Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh thái nguyên

Hiện nay, th m quyền, trình tự, thủ tục giám sát việc ban hành văn bản QPPL, xử l văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật được quy định cụ thể tại Luật hoạt động giám sát c

khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đúng theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này

Tác giả luận văn

Trần Quang Duy

thân, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, động viên và hướng dẫn của các thầy

cô giáo, gia đình và bạn bè trong suốt khóa học cũng như thời gian nghiên cứu đề tài luận văn

Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành

đến Tiến sĩ Nguyễn Quốc Hoàn – Người đã tận tình hướng dẫn, chỉ bảo và giúp đỡ

tôi trong suốt quá trình thực hiện và nghiên cứu Luận văn của mình

Đồng thời, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc tới Ban giám hiệu, toàn thể quý thầy cô, cán bộ trong Phòng Đào tạo, Khoa Sau đại học, Khoa Pháp luật Hành chính- Hiến pháp, tổ bộ môn Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật và cán bộ Thư viện Trường Đại học Luật Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành Luận văn Thạc sĩ

Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp

đã luôn bên cạnh động viên và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và thực hiện đề tài nghiên cứu của mình

Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô trong hội đồng chấm luận văn đã cho tôi những đóng góp quý báu để hoàn thiện luận văn này

Hà Nội, tháng 08 năm 2017

Tác giả

Trần Quang Duy

HĐND Hội đồng nhân dân

QPPL Quy phạm pháp luật

UBND Ủy ban nhân dân

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Chư ng : Những vấn ề l luận và pháp l về kiểm tra, xử l

văn bản quy phạm pháp luật

9

1.1 Kiểm tra bản quy phạm pháp luật 9 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1.2 Vai tr và ngh a của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp

luật đối v i hoạt động của chính quyền địa phư ng

15

1.1.3 Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 17 1.1.4 Phư ng thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 19 1.1.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 20 1.1.6 Th m quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 23 1.1.7 Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 24

1.2 Xử l văn bản quy phạm pháp luật 27 1.2.1 Khái niệm xử l văn bản quy phạm pháp luật 27 1.2.2 Các dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l của văn bản quy phạm pháp

1.2.5 Trình tự, thủ tục xử l văn bản quy phạm pháp luật bất hợp pháp, bất

hợp l của chính quyền địa phư ng

36

1.3 Những iều kiện bảo ảm cho hoạt ộng kiểm tra và xử l văn

bản quy phạm pháp luật

38

2.1 T ng quan về công tác x y dựng, kiểm tra và xử l văn bản quy

phạm pháp luật trên ịa bàn tỉnh Thái Nguyên

44

2.1.1 Đánh giá về hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp

luật trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

44

2.1.2 Đánh giá về các c chế, chính sách đảm bảo cho hoạt động kiểm tra,

xử l văn bản của tỉnh Thái Nguyên

47

2.2 Thực trạng hoạt ộng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trên

ịa bàn tỉnh Thái Nguyên

52

2.2.2 Nh ng hạn chế, tồn tại trong hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm

pháp luật trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

62

2.2.3 Nguyên nhân hạn chế, tồn tại trong hoạt động kiểm tra văn bản quy

phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

64

2.3 Tình hình xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật 65

2.3.2 Nh ng hạn chế, tồn tại trong hoạt động xử l văn bản quy phạm pháp

luật trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

67

2.3.3 Nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế trong công tác xử l các văn

bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

70

Chư ng 3: Một số giải pháp n ng cao chất lượng công tác kiểm tra

và xử l văn bản quy phạm pháp luật trên ịa bàn tỉnh Thái Nguyên

73

3.1 Phương hướng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý

văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

73

3.2 Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ban hành

75

đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện kiểm tra, xử l văn bản quy

phạm pháp luật

3.2.3 Xây dựng c chế phối hợp gi a các c quan, cá nhân có th m quyền

trong quá trình kiểm tra và xử l văn bản

82

3.2.4 Bảo đảm các điều kiện cần thiết cho hoạt động kiểm tra, xử l văn

bản quy phạm pháp luật

83

3.2.5 Tăng cường mối liên hệ gi a kiểm tra, xử l văn bản quy phạm pháp

luật v i quá trình xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật

MỞ ĐẦU

Tính cấp thiết của ề tài

Việc xây dựng và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) sao cho phù hợp v i tình hình phát triển kinh tế xã hội, đáp ứng yêu cầu quản l nhà

nư c ở nư c ta hiện nay là hết sức cần thiết Điều này đã được Đảng và Nhà nư c ta khẳng định trong Nghị quyết số 48- NQ/TW, ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hư ng đến năm 2020, trong đó đề ra mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hư ng xã hội chủ ngh a, xây dựng nhà nư c pháp quyền xã hội chủ ngh a Việt Nam Đồng thời trong Chiến lược phát triển kinh

tế xã hội giai đoạn 2011-2020 được Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI thông qua

cũng tiếp tục khẳng định: “Đẩy mạnh cải cách lập pháp, tư pháp, đổi mới tư duy và

quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật Tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm thực hiện nguyên tắc phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ, có hiệu quả giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp”

Đối v i chính quyền địa phư ng, yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế là vấn đề “sống c n”, nhất là trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định

hư ng xã hội chủ ngh a và hội nhập sâu rộng kinh tế quốc tế thì yêu cầu này càng trở nên quan trọng và cấp thiết, đ i hỏi các c quan nhà nư c có th m quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) nói chung và chính quyền địa phư ng luôn luôn phải chú trọng tăng cường năng lực trong hoạt động xây dựng, ban hành thể chế, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Đặc biệt cần chú trọng đến việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đảm bảo đáp ứng được yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản, đồng thời cũng đ i hỏi nội dung văn bản quy phạm pháp luật c n phải đảm bảo hài h a lợi ích của toàn xã hội và phù hợp v i điều kiện kinh tế thì m i phát huy được giá trị, m i thực sự đi vào cuộc sống

Thực tế hiện nay, chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại các c quan chính quyền địa phư ng nói chung, của tỉnh Thái Nguyên nói riêng c n nhiều

hạn chế như: vẫn c n văn bản có nội dung chưa phù hợp v i văn bản quy phạm của

c quan cấp trên, chưa phù hợp v i tình hình phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của tỉnh hoặc mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí nhiều kết quả th m định của c quan Tư pháp chưa được c quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu thấu đáo để tiếp thu chỉnh l , hoàn thiện dự thảo văn bản hoặc có giải trình rõ ràng… Nh ng tồn tại trên làm cho chất lượng các văn bản chưa đáp ứng yêu cầu, tính khả thi khi áp dụng trong thực tiễn chưa cao làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả triển khai các chủ trư ng, chính sách và công tác quản l của chính quyền các cấp

Để giảm thiểu nh ng khiếm khuyết trong quá trình xây dựng pháp luật trên, Chính phủ đã đưa ra nhiều giải pháp và triển khai trên thực tiễn và đạt được nhiều kết quả khả quan trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện nay Một trong nh ng biện pháp mang tính đột phá, đóng góp quan trọng trong việc xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian qua đó là kiểm tra và xử l văn bản QPPL Đối v i tỉnh Thái Nguyên, hoạt động kiểm tra và xử l văn bản QPPL thời gian qua, đã phát huy khá tốt vai tr , ngh a của mình trong việc làm sạch hệ thống văn bản QPPL, tạo lập được l ng tin của nhân dân v i Nhà nư c Thông qua hoạt động kiểm tra, rất nhiều văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo không phù hợp v i nội dung văn bản QPPL cấp trên; ban hành trái th m quyền, vi phạm thủ tục đã bị phát hiện, xử l

Bên cạnh các kết quả đạt được đó, công tác kiểm tra, xử l văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên hiện nay vẫn c n tồn tại một số nhược điểm như: nghiệp vụ kiểm tra c n yếu kém, điều kiện đảm bảo cho công tác kiểm tra c n chưa được quan tâm đúng mức; việc kiểm tra, tự kiểm tra văn ban chưa được thực hiện thường xuyên, liên tục dẫn đến tình trạng văn bản có dấu hiệu trái luật c n chưa được phát hiện và

xử l kịp thời, hoặc c n có biểu hiện né tránh, ngại đụng chạm Điều đó chứng tỏ công tác kiểm tra văn bản hiện nay c n nhiều bất cập Do đó, việc tiến hành nghiên cứu tìm ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm tra xử l văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên là một vấn đề mang tính chất cấp thiết

Xuất phát từ nh ng điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu

đề tài: "Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh

Thái Nguyên" trên c sở phân tích các vấn đề l luận và thực tiễn nhằm đưa ra các

giải pháp hoàn thiện c chế kiểm tra và xử l văn bản QPPL là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản l nhà nư c trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu của ề tài

Trong nh ng năm gần đây, trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng như hiện nay, thì việc xây dựng được một hệ thống văn bản QPPL hoàn thiện, thống nhất phù hợp v i điều kiện kinh tế, xã hội của từng địa phư ng là hết sức cần thiết Chính vì đó các vấn đề về công tác văn bản nói chung , hoạt động kiểm tra, xử l văn bản QPPL nói riêng luôn được rất nhiều nhà nghiên cứu luật học quan tâm nghiên cứu

ở phạm vi rộng và hẹp khác nhau Trong đó có thể kể t i một số công trình tiêu biểu sau đây:

