của Tổng cục từ tháng 1/ 2010 http://gso.gov.vn

Khảo sát Chỉ số N ăng lực Cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) do VN CI và VCCI** thực hiện được tiến hành định kỳ hàng năm từ năm 2005 Quy mô mẫu và tỷ lệ trả lời phiếu khảo sát tăng đều qua các năm khi mức độ phổ biến của chỉ

số PCI gia tăng Trong đợt khảo sát của năm 2009 đã có trên 10.000 doanh nghiệp trả lời phiếu điều tra Kết quả của đợt khảo sát này dự kiến sẽ được công bố cùng thời điểm với Báo cáo Phát triển Việt N am Báo cáo này sẽ dựa trên các dữ liệu thu thập từ các cuộc khảo sát PCI trong hai năm 2006 và 2008 Đặc trưng cơ bản của hai cuộc khảo sát này bao gồm:

 Cuộc khảo sát PCI được thực hiện qua hệ thống bưu điện Hàng năm, nhóm khảo sát của VN CI và VCCI gửi mười ngàn phiếu khảo sát tới các doanh nghiệp và sau đó có gửi thư theo dõi để nhắc nhở Là một cuộc khảo sát tự nguyện qua thư với các câu hỏi hết sức nhạy cảm nên ban đầu, tỷ lệ trả lời phiếu khảo sát rất thấp Khi chỉ số PCI ngày càng trở nên phổ biến hơn, tỷ lệ trả lời phiếu điều tra đã tăng lên đến 30% cho đợt khảo sát năm 2008 Để kiểm tra xem mẫu khảo sát có phản ánh các đặc trưng của khu vực doanh nghiệp hay không, nhóm khảo sát đã so sánh các dữ liệu PCI với dữ liệu trung vị từ Tổng cục Thuế hoặc của Cuộc Điều tra Doanh nghiệp Sau khi điều chỉnh quyền số cho khảo sát PCI để thể hiện những khác biệt về doanh nghiệp ở các địa phương, thì mẫu khảo sát nhìn chung là “phản ánh” tập hợp các doanh nghiệp mà mẫu là đại diện, với một số ngoại lệ Các doanh nghiệp tham gia cuộc khảo sát PCI có xu hướng là có thời gian hoạt động dài hơn (15% so với 10% đăng ký trước khi Luật Doanh nghiệp ra đời) và có quy mô lớn hơn một chút (30% so với 16% có trên 5 lao động) so với các doanh nghiệp trong tập hợp doanh nghiệp, và có

xu hướng hoạt động có lợi hơn Tuy nhiên, nhìn trên tổng thể, với quy mô mẫu lớn và sự tương đồng giữa mẫu và tập hợp các doanh nghiệp nên các dữ liệu PCI là nguồn dữ liệu rất hữu ích để tìm hiểu một loạt các vấn đề về quản trị nhà nước và thể chế

 Mặc dù tỷ lệ trả lời phiếu điều tra đã tăng lên và giúp cho cuộc khảo sát PCI ngày càng trở thành một nguồn

dữ liệu quý báu để xem xét một cách đa chiều các thách thức về quản trị nhà nước nhìn từ góc độ doanh nghiệp, song nó đặt ra rất nhiều thách thức cho nhóm nghiên cứu khi tìm hiểu về những thay đổi theo thời gian Tỷ lệ trả lời phiếu khảo sát gia tăng là do sự thay đổi về mức độ tin tưởng, rằng cá nhân/ tổ chức trả lời phiếu khảo sát được bảo mật Vì lý do này nên yếu tố nhóm của mẫu khảo sát– có nghĩa là cùng một tập hợp các doanh nghiệp trả lời câu hỏi khảo sát trong các năm khác nhau – là một đặc điểm rất quý gia Có trên 2000 doanh nghiệp đã tham gia vào cuộc khảo sát PCI trong cả hai năm 2007 và 2008, và 635 doanh nghiệp tham gia vào cuộc khảo sát trong cả ba năm 2006, 2007, và 2008

 Có thể tham khảo dữ liệu cuộc khảo sát PCI tại trang http://www.pcivietnam.org/

N guồn: Tổng cục Thống kê, Khảo sát Mức sống Hộ gia đình Việt Nam **Edmund Malesky 2008 Chỉ số Năng

lực Cạnh tranh cấp tỉnh ở Việt Nam: Đo lường Quản trị Nhà nước về Kinh tế đối với sự Phát triển của Khu vực

tư nhân Báo cáo cuối cùng 2008 Báo cáo Chính sách số 13 về Sáng kiến Cạnh tranh Việt N am Phòng Thương

mại và Công nghiệp Việt N am (VCCI) và Sáng kiến Cạnh tranh Việt N am (VN CI) thuộc Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ: Hà N ội, Việt N am

