TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC LẬP PHÁP Thông tin chuyên đề MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH LÃNH THỔ ĐẶC BIỆT Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ KINH NGHIỆM CHO VIỆT
Trang 1TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC LẬP PHÁP
Thông tin chuyên đề
MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH LÃNH THỔ ĐẶC BIỆT Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
(Tài liệu phục vụ Kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa XIV)
Hà Nội, tháng 5 năm 2018
ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI
VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
Trang 31
Lời mở đầu
Nhiều nước trên thế giới đã xây dựng các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt, có ý nghĩa quan trọng riêng về kinh tế, chính trị hoặc quân sự, gọi chung là các đặc khu Mỗi đặc khu đều có ranh giới, có chính quyền, có cách thức tổ chức
bộ máy quản lý nhà nước theo cách riêng để đảm bảo tính đặc biệt Việc tổ chức chính quyền địa phương tại các đặc khu tùy theo mỗi nước và tùy theo mục đích thành lập mà có sự khác biệt nhau Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đặc khu ở các nước trên thế giới cũng rất đa dạng tùy vào thể chế chính trị
và đặc điểm riêng của từng vùng lãnh thổ Trong đó, có những đơn vị lãnh thổ đặc biệt về hành chính, có những đơn vị lãnh thổ đặc biệt về kinh tế, có những đơn vị lãnh thổ đặc biệt về chính trị
Chuyên đề “Mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt ở một số quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam” tổng hợp thông tin từ các nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn
vị hành chính – kinh tế đặc biệt trong nước và quốc tế Chuyên đề mong muốn cung cấp cho quý vị đại biểu Quốc hội thông tin tham khảo về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt trên thế giới
và một số kinh nghiệm đúc rút cho nước ta phục vụ quá trình thảo luận, cho ý kiến dự thảo “Luật Đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt”
Trang 4Đề cập tới đặc khu hành chính có thể xem xét hai ví dụ điển hình là Hồng Kông và Ma Cao của Trung Quốc Là những đơn vị hành chính ngang cấp với tỉnh, khu tự trị hay thành phố trực thuộc trung ương, tuy nhiên khác với các đơn
vị hành chính cấp tỉnh khác, đặc khu hành chính được bảo lưu quyền tự trị cao hơn với các quy định riêng về hệ thống pháp luật, đơn vị tiền tệ, chính sách hải quan, chính sách nhập cư, chính sách dẫn độ , ngoại trừ các quy định về ngoại giao và quốc phòng Khi tham gia vào các tổ chức quốc tế hay các sự kiện thể thao, các đặc khu hành chính là các thành viên độc lập đối với Trung Quốc Cả hai đặc khu hành chính không sử dụng hệ thống phân cấp hành chính của Trung Hoa đại lục Việc hình thành 2 đặc khu này đều xuất phát từ lý do lịch sử Đây vốn là hai thuộc địa của các nước Châu Âu (Hồng Kông là thuộc địa của Anh,
Ma Cao là thuộc địa của Bồ Đào Nha) được trao trả lại cho Trung Quốc Theo tuyên bố chung giữa Trung – Anh và Trung – Bồ, cùng Luật cơ bản của Hồng Kông, Luật cơ bản của Ma Cao thì 2 lãnh thổ này được hưởng quy chế tự chủ cao theo chính sách “một quốc gia, hai chế độ” Theo đó, tổ chức chính quyền của 2 đặc khu hành chính này cũng có sự khác biệt so với tổ chức chính quyền cấp tỉnh của chính quyền Trung Quốc