- Cuốn sách “Bình luận Luật ban hành văn bản Quy phạm pháp luật” của

Uông Chu Lưu (2005) Cuốn sách đã bình luận khá cụ thể nh ng quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2004 Cuốn sách có nhiều nội dung liên quan đến đề tài luận văn như khái niệm văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra giám sát và xử l đối v i văn bản quy phạm pháp luật sai trái

- Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội Giáo trình đã dành một chư ng riêng đề cập đến công tác kiểm tra và xử l văn bản (văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật) Giáo trình đã chỉ ra nh ng vấn đề c bản nhất về kiểm tra văn bản như khái niệm, nguyên tác, phư ng thức kiểm tra, th m quyền và nghiệp vụ kiểm trả văn bản pháp luật

- Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối

cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” của PGS.TS Nguyễn Minh

Đoan đã phân tích rất nhiều vấn đề từ khái quát đến cụ thể về hệ thống pháp luật cũng như có liên quan đến hệ thống pháp luật trong bối cảnh xay dựng Nhà nư c pháp quyền Từ việc l giải, nh ng đặc điểm, tiêu chí để xác định chất lượng của hệ thống pháp luật cho đến khái niệm văn bản QPPL, đánh giá tác động của văn bản QPPL cho đến trách nhiệm của người xây dựng pháp luật Điểm nhấn của cuốn sách là đã đề cập

đến trách nhiệm của các chủ thể ban hành cũng như tham gia vào quá trình xây dựng các văn bản pháp luật

- Cuốn sách “Xử l văn bản quản l hành chính nhà nư c khiếm khuyết” của tác giả Nguyễn Thế Quyền (2007) Đây là cuốn sách trực tiếp nghiên cứu về vấn đề xử l văn bản quản l hành chính nhà nư c có khiếm khuyết bao gồm văn bản QPPL, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông thường, song vẫn chưa làm rõ được

sự khác biệt về xử l đối v i từng nhóm văn bản Nội dung cuốn sách có giá trị gợi mở một số vần đề cần được tiếp tục nghiên cứu và làm rõ h n về xử l văn bản nói chung

- Đề tài khoa học cấp Bộ, “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL thực trạng và giải

pháp hoàn thiện”, đề tài do Viện khoa học pháp l - Bộ Tư pháp thực hiện Đề tài đã

làm rõ được khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt được khái niệm kiểm tra văn bản QPPL v i một số khái niệm tư ng tự, qua đó chỉ ra được các đặc điểm riêng của công tác kiểm tra văn bản

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường “Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống hóa

văn bản quy phạm pháp luật” - Tiến s Bùi Thị Đào chủ biên Đây là công trình

nghiên cứu công phu v i cách tiếp cận khái niệm kiểm tra rất rộng bao gồm cả kiểm tra trư c (th m định, th m tra văn bản) và kiểm tra sau khi văn bản được ban hành Bên cạnh đó, các tác giả c n tiếp cận khái niệm kiểm tra theo ngh a rộng bao gồm cả hoạt động giám sát của c quan quyền lực nhà nư c và hoạt động kiểm tra của c quan hành chính nhà nư c Ngoài ra, đề tài c n nghiên cứu về hoạt động rà soát, xử l

và hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật theo hư ng các hoạt động này tuy có nét khác biệt song cùng chung mục đích hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành

- Luận án tiến s của TS Đoàn Thị Tố Uyên: “Kiểm tra và xử lý văn bản quy

phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” Luận án đã xây dựng các tiêu chu n đánh giá

tính hợp pháp và hợp l của văn bản QPPL làm c sở l luận để tiến hành các hoạt động kiểm tra và xử l văn bản quy phạm pháp luật; luận án cũng đã làm rõ được sự khác biệt gi a các biện pháp xử l văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp

l Ngoài ra, luận án cũng đưa ra một số giải pháp mang tính lâu dài, có giá trị tham khảo l n trong việc xử l các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật

- Luận án tiến s của TS Nguyễn Văn Tuấn: “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn

bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” Luận án

đã làm rõ các c chế thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các c quan hành chính nhà nư c hiện nay, đánh giá được thực trạng và đưa ra được các giải pháp

cụ thể để cải thiện nâng cao hiệu quả của công tác kiểm tra, xử l văn bản QPPL của

nư c ta hiện nay

- Luận văn thạc s của Trư ng Thị Phư ng Lan: “Kiểm tra xử lý văn bản quy

phamh pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay”, Khoa Luật,

đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007 Luận văn đã l giải khá c bản về l luận, thực trạng và giải pháp cho hoạt động kiểm tra và xử l văn bản QPPL Nội dung của luận văn gi i hạn đối v i nh ng văn bản QPPL của chính quyền địa phư ng ban hành Một số bài đăng trên các tạp chí chuyên ngành như:

- Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp

luật và các biện pháp xử lý khiếm khuyết của nó”, Tạp chí Nhà nư c và pháp luật, số

01/2003

- Bài viết của TS Bùi Thị Đào: „Về bãi bỏ và hủy bỏ văn bản quy phạm pháp

luật”, tạp chí Luật học, số 5/2001 và “Văn bản quy phạm trái pháp luật và xử lý văn bản quy phạm trái pháp luật”, Tạp chí Luật học, số 10/2007

- Bài viết của TS Nguyễn Quốc Hoàn: “Xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái

pháp luật”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 10/2001

- Bài viết của TS Trần Thị Thu Phư ng: “Hoàn thiện các quy định về giám sát,

kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nhà nư c và Pháp luật, số

11/2013

- Bài viết của Ths Tạ Văn Khôi: “Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp

luật của ủy ban nhân dân cấp tỉnh - thực trạng và giải pháp”, đăng trên tạp chí Quản

l nhà nư c Học viện Hành chính Quốc gia, Số 5/2016

Nhìn chung, các công trình trên đã nghiên cứu khá sâu sắc về công tác văn bản nói chung, trên c sở đó đã đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục nh ng khiếm khuyết hạn chế trong hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử l văn bản QPPL Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về kiểm tra, xử l văn bản QPPL trong thực

tiễn hiện nay khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn bản

hư ng dẫn thi hành đã có hiệu lực, nhiều vấn đề l luận và thực tiễn đối v i công tác này cần nghiên cứu tổng thể sâu sắc, cụ thể h n, nhằm làm rõ nh ng vấn đề m i này sinh trên thực tiễn của hoạt động này

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động kiểm tra và xử l văn bản QPPL

do HĐND, UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ban hành

Kiểm tra và xử l văn bản QPPL là đề tài nghiên cứu có nội dung khá phức tạp,

có thể tiếp cận dư i phạm vi rộng, hẹp khác nhau Trong gi i hạn của luận văn thạc sỹ luật học, tác giả tập trung nghiên cứu v i phạm vi sau đây:

- Về không gian: Nghiên cứu nh ng vấn đề l luận và tổng hợp các quy định của pháp luật thực định về kiểm tra và xử l văn bản QPPL Đặc biệt, luận văn nghiên cứu sâu sắc về thực trạng hoạt động kiểm tra, xử l văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ban hành, cụ thể đi sâu vào tìm hiểu thực trạng công tác kiểm tra, xử l văn bản QPPL của các c quan, cá nhân có th m quyền kiểm tra, xử l văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

- Về thời gian: Luận văn nghiên cứu công tác, kiểm tra và xử l văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ttrong giai đoạn từ năm 2012 đến nửa đầu năm 2017 Nhất là từ sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2015 chính thức có hiệu lực thi hành (từ 1/7/2016 đến nay)

4 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn

Luận văn đặt ra mục tiêu nghiên cứu nhằm: Làm sáng tỏ nh ng quy định pháp luật về kiểm tra và xử l văn bản QPPL và thực tiễn triển khai thực hiện công tác kiểm tra, xử l văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên hiện nay Chỉ ra được nh ng điểm tích cực, nh ng vấn đề c n hạn chế, bất cập trong việc thực hiện pháp luật về hoạt động kiểm tra, xử l văn bản quy phạm pháp luật ; Trên c sở thực tiễn đã nêu, luận văn phải nêu ra được và nguyên nhân của

nh ng hạn chế, bất cập đó Đồng thời, đề xuất các phư ng hư ng, giải pháp cụ thể phù hợp v i tình hình thực tiễn nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác kiểm tra và xử l văn bản nói chung và của tỉnh Thái Nguyên nói riêng

5 Các c u hỏi nghiên cứu của luận văn

- Kiểm tra văn bản QPPL là gì? Xử l văn bản QPPL là gì?

- Th m quyền, nội dung, trình tự, thủ tục kiểm tra, xử l văn bản QPPL hiện nay như thế nào?

- Kiểm tra và xử l văn bản QPPL có vai tr , ngh a như thế nào đối v i hoạt động của chính quyền địa phư ng?

- Thực trạng công tác kiểm tra và xử l văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên như thế nào?

- Nh ng điểm c n hạn chế trong công tác kiểm tra và xử l văn bản QPPL hiện nay như thế nào?

- Phư ng hư ng, giải pháp nào có thể nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và

xử l văn bản của chính quyền địa phư ng nói chung và trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên nói riêng trong thời gian t i ?

