Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn thi hành tại thị xã từ sơn, tỉnh bắc ninh

ối tư g nghiên c u Những quy định của pháp luật đất đai hiện hành, bao gồm các bộ luật liên quan đến đất đai, các Nghị định, các Thông tư hướng dẫn và đặc biệt là các văn bản của địa ph

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DƯƠNG ĐỨC SINH

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THỊ XÃ TỪ SƠN, TỈNH BẮC NINH

Chuyên ngành : Luật kinh tế

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Thị Nga

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả số liệu nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, chính xác của các cơ quan chức năng đã công bố Kết luận khoa học của luận văn

là mới và chưa có tác giả đã công bố trong bất cứ công trình khoa học nào

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU ……… 1

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài ……… 1

2 Tình hình nghiên cứu ……… 2

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ……….… 4

ối tư g ……….… 4

h vi ghi u ……… 4

5 Phương pháp nghiên cứu ……… 4

6 Những kết quả nghiên cứu đạt được ……… 5

7 Kết quả luận văn ……… 6

CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ……… 7

1 1 Lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ……… 7

1.1.1 Khái niệ và đặ điểm của đất nông nghiệp ……… 7

1.1.2 Khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ………… 10

1.1.3 Tính tất yếu khách quan của thu hồi đất nông nghiệp và nhữ g tá động và ả h hưởng của việc thu hồi đất đối với đời sống của gười nông dân ……… 13

n t t u qu n t u t n n n p ……… 13

n n v t u t v s n n n n n ……… 13

Ý ghĩa ủa việc bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp ………… 16

1.2 Lý luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp …… 17

Cơ sở xây dựng pháp luật về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp……… 17

Cơ s lý luận ……… 17

Cơ s thực tiễn……… 18

1.2.2 Khái niệm pháp luật về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp 19

3 Cơ ấu pháp luật điều chỉnh về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp ……… 20

1.2.4 Các yếu tố tá động, chi phối tới pháp luật về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp ……… 23

1.3 Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ……… 25

3 Giai đo trước khi ban hành Luật ất đai ă 993 ……… 25

3 Giai đo n từ khi có Luật ất đai ă 993 đế trước khi có Luật ất đai ă 2003 ……… 27

3 3 Giai đo n từ khi có Luật ất đai ă 003 đế trước khi có Luật ất đai ă 2013 ……… 28

3 Giai đo n từ khi có Luật ất đai ă 0 3 đến nay ……… 30

Kết luận Chương 1 ……… 31

CHƯƠNG 2: THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TẠI THỊ XÃ TỪ SƠN, TỈNH BẮC NINH ……… 33

2.1 Nội dung pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp … 33

2.1.1 Nguyên tắc bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp ……… 33

iều kiện bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp ……… 36 2.1.3 Bồi thường về đất và bồi thường tài sả tr đất khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp ……….………… 38

2.1.3.1 B t ng về t, p ầu t vào t còn lại. ……….…… 39

2.1.4 Trình tự, thủ tục bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp ………… 42

2.1.5 Giải quyết khiếu n i, tố cáo về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp ……… 46

2.2 Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh ……… 47

Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thị xã Từ Sơ , tỉnh Bắc Ninh ……… 47

2.2.2 Nội du g á quy định hiện hành của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh về tổ

ch c thi hành pháp luật về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp … 47

3 á h giá thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp tr địa bàn thị xã Từ Sơ , tỉnh Bắc Ninh ……… 53

2.2.3.1 Những ản ng tích cực trong vi c b t ng thu h t nông nghi p … 53

2.2.3.2 Những ản ng tiêu cực trong vi c b t ng thu h t nông nghi p … 54

2.2.3.3 Những k t quả ạt ợc trong hoạt ộng b t ng thu h t nông nghi p

……… ………… 55

2.2.3.4 Nhữn ó ăn, v ng mắc trong hoạt ộng b t ng thu h t nông

2.2.3.4 Nguyên nhân c a nhữn ó ăn, v ng mắc trong hoạt ộng b t ng thu

Kết luận Chương 2 ……… 62

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ

3.2.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh. ……… 72

ăn ng vi c tuyên truyền, phổ bi n và giáo dục pháp luật t nói chung và pháp luật về b t n N à n c thu h t nói riêng cho cán bộ và

1

Đề tài: Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và thực

tiễn thi hành tại thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài:

Với một đất nước mà ngành nông nghiệp vẫn chiếm gần 70% dân số có lịch

sử và văn hóa gắn liền với hoạt động canh tác, trồng trọt, đất đai đặc biệt là đất nông nghiệp có một vị trí quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế Tuy nhiên, cùng với dòng chảy của thời gian, sự phát triển của khoa học kỹ thuật, xu thế hội nhập quốc tế và chủ trương công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Việt Nam đang trong quá trình đi lên trở thành một nước công nghiệp Điều này đã dẫn tới nhu cầu

sử dụng đất cho phát triển công nghiệp ngày càng lớn theo thời gian, trong khi quỹ đất là hữu hạn và phần lớn đang sử dụng cho mục đích nông nghiệp Chính vì vậy, xuất phát từ mục đích phát triển đất nước, vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng , Nhà nước phải đứng ra tổ chức thu hồi, phân bổ lại việc sử dụng đất nông nghiệp cho phù hợp và hiệu quả Quá trình này, ít nhiều tác động trực tiếp đến quyền lợi không nhỏ của một bộ phận người dân chiếm đa phần trong cơ cấu dân số Việt Nam, đó là nông dân Đây là tầng lớp có trình độ văn hóa, kỹ thuật không cao, cùng với đó là có thu nhập thiếu ổn định và thường thấp hơn so với các tầng lớp công nhân và trí thức Chính vì vậy, chính sách pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp có một vai trò quan trọng trong việc tạo sự đồng thuận của người nông dân, đặc biệt với số lượng đông đảo và dễ bị tác động của người nông dân nếu để xuất hiện tình trạng thiếu đồng thuận của người có đất bị thu hồi sẽ kéo theo hệ lụy to lớn đến an ninh trật tự và làm ảnh hưởng xấu tới lòng tin của quần chúng nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý điều hành của Nhà nước

Trong những năm qua, thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh với định hướng xây dựng trở thành một đô thị hiện đại, một đô thị vệ tinh của thủ đô, đã và đang đối mặt với “bài toán” thu hồi và sử dụng đất nông nghiệp một cách hiệu quả Hằng năm, chính quyền thị xã Từ Sơn đã tổ chức, triển khai hàng loạt các dự án xây dựng

cơ sở hạ tầng nhằm phát triển kinh tế thông qua việc thu hồi các diện tích đất nông nghiệp Một trong những yếu tố quan trọng để có thể triển khai các dự án này đạt hiệu quả, đúng tiến độ là công tác bồi thường giải phóng mặt bằng đối với người nông dân bị thu hồi đất được triển khai nhanh chóng, kịp thời, tuy nhiên hiện nay công tác này cũng còn gặp nhiều khó khăn với một phần nguyên nhân từ các quy định pháp luật còn thiếu tính phù hợp

2

Hiện nay, pháp luật về bồi thường đất nông nghiệp khi nhà nước thu hồi đất

đã có nhiều thay đổi so với trước đây với việc nhiều văn bản pháp luật mới được ban hành như: Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Các quy định mới này đã có nhiều sự chỉnh sửa, bổ sung, thay đổi trong hoạt động bồi thường đất nông nghiệp Đây là một thách thức đối với chính quyền địa phương khi triển khai các quy định này trên thực tế

Với mong muốn góp phần phản ánh thực trạng nêu trên của công tác bồi thường đất nông nghiệp một cách khách quan, trung thực trên địa bàn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh trong thời gian qua, tìm hiểu nguyên nhân của những tồn tại, vướng mắc để có những định hướng và giải pháp khắc phục tốt hơn trong thời gian

tới, học viên đã lựa chọn đề tài: “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất nông nghiệp và thực tiễn thi hành tại thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh” làm đề

tài luận văn

2 Tình hình nghiên cứu:

Hiện nay, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là một trong những lĩnh vực còn ít công trình nghiên cứu chuyên sâu và gắn với thực tiễn Đa phần các công trình khoa học thường chủ yếu đề cập tới vấn đề tổng quát về hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, do đây là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai Trong thời gian vừa qua đã có một số công trình, sách báo pháp lý nghiên cứu về lĩnh vực này dưới góc độ lý luận và thực tiễn; tiêu biểu là các công trình nghiên cứu của các tác giả: Nguyễn Vĩnh Diện, “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất (qua thực tiễn thi hành tại Thành phố Hà Nội), Luận văn Thạc sĩ (2012); Hoàng Thị Thu Trang, “Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn

áp dụng tại Nghệ An”, Luận văn Thạc sĩ (2012); Nguyễn Thị Tâm, “Pháp luật về thu hồi đất trong việc giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước – nhà đầu tư và người

có đất bị thu hồi”, Luận văn Thạc sĩ Luật học (2013); Phạm Thu Thủy, “Pháp luật

về Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam”; GS.TSKH Đặng Hùng Võ, “Giải phóng mặt bằng, còn nhiều khiếu kiện”, Báo Kinh tế và đô thị, số ra ngày 09/10/2006; Ts Trần Quang Huy, “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Luật học, số 10/2010; Ts Nguyễn Quang Tuyến, “Công khai minh bạch để bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi đất”, Tạp chí Luật học, số 3/2012; Ts Doãn Hồng Nhung (Chủ biên), “Pháp luật về định giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam”, sách chuyên khảo, NXB Tư pháp năm 2013; Đỗ Phương Linh, Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong giải phóng mặt bằng - thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Luận văn thạc sỹ,

3

2012; Đỗ Phương Thuỷ,“Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, Khoá luận tốt nghiệp, Hà Nội, 2011

Ngoài ra còn có các công trình nghiên cứu tiêu biểu như: Chuyên đề “Bình luận và góp ý đối với các quy định bồi thường về đất, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi” của PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến đăng trong Hội thảo khoa học “Góp ý dự thảo Luật Đất đai sửa đổi” tổ cức tại Đại học Luật Hà Nội; các nghiên cứu của GS.TSKH Đặng Hùng Võ: “Cần sửa đổi, bổ sung gì cho Luật Đất đai 2003”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 11 tháng6/200; Các phương thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; Tạp chí Luật học; Số 5/2011 của tác giả Nguyễn Thị Nga; đề tài khoa học cấp trường: pháp luật về bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất - Thực trạng và hướng hoàn thiện của tác giả Nguyễn Thị Nga, trường Đại học Luật Hà Nội, 2013; PGS.TS Nguyễn

