Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nay (Luận án tiến sĩ)

Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nayĐánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

Nguyễn Thị Thúy Hằng

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐÔ THỊ

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI - 2019

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

Nguyễn Thị Thúy Hằng

ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐÔ THỊ

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

i

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN NGHIÊN CỨU 16

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu 16

1.1.1 Những nghiên cứu về chính sách bảo vệ môi trường đô thị 16

1.1.2 Những nghiên cứu về và liên quan đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 30

1.1.3 Những nghiên cứu về cách tiếp cận, phương pháp luận và phương pháp đánh giá chính sách công, chính sách môi trường 37

1.2 Những vấn đề đặt ra cần nghiên cứu 38

Kết luận Chương 1 41

CHƯƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐÔ THỊ 43

2.1 Chính sách bảo vệ môi trường đô thị 43

2.2 Công cụ chính sách bảo vệ môi trường đô thị 45

2.3 Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 49

2.4 Hiệu quả đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 51

2.5 Mô hình lý thuyết đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 52

2.6 Các tham biến của mô hình đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 55

2.6.1 Mục tiêu đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 55

2.6.2 Cách tiếp cận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 56

2.6.3 Phương pháp luận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 61

2.6.4 Phương pháp đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 67

2.6.5 Chủ thể đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 68

2.6.6 Thể chế đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 71

2.6.7 Những nhân tố ảnh hưởng đến đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 73

Kết luận Chương 2 74

CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2005 - 2018 77

3.1 Chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam 77

3.2 Thực tiễn mô hình đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam 80

3.2.1 Mục tiêu của đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018 80

3.2.2 Cách tiếp cận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018 83 3.2.3 Phương pháp luận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018 86

3.3.4 Phương pháp đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018 87 3.2.5 Chủ thể đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị từ giai đoạn 2005-2018 89

3.2.6 Thể chế đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018 92

ii

3.2.7 Những nhân tố ảnh hưởng đến đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai

đoạn 2005-2018 94

3.3 Hiệu quả đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam giai đoạn 2005-2018 97

3.3.1 Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị giai đoạn 2005-2018 97

3.3.2 Hạn chế trong đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam hiện nay 100

Kết luận Chương 3 123

CHƯƠNG 4: MÔ HÌNH VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM 126

4.1 Bối cảnh 126

4.2 Quan điểm 127

4.3 Mô hình đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị cho Việt Nam 128

4.3.1 Mục tiêu đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị Việt Nam 129

4.3.2 Cách tiếp cận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị Việt Nam 133

4.3.3 Phương pháp luận đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị Việt Nam 136

4.3.4 Phương pháp đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị Việt Nam 137

4.3.5 Chủ thể đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị Việt Nam 139

4.3.6 Thể chế đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị Việt Nam 141

4.3.7 Đảm bảo điều kiện cho đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị Việt Nam 144

4.4 Giải pháp hoàn thiện đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam 145

Kết luận Chương 4 149

KẾT LUẬN 152

CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ 153

TÀI LIỆU THAM KHẢO 154

Tài liệu tham khảo tiếng Việt 154

Tài liệu tham khảo tiếng Anh 164

PHỤ LỤC 172

Phụ lục 1: Câu hỏi dẫn phỏng vấn sâu 172

Phụ lục 2: Phiếu điều tra khảo sát về tình hình đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị 174

Phụ lục 3: Kết quả xử lý phiếu điều tra (bản tóm tắt) 180

Phụ lục 4: Sự cần thiết tham gia đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị của các chủ thể để đạt các mục tiêu cụ thể trong đánh giá chính sách 184

Phụ lục 5: Phân tích hồi quy mô hình hiệu quả đánh giá chính sách 186

Phụ lục 6: Một số ảnh đại diện điều tra phiếu, phỏng vấn sâu trong quá trình thực hiện đề tài 191

iii

LỜI CAM ĐOAN

Luận án tiến sĩ “Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam

hiện nay” này là kết quả của sự nỗ lực cố gắng, nghiêm túc tìm tòi, sáng tạo của

riêng bản thân tôi cùng với sự hướng dẫn tận tình của người hướng dẫn khoa học PGS.TS Đỗ Phú Hải

Tôi xin cam đoan, kết quả nghiên cứu của luận án hoàn toàn là các kết quả cuộc điều tra xã hội học và khảo sát, phân tích, tổng hợp thông tin mà tôi đã thực hiện Trong công trình nghiên cứu này không hề có bất kỳ sự sao chép nào mà không có trích dẫn nguồn, tác giả