6 Các phư ng pháp nghiên cứu của luận văn

Luận văn được hình hình thành trên c sở phư ng pháp luận của chủ ngh a Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà

nư c và pháp luật C sở phư ng pháp luận của luận văn là chủ ngh a duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng tổng hợp các phư ng như: phư ng pháp phân tích, phư ng pháp tổng hợp, phư ng pháp thống kê, phư ng pháp so sánh

để từ các vấn đề c sở l luận có thể đánh giá được thực trạng công tác kiểm tra và xử

l văn bản và đưa ra các giải pháp để nâng cao hiệu quả của hoạt động này

Luận văn sử dụng phư ng pháp duy vật biện chứng để giải quyết các nhiệm vụ

đề ra như: các vấn đề như văn bản QPPL; kiểm tra văn bản QPPL: xử l văn bản QPPL; mối quan hệ gi a kiểm tra và xử l văn bản QPPL được nghiên cứu một cách tổng thể, được đặt trong điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu và mục đích quản l nhà

nư c của địa phư ng

Phư ng pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu sắc hoạt động kiểm tra và xử l văn bản QPPL dư i nhiều khía cạnh khác nhau Luận văn đã xem xét dựa trên c sở khoa học và c sở pháp l để phân tích các khái niệm, ngh a,

nội dung của hoạt động kiểm tra và xử l văn bản QPPL Dựa trên nh ng c sở l luận trên, đưa ra nh ng đánh giá, nhận xét về thực trạng của hoạt động này, l giải được nguyên nhân c n tồn tại hạn chế, bất cập và đề ra được các giải pháp để nâng cao hiệu quả của công tác kiểm tra và xử l văn bản QPPL

Phư ng pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra nh ng nhận xét, kết luận về từng nội dung của luận văn Việc nhận xét, đánh giá về chất lượng của các văn bản QPPL được ban hành, chất lượng hoạt động kiểm tra, xử l văn bản QPPL

dư i góc độ tổng quan, các vấn đề được đưa ra đều mang tính phổ biến, điển hình, không mang tính cá thể, đ n lẻ

Phư ng pháp thống kê được sử dụng để tổng hợp số liệu, phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của Việt Nam và của tỉnh Thái Nguyên Phư ng pháp só sánh được sử dụng để đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn bản của tỉnh Thái Nguyên qua từng năm

7 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

- Góp phần bổ sung vào hệ thống l luận kiểm tra và xử l văn bản quy phạm pháp luật

- Chỉ ra được thực trạng hoạt động tác kiểm tra, xử l văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên Nh ng kết quả đạt được, nh ng điểm c n tồn tại, qua đó đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm tra, xử l văn bản trong thời gian t i

- Là nguồn tài liệu quan trọng giúp cho các c quan cấp tỉnh, các trường đào tạo, bồi dưỡng làm tài liệu tham khảo rất h u ích

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm

Chương 3 Một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm tra và xử lý

văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên

CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH

Kiểm tra bản quy phạm pháp luật trên ịa bàn tỉnh

1.1.1 Khái niệm, ặc iểm của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra v i ngh a chung nhất được hiểu “Xem xét thực chất, thực tế”1

hoặc là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét Theo ngh a này, hoạt động kiểm tra được hiểu rất rộng Đó là việc xem xét, đánh giá của toàn xã hội (c quan nhà nư c, tổ chức xã hội và công dân) đối v i tình hình thực tế của quản l nhà nư c Đây chính là cách thức để Nhà nư c nhận được sự phản biện của toàn xã hội đối v i hoạt động quản l v i mục đích đảm bảo xã hội ngày càng dân chủ, văn minh và tiến bộ h n

Theo ngh a hẹp, dư i góc độ pháp l hoạt động kiểm tra được hiểu “xem xét tình hình

thực tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn nói chung hay một công tác

cụ thể được giao để đánh giá, nhận xét”2

Như vậy, khi các chủ thể được Nhà nư c giáo cho th m quyền được kiểm tra, khi thực hiện phải dựa trên nh ng tiêu chí nhất định để xem xét, đánh giá và đối chiếu

Có ngh a là phải có nh ng tiêu chu n, chu n mực là c sở nền tảng để xem xét, đánh giá Đó có thể là chu n mực pháp luật hoặc là chu n mực về khoa học để xem xét tính đúng đắn của hành vi, của văn bản cũng như sự hợp l của chúng

Cho đến trư c thời điểm Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016, có hiệu lực ngày 01/7/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định 34/2016/NĐ-CP) thì chưa có định ngh a chính thức nào về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Tại Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP các nhà lập pháp đã đưa ra khái

niệm về kiểm tra văn bản :"Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét,

đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật"

1 Đào Duy Anh (1992), Từ điển Hán - Việt, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội

2 Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến

s Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 37

Theo đó, nội dung kiểm tra văn bản QPPL là sự xem xét, đánh giá về hình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật Các tiêu chí có tính quyết định khi đánh giá một văn bản quy phạm pháp luật là sự tuân thủ th m quyền về hình thức, th m quyền về nội dung và sự phù hợp của văn bản v i các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp l cao h n

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có ngh a rất l n đối v i hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Thông qua hoạt động kiểm tra, nh ng khiếm khuyết của văn bản được phát hiện Từ đó, các c quan nhà nư c có th m quyền s kịp thời đưa ra các biện pháp xử l như đình chỉ thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các văn bản khiếm khuyết nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp l và tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL Đồng thời, kiểm tra văn bản QPPL là c chế h u hiệu để có thể tìm ra nguyên nhân dẫn t i nh ng khiếm khuyết của văn bản QPPL, từ đó có giải pháp khắc phục phù hợp, kịp thời; tạo c sở, tiền đề quan trọng cho công tác rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa và pháp điển hóa pháp luật

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL c n là c chế đảm bảo dân chủ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức - đối tượng chịu sự tác động của văn bản khiếm khuyết

Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL c n bảo đảm tính kỷ luật trong công tác xây dựng văn bản QPPL, đ i hỏi các chủ thể có th m quyền ban hành văn bản QPPL có trách nhiệm h n, nghiêm túc h n trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực của văn bản đó

Hiện nay, trong nh ng văn bản pháp luật cũng như trong các nghiên cứu khoa học pháp l , có khá nhiều hoạt động có tính chất gần gũi liên quan đến hoạt động kiểm tra văn bản QPPL như là: th m định, th m tra dự thảo văn bản QPPL (kiểm tra trư c khi văn bản QPPL đư c ban hành), rà soát văn bản QPPL, giám sát văn bản QPPL (là hoạt động diễn ra sau khi văn bản QPPL được ban hành) Các hoạt động giám sát, kiểm tra, rà soát, th m định văn bản QPPL đều là nh ng hoạt động của các chủ thể có

th m quyền nhằm thực hiện quyền lực Nhà nư c, chúng có chung mục tiêu là bảo đảm

sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nư c Pháp quyền

xã hội chủ ngh a của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Trên thực tế, vẫn có sự nhầm lẫn về khái niệm cũng như tính chất của các hoạt động này Để có thể hiểu sâu sắc h n về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, chúng ta cần phân biệt được hoạt động kiểm tra v i các hoạt động th m định, giám sát, rà soát

Trư c hết, chúng ta so sánh hoạt động kiểm tra v i hoạt động thẩm định, thẩm

tra Bản chất của hoạt động th m định, th m tra là kiểm tra trư c khi ban hành văn

bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện nh ng vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, ph ng ngừa nh ng điểm sai trái có thể có trong dự thảo văn bản QPPL Th m định, th m tra dự thảo văn bản QPPL có mối quan hệ chặt ch , h u c v i hoạt động kiểm tra mà điểm chung gi a chúng là hư ng t i việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Tuy nhiên, hai hoạt động này lại có sự khác nhau c bản về đối tượng, thời điểm, giá trị pháp l của kết quả thực hiện Về đối tượng, th m định, th m tra được áp dụng đối v i dự thảo văn bản QPPL c n hoạt động kiểm tra được thực hiện đối v i văn bản QPPL đã được ban hành (kể cả văn bản có chứa quy phạm pháp luật) Về thời điểm thực hiện, th m định, th m tra được thực hiện trư c khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành c n kiểm tra được tiến hành sau khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành Về bản chất, kiến th m định, th m tra không có giá trị pháp l bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trư c khi quyết định thông qua một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Vì vậy, c quan th m định, th m tra được khuyến khích đánh giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản nh ng kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của c quan th m định, th m tra không là c sở để xác định trách nhiệm đối v i người soạn thảo Trong khi đó, c quan kiểm tra khi kết luận về sự sai trái, không phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật có quyền xử l hoặc đề nghị c quan, người có th m quyền tiến hành

xử l thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp l của văn bản đó

Nếu như việc thiết lập c chế kiểm tra trư c văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động th m định, th m tra thì c chế kiểm tra sau văn bản được thiết lập qua các công đoạn giám sát, kiểm tra và rà soát

Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của c quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử l theo th m quyền hoặc yêu cầu,

kiến nghị c quan có th m quyền xử l (Theo Luật giám sát Quốc Hội và Hội đồng

nhân dân năm 2015)