Trang 53
- Tổ chức chính quyền đặc khu hành chính Hồng Kông
Theo Luật cơ bản của Hồng Kông, mô hình tổ chức chính quyền của Hồng Kông bao gồm một hệ thống quản trị dẫn đầu bởi một Trưởng đặc khu và Hội đồng Điều hành, với một hệ thống hai tầng của chính phủ đại diện và tư pháp độc lập
Trưởng đặc khu đứng đầu đặc khu và chịu trách nhiệm trước chính quyền đặc khu và chính quyền trung ương Trưởng đặc khu phải là người sinh sống liên tục ở đặc khu từ 20 năm trở lên, độ tuổi trên 40; được bầu bởi một Ủy ban Bầu cử gồm 800 thành viên và được bổ nhiệm bởi chính quyền trung ương dựa trên kết quả bầu cử; có nhiệm kỳ 5 năm và không quá hai nhiệm kỳ liên tiếp 1
Hội đồng điều hành hỗ trợ Trưởng đặc khu trong hoạch định chính sách
và tư vấn cho Trưởng đặc khu về các vấn đề liên quan đến sự ra đời của dự án luật, pháp luật công ty con Hội đồng có 16 thành viên cơ bản và 14 thành viên phi chính thức, gồm các quan chức cấp cao của các cơ quan hành pháp, các thành viên của Hội đồng Lập pháp Nhiệm kỳ của Hội đồng cùng với nhiệm kỳ của Trưởng đặc khu
Các chức năng quản lý và điều hành chính của Chính phủ được thực hiện bởi 13 bộ chính sách, 61 phòng ban và các cơ quan, nhân viên chủ yếu là công chức Các nhân viên của hệ thống chính quyền (bao gồm thành viên của Hội đồng lập pháp và các cơ quan hành pháp) chủ yếu là công chức, hiện nay có khoảng 156.000 người, tương đương 4% tổng số lao động Hồng Kông, có thể do
cử tri bầu ra, hoặc có thể do Trưởng đặc khu bổ nhiệm dưới 2 hình thức là trực tiếp hoặc ủy nhiệm.2
Hội đồng Lập pháp ở Hồng Kông (Legco) có 70 đại biểu, trong đó một nửa thành viên được bầu thông qua hình thức phổ thông đầu phiếu theo các đơn
vị bầu cử, nửa còn lại được chọn thông qua “công năng giới biệt” (functional constituencies) bao gồm các nghiệp đoàn và các nhóm lợi ích đặc biệt.3 Mặc dù vậy, hiện nay hình thức bầu cử này được đánh giá là chưa đảm bảo dân chủ Ngoài chức năng làm luật, Hội đồng Lập pháp còn tranh luận các vấn đề về lợi ích công cộng, kiểm tra và phê duyệt ngân sách, nhận và bàn luận các địa chỉ
1 https://vi.wikipedia.org/wiki/Hồng_Kông
2 https://www.gov.hk/en/about/govdirectory/govstructure.htm, cấu trúc của chính quyền Hồng Kông
3 https://www.gov.hk/en/about/govdirectory/govstructure.htm, cấu trúc của chính quyền Hồng Kông
Trang 6- Tổ chức chính quyền đặc khu hành chính Ma Cao
Theo Luật cơ bản, các quan chức Ma Cao sẽ điều hành bằng cách sử dụng riêng biệt các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp
Đứng đầu chính quyền là Trưởng quan hành chính (Chief Executive), được Chính quyền trung ương Trung Quốc bổ nhiệm dựa trên tiến cử của Ủy ban bầu cử gồm 300 thành viên Nội các của Trưởng quan hành chính gồm có 5 viên chức chính sách và Hội Hành chính (Executive power) gồm 7 - 11 thành viên thực hiện chức năng tư vấn chính sách cho Trưởng quan Hành chính 5
Cơ quan lập pháp của Ma Cao là Hội lập pháp (Legislative Assembly), cơ cấu gồm 29 thành viên, trong đó có thành viên được bầu trực tiếp, thành viên được bầu gián tiếp đại diện cho các "khu vực bầu cử chức năng" và thành viên