Các Nội dung chính của Báo cáo

Báo cáo Phát triển Việt N am 2010, tương tự như các báo cáo của những năm trước, có sự tham gia của nhiều đối tác phát triển Các Báo cáo Phát triển Việt N am là phương tiện để trao đổi ý kiến không chỉ với Chính phủ Việt N am và cộng đồng tài trợ mà còn là sự trao đổi giữa các nhà tài trợ tham gia vào quá trình soạn báo cáo Các Báo cáo Phát triển Việt N am đặt mục tiêu tác động tới chương trình nghị sự về cải cách, xây dựng sự đồng thuận giữa các tổ chức nghiên cứu chính sách và công chúng, hài hòa hóa định hướng của các nhà tài trợ, và ghi nhận sự tham gia của các chuyên gia Báo cáo Phát triển Việt N am 2010 với chủ đề tập trung là Các Thể chế Hiện đại, là một tuyên bố chung của cộng đồng các nhà tài trợ về những tiến bộ và các triển vọng phát triển của Việt N am cũng như những mong muốn, kỳ vọng cho một hệ thống phân cấp và trao quyền, song chịu trách nhiệm giải trình

Để tìm hiểu mức độ và bản chất của quá trình phân cấp và trao quyền, về các cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình hiện đang được xây dựng và cần được phát triển, Báo cáo Phát triển Việt N am này sẽ tìm hiểu năm vấn đề lớn của hệ thống nhà nước Chương 2 tìm hiểu về bộ máy nhà nước ở cấp trung ương thực hiện chức năng quản trị nhà nước đối với xã hội ngay cả khi các chức năng khác đã được phân cấp và trao quyền Chương 2 tập trung vào hai nguồn lực chính của nhà nước: nhân lực và tài chính Chương 3 tìm hiểu hệ thống quản trị nhà nước ở cấp địa phương Chương 4 tập trung vào sự tương tác giữa các đơn vị nhà nước, các đơn vị tiếp xúc trực tiếp với công chúng, cung cấp dịch vụ, và tìm hiểu các cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình đã hình thành sau khi các đơn vị này được tự chủ trong một phạm vi nhất định Chương 5 tập trung vào hệ thống pháp lý và tư pháp là lĩnh vực mà sự phân cấp và trao quyền không phải là vấn đề có thể xác định rõ ràng – quá trình xây dựng pháp luật cần phải được tập trung hóa hơn nữa trong khi hệ thống tư pháp cần được độc lập nhiều hơn để có thể thực hiện công việc của mình một cách hiệu quả Chương 6 tìm hiểu về các thể chế giám sát, trong đó

có bao gồm các cơ quan có chức năng giám sát độc lập đối với xã hội Cho dù các thể chế giám sát này là một cơ quan chức năng thuần túy của chính phủ, như hệ thống điều tra và công tố đối với tham nhũng, hay là một thể chế có vai trò cung cấp thông tin cho công chúng, như các cơ quan truyền thông

và các tổ chức xã hội, hay là kết hợp cả hai vai trò – như Quốc hội – thì những thể chế giám sát này đều đóng vai trò quan trọng cho hệ thống đảm bảo trách nhiệm giải trình của Việt N am trong thập kỷ tới Báo cáo kết thúc với vấn đề về tập trung thông tin cho các hệ thống trách nhiệm giải trình và một

số thách thức trước mắt

2.  Chính quyền Trung ương 

Ngay một hệ thống nhà nước phân cấp và giao quyền cao độ vẫn cần một bộ máy

chính phủ ở cấp trung ương để thực hiện các mục tiêu xã hội như cung cấp hàng hóa

công, kiểm soát ngoại ứng, giải quyết tình trạng thông tin bất đối xứng, đảm bảo

bình đẳng và ổn định Quá trình chuyển đổi chức năng từ một bộ máy chỉ đạo sang

bộ máy hoạch định pháp luật, từ vị thế là khối sử dụng hầu hết lao động sang vị thế

phải cạnh tranh với khu vực tư nhân về tuyển dụng nhân lực, đã đặt ra những thách