Có thể hiểu, kiểm tra và giám sát văn bản QPPL đều là hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá văn bản QPPL sau khi được ban hành Cả hai hoạt động này đều hư ng đén mục tiêu phát hiện nh ng nội dung sai trái hoặc không c n phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị c quan có th m quyền xác định trách nhiệm của c quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái, tuy nhiên, hai hoạt động này có sự khác nhau về th m quyền, trình tự, thủ tục Hiện nay, th m quyền, trình tự, thủ tục giám sát việc ban hành văn bản QPPL, xử l văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật được quy định cụ thể tại Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, ngoài ra, th m quyền xử l văn bản trái pháp luật của các c quan thực hiện giám sát văn bản QPPL cũng được quy định rõ tại Luật này C n th m quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra văn bản QPPL được quy định cụ thể tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (trư c ngày 01/7/2016 là Nghị định 40/2010/NĐ-CP và các văn bản hư ng dẫn thi hành) Về phạm vi, đối tượng, hoạt động giám sát văn bản QPPL được thực hiện đối

v i toàn hệ thống văn bản QPPL, bởi các chủ thể có th m quyền ở c quan quyền lực nhà nư c hoặc c quan hành chính nhà nư c, c n kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật hiện nay chỉ được thực hiện đối v i văn bản QPPL của các c quan hành chính nhà nư c

Rà soát văn bản QPPL là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát v i văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện, xử l hoặc kiến nghị xử l các quy định trái pháp luật, mâu

thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không c n phù hợp” (Theo Điều 2, Nghị định số

34/2016/NĐ-CP)

Như vậy, điểm chung gi a các hoạt động này đều là việc xem xét, đánh giá về tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật Tuy

nhiên, tìm hiểu sâu h n, gi a chúng lại có sự khác biệt nhất định Điểm khác biệt đầu tiên là chủ thể thực hiện Kiểm tra giao cho c quan hành chính thực hiện (Chính phủ,

Uỷ ban nhân dân), c n rà soát được giao cho mọi c quan có th m quyền ban hành văn bản QPPL thực hiện

Gi a hoạt động kiểm tra và rà soát văn bản QPPL tuy đều có chung mục đích

là phát hiện nh ng quy định mâu thuẫn, trái pháp luật, sự không hợp l của văn bản, nhưng rà soát c n soát xét một cách kỹ lưỡng cả về hiệu lực pháp l của văn bản đó làm c sở để c quan, người có th m quyền tiến hành tập hợp hoá và cao h n là pháp điển hoá Có thể thấy rõ tính mục đích của hoạt động rà soát và hệ thống hoá văn bản QPPL là giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp dụng dễ dàng, thuận tiện các văn bản quy phạm pháp luật C n hoạt động kiểm tra chỉ có mục đích phát hiện sai trái, khiếm khuyết của văn bản để kịp thời có biện pháp xử l nhằm nâng cao chất lượng chính văn bản đó cũng như chất lượng hệ thống pháp luật hiện hành Ngoài ra, chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra rộng h n, không chỉ thuộc về chính c quan, người có th m quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà c n thuộc về Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp (giúp Chính phủ và Uỷ ban nhân dân là Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, Ph ng

Tư pháp và công chức Tư pháp – Hộ tịch xã, phường), nhưng chủ thể tiến hành rà soát chỉ thuộc về chính c quan, người có th m quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó

Từ nh ng phân tích trên, dựa trên khái niệm mà Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định ta có thể đưa ra được một khái niệm cụ thể h n đối v i kiểm tra văn bản QPPL đó là:

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và yêu cầu chủ thể có thẩm quyền kịp thời đình chỉ, đính chính, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật

Theo đó, kiểm tra văn bản QPPL có nh ng đặc điểm sau:

Nội dung của kiểm tra văn bản QPPL là xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản QPPL

So sánh v i hoạt động kiểm tra nói chung có thể thấy, v i hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có sự khác biệt bởi chính đối tượng và nội dung của hoạt động này Đối tượng của kiểm tra văn bản QPPL chính là văn bản QPPL, đối v i cấp chính quyền địa phư ng hiện nay là nghị quyết của HĐND các cấp và quyết định của UBND các cấp (trư c khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có hiệu lưc có thêm Chỉ thị của UBND các cấp)

Điểm đặc thù về nội dung của kiểm tra văn bản QPPL đó là phải xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận về tính hợp pháp và tính hợp l của văn bản QPPL Điều này rất quan trọng bởi nếu c quan kiểm tra kết luận văn bản QPPL bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp l , văn bản QPPL đó s được triển khai và phát huy hiệu lực trên thực tế, ngược lại nếu c quan kiểm tra kết luận văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l s ảnh hưởng thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp l của văn bản QPPL đó

Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước

Trư c hết tính quyền lực trong hoạt động kiểm tra thể hiện ở việc hoạt động này được thực hiện bởi các chủ thể có th m quyền của Nhà nư c Chủ thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL chủ yếu là các c quan hành chính nhà nư c bao gồm Chính phủ, Thủ tư ng Chính phủ, bộ, c quan ngang bộ, UBND các cấp, vừa là c quan có

th m quyền kiểm tra đối v i văn bản QPPL của c quan khác vừa là chủ thể tiến hành

tự kiểm tra văn bản QPPL của c quan mình

Đồng thời tính quyền lực của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL c n thể hiện trong chính nội dung của hoạt động này Trong quá trình kiểm tra, chủ thể có th m quyền thay mặt Nhà nư c để xem xét nhiều vấn đề khác nhau của văn bản QPPL như

sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL đối v i văn bản pháp luật của c quan nhà

nư c cấp trên, sự phù hợp của nội dung văn bản v i th m quyền của c quan ban hành văn bản; sự phù hợp của văn bản QPPL đối v i điều kiện phát triển kinh tế- xã hội của địa phư ng… Mục tiêu của hoạt động này là để đảm bảo tính hợp pháp, hợp l và tính thống nhất của hệ thông văn bản QPPL

Ngoài ra, tính quyền lực nhà nư c của hoạt động kiểm tra c n thể hiện trong việc chủ thể kiểm tra có quyền đưa ra các yêu cầu đối v i c quan đã ban hành văn

bản trái pháp luật như đề nghị xem xét bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành thay thế các văn bản QPPL sai trái

Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động mang tính phòng ngừa

Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động được các c quan nhà nư c tiến hành thường xuyên, liên tục nhằm kịp thời phát hiện nh ng sai trái, không hợp l của văn bản để chủ thể có th m quyền tiến hành bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế, đình chỉ, đính chính từ đó ph ng ngừa không để xảy ra nh ng hậu quả xấu phát sinh từ khiếm khuyết của văn bản Vì vậy, ngay cả khi chưa biết văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không phù hợp, c quan có trách nhiệm kiểm tra vẫn phải thực hiện nhiệm

vụ này theo đúng quy định của pháp luật

2 Vai tr và nghĩa của hoạt ộng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ối với hoạt ộng của chính quyền ịa phư ng

Văn bản QPPL của chính quyền địa phư ng (văn bản do HĐND, UBND các cấp ban hành) có thể vai tr quan trọng trong việc thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách của Nhà nư c ở địa phư ng, định hư ng phát triển kinh tế, xã hội và điều chỉnh nh ng vấn đề thực tiễn ở địa phư ng Điều này đã đặt ra yêu cầu v i các văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp cần được kiểm soát chặt ch trư c và sau khi ban hành, nhằm đảm bảo các văn bản này vừa hợp hiến, hợp pháp vừa phù hợp v i điều kiện kinh tế, xã hội của địa phư ng

Theo đó, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một trong nh ng hoạt động có vị trí quan trọng, không thể thiếu trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật của chính quyền địa phư ng hiện nay; thông qua hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, chất lượng văn bản QPPL của chính quyền địa phư ng được nâng cao, hệ thống văn bản QPPL của địa phư ng được hoàn thiện h n Cụ thể, vai tr và ngh a của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL thể hiển ở nh ng mặt sau:

Thứ nhất, hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, phù hợp của hệ thống pháp luật ở địa phương

Thông qua hoạt động kiểm tra, nh ng quy định mâu thuẫn, chồng chéo được loại

bỏ làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL trong khi văn bản đó đã được th m định, th m tra trư c khi ban hành là vì:

Kiểm tra văn bản QPPL giúp phát hiện nh ng qui định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của văn bản do HĐND, UBND các cấp ban hành mà các c quan có

th m quyền th m định, th m tra có thể không hoặc chưa phát hiện được hết H n n a hoạt động th m định, th m tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử l triệt để nh ng mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có thể phát hiện và xử l nhanh chóng, kịp thời nh ng văn bản khiếm khuyết vì hoạt động này được tiến hành thường xuyên ngay sau khi văn bản được ban hành và có sự tham gia của nhiều chủ thể

Bên cạnh đó, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cũng góp phần tạo dựng môi trường pháp l minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đ y quá trình hội nhập kinh tế, quốc tế của địa phư ng Các nhà đầu tư và các đối tác nư c ngoài luôn quan tâm t i chính sách ưu đãi của địa phư ng và sự ổn định của hệ thống pháp luật của địa phư ng Chính vì đó, muốn thúc đ y được sự phát triển kinh tế, xã hội của địa phư ng trư c hết các c quan nhà nư c tại địa phư ng cần tiến hành tốt hoạt động kiểm tra để loại bỏ nh ng quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, không c n phù hợp v i thực tế của văn bản QPPL của địa phư ng

Thứ hai, hoạt động kiểm tra văn bản còn có ý nghĩa trong việc duy trì trật tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

