Vai trò kiểm soát các khoản chi NSNN của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, kho bạc nhà nước, cơ quan tài chính.. a Hoạt động kiểm soát chi NSNN Kiểm soát chi NSNN có thể hiểu là việc
Trang 1I ĐẶT VẤN ĐỀ
Ngân sách Nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế thuộc lĩnh vực tài chính Hiện tượng ngân sách với tính cách là một hiện tượng tài chính đã ra đời
và tồn tại từ rất lâu trong lịch sử, trên nền của kinh tế hàng hoá – tiền tệ và sự hình thành, phát triển của Nhà nước
Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân
Theo điều 1 Luật ngân sách nhà nước 2002 quy định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” Như vậy, theo quy định của Luật ngân sách nhà nước thì NSNN bao gồm 2 yếu tố là các khoản thù và các khoản chi Nếu như các khoản thu NSNN là hoạt động để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thoả mãn nhu cầu của Nhà nước, thì chi NSNN nhà nước là việc nhà nước sử dụng số tiền từ hoạt động thu
để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình
Ở đây em xin nghiên cứu đề tài số 5: “Phân tích vai trò kiểm soát các khoản chi NSNN của thủ trưởng đơn vị sử dụng NS, KBNN, cơ quan tài chính; ý kiến cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ của thủ trưởng đơn vị và hướng giải quyết.”
Trang 2II GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ
1 Chi Ngân sách nhà nước
a) Khái niệm, đặc điểm
Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định , nên các khoản chi NSNN có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội
Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng Do đó, chi NSNN là những việc làm cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước
Đó là: chi NSNN có vai trò điều tiết và tác động đến quá trình tái sản xuất
xã hội; chi NSNN bảo đảm duy trì và phát triển các hoạt động thuộc lĩnh vực phi sản xuất vật chất và chi NSNN tạo lập quỹ dự trữ tài chính quốc gia của Nhà nước
Chi NSNN có những đặc điểm chủ chốt sau:
+ Chi NSNN gắn liền với các hoạt động của bộ máy Nhà nước và những nhiệm
vụ kinh tế, chính trị, xă hội của Nhà nước
+ Các khoản chi NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp
+ Các khoản chi NSNN thường được xem xét hiệu quả ở tầm vĩ mô, nghĩa là được xem xét một cách toàn diện dựa vào mức độ hoàn thành của khoản chi đó trên các chỉ tiêu kinh tế, xă hội mà Nhà nước đề ra trong từng thời ḱ
Trang 3+ Các khoản chi NSNN có ảnh hưởng chặt chẽ tới mọi mặt của xă hội, như tiền lương, giá cả, tỉ giá v.v…
b) Phân loại các khoản chi NSNN
Chi NSNN gồm nhiều loại Theo Khoản 2 Luật ngân sách nhà nước năm
2002, chi NSNN của ta gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật
Chi phát triển kinh tế - xã hội là khoản chi mang tính tích luỹ Khoản chi này phản ánh quá trình sử dụng một bộ phận vốn ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế
Chi bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước là những khoản chi mang tính tiêu dùng Đây là khoản chi không tạo ra giá trị mới mà là để duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước, tạo điều kiện cho Nhà nước thực hiện tốt các chức năng của mình
Chi trả nợ là những khoản chi phản ánh việc thực hiện trái vụ của Nhà nước trong quan hệ vay mượn Trong quá trình chấp hành ngân sách, một hiện tượng mà các quốc gia, không phân biệt giàu nghèo thường phải đương đầu là thu ngân sách không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Chính phủ Một trong những biện pháp hữu hiệu mà các chính phủ thường sử dụng để đối phó với tình trạng này là vay từ trong nước và ngoài nước Việc sử dụng biện pháp này để cân đối thu, chi ngân sách đã dẫn đến tính tất yếu cảu khoản chi trả nợ trong kết cấu chi ngân sách nhà nước
Chi viện trợ là những khoản chi nảy sinh trong quan hệ đối ngoại của Nhà nước Khoản chi này thường được đưa vào kết cấu chi ngân sách nhà nước, cho phép Chính phủ có thể giúp đỡ các quốc gia bị lâm vào tình trạng khó khăn về
Trang 4tài chính do trải qua những biến cố chính trị, kinh tế hoặc do phải đương đầu với những thiệt hại nặng nề bởi thiên tai đem lại
2 Vai trò kiểm soát các khoản chi NSNN của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, kho bạc nhà nước, cơ quan tài chính.