thức mới đầy khó khăn cho bộ máy nhà nước trung ương Mức lương của người lao

động trong khu vực nhà nước dường như không quá chênh lệch với mức lương của

người lao động trong khu vực tư nhân song để thúc đẩy hệ thống công vụ, cần tăng

tính minh bạch và cạnh tranh trong cách thức quản lý nhân sự Công tác quản lý và

giám sát các nguồn lực tài chính thông qua hệ thống quản lý tài chính công đã được

cải thiện đáng kể song những chậm trễ kéo dài trong việc công bố một số thông tin,

sự bất tương xứng giữa ngân sách đầu tư cơ bản và ngân sách thường xuyên, cũng

như năng lực hạn chế trong công tác kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập vẫn là

những thách thức tồn tại lâu nay để nâng cao sự minh bạch và hiệu quả của hệ thống

quản lý tài chính công Những tiến bộ trong quản lý tài chính công bắt nguồn từ sự

đồng thuận giữa các bên liên quan với giá trị của cải cách Ngược lại, sự đối lập

giữa một bên là trách nhiệm của công chức và một bên là sự ổn định trong phát triển

sự nghiệp của công chức đặt ra thách thức cho những cải cách trong hệ thống công

vụ Do người dân – với tư cách là cử tri – chưa đặt ra sức ép đòi hỏi phải có sự thay

đổi trong hệ thống công vụ nên những cải cách trên phương diện này đặc biệt khó

thực hiện và phụ thuộc vào sự hậu thuẫn, quyết tâm của lãnh đạo cấp cao

Quá trình phân cấp và trao quyền của nhà nước đã làm thay đổi rất nhiều phương diện đời sống kinh tế của Việt N am nhưng điều này không đồng nghĩa với việc nhà nước nên phân cấp mọi quyền quyết định Mặc dù có thể phân cấp và trao quyền nhiều nội dung của đời sống kinh tế cho các chủ thể khác – như doanh nghiệp, người nông dân, người tiêu dùng – nhà nước vẫn phải nắm quyền quyết định đối với các nội dung khác Cung cấp hàng hóa công, kiểm soát ngoại ứng, giải quyết vấn

đề thông tin bất đối xứng là các chức năng truyền thống của nhà nước Việc xây dựng hệ thống pháp luật, đảm bảo hiệu lực thi hành của các quy định pháp luật, cung cấp các hàng hóa công có tầm quan trọng quốc gia, và sử dụng quyền năng về thuế để có nguồn thu ngân sách cho việc thực hiện tất cả các công việc nói trên, đều là nghĩa vụ do nhà nước đảm trách thực hiện Cho dù nhà nước có phân cấp và trao quyền đến đâu vẫn luôn phải có một bộ máy nhà nước tập trung vững mạnh và hiệu quả để kết nối tất cả Trong thực tế, khái niệm về hành chính công là một phần nội dung, chứ không phải là toàn bộ nhà nước, đã được đưa vào Việt N am thông qua quá trình phân cấp trách nhiệm – một đặc trưng của quá trình đổi mới ở Việt N am4

Tuy nhiên, việc trao quyền trong các lĩnh vực khác có ý nghĩa quan trọng đối với việc nhà nước tự quản lý bản thân và điều hòa các mối quan hệ mới Thông qua việc trao quyền cho các doanh nghiệp và hộ gia đình, cho các cấp chính quyền thấp hơn, và cho các đơn vị sự nghiệp tự chủ, chính phủ đang từng bước chuyển dần từ vai trò quản lý điều hành sang vai trò người hoạch định pháp luật Tuy nhiên, để đảm bảo duy trì hoạt động hiệu quả trong vai trò mới, nhà nước cũng cần phải chấp nhận đối mặt với những thách thức mới do quá trình phân cấp và trao quyền đặt ra Khi doanh nghiệp ngày càng có nhiều quyền chủ động trong việc tuyển dụng theo các điều khoản doanh nghiệp tự đàm phán, nhà nước sẽ phải cạnh tranh với doanh nghiệp trong tuyển dụng nhân lực Cùng với các hoạt động kinh tế đã chuyển giao từ nhà nước sang doanh nghiệp là quá trình chuyển đổi từ phương thức trước đây huy động nguồn thu cho ngân sách nhờ vào các biện pháp kiểm soát giá cả và bao cấp sang phương thức mới là tạo thu cho ngân sách theo pháp luật thông qua hệ thống thuế, và kèm theo đó là