Tôi xin cam đoan những lời trên đây là hoàn toàn đúng sự thật và tôi xin chịu toàn bộ trách nhiệm về lời cam đoan của mình

Hà Nội, ngày….tháng…năm ……

Tác giả luận án

iv

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

ASEAN: Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

BĐKH: Biến đổi khí hậu

BTNMT: Bộ Tài nguyên và Môi trường

HĐND: Hội đồng nhân dân

JICA: Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản

OECD: Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển

TTHC: Thủ tục hành chính

TNMT Tài nguyên và Môi trường

UBND: Ủy ban nhân dân

WB: Ngân hàng Thế giới

v

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 1 : Số phiếu điều tra thu thập tại mỗi đô thị 13 Bảng 2: Sự tham gia học hỏi trong quá trình đánh giá chính sách 61 Bảng 3: Năng lực của cơ quan hành chính ảnh hưởng đến “học hỏi” trong chính sách công 61 Bảng 4: Các phương pháp đánh giá chính sách công 68 Bảng 5: Nguồn nhân lực trong quản lý môi trường tại thành phố Đà Nẵng, giai đoạn

2011 - 2017 102 Bảng 6: Số liệu tổng hợp về chi sự nghiệp bảo vệ môi trường tại thành phố Hà Nội giai đoạn 2005-2014 105 Bảng 7: Phân bổ kinh phí sự nghiệp môi trường trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, giai đoạn 2011 - 2014 (triệu đồng) 107 Bảng 8 Tổng hợp các trị số trong phân tích hồi qui tuyến tính đơn 120

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Sau gần 40 năm đổi mới, quá trình đô thị hóa gắn liền với công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã có bước phát triển nhanh cả về số lượng và chất lượng Tỷ lệ đô thị hóa tăng từ khoảng 19,6% với 629 đô thị vào năm 1999 lên khoảng 37,5% với 813 đô thị năm 2017, trong đó có: 02 đô thị loại đặc biệt, 19

đô thị loại I, 23 đô thị loại II, 45 đô thị loại III, 84 đô thị loại IV, 640 đô thị loại V [29] Đô thị hóa nhanh trong thời gian qua đã mang lại những kết quả tích cực đối với phát triển kinh tế đất nước Những năm gần đây tỷ lệ tăng trưởng kinh tế trung bình hằng năm tại các khu vực đô thị luôn đạt 12% đến 15%, gấp 1,5 đến 2 lần tỷ lệ tăng trưởng bình quân kinh tế cả nước Đặc biệt là tốc độ tăng trưởng cao tại hai trung tâm đô thị lớn nhất là Hà Nội và thành phố

Hồ Chí Minh [104] Tuy nhiên, đô thị hóa nhanh đã tạo ra sức ép đối với cơ sở

hạ tầng như hệ thống giao thông, hệ thống cấp thoát nước, nhà ở, năng lượng cùng với sự gia tăng xả thải (khí thải, nước thải, rác thải), giảm diện tích cây xanh, diện tích mặt nước, tăng mật độ giao thông và ô nhiễm môi trường Nhằm đáp ứng với những tác động môi trường không mong muốn của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và đô thị hóa của đất nước, công tác bảo vệ môi trường đã được Đảng và Nhà nước quan tâm chỉ đạo, rất nhiều quyết định thể hiện rõ chủ trương, đường lối, quan điểm và hành động về bảo vệ môi trường và tài nguyên, và phát triển bền vững đã được hoạch định, xây dựng, ban hành và triển khai thực hiện trong thực tiễn Chính sách bảo vệ môi trường bao gồm bảo vệ môi trường đô thị được củng cố mạnh mẽ từ sau Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 về bảo vệ môi trường trong thời kì công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Chính sách này liên tục được bổ sung, chỉnh sửa dựa trên những kết quả đánh giá chính sách đã có, thể hiện qua các quyết định

về mục tiêu chính sách, hình thành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về môi trường, tài nguyên (luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, thông tư, quyết định), đáng kể hiện nay là: Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 3/6/2013 về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lí tài nguyên và bảo vệ môi trường; Hiến pháp năm 2013; Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010, Pháp lệnh cảnh sát môi trường năm 2014… cùng các văn bản pháp quy dưới các luật này do các cơ quan quản lý nhà nước các cấp ban hành (nghị định, quyết định, thông tư) và các chiến lược, chương trình, kế hoạch, đề án, dự án, hành động về bảo vệ môi trường Bên cạnh đó,