do Trưởng quan bổ nhiệm Công dân đủ 18 tuổi trở lên đều được bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử trực tiếp Bầu cử gián tiếp giới hạn trong các tổ chức đã đăng ký được gọi là "cử tri đoàn thể" và một ủy ban gồm 300 thành viên rút ra từ các nhóm khu vực, tổ chức đô thị và các cơ quan của chính phủ Trung ương Ma Cao được điều hành duy nhất bởi Chính quyền đặc khu (1 cấp) mà không chia ra các cấp hành chính 6
Ma Cao có hệ thống tư pháp độc lập với 3 cấp: Toà án cấp sơ thẩm, Toà
án cấp phúc thẩm và Tòa án tối cao Các thẩm phán được một ủy ban lựa chọn
4 https://www.gov.hk/en/about/govdirectory/govstructure.htm
5 https://vi.wikipedia.org/wiki/Ma_Cao
6 https://vi.wikipedia.org/wiki/Ma_Cao
Trang 7- Các khu tự trị ở Trung Quốc
Trung Quốc hiện nay cũng có 5 khu tự trị bao gồm Khu tự trị dân tộc Choang Quảng Tây, Khu tự trị Duy Ngô Nhĩ Tân Cương, Khu tự trị dân tộc Hồi Ninh Hạ, Khu tự trị Nội Mông Cổ, Khu tự trị Tây Tạng Các khu tự trị được thành lập nơi có các dân tộc thiểu số sinh sống và một dân tộc thiểu số chiếm đa
số, được đảm bảo nhiều quyền hơn trong Hiến pháp
Khu tự trị là loại đơn vị hành chính cấp một trong phân cấp hành chính cộng hòa nhân dân Trung Hoa Các chính phủ nhân dân địa phương trong các khu tự trị được gọi là các cơ quan tự trị và được quy định tại Hiến pháp Cộng hòa nhân dân Trung Hoa Theo đó, tổ chức chính quyền tại đây là Đại hội đại biểu nhân dân và Chính phủ nhân dân Đại hội đại biểu nhân dân địa phương là
cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Chính phủ nhân dân ở địa phương là
cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cơ quan hành chính nhà nước cấp địa phương Đứng đầu khu tự trị là Tỉnh trưởng hay Khu trưởng và là người dân tộc thiểu số Cơ quan tự trị thực hiện chức năng của
cơ quan nhà nước ở địa phương Các khu tự trị có quyền tự chủ về tài chính; kinh tế mang tính chất địa phương; sự nghiệp văn hóa địa phương; công an, bộ đội; được sử dụng ngôn ngữ địa phương trong ngôn ngữ công vụ và có quyền nhận được sự giúp đỡ ủng hộ của Nhà nước trên phương diện tài chính, vật chất,
kỹ thuật, tăng tốc độ phát triển kinh tế và sự nghiệp xây dựng văn hóa; bồi dưỡng cán bộ các cấp, các chuyên gia và công nhân kỹ thuật cho địa phương
- Cấu trúc lãnh thổ ở Vương quốc Liên hiệp Anh và Bắc Ireland
Cấu trúc nhà nước Vương quốc liên hiệp Anh bao gồm Wales, Scotland, North Ireland (Bắc Ailen) và xứ Anh Các phần lãnh thổ của Nhà nước được phân định theo dấu hiệu thành phần dân tộc, ngôn ngữ, mức độ phát triển kinh
tế Mỗi phần lãnh thổ được hưởng quy chế tự trị về hành chính và lập pháp Liên hiệp Vương quốc Anh có thể được miêu tả như là một quốc gia thống nhất với
hệ thống chính quyền ủy thác Mỗi quốc gia Scotland, Wales và Bắc Ireland có
7 https://vi.wikipedia.org/wiki/Ma_Cao
Trang 8- Vùng và Tỉnh hải ngoại của Cộng hòa Pháp
Phân cấp hành chính Cộng hòa Pháp được phân chia với cấp hành chính cấp 1 là vùng với 13 vùng ở mẫu quốc (từ 1.1.2016) và các 5 vùng lãnh thổ hải ngoại gồm French Guyane, Guadeloupe, Martinique, Reunion và Mayotte (ở Ấn
Độ Dương) Trong vùng được phân chia thành một số tỉnh Dưới tỉnh có quận và quận chia thành tổng, dưới tổng là xã Sau cải cách 1982, vùng trở thành cộng đồng lãnh thổ với ngân sách riêng và nguồn thu thuế riêng