áp lực sử dụng các nguồn thu ngân sách này một cách hiệu quả Thông tin, yếu tố cơ bản cho quá

trình hoạch định chính sách, ngày càng trở nên quan trọng hơn bao giờ hết khi phân cấp và trao

quyền

Chương 2 tìm hiểu những tác động của hệ thống phân cấp và trao quyền tới bộ máy nhà nước

trung ương và cách thức chính phủ trung ương điều chỉnh và chuyển đổi cho phù hợp Chương này sẽ

tóm tắt quá trình thay đổi cơ cấu tổ chức bên trong của bộ máy nhà nước cho phù hợp với vai trò mới

Tiếp theo, chương sẽ tìm hiểu cách thức quản lý quá trình đổi mới hệ thống công vụ Kế tiếp, chương

đặt ra câu hỏi nhà nước làm thế nào để xây dựng đội ngũ cán bộ cho mình để có được nguồn nhân lực

đủ về số lượng và chất lượng đảm bảo thực hiện vai trò mới của nhà nước Tiếp theo, nội dung

chương sẽ tìm hiểu xem các thể chế quản lý tài chính công đã đổi mới như thế nào để phù hợp với vai

trò mới của nhà nước và các mối quan hệ mới trong nền kinh tế

Vai trò và Tổ chức của Nhà nước Trung ương

Với việc phân cấp và trao quyền của nhà nước ở trung ương cho các chủ thể khác – chính

quyền địa phương, các đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp – vai trò của nhà nước trong việc đảm bảo

sự đồng bộ và thống nhất trong toàn hệ thống chính phủ trở thành một thách thức ngày càng lớn

Trong thực tế, sự đối lập giữa một bên là nhu cầu tự chủ của các chủ thể khác nhau và một bên là sự

đồng bộ, thống nhất của hệ thống chính phủ đòi hỏi chính phủ trung ương phải có sự điều chỉnh trong

vận hành của hệ thống

Quá trình chuyển đổi của bộ máy nhà nước trung ương ở Việt N am bao gồm những thay đổi

trong cơ cấu tổ chức bên trong và việc xác định lại các chức năng, nhiệm vụ N ăm 1988, bộ máy nhà

nước trung ương bắt đầu được tinh giản với việc giảm số lượng các cơ quan quản lý, và đến năm

1992, một loạt những thay đổi lớn hơn đã được tiến hành: Hiến pháp mới và Luật Tổ chức Chính phủ

bắt đầu thay thế hệ thống quản lý trực tiếp bằng mệnh lệnh hành chính bằng hệ thống quản lý theo

pháp luật N ăm 2001, tổ chức và các chức năng của chính phủ ở trung ương được xác định rõ ràng

hơn: các nội dung sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ đã có sự phân biệt về mặt khái niệm giữa chức

năng quản lý hành chính và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp N goài ra, Luật Tổ chức Chính phủ

cũng quy định rõ ràng các cơ quan độc lập của Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ không được ban

hành các văn bản dưới luật N ỗ lực tập trung hóa một số cơ quan là điều có thể hiểu được – việc phân

cấp hoạt động xây dựng pháp luật đã tạo ra những văn bản gây khó hiểu và mâu thuẫn, như sẽ phân

tích trong Chương 5

N hững thay đổi trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ đã đem lại kết quả rõ rệt, với số

lượng các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan độc lập cấp trung ương được giảm đi (Bảng 2.1) Các

cuộc thảo luận hiện nay về việc tái cơ cấu tổ chức lại bộ máy nhà nước theo chức năng có xu hướng

chú trọng tới các ưu điểm của việc tinh giản cơ cấu bộ ngành, cụ thể là giảm số lượng các bộ Việc sát

nhập các bộ và đơn vị có thể tạo ra những xáo trộn lớn song các nỗ lực cải cách khác có thể đem lại

những kết quả rõ ràng hơn Ví dụ, việc hướng tới sự phối hợp tốt hơn giữa công tác hoạch định chính

sách và lập kế hoạch của các bộ và cơ quan trung ương có thể góp phần hạn chế những khó hiểu gây