a) Hoạt động kiểm soát chi NSNN
Kiểm soát chi NSNN có thể hiểu là việc các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, soát xét và đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các khaonr chi NSNN do các chủ thể thực hiện dựa trên sự đối chiếu với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức, phương pháp quản lí tài chính trong từng giai đoạn Hiểu một cách đơn giản thì kiểm soát chi NSNN là quá trình thẩm định và kiểm tra các khoản chi NSNN theo đúng chế độ chi NSNN và theo dự toán chi tiêu đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua
Quản lý chi ngân sách là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp tác động đến hoạt động chi NSNN nhằm đạt được hiệu quả cao nhất trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
do Nhà nước đảm nhận Đối tượng của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn nhất định Tác động của quản lư chi NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống, bao gồm nhiều biện pháp khác nhau được biểu hiện bằng cơ chế quản lý Cơ sở của quản lý chi NSNN là sự vận dụng các quy luật kinh tế
-xă hội phù hợp với thực tiễn khách quan Mục tiêu của việc quản lý chi NSNN là với một lượng tiền nhất định phải đem lại kết quả tốt nhất về kinh tế và xă hội; đồng thời giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước, và một bên là các chủ thể khách trong xã hội
Hoạt động kiểm soát chi NSNN có những đặc trưng cơ bản sau:
Trang 5Thứ nhất, hoạt động kiểm soát chi NSNN bao giờ cũng được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, dựa trên cơ sở quyền lực chính trị của Nhà nước Sở dĩ như vậy là bởi vì, chi NSNN là hoạt động tài chính của Nhà nước, gắn liền với lợi ích của Nhà nước và cộng đồng xã hội nên việc chi NSNN như thế nào cũng như việc kiểm soát các khoản chi đó ra sao, nhất thiết phải do Nhà nước thực hiện thông qua các cơ quan công quyền có năng lực được Nhà nước lựa chọn Mặt khác muốn tiến hành kiểm soát chi một cách hiệu quả, người kiểm soát cần có quyền uy ở mức độ nhất định đủ để chi phối hành vi của các chủ thể bị kiểm soát – chủ thể sử dụng kinh phí Nhà nước cấp
Thứ hai, kiểm soát chi NSNN vừa mang tính chất là một hoạt động quản lí Nhà nước về tài chính, vừa có tính chất như một hành vi quản trị tài chính Nhà nước Tính chất quản lí hành chính Nhà nước của hoạt động đặc biệt này thể hiện
ở chỗ, dựa vào quyền lực công, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm soát chi NSNN có thể đưa ra các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi quản lí Mặt khác, tính chất quản trị tài chính của công vụ đặc biệt này được thể hiện ở chỗ, chi ngân sách vốn dĩ là hoạt động tài chính của Nhà nước nên việc Nhà nước tiến hành kiểm soát chi ngân sách chẳng khác nào một doanh nghiệp hay một tổ chức xã hội tự quản trị tài sản, tài chính của mình
Thứ ba, kiểm soát chi NSNN là một hoạt động mang tính công vụ và do
đó công vụ này luôn được thể chế hoá bằng pháp luật và được giám sát bởi các
cơ quan quyền lực Nhà nước Tính chất công vụ của hoạt động kiểm soát chi NSNN thể hiện ở chỗ, kiểm soát chi là nhiệm vụ đặc biệt được Nhà nước giao cho một số cơ quan công quyền thực hiện nhằm đảm bảo kỉ cương pháp luật và
kỉ luật ngân sách, kỉ luật tài chính, góp phần hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí và gây thất thoát tài sản Nhà nước
Trang 6Thứ tư, đối tượng của hoạt động kiểm soát chi NSNN chính là hoạt động chi ngân sách do các cơ quan chức năng của Nhà nước cũng như các chủ thể sử dụng ngân sách thực hiện
Về nguyên tắc, tất cả các khoản chi đều được kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau quá trình cấp phát, thanh toán, đảm bảo các khoản chi phải có trong
dự toán được duyệt đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc được người uỷ quyền chuẩn chi
Xét từ khía cạnh quản trị tài chính, hoạt động kiểm soát chi NSNN được tiến hành trong suốt quá trình từ khâu lập dự toán chi đến khâu phân bổ dự toán chi và thực hiện dự toán chi ngân sách, trong đó việc kiểm soát ở giai đoạn thực hiện dự toán chi ngân sách có vai trò trung tâm và quan trọng nhất Việc kiểm soát chi bao gồm ba nội dung cơ bản:
Kiểm soát trước khi chi là việc kiểm tra, kiểm soát của cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền về các điều kiện chi trước khi thực hiện việc thanh toán, chi trả từ quỹ ngân sách nhà nước cho đơn vị thụ hưởng kính phí Các điều kiện chi thường xuyên bao gồm: các khoản chi phải có trong dự toán được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định, đã có lệnh chuẩn chi; có đầy đủ hồ sơ chứng từ liên quan…Hiểu một cách đơn giản thì kiểm soát trước khi chi là việc cơ quan có thẩm quyền thực hiện hành vi soát xét trước khi trả tiền cho người cung cấp hàng hoá, dịch vụ - đối tác trong quan hệ giao dịch với đơn vị sử dụng ngân sách Kiểm soát trước khi chi giúp Nhà nước ngăn ngừa
và loại bỏ những khoản chi tiêu không đúng chế độ quy định, không đúng định mức, tiêu chuẩn, đơn giá không đúng mục đích, bảo đảm sử dụng đồng thời vốn của NSNN có hiệu quả, chống lãng phí, thất thoát
Kiểm soát trong khi chi là quá trình kiểm soát việc thanh toán các khoản chi của NSNN cho các đối tượng thụ hưởng Kiểm soát trong khi chi phải đảm
Trang 7bảo việc xuất quỹ NSNN thanh toán trực tiếp cho đối tượng đích thực là chủ nợ của quốc gia – người cung cấp hàng hoá, lao vụ Kiểm soát trong khi chi cũng là bước xác định phương thức cấp phát, thanh toán sẽ là cấp tạm ứng hay cấp thanh toán Đơn vị thụ hưởng ngân sách được hưởng phương thức chi nào là tuỳ thuộc vào tính chất từng khoản chi mà họ sẽ thực hiện
Kiểm soát sau khi chi là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm tra tình hình sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách thông qua các báo cáo kế toán, quyết toán Kiểm soát sau khi chi thực chất là giai đoạn kiểm tra việc chấp hành pháp luật NSNN, kiểm tra hoạt động quản lí tài chính ở các đơn vị sử dụng ngân sách Khi phát hiện đơn vị sử dụng kinh phí sai mục đích, cơ quan có thẩm quyền có thể yêu cầu những đơn vị này cung cấp những tài liệu, hồ sơ, chứng từ có liên quan để tra soát và tuỳ theo từng trường hợp cụ thể mà xử lý theo các quy định của pháp luật Việc kiểm soát sau khi chi nhằm chấn chỉnh việc sử dụng kinh phí ở các đơn vị sử dụng ngân sách, bảo đảm việc sử dụng kinh phí đúng chế độ quản lí tài chính của Nhà nước đồng thời ngăn chặn hiện tượng tham ô, lãng phí làm thất thoát tài sản của Nhà nước
Thực hiện tốt công tác kiểm soát chi NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chỗng các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia
Vì vai trò quan trọng như trên nên kiểm soát chi NSNN phải đảm bảo các yêu cầu sau:
Hoạt động kiểm soát chi phải bao quát được hết các khoản chi cho các đối tượng thụ hưởng NSNN, bảo đảm các khoản chỉ phải nằm trong dự toán được duyệt, đúng mục đích và đúng định mức
Chính sách và cơ chế kiểm soát chi NSNN phải làm chi hoạt động của NSNN đạt hiệu quả cao, có tác dụng tích cực tới sự phát triển của nền kinh tế xã
Trang 8hội Cơ chế kiểm soát chi phải quy định rõ điều kiện, trình tự, thủ tục kiểm soát đảm bảo tăng cường kỉ cương, kỉ luật tài chính nhưng cũng không khắt khe, máy móc, không gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp
Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải được thiết kế gọn nhẹ, năng động theo hướng thu gọn các đầu mối các cơ quan quản lí và đơn giản hoá thủ tục hành Mặt khác, cũng cần phân định rõ vai trò trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lí ngân sách, các cơ quan Nhà nước, đảm bảo sự công khai kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi NSNN
Kiểm soát chi NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với việc quản lí NSNN từ khâu lập, chấp hành đến khâu quyết toán NSNN Đồng thời, hoạt động này cần có sự thống nhất với việc thực hiện các chính sách,
cơ chế quản lí tài chính khác
Quan hệ kiểm soát chi NSNN được hình thành bởi hai chủ thể, đó là bên kiểm soát chi ngân sách và bên bị kiểm soát
Chủ thể có thẩm quyền kiểm soát chi ngân sách chính là Nhà nước nhưng
để đảm bảo tính hiệu quả của công vụ này, Nhà nước bao giờ cũng tìm cách trao quyền cho các cơ quan thích hợp của mình đứng ra thực hiện công vụ, trên cơ sở trao thẩm quyền cụ thể cho các cơ quan đó Chủ thể kiểm soát chi NSNN thường bao gồm hai nhóm: nhóm cơ quan hành pháp, trực tiếp tiến hành kiểm soát chi đối với các đơn vị sử dụng ngân sách Nhóm này thường bao gồm chính phủ, Bộ tài chính, Kho bạc Nhà nước, trong đó Kho bạc Nhà nước có vai trò trực tiếp và đặc biệt quan trọng Và nhóm các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp, có thẩm quyền kiểm soát, giám sát đối với hoạt động kiểm soát chi của hệ thống hành pháp