Quang Tuyến, Th.S Nguyễn Minh Ngọc, "Pháp luật về b t n , t ịn

N à n c thu h t Singapore và Trung Qu c – Những gợi m cho Vi t Nam trong hoàn thi n pháp luật về b i t n , t ịn N à n c thu h t”,

Tạp chí Luật học, số 10/2010; TS Nguyễn Thị Nga, “Một s ý ki n tr o ổi về v n

ề thu h t, b t ng,hỗ trợ và t ịn N à n c thu h t trong Dự thảo Luật Đ t sử ổ ”, Hội thảo khoa học góp ý Luật Đất đai sửa đổi, Hà Nội,

ngày 12/4/2013; TS Nguyễn Thị Nga, “Nhữn v ng mắc t n tại phát sinh trong

quá trình áp dụn p ơn t ức b t n N à n c thu h t”, Tạp chí

Luật học, số 5/2011; TS.Nguyễn Thị Nga, “Pháp luật về trình tự, th tục thu h i

t, b t ng và giải phóng mặt bằng và nhữn v ng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụn ”, Tạp chí luật học số 11/2010

Có thể thấy, các công trình nghiên cứu hiện nay hoặc không tập trung nghiên cứu vấn đề bồi thường đất nông nghiệp hoặc đã nghiên cứu nhưng lại đặt trong bối cảnh pháp luật đất đai mới chưa được ban hành (trước năm 2013) Do vậy, với pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng trong những năm gần đây đã có những thay đổi, bổ sung rất lớn từ Luật, Nghị định, Thông tư đến các văn bản cấp địa phương, dẫn đến những nội dung về bồi thường có nhiều thay đổi, vì vậy học viên nhận thấy đề tài của mình có nội dung không trùng với các công trình nghiên cứu đã công bố

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Tìm hiểu và đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường về đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi để phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

4.1 ối tư g nghiên c u

Những quy định của pháp luật đất đai hiện hành, bao gồm các bộ luật liên quan đến đất đai, các Nghị định, các Thông tư hướng dẫn và đặc biệt là các văn bản của địa phương – thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh quy định trực tiếp về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ cho mục đích quốc phòng,

an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và việc vận dụng các quy định này trong thực tiễn tại địa phương

4.2 h vi ghi u

Trong khuôn khổ có hạn của một bản luận văn thạc sỹ luật học, đề tài tập trung nghiên cứu pháp luật thực định về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân để phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng mà không nghiên cứu vấn đề bồi thường về thu hồi đất nông nghiệp trong các trường hợp khác, cũng như không nghiên cứu trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của tổ chức hay việc thu hồi đối với đất phi nông nghiệp Luận văn cũng không nghiên cứu vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

Với phạm vi nghiên cứu nêu trên, tác giả luận văn sẽ tập trung nghiên cứu các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành như: Nghị định số 43/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai; Nghị định số 47/NĐ-CP ngày 15/05/2014 về bồi thường, hỗ trợ, khi Nhà nước thu hồi đất và những nghị quyết, quy định của HĐND, UBND tỉnh Bắc Ninh triển khai ở thị xã Từ Sơn, Nghị định số 44/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định

về giá đất

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện trên cơ sở các quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước của dân, do dân và vì dân, Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

5

Luận văn sử dụng phương pháp luận của triết học Mác xít là phương pháp duy vật biện chứng và phương pháp duy vật lịch sử để phân tích những vấn đề đặt

ra trong luận văn

Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, đánh giá: Phân tích, tổng hợp số liệu, dữ liệu thu thập được tại UBND tỉnh Bắc Ninh, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bắc Ninh, UBND thị xã Từ Sơn để đánh giá, phân tích thực trạng công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng để đối chiếu các quy định pháp luật, tìm ra các điểm bất cập, chưa phù hợp, chưa thống nhất trong hệ thống pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; điểm chưa phù hợp giữa quy định pháp luật với thực tiễn thi hành

Phương pháp diễn dịch, tổng hợp, quy nạp: Phương pháp này được sử dụng khi nghiên cứu một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này Luận văn đã tiếp cận, thu thập và kế thừa các thông tin, tài liệu tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2013 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, các số liệu của các công trình khoa học đã công bố để trên cơ sở đó phân tích, đánh giá pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Trên cơ sở đó nhằm nhận diện những tồn tại, bất cập của pháp luật về vấn đề này để đề xuất các giải pháp phù hợp theo mục tiêu đặt ra

6 Những kết quả nghiên cứu đạt đƣợc

Nghiên cứu đề tài này, luận văn có những đóng góp mới về mặt khoa học trên những khía cạnh chủ yếu sau:

Thứ nhất, hệ thống hóa những quy định mới nhất liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Qua việc tổng hợp những quy định mới, so sánh với quy định cũ, Luận văn đưa ra những định hướng để tiếp tục hoàn thiện cơ

sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về bồi thường đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất;

Thứ hai, đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, và thực trạng áp dụng pháp luật đất đai trên địa thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh; đồng thời, luận văn cũng chỉ ra được những đặc điểm riêng có của thị xã Từ Sơn so với các địa phương khác, nhằm tìm ra được những đòi hỏi cần có trong vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Trên cơ sở đó chỉ ra những tồn tại, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế này trong các quy định hiện hành về bồi thường đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất

Thứ ba, đề xuất những định hướng và các giải pháp cụ thể góp phần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói chung và trên địa bàn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh nói riêng

6

7 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được bố cục gồm 3 chương;

Chương 1: Những vấn đề lý luận về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và pháp luật về bồi thường đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Chương 2: Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành trên địa bàn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh

7

CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG

KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

1 1 Lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.1.1 Khái niệ và đặ điểm của đất nông nghiệp

Theo FAO (tổ chức Nông lương của Liên Hiệp Quốc) thì đất nông nghiệp được hiểu bao gồm các thành phần sau đây: Đất canh tác như đất trồng cây hàng năm, chẳng hạn như ngũ cốc, bông, khoai tây, rau, dưa hấu, loại hình này cũng bao gồm cả đất sử dụng được trong nông nghiệp nhưng tạm thời bỏ hoang (đất hoang hóa, đất thoái hóa); đất vườn cây ăn trái và những vườn nho hay cánh đồng nho (thông dụng ở châu Âu); Đất trồng cây lâu năm; Cánh đồng, thửa ruộng và đồng cỏ

tự nhiên cho chăn thả gia súc Tùy thuộc vào việc sử dụng hệ thống tưới tiêu nhân tạo, đất nông nghiệp được chia thành đất có tưới tiêu và không tưới tiêu (thường xuyên) Ở các nước đang khô hạn và bán khô hạn đất nông nghiệp thường được giới hạn trong phạm vi đất tưới tiêu Đất nông nghiệp cấu thành chỉ là một phần của lãnh thổ của bất kỳ quốc gia, trong đó ngoài cũng bao gồm các khu vực không thích hợp cho nông nghiệp, chẳng hạn như rừng, núi, và các vùng nước nội địa Đất nông nghiệp bao gồm 38% diện tích đất của thế giới, với diện tích đất trồng đại diện cho

ít hơn một phần ba đất nông nghiệp (11% diện tích đất của thế giới).1

Theo quan niệm thuần túy của người Việt Nam thì khái niệm đất nông nghiệp thường được hiểu là đất trồng các loại cây lương thực như lúa, ngô, khoai, sắn và một số loại cây ngắn ngày phục vụ cho cuộc sống thường nhất của người sử dụng đất Thực tế thì việc sử dụng đất nông nghiệp rất rộng rãi, nó không chỉ trồng các loại cây lương thực mà còn để trồng các cây lâu năm có giá trị kinh tế cao, diện tích mặt nước để nuôi trồng thủy sản, diện tích trồng các cây và nuôi các loại gia cầm để nghiên cứu, thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, đất sử dụng để bảo tồn thiên nhiên, đất trồng rừng phục vụ nguồn nguyên liệu cho các ngành công nghiệp

và chế biến, đất phục vụ cho các mục tiêu bảo vệ môi trường sinh thái Như vậy theo cách hiểu truyền thống, khái niệm về đất nông nghiệp sẽ có phạm vi hạn hẹp, được xác định chủ yếu là đất nhằm mục đích trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu về trồng trọt và chăn nuôi kể cả nuôi trồng thủy sản Tư duy này hướng việc phân loại đất vừa theo tiêu chí không gian và theo mục đích sử dụng chủ yếu mà chưa gắn với

1

Definition of agricultural land in FAOSTAT Glossary

Definition of agricultural land in OECD Glossary of Statistical Terms

WDI –World Development Indicators online database, retrieved on ngày 18 tháng 7 năm 2008

8

việc quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô Nếu hiểu đất nông nghiệp theo cách hiểu này sẽ dẫn đến tình trạng khi xen canh các loại đất khác nhau (như đất trồng lúa, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản…), công tác quản lý sẽ rất khó khăn, phức tạp do mỗi một loại đất khác nhau lại có chế độ pháp lý khác nhau, đặc biệt trong chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất này sang loại đất khác

Vì vậy, quan niệm đất nông nghiệp trong pháp luật đất đai hiện hành đã phân nhóm đất nông nghiệp nhằm hướng tới việc quản lý đất đai thuận tiện hơn, theo đó hướng tới việc mở rộng phạm vi khái niệm các loại đất nông nghiệp và dùng cụm từ

“nhóm đất nông nghiệp” thay cho cụm từ “đất nông nghiệp” Việc sử dụng cụm từ này nhằm mục đích tổng hợp nhiều loại đất, có cùng tính chất và chế độ sử dụng khá tương đồng trong phạm vi cơ cấu của một nhóm đất lớn có đặc trưng giống nhau nhất định về chế độ sử dụng Điều này giúp tập trung quản lý cho từng nhóm chủ thể được giao đất, cho thuê đất và thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước Hiện nay, theo quy định của Luật đất đai năm 2013, đất nông nghiệp bao gồm các loại đất sau: đất trồng cây hàng năm; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối và đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục

vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh.2

Qua các phân tích trên đây, có thể định nghĩa khái niệm đất nông nghiệp

trong pháp luật đất đai như sau: t nông nghi p ợc hiểu là tổng thể các loạ t

v t là t l u sản xu t ch y u phục vụ cho hoạt ộng nông, lâm, th y sản, diêm sản, bảo v m tr ng và các hoạt ộng nghiên cứu thí nghi m về tr ng trọt, chăn nu , nu tr ng th y sản