Vùng được quản lý bởi một Hội đồng vùng với nhiệm kỳ 6 năm qua cuộc bầu cử phổ thông trực tiếp Vai trò chính của hội đồng vùng là cung cấp tài chính cho các trường phổ thông, nhưng nếu ngân sách lớn còn cho phép đầu tư
vào nhiều lĩnh vực kinh tế và xã hội Đứng đầu vùng là “préfet” (thủ hiến hay
tỉnh trưởng), được chỉ định bởi chính phủ, có nhiệm vụ thay mặt nhà nước ở địa phương đó và đảm bảo sự vận hành của các ban, phòng Các tỉnh cũng được điều hành bởi các hội đồng tỉnh Hội đồng tỉnh được bầu theo thể thức phổ thông đầu phiếu với nhiệm kỳ sáu năm Các hội đồng này giữ vai trò quản lý về tài
8 https://vi.wikipedia.org/wiki/Vương_quốc_Liên_hiệp_Anh_và_Bắc_Ireland
Trang 9Nhìn chung, đối với các đặc khu hành chính, khu tự trị trên thế giới, vấn
đề đặt ra hiện nay là xu hướng tự trị, tự quản ngày càng cao Những đơn vị này ngày càng có xu hướng gia tăng tính độc lập của mình trong hoạt động quản lý lãnh thổ đối với chính quyền ở trung ương Cùng với đó, cũng có những phức tạp nảy sinh do bất đồng về chính trị, mâu thuẫn về lợi ích và gây ảnh hưởng đến
an ninh trật tự xã hội Tiêu biểu là: những cuộc bạo động liên tiếp tại các Khu tự trị Tân Cương, Tây Tạng; những cuộc biểu tình kéo dài ở Hồng Kông do bất đồng trong Bầu cử Trưởng đặc khu và quyền tự quyết của Hồng Kông với chính quyền trung ương Trung Quốc trong những năm gần đây…
1.3 Tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt
về kinh tế
Đặc khu kinh tế (còn gọi là khu kinh tế tự do) là hình thức tổ chức mới, một sản phẩm của sự phát triển so với khu kinh tế truyền thống, được tạo ra nhằm tạo điều kiện đặc biệt để phát triển mạnh một khu vực, mang tính đột phá
và dẫn dắt cho các nơi khác Đây thường là một khu vực rộng về địa lý và hệ thống các thể chế áp dụng trong khu linh hoạt, bao gồm các chính sách kinh tế
và các chính sách hỗ trợ khác, bảo đảm cho doanh nghiệp đến đầu tư được cung cấp hệ thống các dịch vụ công tốt nhất, thuận tiện nhất, chuẩn mực nhất Mục tiêu cơ bản là tạo ra môi trường kinh doanh và môi trường sống thật sự tân tiến,
9 https://vi.wikipedia.org/wiki/Phân_cấp_hành_chính_Pháp
10 http://www.wikiwand.com/vi/ Tỉnh_hải_ngoại_và_lãnh_thổ_hải_ngoại_thuộc_Pháp
Trang 108
nhằm thu hút các công ty lớn nước ngoài và nguồn nhân lực cao của các nước đến sống và làm việc, qua đó tạo ra một khu kinh tế vượt trội về khả năng cạnh tranh và phát triển để tạo ra ảnh hưởng lớn, nhất là sức lan tỏa công nghệ đối với toàn bộ nền kinh tế.11
Mô hình đặc khu kinh tế hiện đại đầu tiên được thành lập tại Puerto Rico (vùng quốc hải ở phía Đông Bắc biển Caribe thuộc chủ quyền của Hoa Kỳ) năm
1942 Từ đó, mô hình này dần được nhân rộng tại nhiều quốc gia châu Á, điển hình như Ấn Độ, Hàn Quốc, Đài Loan, Malaysia, Philippines, Singapore vào cuối thập niên 60 Trong thập niên 70 - 80, nhiều quốc gia bắt đầu xây dựng những khu công nghệ cao nhằm khuyến khích nghiên cứu và phát triển các ngành công nghiệp sử dụng công nghệ hiện đại Số lượng các đặc khu kinh tế tăng nhanh qua từng thời kỳ, từ 9 khu tại 9 nước vào những năm 60, đến năm