2

các luật chuyên ngành khác như Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Xây dựng năm 2014, Bộ Luật hình sự năm 2009, Bộ Luật dân sự năm 2015, Luật Quy hoạch năm 2017… cũng có những điều khoản lồng ghép các quy định về bảo vệ môi trường, bảo vệ môi trường đô thị Hơn nữa, nhận thức về bản chất xuyên biên giới của một số vấn đề môi trường mà Nhà nước ta cũng đã tham gia ký kết nhiều công ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế về bảo vệ môi trường như Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu biển MARPOL (1991), Công ước

về trợ giúp trong trường hợp sự cố hạt nhân hoặc cấp cứu phóng xạ (1987), Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu (2016) để hợp tác, tranh thủ sự hỗ trợ, tài trợ của nước ngoài và các tổ chức quốc tế để thúc đẩy đáng kể các hoạt động bảo vệ môi trường trong nước

Mặc dù sự quan tâm chỉ đạo đó đã tạo được sự chuyển biến và đạt được một số kết quả bước đầu quan trọng, ô nhiễm môi trường vẫn tiếp tục gia tăng, xảy ra nhiều sự cố môi trường nghiêm trọng, ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất của nhân dân, đặc biệt là còn nhiều vấn đề môi trường đô thị nổi cộm đã được

Bộ Tài nguyên và Môi trường tổng hợp gần đây (2016): “Ô nhiễm bụi tại các khu vực đô thị vẫn tiếp tục duy trì ở ngưỡng cao; Ô nhiễm môi trường nước tại các sông, hồ, kênh rạch nội thành, nội thị vẫn diễn biến phức tạp; Vấn đề úng ngập tại các đô thị có xu hướng mở rộng và gia tăng; Suy giảm mực nước dưới đất tại các đô thị khu vực đồng bằng và xâm nhập mặn tại các đô thị ven biển đang trở nên phổ biến; Tỷ lệ chất thải rắn đô thị được xử lý đúng kỹ thuật, hợp

vệ sinh môi trường còn thấp, công nghệ xử lý còn lạc hậu và chưa phù hợp với điều kiện thực tế; Vấn đề quy hoạch phát triển đô thị theo hướng phát triển bền vững, gắn với bảo vệ môi trường vẫn đang đứng trước nhiều thách thức” [23] Bên cạnh đó, thông tin và dư luận xã hội về các vấn đề môi trường bức xúc cũng liên tục được phản ánh trên nhiều phương tiện truyền thông (các tạp chí

về môi trường, Báo điện tử Dân trí, Truyền hình Quốc hội Việt Nam, Đài truyền hình Việt Nam ) cho thấy nhiều vấn đề môi trường chưa được giải quyết triệt để bởi các chính sách hiện có

Mặt khác, trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ

nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định một trong năm bài học lớn là “Mọi đường lối, chủ trương của Đảng phải xuất phát từ thực tế, tôn trọng quy luật khách quan” Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường”, “Nhà nước có chính sách bảo vệ môi trường” và “Nhà nước khuyến khích mọi hoạt động bảo vệ môi trường” Nghị quyết số 24-NQ/TW của BCH Trung ương khóa XI ngày 03

3

tháng 6 năm 2013 về “chủ động ứng phó vứi biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường” đã nhận định “Thời gian qua, công tác ứng phó với biến đổi khí hậu, phòng tránh thiên tai, quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường

đã được quan tâm, có bước chuyển biến và đạt được một số kết quả bước đầu quan trọng Tuy nhiên, … ô nhiễm môi trường vẫn tiếp tục gia tăng, có nơi nghiêm trọng; việc khắc phục hậu quả về môi trường do chiến tranh để lại còn chậm; đa dạng sinh học suy giảm, nguy cơ mất cân bằng sinh thái đang diễn ra trên diện rộng, ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội, sức khoẻ và đời sống nhân dân” và khẳng định một trong các nguyên nhân chủ quan của những yếu kém, tồn tại này là

“Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ; một số cơ chế, chính sách chưa sát với thực tế, thiếu tính khả thi” Tiếp đó, Luật bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13, được ban hành bởi Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 23 tháng 6 năm 2014, đang có hiệu lực cũng dành Chương V với 5 điều quy định về “bảo vệ môi trường đô thị, khu dân cư” Gần đây (tháng 8

năm 2016), Thủ tướng Chính phủ đã chỉ thị “Tập trung hoàn thiện chính sách, pháp

luật về bảo vệ môi trường… tập trung vào… các đô thị đông dân cư” [90]

Về mặt lý luận, theo giáo sư JAMES Q WILSON (Đại học Harvard) [45]:

“tất cả các can thiệp chính sách sẽ tạo ra kết quả dự kiến – nếu như đánh giá chính sách được thực hiện bởi người thực hiện chính sách hoặc bởi người hoặc bạn bè của người thực hiện chính sách” Ngược lại “không can thiệp chính sách nào sản sinh ra đúng kết quả dự kiến nếu như đánh giá chính sách được thực hiện độc lập bởi bên thứ ba, đặc biệt bởi nhà phê bình chính sách” Đỗ Phú Hải (2014):

1/ Đánh giá chính sách công đem lại nhiều lợi ích cho cả Nhà nước, các cơ quan chính phủ, công chức, cộng đồng người dân và doanh nghiệp;

2/ Có thể phân loại đánh giá chính sách công theo địa vị pháp lý/quyền lực của chủ thể đánh giá là đánh giá của cơ quan hành pháp, đánh giá của cơ quan lập pháp, đánh giá của cơ quan tư pháp, đánh giá của mặt trận tổ quốc, đánh giá của Đảng chính trị, đánh giá của tổ chức chính trị - xã hội, đánh giá của tổ chức quốc tế, đánh giá của khu vực xã hội dân sự, đánh giá của doanh nghiệp;

3/ Có nhiều nguyên tắc được áp dụng trong đánh giá chính sách công bao gồm: nguyên tắc học hỏi, nguyên tắc trách nhiệm, nguyên tắc độc lập, nguyên tắc đạo đức, nguyên tắc hiệu suất, nguyên tắc hiệu quả, nguyên tắc lòng tin (sự tín nhiệm), nguyên tắc phù hợp, nguyên tắc minh bạch, nguyên tắc đối tác, nguyên tắc không dấu diếm và không thiên vị trong đó 4 nguyên tắc học hỏi, trách nhiệm, độc lập và đạo đức là các nguyên tắc quan trọng nhất [45], [47] Đánh giá chính sách là

4

khâu cuối (và giai đoạn hậu kiểm) của chu trình chính sách công, và chính sách bảo

vệ môi trường đô thị là chính sách công chuyên ngành phải được hoàn thiện dựa trên những kết quả đánh giá chính sách đang có một cách đầy đủ, khách quan và khoa học

Tuy nhiên chưa có hệ thống lý luận đầy đủ, nhất là thiếu vắng những nghiên cứu về mô hình đánh giá chính sách công Đây cũng là hạn chế về mặt

lý luận về đánh giá chính sách công, và chính sách BVMTĐT ở nước ta trong thời gian qua

Về mặt thực tiễn, đánh giá chính sách BVMTĐT ở Việt Nam được thực hiện bởi nhiều chủ thể chính sách nhưng chủ yếu là các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các cơ quan xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách (Bộ/Sở TNMT) Hoạt động đánh giá phần nào đã giúp cho tổ chức thực hiện và xây dựng chính sách ngày một tốt hơn, những thành tựu này không thể phủ nhận trong thời gian qua giúp đảm bảo môi trường đô thị cho không gian sinh tồn và phát triển, hạn chế tác động tiêu cực của hoạt động con người như sinh hoạt, sản xuất kinh doanh ở đô thị, bước đầu hoàn thành các nhiệm vụ và mục tiêu đặt ra ở từng lĩnh vực, địa phương Tuy nhiên, do còn những tồn tại hạn chế về mặt lý luận nên trong thực tiễn nước ta, công tác đánh giá chính sách BVMTĐT còn có nhiều thiếu hụt chưa có quy định tổng thể về đánh giá chính sách BVMTĐT, sự tham gia vào công tác đánh giá chính sách chưa đầy đủ của một số chủ thể đã khiến cho các kết quả đánh giá chưa đạt được kết quả tốt phục vụ xây dựng và hoàn thiện chính sách một cách tốt nhất

Do đó, rất cần thiết nghiẻn cứu những vấn đề lý luận về đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị trên thế giới và Việt Nam, cũng như nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác đánh giá chính sách này ở Việt Nam làm luận chứng đề xuất quan điểm, mô hình đánh giá chính sách và giải pháp tăng cường hiệu quả đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt Nam, góp phần hoàn thiện chính sách này ở Việt Nam trong thời gian tới Trước nhu cầu đặt ra

này, đề tài nghiên cứu “Đánh giá chính sách bảo vệ môi trường đô thị ở Việt

Nam hiện nay” đã được lựa chọn làm chủ đề nghiên cứu cho luận án tiến sĩ của

nghiên cứu sinh

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1 Mục đích nghiên cứu

Nghiên cứu lý thuyết về đánh giá chính sách BVMTĐT nhằm đề xuất mô

Luận án đầy đủ ở file: Luận án Full