2 Giáo trình Luật đất đai (tái bản lần thứ 3 có sửa chữa, bổ sung) – Chủ biên: ThS Trần Quang Huy, Đại học Huế, trang 167, 168

3 http://www.dankinhte.vn/dac-diem-cua-ruong-dat-tu-lieu-san-xuat-chu-yeu-trong-nong-nghiep/

4

Giải pháp nâng cao hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp tại Yên Bái giai đoạn 2012 – 2020 – Luận án tiến sĩ nông nghiệp, Bùi Nữ Hoàng Anh, 2013, trang 8 - 9

9

là kết tinh của quá trình lao động và là sản phẩm của lao động, thông qua lao động con người có thể làm thay đổi giá trị, độ phì nhiêu của đất đai Xuất phát từ đặc điểm này nên giá trị của đất nông nghiệp ngoài căn cứ trên chất đất hay độ phì của đất còn được đong đếm trên giá trị sức lao động và cải tạo của người sử dụng đất

Thứ hai, đất nông nghiệp là tƣ liệu sản xuất quan trọng không thể thay thế trong hoạt động nông lâm ngƣ nghiệp Đặc điểm này của đất nông nghiệp

xuất phát từ bản chất của đất đai là tư liệu sản xuất không bị hao mòn và đào thải khỏi quá trình sản xuất, nếu sử dụng hợp lý thì đất nông nghiệp sẽ có chất lượng ngày càng tốt hơn, đó là điểm khác với các tư liệu sản xuất khác là sau một thời gian sử dụng đều bị hao mòn hữu hình hoặc hao mòn vô hình và cuối cùng sẽ bị đào thải khỏi quá trình sản xuất và thay thế bằng tư liệu sản xuất mới, chất lượng cao hơn hoặc giá rẻ hơn Việc sử dụng đất đai có đúng đắn hay không là tuỳ thuộc vào chính sách đất nông nghiệp của Nhà nước và các chính sách kinh tế vĩ mô khác, tuỳ thuộc vào trình độ phát triển của lực lượng sản xuất và tiến bộ khoa học – công nghệ ở từng giai đoạn phát triển nhất định

Thứ ba, đất nông nghiệp bị giới hạn về mặt không gian, nhƣng sức sản xuất, giá trị khai thác của đất là không có giới hạn Số lượng diện tích đất đai

đưa vào khai thác nông nghiệp bị giới hạn bởi không gian nhất định, bao gồm: giới hạn tuyệt đối và giới hạn tương đối Diện tích đất đai của toàn bộ hành tinh, của từng quốc gia, của từng địa phương là con số hữu hạn, đó là giới hạn tuyệt đối của đất đai Không phải tất cả diện tích đất tự nhiên đều đưa vào canh tác được, tuỳ thuộc điều kiện đất đai, địa hình và trình độ phát triển kinh tế của từng nước mà diện tích đất nông nghiệp đưa vào canh tác chỉ chiếm tỷ lệ phần trăm thích hợp Đó

là giới hạn tương đối, giới hạn này nhỏ hơn nhiều so với tổng quỹ đất tự nhiên Xuất phát từ đặc điểm này nên trong hoạt động khai thác, sử dụng cần phải biết quý trọng

và sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hạn chế việc chuyển dịch ruộng đất sang sử dụng mục đích khác Mặc dù bị giới hạn về mặt không gian nhưng sức sản xuất của ruộng đất

là không giới hạn Nghĩa là mỗi đơn vị diện tích đất đai, nhờ tăng cường đầu tư vốn, sức lao động, đưa khoa học và công nghệ mới vào sản xuất mà sản phẩm đem lại trên một đơn vị diện tích ngày càng nhiều hơn Đây là con đường phát triển chủ yếu của nông nghiệp, nhằm đáp ứng yêu cầu tăng lên về nông sản phẩm cung cấp cho

xã hội loài người

Thứ tƣ, đất nông nghiệp có vị trí cố định và chất lƣợng không đồng đều

Các tư liệu sản xuất khác có thể di chuyển đến những nơi thiếu và cần thiết, ngược lại đất đai – tư liệu sản xuất chủ yếu này có vị trí cố định gắn liền với điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của mỗi vùng Để kết hợp với ruộng đất, người lao động và

Thứ năm, đất nông nghiệp có tính linh hoạt trong mục đích sử dụng

Khác với các tư liệu sản xuất khác chỉ có thể sử dụng vào từng mục địch cụ thể và rất khó chuyển đổi sang sử dụng vào mục đích khác, đất nông nghiệp có thể chuyển đổi sang mục đích khác, ví dụ như: từ trồng lúa sang nuôi trồng thủy sản hoặc từ trồng cây hằng năm sang xây dựng trang trại chăn nuôi gia súc, gia cầm… Sự linh hoạt trong việc khai thác đất đai phụ thuộc vào khả năng, trình độ khoa học kỹ thuật, cũng như chịu ảnh hưởng, tác động từ các chính sách quản lý kinh tế vĩ mô và định hướng sản xuất của nhà nước

1.1.2 Khái niệm bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp

Theo quy định của pháp luật hiện hành, khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được quy định nằm trong tổng thể chung của trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Theo đó, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì mục đích phát triển kinh tế Khi thu hồi đất, người sử dụng đất phải gánh chịu những thiệt thòi khi mất tư liệu sản xuất và quyền

sử dụng, bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp, do đó Nhà nước phải thực hiện trách nhiệm bồi thường Như vậy, đối với những trường hợp người sử dụng đất

có lợi ích hợp pháp cần được bảo vệ, thì Nhà nước với tư cách là người đại diện cho quyền lợi của nhân dân, phải có nghĩa vụ khôi phục các quyền và lợi ích đó bằng cách quy định chế định pháp lý về bồi thường như nguyên tắc; điều kiện của việc bồi thường; cách thức, trình tự, thủ tục bồi thường… để làm sao quyền lợi của người bị thu hồi đất được đảm bảo, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi, nhanh chóng cho quá trình thu hồi đất, giúp chủ đầu tư nhanh chóng có mặt bằng cho việc thực hiện dự án

Thuật ngữ “bồi thường” trong pháp luật đất đai ở Việt Nam đã được ghi nhận trong các văn bản pháp luật về đất đai, kể từ trước khi có Luật Đất đai năm 1987

11

Sau khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định “Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác”, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù thiệt hại” Mặc dù pháp luật không đưa ra sự giải thích về vấn đề này, song có thể hiểu “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất là việc bù đắp lại những thiệt hại do việc thu hồi đất gây

ra, trả lại tương xứng với giá trị quyền sử dụng đất và công lao mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng

Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật đất đai năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành Tuy nhiên, việc “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện chỉ đơn giản là việc Nhà nước đền bù thiệt hại do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất mà không đi kèm sau đó việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư Hơn nữa, với thuật ngữ “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất, cho người ta nghĩ ngay đến việc phải được đền bù 100% giá trị của mảnh đất bị thu hồi (trả lại đầy đủ, tương xứng với sự mất mát hoặc vất vả), trong khi giá trị ban đầu của đất đai không do con người tạo ra mà họ chỉ tạo ra giá trị tăng thêm của đất đai (do người sử dụng đất đầu tư vào đất) Còn thuật ngữ “bồi thường” lại cho thấy rằng, Nhà nước chỉ bồi thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất cho người có đất bị thu hồi, kèm theo đó có thể là cơ chế hỗ trợ để giúp người

sử dụng đất nhanh chóng vượt qua những khó khăn khi bị thu hồi đất

Khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại bởi sự hợp lý của

nó và tiếp tục xuất hiện trong Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định “Về bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất" cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành khác

Khoản 6, Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: "Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất" Tuy nhiên, quy định này chưa thật sự chặt chẽ và chưa thể hiện được trọn vẹn những giá trị thiệt hại mà Nhà nước sẽ bồi thường khi thu hồi đất, đó không chỉ là giá trị quyền sử dụng đất mà còn phải tính đến giá trị thiệt hại về tài sản có trên đất, ngoài ra phải tính đến những thiệt hại vô hình khác, mà Nhà nước phải sử dụng thêm cơ chế hỗ trợ mới bù đắp được một cách trọn vẹn những thiệt hại do thu hồi đất gây ra Vì vậy trong Luật Đất đai năm

2013 được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013, Khoản 12, Điều 3 về giải thích từ

Từ những phân tích trên về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, có thể hiểu

một cách đầy đủ về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp như sau: B i

t n N à n c thu h t nông nghi p là vi N à n c hoặc tổ chức, cá

n n ợ N à n o t, cho thuê t ể sử dụng vào mục qu c phòng,

an ninh, lợi ích qu c gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh t phả bù ắp những tổn hại về t và tài sản trên t do hành vi thu h t nông nghi p gây ra, cho

n i sử dụn t tuân theo nhữn qu ịnh c a pháp luật t

* Đặ ểm b t n i v t nông nghi p n à n c thu h i:

Việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp có những đặc điểm như sau:

Thứ nhất, cơ sở làm phát sinh việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, đó

là việc Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội Đó là hậu quả pháp lý trực tiếp do việc thu hồi đất gây ra, bên cạnh đó, việc bồi thường đối với đất chỉ được thực hiện khi thu hồi đất để sử dụng vào mục đích chung của xã hội

Thứ hai, về đối tượng được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: Chỉ những người có quyền sử dụng đất hợp pháp, tức là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, có giấy tờ mang tính hợp lệ về quyền sử dụng đất hoặc có đủ điều kiện để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì mới được bồi thường

Thứ ba, về phạm vi bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: Hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất không những được bồi thường các thiệt hại vật chất về đất và tài sản mà còn được Nhà nước xem xét, giải quyết các vấn đề mang tính xã hội như được hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, chuyển đổi việc làm thông qua đào tạo nghề mới Đối với người dân, thì đất không chỉ đơn thuần là vấn đề giá trị vật chất mà nó còn là nguồn lực để họ duy trì sự sống và tài sản này có giá trị trường tồn theo thời gian Chính vì vậy, khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ chú trọng tới việc bù đắp về vật chất, mà cần chú trọng bù đắp những tổn thất về mặt