2015 đã có khoảng 4.500 khu tại 140 quốc gia, trong đó có nhiều nước đang phát triển Sự phát triển của các đặc khu kinh tế góp phần quan trọng thúc đẩy thương mại toàn cầu, tạo ra trên 66 triệu việc làm trực tiếp tại các quốc gia12 Trong số các đặc khu kinh tế đã được thành lập trên thế giới, có những đặc khu thành công như ở Trung Quốc, Philippines, Hàn Quốc, Dubai, Myanma Ngược lại, có những đặc khu không mấy thành công như ở Ấn Độ, Senegal…
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thành công hay thất bại của các đặc khu, trong
đó có nguyên nhân xuất phát từ mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại các đặc khu
- Đặc khu kinh tế Thâm Quyến - Trung Quốc:
Trong số các đặc khu kinh tế trên thế giới, Thâm Quyến được đánh giá là thành công nhất Tổ chức chính quyền tại Thâm Quyến được tổ chức một cách hiệu quả, tạo ra sự khác biệt thực sự so với chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ khác Thâm Quyến trước đây là huyện Bảo An thuộc tỉnh Quảng Đông Tháng 5 năm 1980, Thâm Quyến chính thức được chuyển thành đặc khu kinh tế Đặc khu kinh tế Thâm Quyến nằm trong địa giới quản lý hành chính của thành phố Thâm Quyến, nhưng là một khu vực hành chính đặc biệt của tỉnh Quảng Đông Thâm Quyến nằm ở cấp địa khu, loại đơn vị hành chính thành phố
11 Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay”, tr.73
12 http://saigondautu.com.vn/ho-so/dac-khu-kinh-te-luc-day-dot-pha-k2-vinh-quang-va-cay-dang-51954.html, ngày 13/11/2017
Trang 11“Văn phòng phụ trách các đặc khu kinh tế” với hai chức năng cơ bản: chỉ đạo, hướng dẫn và giám sát hoạt động của các đặc khu; tham mưu cho chính quyền trung ương trong việc ban hành các cơ chế, chính sách về đặc khu phù hợp với định hướng và điều kiện đất nước Ở cấp chính quyền tỉnh: đặc khu kinh tế Thâm Quyến nằm trên địa bàn tỉnh Quảng Đông, vì vậy, chính quyền tỉnh Quảng Đông thực hiện quản lý nhà nước đối với đặc khu kinh tế Thâm Quyến thông qua “Ủy ban Quản lý các đặc khu kinh tế” – đơn vị được thành lập để quản lý các đặc khu kinh tế của tỉnh Ở cấp chính quyền của các vùng và địa phương điều hành trực tiếp các đặc khu: Chính quyền tỉnh Quảng Đông lập ra một chính quyền nhân dân ở đặc khu Thâm Quyến trực thuộc trực tiếp chính quyền tỉnh Quảng Đông Trong đặc khu được phân chia thành các quận hay các vùng, khu khác nhau phục vụ mục đích quản lý hoặc phát triển các vấn đề đặc biệt (ví dụ: Khu công nghiệp, Khu miễn thuế ) Mỗi vùng, khu như vậy lại có
hệ thống quản lý hành chính riêng và tùy thuộc vào tính chất đặc biệt của loại hình phát triển mà hệ thống quản lý hành chính của vùng, khu đó có thể chịu sự quản lý của trung ương hay của chính quyền tỉnh Quảng Đông Chính quyền địa phương tại các đặc khu kinh tế được phân cấp, uỷ quyền mạnh mẽ trong việc ban hành các văn bản pháp quy đã góp phần giải quyết nhanh, hiệu quả các vấn
đề mà thực tiễn đời sống kinh tế xã hội đặt ra, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh phát triển nhanh chóng
Chính quyền thành phố Thâm Quyến là đơn vị chính quyền hoàn chỉnh gồm có Nhân Đại (Hội đồng nhân dân thành phố), Chính phủ nhân dân đặc khu đứng đầu là Thị trưởng Thành phố chia thành 8 chuyên khu (quận) sau: La Hồ, Phúc Điền, Nam Sơn, Diêm Điền, Bảo An, Long Cương, Quang Minh tân khu, Bình Sơn tân khu Trong đó 4 quận La Hồ, Phúc Điền, Nam Sơn và Diêm Điền
là các đặc khu kinh tế chuyên ngành La Hồ là trung tâm tài chính thương mại,