nhầm lẫn và đảm bảo rằng các chính sách đạt được mục tiêu mong muốn

Bảng 2.1 Số lượng bộ và cơ quan cấp trung ương

Bộ và cơ quan ngang bộ Các cơ quan độc lập trực thuộc Chính phủ

Quản lý Quá trình Cải cách Hành chính Công

Với nhận thức rằng, quá trình chuyển đổi cho phù hợp với vai trò mới đòi hỏi phải có sự thay đổi sâu rộng trên mọi phương diện của quản lý hành chính công, chính phủ Việt N am đã chú ý đến một loạt các cải cách đầy tham vọng ngay trong thập kỷ 1990 Cải cách hành chính công là một chủ trương chung được Trung ương Đảng Cộng sản Việt N am chính thức thông qua vào năm 1995 Đến năm 2001, Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công 2001-2010 đã đề ra chương trình đổi mới trên bốn lĩnh vực chiến lược: đổi mới thể chế, đổi mới tổ chức, đổi mới nguồn nhân lực và đổi mới hệ thống tài chính công Các mục tiêu ban đầu bao gồm: nâng cao chất lượng các văn bản pháp quy về hành chính công; phân cấp; quy định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ; hiện đại hóa hệ thống quản lý tài chính công; chính phủ điện tử; và đổi mới hệ thống công vụ - đây thực sự là một chương trình cải cách hết sức to lớn Trên cơ sở rà soát và đánh giá giữa kỳ quá trình thực hiện Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính công, các mục tiêu cụ thể hơn đã được đặt ra cho một số phương diện quan trọng của hành chính công, bao gồm: đào tạo, đạo đức, lương bổng, và quản lý cán bộ, công chức Kế hoạch tổng thể đặt ra hai nội dung chính: phân cấp và giao quyền, với chương trình phân cấp, và kế hoạch để chính phủ trung ương có thể thực hiện chức năng của mình tốt hơn, với các cải cách về quy trình hành chính

Chương trình cải cách không có sự hậu thuẫn cấp cao, và do phạm vi bao trùm khá rộng của

Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công nên việc quản lý quá trình đổi mới đòi hỏi sự tham gia

và phối hợp của nhiều cơ quan trung ương và các bộ ngành Một ủy ban cấp trung ương - Ủy ban Chỉ đạo Cải cách Hành chính Công cấp trung ương do Thủ tướng làm chủ tịch và thành viên là bộ trưởng

Bộ N ội vụ, Tư pháp, Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, và Văn phòng Chính phủ, được thành lập để quản lý chương trình Chương trình cải cách còn được sự giúp việc của một ủy ban thư ký và các ban chỉ đạo cấp tỉnh và cấp bộ

Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công đặt ra rất nhiều mục tiêu và đã đạt được một số thành công nhất định Các quy trình hành chính được đơn giản hóa và minh bạch hơn; một số phương thức mới được đưa vào áp dụng rộng rãi như thủ tục hành chính một cửa, hay áp dụng mang tính thử nghiệm như hành chính một cửa liên thông, hệ thống quản lý theo thực hiện và thẻ ý kiến công dân

N gười dân dễ dàng tiếp cận các dịch vụ hành chính hơn; dịch vụ hành chính cũng minh bạch hơn và

có trách nhiệm hơn so với trước đây N hư sẽ trình bày trong phần sau của Chương này, minh bạch và hiệu quả trong tài chính công cũng được cải thiện

Mặc dù các thành tựu đạt được rất đáng chú ý song đôi khi, quá trình thực hiện chính sách diễn ra còn khá chậm Do việc thực hiện cải cách hành chính công được phân cấp tới các đơn vị hành chính, sự điều phối, phối hợp giữa các ngành ở cấp quốc gia và địa phương trong công tác xây dựng

và triển khai kế hoạch còn hạn chế Đôi khi, sự tham gia của các bên có quyền lợi liên quan nằm ngoài hệ thống hành chính công như các cơ quan do dân bầu, khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, còn chưa đầy đủ N hìn tổng thể, cải cách hành chính công mới chỉ được nhìn nhận đơn thuần là các biện pháp kỹ thuật để nâng cao hiệu quả hoạt động hơn là một nỗ lực có tính chất căn bản nhằm thay đổi luật chơi của hệ thống hành chính công để hệ thống này trở nên có trách nhiệm với xã hội và người dân N hiều ý kiến cho rằng, những thành tựu đạt được trong cải cách hành chính công mới chủ yếu diễn ra ở cấp trung ương và một số khu đô thị giàu có, trong khi cải cách hành chính công ở các khu vực dân cư nghèo, nông thôn, miền núi còn chậm