13

tinh thần cho người bị thu hồi đất như sự xáo trộn điều kiện sinh sống, phong tục tập quán; mất tư liệu sản xuất và hơn thế nữa là mất đi tình cảm gắn bó với mảnh đất - nơi bản thân họ làm ăn sinh sống, mất nghề nghiệp để sinh sống từ bao đời Việc bồi thường của Nhà nước được thực hiện một cách trọn vẹn sẽ giúp người dân nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất, điều này thể hiện tính nhân đạo, ưu việt

của Nhà nước Việt Nam

1.1.3 Tính tất yếu khách quan của thu hồi đất nông nghiệp, những tác động và ả h hưởng của việc thu hồi đất đối với đời sống của gười nông dân

tế, Việt Nam cũng như các nước phát triển khác đã và đang phải đối mặt với bài toàn phát triển cơ sở hạ tầng và quá trình đô thị hóa nhằm theo kịp sự phát triển của nền kinh tế Với tư cách là tư liệu sản xuất và là nguyên liệu đầu vào, cơ bản trong mọi quá trình lao động sản xuất, đất đai trở thành một trong những yếu tố thiết yếu, không thể thay thế của quá trình này Do vậy, Nhà nước cần phải huy động một diện tích đất lớn nhằm phục vụ đáp ứng các điều kiện cho nhu cầu này Tuy nhiên,

do yếu tố lịch sử phát triển, Việt Nam là nước đi lên từ một nước nông nghiệp nên diện tích đất đai đa phần được sử dụng cho các mục đích nông nghiệp là chủ yếu Vì vậy, việc thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ phát triển kinh tế trong giai đoạn hiện nay là một yêu cầu khách quan, tuân theo quy luật phát triển

- Do sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, đặc biệt trong ngành nông nghiệp đã cho phép ngưởi sử dụng đất nông nghiệp nâng cao sản lượng trên một đơn vị diện tích đất đai Chính thực tế này đã dẫn đến sự dư thừa các sản phẩm nông nghiệp và hiệu quả sử dụng đất không được tận dụng triệt để Vì thế, việc thu hẹp diện tích đất nông nghiệp, chuyển một phần diện tích đất nông nghiệp sang sử dụng cho các hoạt động phi nông nghiệp khác, ngoài việc vẫn bảo đảm yếu tố an toàn lương thực và đáp ứng đủ nhu cầu tiêu dùng của người dân, còn nâng cao hiệu quả kinh tế của việc

sử dụng đất đai, đáp ứng các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước

1.1.3.2 n n v t u t v s n n n n n a) n ng t i thu nhập, vi c làm c n i nông dân

14

Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất quan trọng, không thể thay thế của người nông dân Khi nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương diện như: mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào đất Theo đó, việc thu hồi đất sẽ ảnh hướng tới chính việc làm và thu nhập của người nông dân Một nghiên cứu5 đã chỉ ra khi diện tích đất nông nghiệp giảm khoảng dưới 30%, không

có nguồn khác bổ sung thì nguồn thu nhập của người nông dân sẽ bị giảm xuống, ảnh hưởng tới đời sống của các thành viên Nếu diện tích đất nông nghiệp bị giảm khoảng 30-70%, nếu không có nguồn thay thế thì thu nhập bị giảm rất lớn, ảnh hưởng nghiêm trọng tới thu nhập và có nguy cơ bị nghèo đói Nếu diện tích đất bị mất trên 70% thì coi như không còn nguồn thu nhập từ nông nghiệp, buộc phải tìm kiếm việc làm khác

Có thể thấy, việc thu hồi đất nông nghiệp không chỉ ảnh hưởng trực tiếp tới thu nhập của nông dân Nếu Nhà nước bồi thường cho họ một diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng lại từ đầu, hoạt động sản xuất kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước Ngay cả khi Nhà nước bồi thường bằng tiền, xây dựng phương án chuyển đổi nghề nghiệp, dân cư dịch vụ cho người có đất bị thu hồi thì

họ cũng phải chuyển đổi công việc Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều người tìm mọi cách để không phải giao đất cho Nhà nước, lối kéo người dân cản trở đến chây ì, phản đối tập thể, khiếu kiện không cho thực hiện dự án…

b) n ng t i cảm xúc, tình cảm c n i dân khi phân chia lợi ích không công bằng

Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu hồi sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh nghiệp được giao đất xây dựng khu đô thị, người có đất hai bên đường mới làm,…) đi đôi với thua thiệt trông thấy của người dân mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay gắt Người mất đất cảm thấy mình bị đối xử bất công hơn khi người dân xung quanh mình giàu lên không nhờ công sức của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra làm đường hoặc sẽ phẫn nộ khi giá bồi thường cho họ thấp hơn nhiều so với giá đất doanh nghiệp bán cho họ,… Bên cạnh đó, công tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi

5

Tạp chí Khoa học và Phát triển 2013, tập 11, số 1: Nguyễn Thị Hồng Hạnh, Nguyễn Thanh Trà, Hồ Thị Lam Trà “Ảnh hưởng của việc thu hồi đất nông nghiệp đến đời sống, việc làm của nông dân Huyện Văn Lâm, tỉnh Hưng Yên – trang 63

15

thường thích đáng cho nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền bồi thường,

đã không có công ăn việc làm, không có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường nhanh chóng tiêu hao Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn thiện làm cho cuộc sống của họ ở nơi tái định cư càng khó khăn hơn Chính vì thế, nhiều người dân bị thu hồi đất hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã hội và trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội

Ngoài ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người bị thu hồi đất mà còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, về công tác quản lý và điều hành Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn nên Nhà nước phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khoa học, dài hạn, ổn định, nhằm hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân thu hồi đất một cách hợp lý

c) n ng t i sinh hoạt, cuộc s ng hàng ngày c n i nông dân, tiềm

ẩn nhiều n u ơ i v i th h t ơn l

Thực tế khi được Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và nhận tiền bồi thường, một bộ phận lớn hộ dân sử dụng tiền đất bồi thường vào các mục đích xây sửa nhà cửa, mua sắm đồ đạc và tiêu dùng hàng ngày Trong khi chỉ một phần sử dụng tiền đầu tư cho việc sản xuất kinh doanh, lao động học nghề và cho con cái học hành

Có thể thấy, nhiều hộ dân trước mắt chưa nhận thức đúng đắn được hậu quả từ việc thu hồi đất nông nghiệp tác động đến tương lai của chính gia đình mình Người bị thu hồi đất do trình độ, năng lực, độ tuổi lao động ở mức độ nhất định nên không thể tìm được việc làm hay không có đủ việc làm Trong bối cảnh gia tăng áp lực của nền kinh tế thị trường, những tác động còn hạn chế của chính sách đào tạo nghề và tạo việc làm của nhà nước, nhiều người trong số đó sẽ có cảm giác cuộc sống tiềm

ẩn nhiều rủi ro, thiếu ổn định khó đảm bảo sinh kế bền vững Đặc biệt đối với thế hệ trẻ, khi không có việc làm sẽ tiềm ẩn nhiều nguy cơ sa vào các tệ nạn xã hội như chơi bời, cờ bạc, rượu chè, nghiện hút, trộm cắp làm xáo trộn, ảnh hưởng không nhỏ đến môi trường sống, an ninh trật tự ở nông thôn

Ngoài ra, điều kiện sống thay đổi đã ảnh hưởng tới trẻ em khu vực nông thôn khi có điều kiện vật chất tốt hơn, không phải tham gia vào phụ giúp gia đình, kết hợp với việc các gia đình chưa chú ý đến việc học tập rèn luyện của con cái Kết quả là nhiều trẻ em gia đình có đất bị thu hồi đã nghỉ học khi chưa hết phổ thông cơ

sở, do mất động lực và ý chí tiến thủ Điều này tiềm ẩn việc hình thành một lớp người có trình độ văn hóa hạn chế, sớm nhiễm tư tưởng thích hưởng thụ, không thích lao động

16

1.1.4 Ý ghĩa ủa việc bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp

Thu hồi đất nông nghiệp không chỉ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai (làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất) mà còn “đụng chạm” đến lợi ích hợp pháp của các bên có liên quan: Lợi ích của người bị thu hồi đất; lợi ích của Nhà nước, của xã hội; lợi ích của người hưởng lợi từ việc thu hồi đất (các nhà đầu tư, doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân …)

Do vậy, trên thực tế việc lợi ích bồi thường khi nhà nước thu hồi đất (thực chất là

xử lý hài hòa lợi ích kinh tế giữa các bên) gặp rất khó khăn, phức tạp Việc giải quyết tốt vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mang ý nghĩa to lớn trên nhiều phương diện:

a) Về p ơn n chính trị

Là một nước nông nghiệp với khoảng 70% dân số là nông dân, vấn đề đất đai

ở Việt Nam có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và nhạy cảm Các chính sách, pháp luật

về đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến sự ổn định về chính trị Điều này có nghĩa là nếu chủ trương, chính sách pháp luật đất đai đúng đắn, phù hợp với thực tiễn và được thực thi nghiêm túc sẽ góp phần vào việc duy trì và củng cố sự ổn định chính trị Ngược lại, sẽ làm phát sinh những điểm nóng tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định

về chính trị Một trong các chính sách, pháp luật về đất đai được xã hội đặc biệt quan tâm đó là chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; bởi lẽ chính sách, pháp luật này ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất Trong trường hợp bị thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng, sẽ tác động trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất Do vậy, họ phản ứng rất gay gắt, quyết liệt thông qua việc khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài nếu không được bồi thường, thỏa đáng Những điều đó tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị và dễ phát sinh thành các “điểm nóng”; cho nên việc giải quyết tốt vấn đề bồi thường là thực hiện tốt chính sách an dân để phát triển kinh tế xã hội góp phần vào việc duy trì, củng cố sự ổn định về chính trị

b) Về p ơn n kinh t - xã hội

Thực tiễn cho thấy bồi thường, giải phóng mặt bằng luôn là công việc khó khăn, phức tạp Các dự án chậm triển khai thực hiện theo tiến độ đề ra có nguyên nhân do công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng không nhận được sự đồng thuận

từ phía người dân Xét dưới góc độ kinh tế, dự án chậm triển khai thực hiện ngày nào là chủ đầu tư, các doanh nghiệp bị thiệt hại đáng kể về lợi ích kinh tế do máy móc, vật tư, thiết bị bị “đắp chiếu”, người lao động không có việc làm trong khi doanh nghiệp vẫn phải trả lương, trả chi phí duy trì các hoạt động thường xuyên và