Thực tế cho thấy, một số văn bản QPPL của địa phư ng có nội dung trái pháp luật được ban hành đã xâm phạm đến trật tự quản l , làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản l của c quan nhà nư c và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của c quan,

tổ chức, cá nhân Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, các c quan nhà nư c đã kịp thời phát hiện, đề xuất chủ thể có th m quyền xử l , khắc phục sai sót, điều này cũng

có ngh a phần nào bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo lập

l ng tin của người dân đối v i Nhà nư c

Thứ ba, kiểm tra văn QPPL góp phần nâng cao chất lượng quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản, chủ thể có th m quyền kiểm tra s chỉ ra được nh ng thiếu sót, chưa hoàn chỉnh trong quy trình ban hành, đồng thời có

nh ng kiến nghị nhằm đổi m i, hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản QPPL Đối v i

hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản, thông qua việc kiểm tra, c quan có th m quyền s phát hiện sai sót trong quy trình soạn thảo, th m định, th m tra, ban hành điển hình như: Ban hành không đúng th m quyền; không tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo, th m định, th m tra c n mang tính hành thức…Khi phát hiện và kiến nghị

để xử l về nh ng sai sót, hoạt động kiểm tra văn bản cũng đồng thời góp phần nâng cao thức, trách nhiệm cho c quan soạn thảo, ban hành văn bản

Thứ tư, hoạt động kiểm tra phát huy vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL

Việc bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL có ngh a quan trọng, giúp cho

nh ng quy định trong văn bản được áp dụng một cách hiệu quả vào thực tiễn theo đúng định hư ng mà Nhà nư c mong muốn Pháp luật hiện hành đã quy định c chế

tự kiểm tra văn bản mà một trong nh ng nội dung quan trọng của c chế này là c quan có th m quyền khi soạn thảo, ban hành văn bản phải cân nhắc, tính toán đầy đủ

về tính khả thi của quy định do mình ban hành Yêu cầu này một lần n a lại được xem xét trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm tra sau khi văn bản được ban hành

3 Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL thực sự có chất lượng và hiệu quả, các c quan có th m quyền thực hiện cần quán triệt và tuân thủ nh ng nguyên tắc nhất định, trong quá trình tiến hành kiểm tra văn bản QPPL Các nguyên tắc đó là:

Thứ nhất, bảo đảm tính toàn diện, kịp thời, khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan, người ban hành văn bản; bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL s góp phần tích cực ph ng ngừa, ngăn chặn sự vi phạm pháp luật trong việc ban hành và thực hiện văn bản QPPL, kịp thời khắc phục được nh ng hậu quả do việc thực hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l đã gây ra cho các cá nhân, tổ chức là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản đó.Chính vì đó, hoạt động này cần phải thường xuyên, kịp thời

và có sự phối hợp gi a các c quan có th m quyền kiểm tra v i c quan ban hành văn bản QPPL

Trong quá trình thực hiện kiểm tra văn bản, phải thực hiện nghiêm túc các trình

tự, thủ tục được pháp luật quy định từ khâu nhận văn bản đến các khâu kiểm tra nội dung văn bản và kết luận kiểm tra Việc kiểm tra phải đảm bảo tính toàn diện, khách quan, các khía cạnh nội dung văn bản cần xem xét đầy đủ từ tính hợp hiến, hợp pháp đến sự phù hợp v i thực tiễn kinh tế- xã hội, quyền lợi các đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản Kết quả kiểm tra văn bản QPPL phải chặt ch , có tính thuyết phục cao và được công bố công khai trên website của c quan kiểm tra hoặc trên các phư ng tiện thông tin đại chúng

Nguyên tắc này là c sở để nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, bảo đảm tính hợp pháp và hợp l cho văn bản QPPL được ban hành, m i góp phần nâng cao thức trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nư c trong việc ban hành văn bản QPPL

Thứ hai, không được lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật

Xuất phát từ ngh a, vai tr của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đó là góp phần duy trì trật tự quản l nhà nư c, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân,

tổ chức Đ i hỏi hoạt động kiểm tra văn bản phải có tính khách quan, công khai, minh bạch, việc kiểm tra không vì mục đích vụ lợi cá nhân, lợi dụng việc kiểm tra để gây khó khăn cản trở việc thực thi pháp luật của các c quan nhà nư c khác Nguyên tắc này cũng đ i hỏi sự phối hợp chặt ch gi a c quan có th m quyền kiểm tra và c quan có th m quyền ban hành văn bản, hạn chế việc lợi dụng th m quyền kiểm tra, xử

góp phần nâng cao trách nhiệm của c quan, cán bộ công chức thực hiện nhiệm vụ

kiểm tra

1.1.4 Phư ng thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Bên cạnh việc quán triệt và tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc trên, việc đa dạng hóa và kết hợp linh hoạt phư ng thức kiểm tra văn bản QPPL cũng là một yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL tại địa phư ng Theo quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản, việc kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành bằng các phư ng thức sau đây:

4 Phư ng thức tự kiểm tra của c quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật (tự kiểm tra)

Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra của c quan, người có th m quyền ban hành văn bản đối v i chính văn bản do mình ban hành ra Đối v i văn bản QPPL của HĐND, UBND thì th m quyền tự kiểm tra văn bản thuộc về chính HĐND, UBND

đó Trong quá trình tự kiểm tra nếu phát hiện thấy văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l , c quan ban hành văn bản có trách nhiệm kịp thời đình chỉ việc thi hành,

sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ văn bản QPPL đó

Theo quy định thì HĐND, UBND các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành Đầu mối giúp HĐND, UBND các cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản là: Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân giúp Hội đồng nhân dân thực hiện việc tự kiểm tra văn bản của Hội đồng nhân dân; Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Ph ng Tư pháp, giúp UBND cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản; Công chức tư pháp - hộ tịch giúp

UBND cấp xã thực hiện việc tự kiểm tra văn bản

Mục đích của hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL là nhằm đề cao trách nhiệm của c quan ban hành văn bản, đồng thời góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản của HĐND và UBND các cấp, đóng vai tr quan trọng cho việc tạo lập một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch và công khai làm c sở cho việc quản l nhà nư c bằng pháp luật và theo pháp luật

4.2 Phư ng thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền (kiểm tra theo thẩm quyền)

Kiểm tra văn bản theo th m quyền là việc kiểm tra của c quan, người có th m

quyền kiểm tra theo nhiệm vụ được phân công

Theo quy định của pháp luật hiện nay kiểm tra theo th m quyền bao gồm các hình thức:

- Kiểm tra văn bản do c quan, người có th m quyền ban hành văn bản gửi đến

- Kiểm tra khi nhận được yêu cầu, kiến nghị đối v i văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản có chứa QPPL nhưng do c quan nhà nư c không có th m quyền ban hành

- Tổ chức đoàn kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, l nh vực

C quan kiểm tra theo nhiệm vụ được phân công có thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL khi nhận được văn bản do c quan ban hành văn bản gửi đến hoặc tổ chức đoàn kiểm tra để kiểm tra văn bản theo chuyên đề, l nh vực, địa bàn hoặc khi nhận được kiến nghị, yêu cầu từ các nguồn thông tin hoặc từ phía cá nhân, tổ chức Khi nhận được văn bản QPPL do c quan ban hành gửi đến hoặc nhận được yêu cầu, kiến nghị của c quan, tổ chức và cá nhân về văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l , c quan có trách nhiệm kiểm tra phải tiến hành hoạt động kiểm tra đối v i văn bản QPPL đó

Đối v i cấp chính quyển địa phư ng, nếu có thông tin kiến nghị về văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l do HĐND và UBND cấp huyện ban hành thì Sở Tư pháp phải tiến hành kiểm tra Tư ng tự, nếu thông tin kiến nghị về văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l do HĐND và UBND cấp xã ban hành thì Phòng Tư pháp cấp huyện phải tiến hành kiểm tra đối v i nh ng văn bản đó

5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Khi tiến hành hoạt động kiểm tra, người kiểm tra phải đối chiếu, xem xét văn bản được kiểm tra v i văn bản làm c sở pháp l về từng nội dung kiểm tra bao gồm: Căn cứ pháp l ban hành, th m quyền về hình thức, th m quyền về nội dung; nội dung phù hợp v i quy định của pháp luật; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc

công bố văn bản, từ đó xem xét, kết luận về tính hợp pháp của văn bản Ngoài ra, để hoạt động kiểm tra đạt hiệu quả cao, các chủ thể tiến hành c n dựa trên nh ng tiêu chí mang tính khoa học để đánh giá về chất lượng của văn bản QPPL như: sự phù hợp về nội dung của văn bản v i đường lối, chính sách của Đảng, v i lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp hay v i tình hình thực tiễn

Từ góc độ l luận và thực tiễn của hoạt động kiểm tra văn bản, người kiểm tra phải xem xét về tính hợp pháp, hợp l của văn bản quy phạm pháp luật v i nh ng nội dung sau:

Kiểm tra căn cứ pháp lý của văn bản QPPL

Trư c hết, người kiểm tra phải xem xét về căn cứ pháp l của văn bản QPPL được kiểm tra Căn cứ pháp l là nh ng văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp l tại thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra, bao gồm: văn bản QPPL của c quan nhà nư c cấp trên quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của c quan ban hành văn bản đó; văn bản QPPL của c quan nhà nư c cấp trên có th m quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản

Các văn bản là căn cứ pháp l để đối chiếu, xem xét đánh giá nội dung của văn bản được kiểm tra là nh ng văn bản QPPL có hiệu lực pháp l cao h n văn bản được kiểm tra, đang có hiệu lực hoặc m i được ban hành tại thời điểm tiến hành hoạt động kiểm tra

Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

C quan kiểm tra tiến hành xem xét, đánh giá về th m quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm đúng tên loại văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, trư c ngày 01/7/2016 theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm

2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và có nội dung phù hợp v i chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của c quan nhà nư c ban hành văn bản QPPL đó

Kiểm tra tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL

Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp v i Hiến pháp, Luật và văn bản QPPL của c quan nhà nư c cấp trên, văn bản QPPL của UBND c n phải phù hợp v i nghị quyết của HĐND cùng cấp Việc quy định như vậy nhằm bảo đảm tính

thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp l của văn bản trong hệ thống pháp luật Nếu nội dung văn bản có liên quan đến điều ư c quốc tế mà Việt Nam k kết hoặc gia nhập thì nội dung văn bản c n phải phù hợp v i điều ư c quốc tế đó

Kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật

Theo các quy định của pháp luật hiện hành thì thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL thuộc phạm vi kiểm tra bao gồm các yếu tố như: tiêu đề (tiêu ng , quốc hiệu); tên c quan, tổ chức ban hành; số và k hiệu của văn bản (ghi năm ở gi a số và

k hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ng pháp tiếng việt và văn phong pháp luật; n i nhận; chức vụ, họ tên và ch k của người có th m quyền; đóng dấu của

c quan, tổ chức, khổ giấy, kiểu trình bày, định lề trang văn bản…

Trư c khi Luật ban hành văn bản QPPL 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

có hiệu lực, các yếu tố trên đã được quy định tại Thông tư liên tịch số BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn ph ng Chính phủ hư ng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản và Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/20011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hư ng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL Hiện nay, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL được quy định rõ ràng, cụ thể

55/2005/TTLT-h n so v i trư c đó Ng55/2005/TTLT-hị địn55/2005/TTLT-h số 34/2016/NĐ-CP dàn55/2005/TTLT-h 01 c55/2005/TTLT-hư ng V để quy địn55/2005/TTLT-h cụ thể về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL

Kiểm tra về thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Các văn bản QPPL do các c quan nhà nư c có th m quyền ở địa phư ng ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành, công bố văn bản tuân theo quy định của tuân theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (trư c ngày 01/7/2016 theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 chi tiết hóa và hư ng dẫn thi hành Luật này) Các nội dung trên s được kiểm tra khi phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật và kiến nghị xử l theo th m quyền

Đối v i kiểm tra văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nư c, ngoài năm tiêu chí chung trên đây, văn bản này c n phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xác định độ mật của văn bản (Điều 6 Quyết định số 42/2009/QĐ-TTg

ngày 16/3/2009)

Ngoài ra, khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL, c n phải tiến hành kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL v i đường lối, chính sách của Đảng; v i thực tiễn tại địa phư ng và sự phù hợp v i các quy phạm xã hội khác tại địa phư ng (đạo đức, tôn giáo, tập quán,…)

Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Khi kiểm tra văn bản QPPL, c quan kiểm tra phải xem xét sự phù

hợp của nội dung văn bản QPPL v i chủ trư ng, đường lối và chính sách của Đảng bảo đảm yêu cầu về chính trị của văn bản QPPL đó

Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với thực tiễn Đối tượng điều

chỉnh của nh ng văn bản QPPL là các quan hệ xã hội luôn vận động theo khuynh

hư ng và quy luật nhất định Vì vậy, nội dung của văn bản QPPL dễ trở nên lạc hậu, không còn phù hợp là điều tất yếu xảy ra Do đó, khi kiểm tra văn bản QPPL, c quan kiểm tra cần xem xét, đánh giá về sự phù hợp của nội dung văn bản v i thực tiễn để đảm bảo tính khả thi của văn bản đó khi được triển khai trên thực tế

Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với các quy phạm xã hội khác

Pháp luật và quy phạm xã hội khác (đạo đức, tôn giáo, tập quán ) luôn song song cùng tồn tại để điều chỉnh các quan hệ xã hội V i mục đích bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL, nội dung của văn bản đó phải phù hợp v i các quy phạm xã hội khác Các quy phạm đạo đức, tôn giáo, phong tục, tập quán đều có giá trị riêng, ảnh hưởng sâu sắc đến hành vi xử sự của cá nhân Do vậy, trong quá trình kiểm tra cần xem xét mối quan hệ gi a quy phạm pháp luật và các quy phạm đạo đức, tôn giáo, tập quán tốt đẹp để văn bản QPPL dễ dàng được thực thi trên thực tế

6 Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Nếu như hoạt động giám sát văn bản QPPL thuộc th m quyền của c quan lập pháp, thì hoạt động kiểm tra văn bản QPPL thuộc th m quyền của c quan hành pháp Hiện nay, th m quyền kiểm tra văn bản QPPL của các c quan thuộc hệ thống hành pháp ở địa phư ng được xác định trên c sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật

tổ chức chính quyền địa phư ng và Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 Cụ thể như sau:

- Chủ tịch UBND cấp tỉnh có th m quyền kiểm tra văn bản QPPL của HĐND

và UBND cấp huyện ban hành Giám đốc Sở Tư pháp có trách nhiệm giúp Chủ tịch UBND tỉnh thực hiện việc kiểm tra văn bản

- Chủ tịch UBND cấp huyện có th m quyền kiểm tra văn bản QPPL của HĐND

và UBND cấp xã ban hành Trưởng ph ng Tư pháp có trách nhiệm giúp Chủ tịch UBND cấp huyện thực hiện việc kiểm tra văn bản

- HĐND, UBND các cấp có th m quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của mình ban hành Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân giúp HĐND thực hiện việc tự kiểm tra văn bản; Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Ph ng Tư pháp giúp UBND cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản; Công chức tư pháp - hộ tịch giúp Ủy ban nhân dân cấp

xã thực hiện việc tự kiểm tra văn bản

Đối v i các văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh ban hành s được Chính phủ (Bộ trưởng Bộ Tư pháp có nhiệm vụ giúp Thủ tư ng Chính phủ thực hiện quyền kiểm tra) hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng c quan ngang bộ kiểm tra, khi phát hiện các dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l có yêu cầu đối v i HĐND, UBND tỉnh xem xét lại các nội dung của văn bản QPPL đó, thì HĐND, UBND tỉnh s tiến tự kiểm tra lại văn bản QPPL của mình ban hành

7 Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Đối v i hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, quy trình kiểm tra văn bản QPPL

có vai tr vô cùng quan trọng, ảnh hưởng l n đến chất lượng, hiệu quả của công tác này Quy trình kiểm tra là một chỉnh thể khép kín, gồm nhiều khâu, nhiều bư c từ việc gửi, nhận, tổ chức kiểm tra đến kiến nghị xử l văn bản Quy trình kiểm tra mà hợp l , khoa học s giúp cho người kiểm tra thực hiện việc kiểm tra được nhanh chóng và đạt chất lượng cao Theo quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết về một điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, quy trình kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành như sau:

1.1.7.1 Quy trình tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động tự kiểm tra văn bản được tiến hành tại chính c quan ban hành văn bản đối v i văn bản do mình ban hành Tại các địa phư ng, việc tự kiểm tra văn bản được giao cho c quan tư pháp địa phư ng trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho sở,

ban, ngành của địa phư ng thực hiện theo l nh vực được giao phụ trách, bảo đảm sự phối hợp chặt ch và phát huy vai tr đầu mối của c quan tư pháp trong việc đôn đốc, theo dõi, báo cáo kết quả công tác tự kiểm tra văn bản Việc tự kiểm tra được tiến hành theo các bư c sau:

Gửi văn bản kiểm tra: Khi phát hành văn bản QPPL, c quan, đ n vị phát hành

có trách nhiệm gửi văn bản cho đ n vị được phân công kiểm tra văn bản để thực hiện việc tự kiểm tra Trường hợp nhận được yêu cầu, kiến nghị của c quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do c quan không có th m quyền ban hành văn bản QPPL ban hành, thì c quan, đ n vị có trách nhiệm ban hành nh ng văn bản đó phải gửi ngay văn bản cho c quan, đ n vị được phân công để tự kiểm tra

Nhận văn bản tự kiểm tra C quan, đ n vị được phân công nhiệm vụ kiểm tra

khi nhận được văn bản phải vào “sổ văn bản đến” Việc lập sổ văn bản đến giúp người quản l theo dõi, kiểm tra chính xác số văn bản, đồng thời cũng theo dõi được thời gian kiểm tra đối v i văn bản đó

Giao nhiệm vụ để thực hiện việc tự kiểm tra Khi nhận được văn bản, lãnh đạo

c quan, đ n vị được giao thực hiện hoạt động kiểm tra có trách nhiệm phân công cán

bộ đảm nhiệm việc tự kiểm tra văn bản QPPL

Tiến hành tự kiểm tra Cán bộ được giao thực hiện việc tự kiểm tra Sau khi

kiểm tra, cán bộ đó phải kư tên vào góc trên văn bản để theo dõi Trường hợp không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật hoặc bất hợp l của văn bản thì cán bộ kiểm tra nộp kết luận văn bản không trái pháp luật về bộ phận lưu tr kết quả Trường hợp văn bản

có dấu hiệu bất hợp pháp hoặc bất hợp l , thì phải thực hiện các bư c sau:

Bư c 1: Lập phiếu kiểm tra văn bản (có đề xuất hư ng xử l văn bản)

Bư c 2: Cán bộ kiểm tra lập và hoàn thiện hồ s về văn bản có nội dung trái pháp luật trình lãnh đạo, c quan được giao đầu mối tự kiểm tra