N ăm 2010 đang đến gần và việc đánh giá Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công 2001-2010 để có thể hiểu được rõ hơn những thành công và thất bại của Kế hoạch rõ ràng là điều hết sức cần thiết Việc xác định những thách thức, trở ngại và phân tích các bài học kinh nghiệm rút ra từ việc thiết kế Kế hoạch Tổng thể, công bố và thảo luận với các bên có quyền lợi liên quan, đáng chú ý

là người sử dụng dịch vụ hành chính công và doanh nghiệp, sẽ góp phần định hướng cho cải cách hành chính công mười năm tiếp theo

Trong thực tế, công tác rà soát và đánh giá kế hoạch không nhất thiết chỉ làm một lần Việc xây dựng một hệ thống đánh giá và rà soát liên tục, có tính chất hệ thống để đánh giá những điểm mạnh và điểm yếu trong quá trình thực hiện chương trình cải cách hành chính công, ví dụ như gắn liền hệ thống giám sát và đánh giá cho Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công mười năm tới,

là biện pháp có thể góp phần xác định những thách thức nảy sinh khi thực hiện kế hoạch Hiện tại đã

có một số chỉ số để theo dõi tình hình thực hiện kế hoạch cải cách trên một số phương diện nhưng các nội dung khác vẫn chưa được đánh giá một cách kỹ càng Điều đặc biệt là, hệ thống các chỉ số hiện tại mới tập trung vào việc giám sát đầu vào và đầu ra của chính sách song chưa chú ý đến các hệ quả như

sự tác động của cải cách hành chính tới công dân và doanh nghiệp

Cơ cấu thể chế cho việc quản lý chương trình cải cách hành chính công cũng cần phải được điều chỉnh lại, do Ủy ban Chỉ đạo Cải cách Hành chính công đã giải thể cách đây không lâu Mặc dù thNm quyền và nguồn lực đã được gia tăng song Ủy ban Chỉ đạo Cải cách Hành chính Công không có

đủ năng lực cần thiết do số cán bộ quá ít ỏi, khiến cho nỗ lực của Ủy ban này trong công tác điều phối toàn bộ quá trình cải cách bị suy giảm N goài ra, vấn đề nâng cao vai trò và củng cố trách nhiệm giải trình của người đứng đầu các đơn vị hành chính cũng là một yếu tố quan trọng dẫn đến quyết định giải thể Ủy ban Chỉ đạo Cải cách Hành chính Công

Các nội dung cải cách trong Kế hoạch Tổng thể Cải cách Hành chính Công bao trùm một phạm vi quá rộng và đây cũng là một thách thức cho quá trình thực hiện Kế hoạch Có nhiều nội dung đổi mới trước đây được đưa vào chương trình cải cách hành chính công nay đã phát triển thành các chương trình độc lập Các nội dung cải cách liên quan đến xây dựng pháp luật và quản lý tài chính công (hai trong số các nội dung chính của Kế hoạch Tổng thể) đòi hỏi phải có chuyên môn kỹ thuật không chỉ của Bộ N ội vụ và không có gì đáng ngạc nhiên khi quá trình đổi mới của hai lĩnh vực này diễn ra hầu như độc lập với Kế hoạch Tổng thể Việc điều chỉnh lại các quy trình hành chính cũng có

kế hoạch riêng và hiện đang được Văn phòng Chính phủ điều hành một cách thành công Các biện pháp ngăn chặn nạn tham nhũng trong hành chính công – như việc xây dựng và dánh giá các công việc của các vị trí quản lý, cải cách tiền lương, luân phiên cán bộ, kê khai thu nhập và tài sản – đã được đưa vào Chiến lược Phòng chống Tham nhũng đến năm 2020 Chiến lược này cũng có kế hoạch hành động và cơ chế quản trị riêng

Trong thực tế, cạnh tranh trong tuyển dụng cán bộ, công chức có thể làm gia tăng một vấn đề

đã ảnh hưởng tiêu cực đến nền công vụ ở nhiều nước, và cũng được thường xuyên đặt ra ở Việt N am,