17

trả lãi suất vay vốn cho Ngân hàng… Vì vậy, thực hiện tốt công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là điều kiện để doanh nghiệp sớm có mặt bằng triển khai các dự án đầu tư góp phần vào việc thúc đẩy tăng trưởng của nền kinh tế

và nâng cao tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh ở nước ta Hơn nữa, duy trì được tốc độ tăng trưởng cao và bền vững sẽ có điều kiện để thực hiện tiến bộ

và công bằng xã hội, góp phần vào công cuộc “xóa đói, giảm nghèo” và tạo tiền đề cho các bước phát triển tiếp theo

Về phía người sử dụng đất, thực hiện tốt bồi thường, Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp sẽ giúp cho họ và các thành viên khác trong gia đình nhanh chóng ổn định cuộc sống để tập trung sản xuất góp phần cải thiện và nâng cao mức sống Hơn nữa điều này còn giúp củng cố niềm tin của người bị thu hồi đất vào đường lối, chủ trương, chính sách; pháp luật của Đảng và Nhà nước; đồng thời loại trừ cơ hội để kẻ xấu lợi dụng, tuyên truyền, kích động quần chúng nhân dân khiếu kiện, đối đầu với chính quyền nhằm gây mất ổn định tình hình trật tự an toàn xã hội và làm đình trệ

- Vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được đặt ra trên

cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ Hiến pháp năm

2013 ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản: “1 Mọ n i có quyền

s hữu về thu nhập hợp pháp, c a cả ể dành, nhà , t l u sinh hoạt, t li u sản

xu t, phần v n góp trong doanh nghi p hoặc trong các tổ chức kinh t khác

2 Quyền s hữu t n n và qu ền thừa k ợc pháp luật bảo hộ

r ng hợp thật cần thi t vì lý do qu c phòng, an ninh hoặc vì lợi ích

qu c gia, tình trạng khẩn c p, phòng, ch n t ên t , N à n tr n mu oặc

tr n ụng có b t ng tài sản c a tổ chức, cá nhân theo giá thị tr ng.” (Điều

32)

Như vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì toàn bộ tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thu hồi của người sử dụng đất đều phải được bồi thường theo quy định của pháp luật

18

- Nhà nước ta là Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập nên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân nên khi Nhà nước thu hồi đất của người dân để sử dụng vào bất cứ mục đích gì (cho dù là sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế) mà làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ thì Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa vụ bồi thường

- Xét trên phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nước Hơn nữa, trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, công dân, các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị-xã hội đều bình đẳng trước pháp luật Nước ta đang từng bước xây dựng xã hội văn minh và hiện đại nơi mà ở đó quyền lợi hợp pháp của mọi thành viên trong xã hội phải được pháp luật tôn trọng và bảo vệ Do vậy, khi Nhà nước thu hồi đất mà làm phương hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất nông nghiệp thì Nhà nước

có trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho họ

- Nước ta đang trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hướng tới mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh trong điều kiện chịu nhiều thách thức do quá trình hội nhập quốc tế đem lại Để tranh thủ thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hóa về kinh tế, chúng ta phải biết phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết dân tộc và khơi dậy lòng yêu nước, tính năng động, sáng tại vào sự nghiệp chấn hưng đất nước Điều này chỉ có thể thực hiện khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ những quyền lợi chính đáng của nhân dân

1.2.1 Cơ s thực tiễn

Vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được xây dựng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình,

cá nhân sử dụng đất nông nghiệp theo quy định pháp luật

Thành tựu 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước là kết quả của quá trình đổi mới tư duy mà hạt nhân cơ bản là đổi mới tư duy về sở hữu tài sản Để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động, Đảng ta đã xác định đổi mới có chế quản lý kinh tế, từng bước xác lập địa vị làm chủ hộ gia đình, cá nhân đối với đất đai thông qua giao đất sử dụng Kể từ đây quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền

sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất, hay nói cách khác quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện; còn quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất Với việc giao quyền sử dụng đất cho người lao động trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nhằm duy

19

trì sự ổn định về chính trị-xã hội tạo tiền đề cho phát triển kinh tế, Việt Nam và Trung Quốc “gặp nhau” ở điểm chung này và hai nước đã thực hiện thành công công cuộc cải cách kinh tế mà không gặp phải thất bại như Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu trước đây; sáng tạo ra khái niệm “quyền sử dụng đất” cả người Việt Nam và Trung Quốc dường như đã tạo ra một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng; đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức

Bằng việc pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền sử dụng đất của người sử dụng đất thì dường như người sử dụng đất ở nước ta là người sở hữu một loại quyền

về tài sản đó là quyền sử dụng đất; bởi lẽ người sử dụng đất được pháp luật trao cho các quyền năng liên quan đến quyền sử dụng đất theo đúng quy định pháp luật ở từng giai đoạn Như vậy, khi pháp luật đã thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản của người sử dụng đất thì khi nhà nước thu hồi đất (có nghĩa là người sử dụng đất bị mất quyền sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước), Nhà nước phải bồi thường về thiệt hại về đất và thiệt hại về tài sản gắn liền với đất cho người sử dụng đất

1.2.2 Khái niệm pháp luật về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp

Bất cứ một lĩnh vực nào, một quan hệ xã hội nào phát sinh trong đời sống xã hội cũng rất cần đến sự điều chỉnh của pháp luật, nhằm định hướng các quan hệ này

đi theo một trật tự chung thống nhất, phù hợp của các bên tham gia quan hệ lợi ích chung của toàn xã hội Pháp luật được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực hiện chức năng quản lý nhà nước Hệ thống pháp luật được chia thành những bộ phận cấu thành khác nhau để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội riêng biệt, nhưng có sự tác động qua lại với nhau, đảm bảo cho các quan hệ này tồn tại, phát triển hợp quy luật Trong lĩnh vực đất đai, cùng với quá trình thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng là hàng loạt các quy phạm pháp luật được ban hành quy định về nguyên tắc, điều kiện, nội dung và phương thức bồi thường, trình

tự, thủ tục cũng như việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Nghiên cứu, tìm hiểu nội dung các quy định này, có thể thấy pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai Việt Nam và được hiểu về mặt lý luận như sau: Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, nhằm giải quyết hài hòa

20

lợi ích của Nhà nước, chủ đầu tư và của người bị thu hồi đất

Cơ chế điều chỉnh của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân được thể hiện bằng việc Nhà nước sử dụng pháp luật tác động vào hành vi xử sự của các chủ thể tham gia vào mối quan hệ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp theo hướng: Một là, đối với những hành vi xử sự của các chủ thể phù hợp với quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục thu hồi đất, v.v thì pháp luật bảo vệ, tạo điều kiện khuyến khích để nó phát triển; Hai là, đối với những hành vi xử sự của các chủ thể trái hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật

về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như không đúng thẩm quyền, áp dụng giá đất bồi thường không đúng pháp luật v.v thì pháp luật xử lý, ngăn ngừa và tiến tới loại bỏ dần khỏi đời sống xã hội; qua đó, việc tuân thủ pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp hộ gia đình, cá nhân được xác lập và thực hiện triệt để

Việc điều chỉnh quan hệ bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân sẽ giúp tác động đối với quan hệ này trên hai phương diện:

Phương diện tích cực: Nếu nội dung các quy định của pháp luật phù hợp với thực tiễn khách quan, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước thì sẽ giúp điều chỉnh, hướng dẫn hành vi xử sự của các chủ thể theo chuẩn mực chung, hạn chế các tranh chấp, khiếu nại; bên cạnh đó góp phần vào sự tăng trưởng kinh tế;

Phương diện tiêu cực: Nếu nội dung các quy định này của pháp luật lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn khách quan và chậm sửa đổi, bổ sung sẽ trở thành rào cản hành vi xử sự của các chủ thể trong quan hệ bồi thường, làm tăng tình trạng khiếu nại, tố cáo, gây bất ổn đến trật tự xã hội, cũng như kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế

3 Cơ ấu pháp luật điều chỉnh về bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp

Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những vấn đề liên quan đến bồi thường đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Lĩnh vực pháp luật này được hình thành và phát triển qua các giai đoạn khác nhau của đất nước, tương ứng với mỗi giai đoạn thì mục đích để hướng tới sự điều chỉnh cũng có sự khác nhau; sự khác nhau này phụ thuộc vào nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội và điều kiện phát triển kinh tế của đất nước trong từng thời

kỳ Cho dù sự biểu hiện của pháp luật ở mỗi giai đoạn có khác nhau, nhưng tựu chung lại, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia

21

đình, cá nhân bao gồm các nhóm quy phạm pháp luật cơ bản sau:

Thứ nhất, nhóm quy phạm quy định về nguyên tắc và điều kiện bồi thường

khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân: Nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp hộ gia đình, cá nhân được hiểu là những quy định chung mang tính nền tảng, làm định hướng và tạo cơ sở cho việc thực hiện và áp dụng các quy định chi tiết về bồi thường, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Thực hiện tốt các nguyên tắc bồi thường sẽ giúp cho công tác bồi thường được thực hiện một cách công bằng, khách quan và minh bạch Nhìn chung việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân dựa trên một số nguyên tắc cơ bản như: người bị thu hồi đất phải có đủ điều kiện do pháp luật quy định mới được bồi thường

Điều kiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình,

cá nhân là những yếu tố mà người sử dụng đất cần phải có để họ được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Những điều kiện bồi thường cần phải được quy định để đảm bảo cho việc bồi thường được thực hiện một cách công bằng, hợp lý, vừa phù hợp với thực tiễn sử dụng đất để bảo vệ tối đa quyền lợi cho người sử dụng đất, vừa đảm bảo sự nghiêm minh chặt chẽ theo quy định pháp luật Pháp luật đất đai quy định cụ thể những trường hợp được bồi thường và những trường hợp không được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, đồng thời cũng có xem xét và phân định rõ tình trạng pháp lý của mảnh đất căn cứ vào nguồn gốc sử dụng đất và thời điểm sử dụng đất, để có quy định bồi thường cho phù hợp Đây là những vấn