Chủ thể chịu sự kiểm soát chi từ phía Nhà nước bao gồm 2 nhóm: nhóm các đơn vị sử dụng ngân sách, nhóm này bao gồm hầu hết các tổ chức là cơ quan
Trang 9Nhà nước; các tổ chức chính trị - xã hội được NSNN đài thọ kinh phí để hoạt động; các đơn vị sự nghiệp công; các tổ chức kinh tế được Nhà nước thành lập
và cấp vốn để hoạt động Và nhóm các cơ quan Nhà nước có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi ngân sách Nhóm này thường bao gồm Chính phủ, Bộ tài chính, Kho bạc nhà nước với tư cách là những cơ quan chức năng có thẩm quyền trực tiếp kiểm soát chi ngân sách đối với các đơn vị sử dụng ngân sách
Đối tượng của quan hệ kiểm soát chi NSNN bao gồm 2 loại hoạt động sau: Hoạt động sử dụng kinh phí NSNN cấp (chi NSNN) Hoạt động này do đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện trong quá trình hoạt động, bằng cách sử dụng nguồn kinh phí được cấp từ ngân sách theo các chế độ, thể lệ do pháp luật quy định Về nguyên tắc, hoạt động này sẽ chịu sự kiểm soát trực tiếp bởi các cơ quan hành pháp có chức năng kiểm soát chi NSNN như Bộ tài chính và Kho bạc nhà nước
Hoạt động kiểm soát chi ngân sách Hoạt động này do các cơ quan hành pháp có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi ngân sách thực hiện và chịu sự giám sát, kiểm soát bởi các cơ quan chuyên môn trực thuộc Quốc hội (Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Quốc Hội,…)
b) Vai trò kiểm soát chi Ngân sách nhà nước
Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách dựa vào quyết định phân bổ kế hoạch chi, các cơ quan chủ quản lập dự toán chi gửi cơ quan tài chính để xem xét, chấp nhận và thông báo cấp phát Khi nhận được thông báo dự toán, đơn vị
sử dụng ngân sách thực hiện chi cho từng công việc theo đúng những quy định
về thủ tục chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quy định và chi trả tiền cho người thụ hưởng thông qua kho bạc nhà nước
Theo quy định tại Khoản 7 Điều 10 Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách thì: “ Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, hiệu quả công việc, trong phạm vi nguồn tài chính được
Trang 10sử dụng, thủ trưởng đơn vị sự nghiệp có thu được quyết định các mức chi quản
lý, chi nghiệp vụ phù hợp với yêu cầu thực tế và khả năng tài chính của đơn vị theo quy định của Chính phủ về chế độ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thus au khi có ý kiến của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên; các chế độ này phải gửi cơ quan tài chính cùng cấp và Kho bạc nhà nước nơi giao dịch để phối hợp thực hiện và giám sát thực hiện Trường hợp các mức chi đó không phù hợp với quy định của Chính phủ thì cơ quan tài chính có ý kiến để điều chỉnh cho phù hợp
Tại Điều 52 Nghị định 60/2003 quy định về trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách như sau: “a) Quyết định chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao; b) Quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả Trường hợp vi phạm, tuỳ theo tính chất và mức độ, sẽ bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”
Đối với cơ quan tài chính, cơ quan này có trách nhiệm thẩm tra việc phân
bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách vì khi được Thủ tưởng chính phủ hoặc uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước
ở trung ương, địa phương, các đơn vị dự toán cấp 1 sẽ tiến hành phân bổ và giao
dự toán của đơn vị dự toán cấp trên cho các đơn vị dự toán cấp dưới, nếu không đúng dự toán ngân sách được giao, không đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì yêu cầu điều chỉnh lại Cơ quan tài chính còn kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu, sử dụng ngân sách ở các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách Trường hợp phát hiện các khoản chi tiêu vượt nguồn cho phép, sai chính sách chế độ hoặc hành vi không chấp hành chế độ báo cáo thì có quyền yêu cầu Kho bạc nhà nước tạm ngừng thanh toán Trường hợp phát hiện việc chấp hành
dự toán của đơn vị sử dụng ngân sách chậm hoặc không phù hợp làm ảnh hưởng