đó là tình trạng chảy máu chất xám Sự phát triển của nền kinh tế thị trường và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đã tạo ra nhiều cơ hội việc làm hấp dẫn bên ngoài hệ thống chính phủ và thu hút rất nhiều người tài, có năng lực ra khỏi hệ thống hành chính công Mặc dù việc người tài và có năng lực muốn làm việc trong khu vực kinh doanh và các công việc khác bên ngoài hệ thống nhà nước là một

xu hướng hoàn toàn tự nhiên và đáng khuyến khích song sự cạnh tranh quá lệch về một bên này khiến cho hệ thống công vụ rơi vào tình trạng không có đủ cán bộ, công chức có năng lực, hoặc cán bộ, công chức không có động cơ làm việc, hoặc cả hai Trong giai đoạn từ năm 2003 đến 2007, đã có hơn 16.000 cán bộ, công chức, trong số đó có khoảng 40% ở thành phố Hồ Chí Minh, đã tự nguyện ra khỏi các cơ quan chính phủ

Mặc dù xu hướng chung khi tìm hiểu về sự cạnh tranh giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trên phương diện tuyển dụng nhân sự là tập trung vào vấn đề tiền lương, song còn có nhiều biến

số khác ngoài lương cũng góp phần tạo ra sự cạnh tranh đó Theo một điều tra do Học viện Hành Chính Quốc gia (N APA) tiến hành năm 2006, có rất nhiều yếu tố ảnh hưởng tới quyết định của người lao động trong việc lựa chọn làm việc cho khu vực nhà nước hay khu vực tư nhân (Bảng 2.2) Khi được hỏi tại sao cán bộ, công chức cân nhắc việc rời bỏ khu vực nhà nước, những người trả lời khảo sát trong cả hai giới nam và nữ đều cho rằng, mức lương-thưởng-trợ cấp là yếu tố quan trọng nhất

Tuy nhiên, rất nhiều người trả lời phiếu điều tra cũng cho biết, họ cảm thấy khu vực công vực có quá

ít cơ hội cho họ sử dụng năng lực và có quá ít sự khuyến khích cho những nỗ lực của họ Chương này

sẽ lần lượt thảo luận về hai nội dung căn bản trong quản lý cán bộ, công chức – chế độ trợ cấp và động cơ khuyến khích

lương-thưởng-Bảng 2.2 Tại sao cán bộ, công chức có ý định bỏ việc trong các cơ quan nhà nước?

Không có chế độ khuyến khích, khen thưởng và phát triển 36,1 41,7 33,3Chế độ lương, thưởng, trợ cấp không hợp lý 50,0 70,8 39,6

và thông tin về mức lương tối thiểu đã được công khai Bảng 2.3 cho biết mức điều chỉnh lương tối thiểu so với một số mốc khác nhau Mức lương tối thiểu đã tăng 200% kể từ đầu năm 2000, trong khi Chỉ số giá tiêu dùng chỉ tăng khoảng 84% Mức lương tối thiểu của nhà nước rõ ràng đã tăng nhanh hơn mức độ lạm phát Tuy nhiên, do nhà nước phải cạnh tranh với khu vực tư nhân trong việc tuyển dụng cán bộ nên nhà nước không thể chỉ đơn thuần tăng lương theo lạm phát Trong cùng khoảng thời gian khi lương tối thiểu tăng 200% thì GDP bình quân đầu người đã tăng 238%.5

Bảng 2.3 Tăng lương tối thiểu của cán bộ công chức so với chi phí đời sống và thu nhập cá nhân

Mức lương tối thiểu (VN D)

Tăng lương tối thiểu (%)

Tăng chỉ

số giá tiêu dùng (%)

Tăng GDP bình quân đầu người danh nghĩa6 (%) Tháng 01/2000 – 12/2000 180.000 16,7 -0,9 9,0

Nguồn: Tự tính, dựa trên số liệu của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, và Tổng cục Thống kê

Vì nhiều lý do khác nhau nên việc so sánh mức lương của người lao động trong khu vực nhà nước với mức lương trên thị trường lao động phức tạp hơn rất nhiều và không chỉ dừng lại ở lương tối thiểu N hư trình bày trong

Hộp 2.3, cơ cấu tiền lương của cán bộ công chức ở Việt N am còn bao gồm một loạt các loại trợ cấp, tiền thưởng và thu nhập bổ sung ngoài lương cơ bản Theo các khảo sát tiến hành năm 2006, lương cơ bản chỉ chiếm 30% trong tổng số tiền lương, thưởng và trợ cấp N goài ra còn có các hệ số lương khác nhau dựa trên thời gian làm việc – điều này đồng nghĩa với việc lương cơ bản không thể hiện một cách hoàn hảo theo lương tối thiểu Điểm cuối cùng là, do thị trường lao động còn có sự