đề cần thiết đặt ra và không thể thiếu khi xem xét để tiến hành bồi thường bởi trên thực tế, đất nông nghiệp bị thu hồi thường có nguồn gốc sử dụng khá phong phú,

do đây là loại đất phổ biến ở nông thôn và là tư liệu sản xuất thường xuyên của người nông dân nên nó được khai thác, sử dụng từ nhiều nguồn và từ nhiều thời điểm khác nhau Vì vậy, với những cơ sở, nguồn gốc sử dụng đất khác nhau thì khi thu hồi Nhà nước cần có những yêu cầu, điều kiện khác nhau đối vớingười sử dụng đất bị thu hồi, nếu họ đáp ứng được những điều kiện do pháp luật quy định thì mới được thu hồi Thông qua những quy định về điều kiện để được bồi thường, Nhà nước cũng đảm bảo sự công bằng và bình đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất thuộc diện Nhà nước thu hồi

Thứ hai, nhóm quy phạm quy định về nội dung bồi thường khi nhà nước thu

hồi đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp, bao gồm các quy định cụ thể về phạm vi bồi thường (đó là bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản có trên đất); về phương thức bồi thường (có thể bồi thường bằng đất nông nghiệp có cùng mục đích sử dụng với đất bị thu hồi hoặc bồi

22

thường bằng tiền tương ứng với giá trị quyền sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi);

về giá đất tính bồi thường, được tính theo giá đất cụ thể do các cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền quy định tương ứng với loại đất bị thu hồi, tính ở thời điểm thu hồi đất Khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì tùy trường hợp mà người có đất bị thu hồi có thể bị các thiệt hại về vật chất, tinh thần sau:

Mất đi quyền khai thác mảnh đất, thiệt hại về công sức bỏ ra để làm tăng giá trị quyền sử dụng đất nông nghiệp;

Thiệt hại về tài sản là thành quả lao động hình thành trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp;

Thiệt hại về các chi phí đầu tư vào đất mà chưa thu hồi được như tiền san lấp mặt bằng, tiền thuê đất còn lại…;

Thiệt hại do ngừng việc và các thiệt hại về mặt tinh thần khác Như vậy, Nhà nước hoặc nhà đầu tư có trách nhiệm, nghĩa vụ phải bồi thường cho người dân những thiệt hại nói trên bằng việc giao đất mới, trả tiền hoặc được hưởng các chính sách hỗ trợ di chuyển, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, tìm kiếm việc làm… nhằm đảm bảo ổn định duy trì cuộc sống Có thể nói, nhóm quy phạm quy định về nội dung bồi thường là cơ sở pháp lý quan trọng giúp các cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi pháp luật được thuận lợi, dễ dàng, đúng pháp luật, đồng thời giải quyết hài hòa lợi ích của các chủ thể trong quan hệ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, cũng như giúp người dân nắm rõ được các quyền và lợi ích hợp pháp mà mình được hưởng khi Nhà nước thu hồi đất

Thứ ba, nhóm quy phạm quy định về trình tự, thủ tục bồi thường đối với hộ

gia đình, cá nhân bị thu hồi đất Luật đất đai quy định những vấn đề tổng quát, mang tính nguyên tắc về trình tự, thủ tục bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Trên

cơ sở đó, các văn bản hướng dẫn thi hành có những quy định cụ thể về từng bước lập, bổ sung, thẩm định, thực hiện phương án bồi thường cũng như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Tuy nhiên, trên thực tế việc thực thi các quy định trên phụ thuộc rất nhiều vào chính sách của từng địa phương cũng như trình độ, năng lực, trách nhiệm của các cơ quan và cán bộ thực thi Đây cũng là một lĩnh vực rất nhạy cảm của pháp luật đất đai, có ảnh hưởng không nhỏ đến quyền lợi của người có đất bị thu hồi, vì vậy nó thu hút sự quan tâm của dư luận xã hội nói chung cũng như của những người trực tiếp bị thu hồi đất Những khiếu nại, tố cáo, bất bình của người dân tập trung khá nhiều trong lĩnh vực này Có thể nói, cải cách thủ tục hành chính và đảm bảo sự công khai, minh bạch, dân chủ là những yếu tố rất cần thiết cho việc thực hiện hiệu quả công tác này, điều này phải được thể hiện trong những quy định pháp luật về

23

trình tự, thủ tục bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Thứ tƣ, nhóm quy phạm quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo, giải quyết

tranh chấp liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Người

bị thu hồi đất nếu không đồng ý với quyết định về bồi thường thì được quyền khiếu nại, tố cáo đến các cơ quan có thẩm quyền hoặc khởi kiện ra tòa Khiếu nại, tố cáo

và khởi kiện về thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng được quy định trong Luật đất đai năm 2013 (Khoản 2, Điều 204 và Khoản 2, Điều 205) và các văn bản hướng dẫn thi hành; trong Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo năm 2011; trong Luật Tố tụng Hành chính năm 2015 Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện trong thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với cả Nhà nước và công dân Đối với Nhà nước, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm phát hiện, ngăn ngừa và khắc phục những hành vi sai trái trong thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng Điều này đảm bảo cho việc thu hồi đất đúng mục đích, bồi thường đúng đối tượng, đúng giá trị Giải quyết một cách nghiêm minh, đúng pháp luật khiếu nại, tố cáo là phương thức phát huy vai trò của pháp luật và góp phần củng cố lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước Đối với công dân, khiếu nại, tố cáo là phương thức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ Trên thực tế, công tác bồi thường được thực hiện thông qua những cán bộ, công chức nhà nước Nếu họ giải quyết không công tâm, thiếu dân chủ thì sẽ gây ra những phản ứng bất bình từ phía người bị thu hồi đất nông nghiệp Hậu quả là người dân không đồng thuận với việc thu hồi đất Vì vậy, pháp luật quy định cho người bị thu hồi đất được quyền khiếu nại, tố cáo không chỉ giúp họ tự bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình

mà thông qua đó, Nhà nước có thể xem xét, đánh giá năng lực, trình độ, phẩm chất đạo đức và ý thức tuân thủ pháp luật của đội ngũ công chức nhà nước

1.2.4 Các yếu tố tá động, chi phối tới pháp luật về bồi thường khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp

Thứ nhất, quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng và hoàn thiện chính

sách, pháp luật đất đai nói chung và chính sách, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng Xét về phương diện lý luận, pháp luật là sự thể chế hoá quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng Hay nói cách khác, quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng là sự định hướng về mặt chính trị cho hoạt động lập pháp ở nước ta Hoạt động xây dựng pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng không thể “thoát ly” các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước Ở nước ta, trong điều kiện một Đảng cầm quyền, một trong những phương thức lãnh

24

đạo của Đảng là ban hành các quan điểm, đường lối, chủ trương về phát triển đất nước Trên cơ sở đó, Nhà nước thể chế hoá các quan điểm, đường lối của Đảng bằng các quy định của pháp luật để quản lý xã hội Vì vậy, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thể chế hoá quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về vấn đề này Như vậy, quan điểm, đường lối của Đảng có tác động trực tiếp đến quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung và pháp luật

về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng

Thứ hai, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai: Ở nước ta, do tính đặc thù của

chế độ sở hữu đất đai Theo đó, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tác động đến nội dung các quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi nông nghiệp đất thể hiện trên một

số khía cạnh cơ bản sau đây: Một là, ở nước ta, trong trường hợp thật cần thiết khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia,… thì Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất nông nghiệp có bồi thường cho người

sử dụng đất chứ Nhà nước không mua đất của chủ đất như các nước có chế độ sở hữu tư nhân về đất đai; Hai là, việc bồi thường cho người bị thu hồi đất căn cứ vào giá đất cụ thể do Nhà nước quyết định tại thời điểm thu hồi đất chứ không căn cứ vào giá đất thỏa thuận; Ba là, không phải bất cứ người bị thu hồi đất nào cũng được Nhà nước bồi thường mà chỉ những người sử dụng đất đáp ứng các điều kiện do pháp luật quy định mới được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; Bốn là, không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền thu hồi đất mà chỉ những cơ quan được pháp luật quy định có thẩm quyền thu hồi đất thì mới được thu hồi…

Thứ ba, cơ chế quản lý kinh tế: Cơ chế quản lý kinh tế cũng có những tác

động nhất định đến pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Trước đây, trong cơ chế quản lý kinh tế tập trung quan liêu, bao cấp, kế hoạch hoá cao độ, đất đai không được thừa nhận là tài sản và không được phép trao đổi trên thị trường… pháp luật nghiêm cấm việc mua bán, chuyển nhượng đất đai Do đó, đất đai có giá trị thấp Vấn đề thu hồi đất dường như ít gặp phải những khó khăn, phức tạp Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp trong thời kỳ này chưa phát triển Tuy nhiên, kể từ khi nền kinh tế nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước chủ trương xây dựng và phát triển nhiều thành phần kinh tế; các thành phần kinh tế bình đẳng trước pháp luật; quyền tự do kinh doanh của công dân được pháp luật công nhận và bảo hộ… Trong điều kiện kinh tế thị trường cơ chế quản lý đất đai có sự thay đổi: Nhà nước thừa nhận quyền sử dụng đất là loại hàng hoá đặc biệt (là một loại quyền về tài sản) và được trao đổi trên thị trường; thừa nhận khung giá đất… đất đai ngày càng trở nên có giá Việc thu hồi đất

25

nông nghiệp gặp nhiều khó khăn do người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện vượt cấp, phức tạp, kéo dài, tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị Để duy trì sự ổn định tình hình kinh tế - xã hội và phát triển đất nước Nhà nước ban hành các quy định về bồi thường nhằm giải quyết vấn đề này Đây là vấn đề mang tính thời sự và phức tạp, vì vậy, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thường xuyên được rà soát, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu của quản lý đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường

Thứ tư, quá trình hội nhập quốc tế: Quá trình hội nhập quốc tế cũng có

những tác động không nhỏ tới pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Để gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới, nước ta cam kết tuân thủ

và thực thi nghiêm chỉnh các quy định, luật lệ của tổ chức này Những nguyên tắc

cơ bản mà Tổ chức Thương mại thế giới đặt ra và yêu cầu các quốc gia thành viên phải cam kết; đó là: Nguyên tắc bình đẳng, không phân biệt đối xử trong kinh doanh; nguyên tắc công khai, minh bạch; cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa, một đầu mối và thống nhất quy trình chung áp dụng cho cả nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài trong việc giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án đầu tư, cơ chế một giá trong quá trình áp giá bồi thường là những nội dung liên tục được sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh trong pháp luật hiện hành thời gian qua, chúng đã, đang tiệm cận và dần hài hòa với pháp luật thế giới