Bư c 3: Lãnh đạo c quan được giao nhiệm vụ tự kiểm tra có trách nhiệm xem xét nội dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đ n vị tham mưu, trình văn bản, đồng thời tổ chức cuộc họp trao đổi, thảo luận v i c quan, người ban hành văn bản thống nhất cách thức xử l

Bư c 4: Lãnh đạo c quan được giao nhiệm vụ tự kiểm tra báo cáo v i c quan

có th m quyền kiểm tra về kết quả kiểm tra và kiến nghị xử l văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật

Báo cáo kết quả tự kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật gồm nh ng nội dung sau: Đánh giá nội dụng có dấu hiệu trái pháp luật của văn bản và dề xuất

hư ng xử l , thời hạn xử l , biện pháp khắc phục hậu quả do văn bản gây ra (nếu có); Xác định trách nhiệm của cán bộ, công chức tham mưu soạn thảo, th m định,

th m tra văn bản

7.2 Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền Quy trình thực hiện hoạt động kiểm tra theo th m quyền gồm nh ng bư c sau:

Gửi văn bản kiểm tra: Trong thời hạn chậm nhất là 03 ngày làm việc, kể từ ngày

thông qua hoặc k ban hành, c quan, người có th m quyền ban hành văn bản phải gửi văn bản đến c quan, người có th m quyền kiểm tra văn bản Để hoạt động kiểm tra văn bản được tiến hành thường xuyên, kịp thời và đầy đủ, c quan có th m quyền ban hành văn bản QPPL phải ghi rõ trong mục "N i nhận" của văn bản tên c quan có th m quyền kiểm tra văn bản do mình ban hành Văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh gửi

về Bộ Tư pháp; văn bản QPPL của HĐND, UBND huyện gửi đến Sở Tư pháp; văn bản của HĐND, UBND cấp xã gửi đến Ph ng Tư pháp

Nhận văn bản tự kiểm tra: C quan, đ n vị được phân công nhiệm vụ kiểm tra

khi nhận được văn bản phải vào “Sổ văn bản đến” để theo dõi việc gửi và tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra

Giao nhiệm vụ để thực hiện việc tự kiểm tra: Khi nhận được văn bản, lãnh đạo

c quan, đ n vị được giao thực hiện hoạt động kiểm tra (Ph ng xây dựng và kiểm tra văn bản thuộc Sở Tư pháp tỉnh, Ph ng Tư pháp huyện) có trách nhiệm phân công cán

bộ đảm nhiệm việc kiểm tra văn bản QPPL

Khi kiểm tra, phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Ph ng Tư pháp kết luận kiểm tra, gửi c quan đã ban hành văn bản xem xét, xử l theo quy định của pháp luật Trường hợp c quan đã ban hành văn bản trái pháp luật không xử l theo thời hạn quy định hoặc Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng

Ph ng Tư pháp không nhất trí v i kết quả xử l thì Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng

Ph ng Tư pháp báo cáo Chủ tịch UBND cùng cấp xử l theo quy định

Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được kết luận kiểm tra về văn bản trái pháp luật, c quan, người đã ban hành văn bản phải tổ chức xem xét, xử l văn bản đó

và thông báo kết quả xử l cho c quan kiểm tra văn bản

1.2 Xử l văn bản quy phạm pháp luật trên ịa bàn tỉnh

2 Khái niệm xử l văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động kiểm tra và xử l văn bản QPPL có mối quan hệ chặt ch v i nhau, trong đó hoạt động kiểm tra luôn là tiền đề để tiến hành hoạt động xử l văn bản QPPL Ngược lại, hoạt động xử l có tác dụng nâng cao giá trị của hoạt động kiểm tra

từ đó đạt được mục tiêu chung là nâng cao chất lượng của văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành Tuy nhiên, việc xử l chỉ được thực hiện khi văn bản QPPL được ban hành bất hợp pháp, bất hợp l như trái th m quyền, vi phạm thủ tục ban hành hoặc nội dung không phù hợp v i thực tiễn, không đáp ứng nhiệm vụ về chính trị… Xử l văn bản thực chất là kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản, thể hiện của hoạt động này Đối v i văn bản QPPL qua kiểm tra đã hợp pháp thì không có giai đoạn xử l này

Nếu như qua hoạt động kiểm tra, các c quan, cá nhân có th m quyền đã xem xét, đánh giá và kết luận được về tính không hợp pháp của văn bản, nhưng chỉ dừng lại ở đó thì không đạt được mục đích của hoạt động này, mà trên c sở kết luận của kiểm tra văn bản, c quan, cá nhân có th m quyền xử l thi hành các biện pháp xử l như: đình chỉ việc thi hành (đây chỉ là biện pháp mang tính thủ tục), sửa đổi, bãi bỏ văn bản, đồng thời kiến nghị về trách nhiệm của c quan, người có th m quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật

Qua phân tích trên, có thể hiểu: Xử lý văn bản quy phạm pháp luật là việc cơ

quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành giải quyết đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, theo thủ tục, nguyên tắc pháp luật quy định nhằm đình chỉ thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, đính chính, thay thế một phần hoặc toàn bộ đối với

văn bản QPPL, đồng thời xem xét, xử lý trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể ban hành, tham mưu soạn thảo văn bản QPPL đó 3

Từ khái niệm này, chúng ta có thể nhận thấy xử l văn bản QPPL có nh ng đặc điểm sau:

Thứ nhất, xử l văn bản QPPL là hoạt động do các c quan nhà nư c có th m

quyền thực hiện

Đối tượng của xử l này là văn bản QPPL, đây là hình thức văn bản được c quan nhà nư c có th m quyền ban hành, có tính bắt buộc thi hành đối v i các chủ thể chịu sự tác động của quy phạm dó Chính vì vậy, khi văn bản QPPL có dấu hiệu khiếm khuyết thì chỉ có c quan nhà nư c có th m quyền m i thực hiện được việc xử l các văn ban bản này Điều này giúp giảm thiểu sự tùy tiện trong việc xử l văn bản, cũng như đảm bảo cho hoạt động giám sát việc thực hiện xử l văn bản QPPL có khiếm khuyết của c quan ban hành văn bản

Để thực hiện việc xử l đối v i văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l , nhà nư c thành lập và trao th m quyền này cho một số c quan nhân danh nhà

nư c tiến hành Đúng v i tính chất tổ chức và quyền lực nhà nư c, xử l văn bản QPPL thuộc về chính c quan ban hành văn bản; cấp trên của c quan ban hành văn bản và T a án nhân dân Tuy nhiên, thực tế ở Việt Nam hiện nay cho thấy, T a án nhân dân chưa có th m quyền tiến hành xử l đối v i văn bản QPPL bất hợp pháp Việc xử l đối v i văn bản QPPL trong nhiều trường hợp làm ngưng hiệu lực pháp l (đình chỉ thi hành) hoặc chấm dứt hiệu lực pháp l của văn bản đó (bãi bỏ), đồng ngh a v i việc chấm dứt quyền và ngh a vụ của các cá nhân, tổ chức là đối tượng thi hành văn bản QPPL Đây là yếu tố làm nổi bật tính chất quyền lực nhà nư c của hoạt động xử l văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

Thứ hai, hoạt động xử l chỉ được tiến hành đối v i văn bản QPPL có dấu hiệu

bất hợp pháp, bất hợp l

Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện văn bản QPPL không đảm bảo về chất

3 Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến

s Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr 59-60

lượng, c quan, đ n vị kiểm tra có trách nhiệm gửi văn bản đề nghị c quan có th m quyền tiến hành xử l Như vậy, chỉ khi phát hiện nh ng dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l của văn bản QPPL, hoạt động xử l m i được tiến hành Điều này cũng đồng ngh a v i mục tiêu của hoạt động kiểm tra là phát hiện nh ng dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l của văn bản QPPL và kiến nghị c quan có th m quyền áp dụng các biện pháp xử l phù hợp, nên xử l là hoạt động "bất đắc d " m i phải thực hiện Vì thế, hoạt động xử l văn bản QPPL luôn được tiến hành sau hoạt động kiểm tra

Thứ ba, kết quả của hoạt động xử l văn bản QPPL là áp dụng biện pháp bất lợi

đối v i văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l và v i chủ thể ban hành văn bản đó

2.2 Các dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l của văn bản quy phạm pháp luật cần ược xử l

Công tác ban hành văn bản QPPL trên thực tế hiện nay vẫn c n nhiều bất cập, tình trạng văn bản QPPL của chính quyền địa phư ng được ban hành có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật vẫn c n xảy ra Nhiều văn bản QPPL khi ban hành vẫn lồng ghép lợi ích cục bộ của từng ngành, từng địa phư ng vào nội dung của văn bản Đây là nh ng văn bản QPPL khiếm khuyết có dấu hiệu bất hợp pháp, bất l cần được các c quan nhà nư c, người có th m quyền áp dụng các biện pháp thích hợp để

xử l nhằm hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của địa phư ng

Văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp là văn bản được ban hành nhưng

"không hợp với luật pháp, trái với luật pháp", c n văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp l là văn bản "không hợp với lẽ thường"4 Trên c sở nh ng tiêu chu n đánh giá tính hợp pháp và hợp l của văn bản QPPL, có thể xác định văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l là văn bản có một trong nh ng biểu hiện sau đây:

Sai hoặc thiếu căn cứ pháp lý

Căn cứ pháp l là chu n mực pháp luật bảo đảm tính hợp pháp cho văn bản QPPL được ban hành Thực tế hiện nay cho thấy, có rất nhiều văn bản QPPL đã hết hiệu lực pháp l nh ng vẫn được viện dẫn làm căn cứ để ban hành văn bản QPPL

4 Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1998), Đại Từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr 133

khác Ngoài ra một số văn bản QPPL c n viện dẫn cả văn bản hành chính thông thường hoặc văn bản của các tổ chức chính trị- xã hội làm căn cứ pháp l ban hành văn bản Qua hoạt động kiểm tra văn bản QPPL cho thấy, các văn bản QPPL của UBND huyện viện dẫn các căn cứ pháp l sai là l i phổ biến nhất

Vi phạm thẩm quyền ban hành

Văn bản QPPL vi phạm th m quyền bao gồm vi phạm th m quyền về hình thức

và vi phạm th m quyền về nội dung

Văn bản QPPL vi phạm th m quyền về hình thức là văn bản có tên loại không đúng theo quy định của pháp luật hiện hành Trư c hết, đó là việc c quan ban hành văn bản sử dụng tên loại văn bản QPPL thuộc th m quyền ban hành của chủ thể khác Ví dụ HĐND ban hành quyết định; UBND ban hành nghị quyết Bên cạnh đó, vi phạm th m quyền về hình thức c n thể hiện ở việc sử dụng văn bản hành chính như công văn, thông báo, đề án, chư ng trình, kế hoạch để đặt ra các quy phạm pháp luật

Vi phạm th m quyền về nội dung là c quan nhà nư c hoặc người có th m quyền ban hành văn bản QPPL giải quyết công việc không thuộc th m quyền mà pháp luật quy định Trư c hết, vi phạm th m quyền nội dung thể hiện ở việc c quan ban hành văn bản QPPL giải quyết công việc hoàn toàn không thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể Hoặc chủ thể không có th m quyền nhưng lại đặt ra quy phạm pháp luật Ngoài ra, chủ thể ban hành văn bản QPPL nhưng vượt quá th m quyền pháp luật quy định cũng là dấu hiệu vi phạm về th m quyền nội dung Thực tế hiện nay cho thấy, tỉnh Thái Nguyên vẫn c n một số văn bản QPPL điều chỉnh các

l nh vực đầu tư nư c ngoài, phí, lệ phí… có vi phạm th m quyền nội dung

Có nội dung trái với quy định của pháp luật

Nội dung của văn bản QPPL trái v i quy định pháp luật hiện hành thể hiện rõ nét v i nhiều khía cạnh khác nhau: nội dung văn bản QPPL của cấp dư i trái v i nội dung văn bản QPPL của cấp trên; văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý thấp trái v i các văn bản QPPL có hiệu lực pháp l cao h n; văn bản QPPL của c quan nhà nư c

ở địa phư ng trái v i văn bản QPPL của c quan nhà nư c ở trung ư ng Đối v i tỉnh Thái Nguyên, l i này thường rất ít xuất hiện

Vi phạm các quy định về hình thức và thủ tục ban hành

Trong quá trình kiểm tra, c quan kiểm tra không chỉ xem xét về nội dung mà

c n xem xét cả hình thức và thủ tục ban hành văn bản QPPL Văn bản QPPL vi phạm quy định của pháp luật về hình thức thường có nh ng dấu hiệu sai về cách trình bày trong từng đề mục như: không có năm ban hành trong đề mục số, k hiệu văn bản; viết địa danh ban hành văn bản không đúng

Văn bản QPPL vi phạm về thủ tục ban hành được hiểu là các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng văn bản QPPL bỏ qua một trong nh ng thủ tục được quy định

cụ thể trong Luật ban hành văn bản QPPL 2015 (trư c ngày 01/7/2016 là Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004) Tình trạng, văn bản QPPL của UBND cấp huyện ban hành không được

Ph ng Tư pháp th m định, cũng không được gửi đến Sở Tư pháp kiểm tra

Nội dung không phù hợp đường lối, chính sách của Đảng

Đảm bảo nguyên tắc Đảng lãnh đạo Nhà nư c là một trong yêu cầu đặt ra trong quá trình xây dựng các quy định pháp luật hiện nay Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện văn bản QPPL được ban hành nhưng có nội dung không phù hợp v i đường lối, chính sách của Đảng, c quan kiểm tra kiến nghị chủ thể ban hành văn bản QPPL áp dụng biện pháp xử l phù hợp nhằm đảm bảo chất lượng văn bản

Có nội dung không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội

Văn bản QPPL không phù hợp v i điều kiện kinh tế - xã hội là văn bản có các quy định cao h n hoặc lạc hậu so v i thực trạng kinh tế - xã hội, không phù hợp v i thực tiễn Nh ng văn bản QPPL có dấu hiệu này thường có tính khả thi thấp, có ảnh hưởng không tốt đến hoạt động quản lý của Nhà nư c Có thể có nh ng văn bản chỉ một

số phần thuộc nội dung văn bản không phù hợp, cũng có thể là toàn bộ văn bản không phù hợp v i thực trạng kinh tế - xã hội Ngoài ra, nếu văn bản QPPL được ban hành có nội dung không phù hợp v i quyền và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản cũng là dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l cần được xử l

Có nội dung không phù hợp với truyền thống đạo đức, phong tục, tập quán tốt đẹp của dân tộc

Pháp luật là công cụ h u hiệu nhất để nhà nư c quản l xã hội, nhưng pháp luật không phải yếu tố duy nhất để điều chỉnh xã hội Các quy phạm xã hội khác như đạo

đức, tôn giáo… cũng có vai tr quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội

Chính vì vậy, để đảm bảo tính khả thi cho văn bản pháp QPPL khi xây dựng các quy phạm cần dung h a cả các các quy phạm đạo đức, phong tục, tâp quán vào nội dung của văn bản

Vi phạm về kỹ thuật trình bày

Kỹ thuật trình bày là yếu tố có vai tr khá quan trọng ảnh hưởng đến chất lượng của từng văn bản QPPL Tính lôgic, chặt ch về nội dung, đúng quy tắc về ngôn ng , phân chia sắp xếp hợp l chính là nh ng yêu cầu c bản của kỹ thuật trình bày Một văn bản QPPL không đảm bảo về kỹ thuật trình bày có thể xảy ra các trường hợp: nội dung không đầy đủ về các chủ đề được đặt ra; nội dung không tập trung, thống nhất; nội dung không rõ ràng, thiếu mạch lạc, thiếu chính xác; việc phân chia, sắp xếp nội dung văn bản không đảm bảo tính lôgic chặt ch ; sử dụng ngôn ng không chính xác, không nghiêm túc, khó hiểu và không thống nhất Nh ng khiếm khuyết về kỹ thuật trình bày có ảnh hưởng l n đến tính khả thi của văn bản QPPL Vì vậy, các c quan có th m quyền cũng tiến hành xử l đối v i văn bản QPPL có dấu hiệu này

2.3 Thẩm quyền xử l văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l trên ịa bàn tỉnh

Theo quy định của pháp luật hiện hành th m quyền xử l văn bản QPPL của địa phư ng có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l như sau:

- Cơ quan ban hành văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý tự

xử lý

Thông qua hoạt động tự kiểm tra, kiểm tra theo th m quyền, c quan ban hành văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l tiến hành tự xử l Đối v i địa phư ng, HĐND và UBND các cấp xử l nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND cấp mình (trư c 01/7/2016 có thêm chỉ thị của UBND các cấp) có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp l

- Cơ quan nhà nước hoặc thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền

xử lý đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành

Thủ tư ng Chính phủ có th m quyền đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định của UBND cấp tỉnh (trư c có thêm Chỉ thị của UBND tỉnh) trái Hiến pháp, luật và các văn bản QPPL của c quan nhà nư c cấp trên; đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật và các văn bản của c quan nhà nư c cấp trên

Bộ trưởng, Thủ trưởng c quan ngang Bộ kiến nghị Thủ tư ng Chính phủ đình chỉ thi hành việc thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái v i văn bản QPPL của Quốc hội, Chủ tịch nư c, Chính phủ, Thủ tư ng Chính phủ, hoặc của Bộ, c quan ngang Bộ về ngành, l nh vực do Bộ, c quan ngang Bộ phụ trách; đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tư ng Chính phủ bãi bỏ quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh trái v i văn bản QPPL về ngành, l nh vực mình phụ trách

HĐND cấp tỉnh có quyền bãi bỏ quyết định QPPL của UBND cùng cấp và nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện

Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ nh ng quyết định (trư c có thêm chỉ thị) QPPL của UBND cấp huyện; đình chỉ việc thi hành nghị quyết bất hợp pháp, bất hợp l của HĐND cấp huyện và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ

HĐND cấp huyện có quyền bãi bỏ quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp xã

Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ nh ng quyết định (trư c có thêm chỉ thị) của UBND cấp xã; đình chỉ việc thi hành nghị quyết bất hợp pháp, bất hợp l của HĐND cấp xã và đề nghị HĐND cấp huyện bãi bỏ nh ng văn bản đó

2.4 Các hình thức xử l trong hoạt ộng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì có 2 hình thức xử l trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, đó là xử l đối v i văn bản QPPL trái pháp luật và xử

l đối v i c quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật đó