Thứ năm, quỹ đất phục vụ hoạt động bồi thường Một trong những nguyên

tắc của bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là ưu tiên bồi thường diện tích đất tương đương với diện tích đất thu hồi Tuy nhiên, xuất phát từ tính chất cố định và giới hạn về diện tích nên đa phần việc thực hiện bồi thường bằng đất đai rất khó thực hiện và phụ thuộc vào diện tích sẵn có thuộc quản lý nhà nước chưa đưa vào sử dụng để làm quỹ đất bồi thường Đa phần hiện nay, việc bồi thường được thực hiện dưới dạng bồi thường bằng một khoản tiền tương đương với giá diện tích đất bị thu hồi Việc bồi thường dưới hình thức này đỏi hỏi việc định giá diện tích đất bị thu hồi phải bảo đảm cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất Đây cũng chính là lý do chính dẫn đến những tranh chấp, khiếu nại, khiếu kiện kéo dài khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

1.3 Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

3 Giai đo trước khi ban hành Luật ất đai ă 993

Ở nước ta, sau cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, lần đầu tiên nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ban hành Hiến pháp vào năm 1946 Bản

26

Hiến pháp này chỉ nói đến đất đai một cách khái quát như sau: “… Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là phải bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ ”

Đến năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cuộc cải cách ruộng đất nhằm phân chia lại ruộng đất thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng” và Luật Cải cách ruộng đất được ban hành Một trong những mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: Thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong kiến, chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân Luật này quy định các điều khoản về tịch thu ruộng đất trưng thu, trưng mua ruộng đất tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể Tuy nhiên, trên thực tế, việc tịch thu là chủ yếu còn việc trưng mua ít xảy ra với giá cả thị trường và được nhà nước trả dần

Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151/TTg quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, sau đó Ủy ban kế hoạch Nhà nước và

Bộ Nội vụ ban hành thông tư liên bộ số 1424/TTLB ngày 06/7/1959 về việc thi hành Nghị định số 151/TTg của Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất để làm địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản với nguyên tắc phải đảm bảo kịp thời và diện tích đủ cần thiết cho công trình xây dựng kiến thiết

cơ bản, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất Đất thuộc sở hữu tư nhân hoặc tập thể khi bị trưng dụng thì thuộc sở hữu của Nhà nước Theo Nghị định 151/TTg, việc bồi thường thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: Về đất thì bồi thường từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu Ngoài ra, còn được bồi thường những tài sản bị thiệt hại

có trên đất như nhà, công trình phục vụ sinh hoạt, mồ mả, hoa màu thiệt hại Cách bồi thường như vậy được thực hiện cho đến khi Hiến pháp 1980 ra đời Hiến pháp

1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, chính vì vậy việc thực hiện bồi thường

về đất không được thực hiện mà chỉ thực hiện bồi thường những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên Sau đó Luật đất đai năm 1988 ban hành cũng dựa trên những điều cơ bản đó Ngày 31/5/1990 Hội đồng Bộ trưởng ban hành QĐ số 186/HĐBT về việc bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị chuyển sang sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường thiệt hại Tổ chức cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có rừng cho nhà nước Khoản tiền này được nộp vào ngân sách Nhà nước và được sử dụng vào việc khai hoang, phục vụ hóa, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống định canh, định cư cho vùng bị lấy đất

và cá nhân được nhà nước giao đất sử dụng lâu dài và được chuyển nhượng quyền

sử dụng đất theo quy định của pháp luật” Đặc biệt, tại Điều 23 quy định: “tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo đơn giá thị trường Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định” Những quy định trên đã tạo điều kiện củng cố quyền hạn riêng của Nhà nước trong việc thu hồi đất đai cho mục đích an ninh, quốc phòng và lợi ích quốc gia

Luật đất đai 1993 đã có hiệu lực từ ngày 15/10/1993 thay thế cho Luật Đất đai 1988, đây là văn bản pháp luật quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và đền

bù thiệt hại của Nhà nước Luật đất đai quy định các loại đất sử dụng, các nguyên tắc sử dụng từng loại đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất Một thủ tục rất quan trọng và là cơ sở pháp lý cho người sử dụng đất là họ được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây viết tắt là là GCN), trong đó có đất nông nghiệp Chính điều này làm căn cứ cho quyền được đền bù khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Tại Điều 12 Luật đất đai 1993 đã quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất Tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng theo thời gian” Điều 27 quy định:

“Trong trường hợp thấy cần thiết, Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền

bù thiệt hại” Nhà nước thể hiện sự tôn trọng và bảo vệ quyền lợi hợp pháp đối với người sử dụng đất khi có quy định rõ: Trước khi thu hồi phải thông báo cho người đang sử dụng đất biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại (điều 28) Tuy nhiên, pháp luật vẫn còn thiếu các quy định về giải quyết vấn đề tái định cư, vấn đề đào tạo chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm mới cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi

Cụ thể hóa các quy định về vấn đề bồi thường trong Luật Đất đai 1993, ngày 17/8/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP “Quy định về việc đền bù thiệt

Theo tinh thần của Nghị định số 90/CP, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất hợp pháp mà bị Nhà nước thu hồi đất thì được Nhà nước đền bù thiệt hại về đất

và đền bù thiệt hại về tài sản hiện có trên đất Quy định này thể hiện rất rõ ràng quan điểm của Nhà nước khi coi quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho người

sử dụng đất, cũng như tài sản hiện có trên đất là những tài sản hợp pháp được pháp luật bảo vệ nếu có thiệt hại xảy ra Tuy nhiên, thực tiễn triển khai Nghị định này cho thấy khá nhiều bất cập, mà bất cập lớn nhất là quy định về giá bồi thường quá thấp, nên người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường, phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài Để khắc phục những hạn chế này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 “Về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”, thay thế cho Nghị định số 90/CP

Với sự ra đời của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm

2001 ngày 29/6/2001, thuật ngữ “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất đã được thay thế bằng thuật ngữ “bồi thường” cho phù hợp hơn Trong Luật Đất đai năm 2001, Điều

27 của Luật Đất đai trước đây được sửa đổi, bổ sung như sau: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ…’’

3 3 Giai đo n từ khi có Luật ất đai ă 003 đế trước khi có Luật

ất đai ă 0 3

Đặt trong mối quan hệ so sánh với sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế - xã hội của đất nước và xu hướng hội nhập quốc tế, quy định của Luật Đất đai năm 1993 về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không còn phù hợp Phúc đáp đòi hỏi của thực tiễn, ngày 26/11/2003, Quốc hội Khoá XI, kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật Đất đai mới (gọi là Luật Đất đai năm 2003) thay thế cho Luật Đất đai năm

1993

Luật Đất đai 2003 dành hẳn mục 4 chương 2 để quy định về thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng, kèm theo là khá nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, có thể kể tên một số văn bản tiêu

CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, trong đó trọng tâm là bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Với sự có mặt của Luật Đất đai năm 2003, sau gần 10 năm thi hành cho thấy, Luật Đất đai năm 2003 đã đóng góp tích cực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Xét trong lĩnh vực thu hồi đất, nhìn chung diện tích đất được thu hồi đã đáp ứng được mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của địa phương; các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từng bước được điều chỉnh, bổ sung phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế thị trường, đảm bảo tốt hơn quyền lợi hợp pháp của người bị thu hồi đất Tuy nhiên, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án vẫn là một trong những vấn đề nổi cộm ở nhiều địa phương, làm chậm tiến độ triển khai nhiều dự án đầu tư, gây bức xúc cho cả người sử dụng đất, nhà đầu tư và chính quyền nơi có đất thu hồi, do các nguyên nhân cơ bản sau:

Thứ nhất, các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

thường xuyên thay đổi dẫn tới tình trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm, mặt khác giá đất bồi thường chủ yếu thực hiện theo khung giá nhà nước quy định nên còn thấp so với giá đất thị trường, điều này cũng dẫn đến những phản ứng gay gắt của người sử dụng đất nông nghiệp

Thứ hai, việc thực hiện cơ chế tự thỏa thuận đã tạo điều kiện cho nhà đầu tư

chủ động quỹ đất thực hiện dự án, rút ngắn thời gian giải phóng mặt bằng, đồng thời giảm tải công việc cho các cơ quan nhà nước trong việc thu hồi đất Tuy nhiên, đã tạo ra sự chênh lệch lớn về giá đất so với dự án do Nhà nước thu hồi trong cùng khu vực, hơn nữa có nhiều dự án, người bị thu hồi đất nông nghiệp đòi hỏi giá đất cao hơn, không hợp tác với nhà đầu tư, khiến dự án bị chậm tiến độ do đó rất khó hoàn

30

thành việc giải phóng mặt bằng

Thứ ba, Luật Đất đai thiếu quy định làm cơ sở thực hiện đo đạc, kiểm đếm

để lập phương án bồi thường, nên khó khăn trong việc thực hiện bởi vì có nhiều trường hợp người bị thu hồi đất không hợp tác để thực hiện đo đạc, kiểm đếm Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng còn khá nhiều bất cập, chưa có cơ chế giải quyết một cách rõ ràng, minh bạch, hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư; chưa có quy định việc sử dụng tư vấn giá đất, giải quyết khiếu nại về giá đất

Thứ tƣ, việc chuẩn bị phương án bồi thường chưa được các cấp chính quyền

quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết việc làm cho người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp, chưa có một chế tài đủ mạnh khiến các chủ đầu tư phải có

ý thức trách nhiệm trong việc sắp xếp việc làm cho người bị thu hồi đất

3 Giai đo n từ khi có Luật ất đai ă 0 3 đến nay

Để khắc phục những hạn chế, bất cập nêu trên, việc ban hành Luật Đất đai sửa đổi là hết sức cần thiết, vì vậy ngày 29/11/2013 Quốc hội Khoá XIII, kỳ họp thứ 6 đã thông qua Luật Đất đai năm 2013 thay thế cho Luật Đất đai năm 2003

Về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định khá chi tiết và bổ sung những quy định rất quan trọng như: Quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất; quy định cụ thể điều kiện được bồi thường về đất, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại, bồi thường tài sản gắn liền với đất; bồi thường khi thu hồi đối với từng loại đất và từng đối tượng cụ thể

Luật giao UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ và phê duyệt đồng thời với phương

án bồi thường, hỗ trợ, tái cư

Đồng thời, quy định khi thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì UBND cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và tổ chức thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng; phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư

Ngoài ra, Luật bổ sung quy định xử lý đối với trường hợp chậm chi trả bồi thường do lỗi của cơ quan Nhà nước và do lỗi của người có đất thu hồi gây ra để đảm bảo trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong thực thi công vụ cũng như

31

tăng cường ý thức chấp hành pháp luật của nhân dân Luật cũng quy định cụ thể hơn

về quyền tham gia của người dân trong quá trình lập và thực hiện phương án bồi thường

Sau khi Luật Đất đai năm 2013 ra đời thì hàng loạt văn bản hướng dẫn thi hành cũng được ban hành, về nội dung bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì có thể kể tên một số văn bản tiêu biểu như: Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định chi thiết thi hành một số điều của Luật đất đai 2014; Nghị định 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất; Nghị định 45/2014/NĐ-CP quy định về thu tiền sử dụng đất; Nghị định 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định 102/2014/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Nghị định 104/2014/NĐ-CP quy định về khung giá đất

32

Kết luận Chương 1

Với cách hiểu nhóm đất nông nghiệp theo nghĩa rộng, không chỉ bao gồm đất phục vụ cho sản xuất, canh tác mà còn bao hàm cả nhóm đất phục vụ cho nghiên cứu, thí nghiệm, bảo vệ môi trường, pháp luật đất đai đã hướng tới việc quản lý, bảo đảm tối đa quyền lợi của người nông dân khi có đất bị thu hồi Khi đất nông nghiệp

bị thu hồi, bản thân người nông dân phải chịu các tác động trực tiếp hoặc gián tiếp tới cuộc sống, gia đình và tương lai của họ Chính vì vậy, pháp luật về bồi thường đất nông nghiệp đã có nhiều sự thay đổi nhằm bảo đảm việc bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp cân bằng lợi ích giữa Nhà nước (phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích chung), chủ đầu tư (người đầu tư, khai thác và sử dụng đất thu hồi) và người nông dân (người bị mất đất sản xuất) Trong chương 1 của luận văn đã làm rõ những vấn

đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Theo đó làm rõ vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp bao gồm các khái niệm, tính tất yếu khách quan của việc thu hồi và ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp Những vấn đề lý luận pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được làm rõ với các nội dung cơ sở xây dựng pháp luật, khái niệm và cơ cấu pháp luật điều chỉnh bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

2.1.1 Nguyên tắc bồi thườ g khi Nhà ước thu hồi đất nông nghiệp

Nhìn chung, các nguyên tắc về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được quy định cụ thể tại Điều 74, 88 Luật đất đai năm 2013 và hướng dẫn thực hiện cụ thể tại Nghị định số 47/2014/NĐ-CP Các quy định đã kế thừa từ Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP và Nghị định 69/2009/NĐ-CP cho thấy quan điểm xuyên suốt của Nhà nước ta trong vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Nhằm đảm bảo tốt hơn quyền lợi và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất nông nghiệp, khắc phục bất cập và điều tiết hài hòa giữa lợi ích Nhà nước, người SDĐ và nhà đầu tư, đồng thời giảm thiểu và hạn chế các khiếu kiện của công dân trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng (GPMB) khi bị thu hồi đất Luật Đất đai năm 2013 vừa tiếp tục kế thừa, luật hóa những quy định còn phù hợp đã và đang đi vào cuộc sống của pháp luật đất đai năm 2013, nhưng đồng thời đã sửa đổi,

bổ sung một số quy định mới nhằm tháo gỡ những hạn chế, bất cập của Luật Đất đai năm 2003 Về nguyên tắc khi thực hiện thu hồi đất: Luật khẳng định một cách rõ ràng nguyên tắc công khai, minh bạch và dân chủ trong công tác thu hồi đất thông qua các quy định về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất; quy định trình tự, thủ tục thu hồi đất; bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; Để đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai, Luật này đã quy định theo hướng tăng cường hơn sự tham gia trực tiếp của nhân dân trong việc đo đạc, kiểm đếm đất đai, tài sản gắn liền với đất

và xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, trách nhiệm đối thoại và giải trình của

cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi người dân chưa có ý kiến đồng thuận Luật Đất đai 2013 đã tách nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất thành 02 điều riêng biệt, cụ thể như sau:

- Nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất:

+ Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường Bản chất của nguyên tắc này thể hiện quan điểm khi Nhà nước lấy đi một phần lợi ích, tài sản hợp pháp của người dân thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại Quy định trên

34

phù hợp với quyền về tài sản cá nhân và các nguyên tắc dân sự được quy định trong

Bộ luật dân sự năm 2015 Quy định này nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, đồng thời tạo sự bình đẳng giữa các đối tượng bị thu hồi Trên thực tế, nguồn gốc đất của mỗi chủ thể sử dụng nông nghiệp khi bị thu hồi là hết sức phong phú,

đa dạng Có trường hợp quyền sử dụng đất được Nhà nước xác lập thông qua các quyết định giao, cho thuê và cấp giấy; song có những trường hợp quyền sử dụng đất của họ có được trên cơ sở của những giao dịch chuyển quyền được Nhà nước thừa nhận; song cũng còn nhiều trường hợp mà quyền sử dụng đất của họ không dựa trên

cơ sở pháp lý hay được cơ quan nhà nước nào cho phép bằng văn bản, nhưng việc

sử dụng đất đó lại trải qua một thời kì lâu dài, họ sinh sống, lập nghiệp ổn định trên mảnh đất đó mà không có tranh chấp và không có cơ quan nào yêu cầu họ chấm dứt quyền sử dụng đất; hoặc một số trường hợp sử dụng đất mà chủ thể sử dụng thuộc đối tượng Nhà nước đặc biệt ưu tiên như hộ nông dân sử dụng đất nông nghiệp ở các nơi có địa bàn kinh tế xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn, ở vùng núi, hải đảo Như vậy, khi xem xét một chủ thể bị Nhà nước thu hồi đất, một trong những nguyên tắc cần được quán triệt đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là phân định cụ thể, chính xác nguồn gốc sử dụng đất của họ thuộc điều kiện nào theo quy định của pháp luật để xét họ được bồi thường hay không được bồi thường

+ Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng nông nghiệp với loại đất thu hồi nông nghiệp, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất Quy định này tạo sự linh hoạt khi cho phép cơ quan có thẩm quyền và người bị thu hồi đất có sự lựa chọn phương

án bồi thường bằng đất hoặc bằng tiền phù hợp với từng trường hợp cụ thể Tuy nhiên, quy định này cũng bộc lộ một số bất cập, hạn chế như: Đối với trường hợp bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, có nghĩa là khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân thì sẽ được bồi thường bằng việc giao đất nông nghiệp tương ứng Có thể thấy, đây là một quy định tích cực, nhằm tạo điều kiện cho người bị thu hồi đất nông nghiệp được tiếp tục sản xuất, kinh doanh nông nghiệp Tuy nhiên, quy định này mang tính hình thức hơn là mang tính thực tiễn Bởi lẽ, hiện nay tại nhiều địa phương, quỹ đất nông nghiệp đã được phân chia hết Bên cạnh đó, thời hạn sử dụng đất nông nghiệp cũng khá dài (20 năm hoặc 50 năm), đồng thời khi hết thời hạn sử dụng đất nói trên, nếu người sử dụng đất vẫn có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất, không vi phạm pháp luật thì vẫn được gia hạn thời gian sử dụng đất, do đó tại nhiều địa phương không còn đất nông nghiệp để giao cho hộ gia đình, cá nhân Vì vậy, có rất ít trường hợp người bị thu hồi đất nông

2013 quy định việc định giá đất của Nhà nước khi bồi thường theo giá đất cụ thể Việc loại bỏ xác định giá đất bồi thường căn cứ trên bảng giá đất là một bước tiến lớn của Luật đất đai năm 2013 nhằm đưa giá đát sát với giá thực tế Tuy nhiên, để bảo đảm mục tiêu này, đòi hỏi sự công khai, minh bạch trong quá trình định giá và thẩm định giá đất cụ thể của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

+ Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải đảm bảo dân chủ, khách quan, công bằng, kịp thời và đúng quy định của pháp luật Việc bồi thường phải dân chủ, khách quan, tức là phải đảm bảo khi người dân bị thu hồi đất nông nghiệp mà có đủ các điều kiện nhận bồi thường, họ phải được bồi thường Đây

là quyền liên quan tới lợi ích chính đáng mà không một ai hay tổ chức các nhân nào không cho họ thực hiện

- Nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản sản xuất, kinh doanh khi nhà nước thu hồi đất

+ Khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất

bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường

Đây là một điểm mới của Luật Đất đai 2013 khi đã bắt đầu xem xét bồi thường về đất không chỉ với tư cách là tài sản, mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất Trên thực tế ngoài ý nghĩa là tài sản, đất nông nghiệp còn là tài nguyên thiên nhiên, tư liệu sản xuất và nguồn sống của con người Vì thế, khi sử dụng đất đai, người sử dụng đất, thông qua lao động, đã tạo lập và hình thành nên các tài sản khác gắn liền với đất Khi nhà nước tiến hành thu hồi đất nông nghiệp, người sử dụng đất ngoài việc mất đất sản xuất, còn mất cả các tài sản khác gắn liền với đất ngoài ra, người sử dụng đất cũng phải mất một thời gian để phục hồi lại hoạt động sản xuất, kinh doanh do bị gián đoạn trong quá trình tìm kiểm một mảnh đất mới để tiếp tục công việc Xuất phát từ lý do này, nhà nước ngoài việc bồi thường giá trị đất như một tài sản còn phải bồi thường về các tài sản khác gắn liền với đất cũng như các thiệt hại do thu nhập, sinh kế của người bị mất đất bị ảnh hưởng khi thu hồi đất Để bảo đảm công bằng, các quy định của pháp luật nên quy định theo hướng các nhà đầu tư được nhà nước giao đất phải góp phần chi trả cho người mất đất một khoản tiền tương ứng với mức thu từ sử dụng đất trước đây cho tới khi người bị mất đất có nguồn thu nhập mới và theo nguyên tắc, càng để lâu, chi phí bồi thường càng lớn để