Chuyên đề nghiên cứu: CHẾ ĐỊNH KHÁCH DU LỊCH TRONG LUẬT DU LỊCH NĂM 2005 - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ

Luật Du lịch năm 2006 đã dành một chương Chương V với 4 điều từ Điều 34 đến Điều 37 để quy định về quyền lợi, nghĩa vụ của khách du lịch nhưng những quy định này chưa được bảo đảm thực h

TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU KHOA HỌC LẬP PHÁP

Chuyên đề nghiên cứu:

CHẾ ĐỊNH KHÁCH DU LỊCH TRONG LUẬT DU LỊCH NĂM

2005 - THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ

(Tài liệu phục vụ Kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIV)

Hà Nội, tháng 10 năm 2016

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

MỤC LỤC

ĐẶT VẤN ĐỀ 2

NỘI DUNG 3

I Khái niệm khách du lịch 3

1.1 Khách quốc tế 4

1.2 Khách trong nước 4

II Đánh giá thực trạng và một số kiến nghị về chế định khách du lịch trong Luật Du lịch năm 2005 5

2.1 Vị trí của chế định khách du lịch trong Luật Du lịch hiện hành 5

2.2 Quy định phân loại khách du lịch 6

2.3 Quy định về quyền của khách du lịch 8

2.4 Quy định về bảo hiểm của khách du lịch 11

2.5 Quy định về giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch 12

2.6 Quy định về ký quỹ trong điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế 13

KẾT LUẬN 15

TÀI LIỆU THAM KHẢO 16

ĐẶT VẤN ĐỀ

Khách du lịch là đối tượng trọng tâm của ngành kinh tế du lịch, mọi hoạt động, chiến lược của ngành du lịch vì vậy đều phải hướng vào du khách Luật

Du lịch năm 2006 đã dành một chương (Chương V) với 4 điều (từ Điều 34 đến Điều 37) để quy định về quyền lợi, nghĩa vụ của khách du lịch nhưng những quy định này chưa được bảo đảm thực hiện trong thực tế Thực trạng du lịch ở nước

ta cho thấy khách du lịch vẫn phải chịu tình trạng bị “chặt chém”, lừa gạt, móc túi, hành xử thiếu văn hóa , nhất là vào mùa cao điểm du lịch Điều này không chỉ xảy ra với khách nội địa mà còn cả với khách quốc tế, đáng quan tâm là khi

có sự cố xảy ra, du khách không biết phản ánh với tổ chức nào, không biết cơ quan nào đứng ra bảo vệ quyền lợi chính đáng cho mình

Để phục vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, cơ quan hữu quan và các đại biểu Quốc hội trong quá trình xem xét, thông qua dự án Luật Du lịch (sửa đổi), Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội xin giới thiệu

chuyên đề “Chế định khách du lịch trong Luật Du lịch năm 2005 – Thực trạng

và kiến nghị”.

NỘI DUNG

I Khái niệm khách du lịch

Khách du lịch là thuật ngữ gắn liền với khái niệm về du lịch Trước đây khái niệm du lịch chỉ được bó hẹp trong phạm vi hoạt động của con người đi ra khỏi môi trường sống thường xuyên với mục đích đi thăm quan các danh lam thắng cảnh, các di tích lịch sử trong nước và trên thế giới hoặc đi vui chơi giải trí Ngày nay, theo Tổ chức du lịch thế giới (UNWTO), khái niệm du lịch được

mở rộng thêm rất nhiều: “Du lịch là hoạt động về chuyến đi đến một nơi khác với môi trường sống thường xuyên của con người và ở lại đó để thăm quan, nghỉ ngơi, vui chơi giải trí hay các mục đích khác ngoài các hoạt động để có thù lao ở nơi đến với thời gian liên tục ít hơn 1 năm”1

Như vậy, theo định nghĩa về du lịch của Tổ chức du lịch thế giới và trong khuôn khổ của thống kê du lịch thì lượng khách du lịch sẽ được tính gồm:

- Những chuyến đi đến nơi khác môi trường sống thường xuyên của họ,

do đó sẽ ít hơn những chuyến đi lại thường xuyên giữa những nơi mà người đó đang ở hoặc nghiên cứu đến một nơi khác nơi cư trú thường xuyên của họ;

- Nơi mà người đó đi đến phải dưới 12 tháng liên tục, nếu từ 12 tháng liên tục trở lên sẽ trở thành người cư trú thường xuyên ở nơi đó;

- Mục đích chính của chuyến đi sẽ không phải đến đó hoạt động để nhận thù lao (hay là để kiếm sống) do đó sẽ loại trừ những trường hợp chuyển nơi cư trú cho mục đích công việc

Dựa theo khái niệm này, khách du lịch được chia làm hai loại: khách quốc

tế và khách trong nước

1 Basic concepts and definitions: Travel and Tourism (domestic and international) (Peter LAIMER - UNWTO, 2010).

1.1 Khách quốc tế

Bất kỳ một người nào đó đi ra khỏi nước người đó cư trú thường xuyên và ngoài môi trường sống thường xuyên của họ với thời gian liên tục ít hơn 12 tháng với mục đích của chuyến đi là không phải đến đó để hoạt động và được nhận thù lao (hay nói cách khác là không phải để kiếm sống) được xem là khách quốc tế, không bao gồm các trường hợp sau:

- Những người đến và sống ở nước này như một người cư trú thường xuyên ở nước đó kể cả những người đi theo sống dựa vào họ

- Những người công nhân cư trú ở gần biên giới nước này nhưng lại làm việc cho một nước khác ở gần biên giới nước đó

- Những nhà ngoại giao, tư vấn và các thành viên lực lượng vũ trang ở nước khác đến theo sự phân công bao gồm cả những người ở và những người đi theo sống dựa vào họ

- Những người đi theo dạng tị nạn hoặc du mục

- Những người quá cảnh mà không vào nước đó (chỉ chờ chuyển máy bay

ở sân bay) thông qua kiểm tra hộ chiếu như những hành khách transit ở lại trong thời gian rất ngắn ở ga sân bay Hoặc là những hành khách trên thuyền đỗ ở cảng mà không được phép lên bờ

1.2 Khách trong nước

Bất kỳ một người nào đó đi ra khỏi môi trường sống thường xuyên của họ

và trong phạm vi nước sở tại với thời gian liên tục dưới 12 tháng và mục đích của chuyến đi là không phải đến đó để hoạt động và được nhận thù lao (hay nói cách khác là không phải để kiếm sống) được xem là khách du lịch trong nước Như vậy, khách trong nước không bao gồm các trường hợp:

- Những người cư trú ở nước này đến một nơi khác với mục đích là cư trú

ở nơi đó;

- Những người đến một nơi khác hoạt động và nhận được thù lao từ nơi đó;

- Những người đến và làm việc tạm thời ở nơi đó;

- Những người đi thường xuyên hoặc theo thói quen giữa các vùng lân cận để học tập hoặc nghiên cứu;

- Những người du mục và những người không cư trú cố định;

- Những chuyến đi diễn tập của các lực lượng vũ trang

Tại Khoản 2, Điều 4 Luật Du lịch hiện hành quy định “Khách du lịch là người đi du lịch hoặc kết hợp đi du lịch, trừ trường hợp đi học, làm việc hoặc hành nghề để nhận thu nhập ở nơi đến” Như vậy, so với định nghĩa của Tổ chức

Du lịch thế giới, khái niệm “khách du lịch” quy định tại Luật Du lịch hiện hành dường như đơn giản hơn Việc giải thích thuật ngữ “khách du lịch” bằng một thuật ngữ khác “là người đi du lịch hoặc kết hợp đi du lịch” khiến người thực hiện Luật phải tham chiếu đến nội dung giải thích thuật ngữ “du lịch”

II Đánh giá thực trạng và một số kiến nghị về chế định khách du lịch

trong Luật Du lịch năm 2005

2.1 Vị trí của chế định khách du lịch trong Luật Du lịch hiện hành

Luật Du lịch hiện hành dành 4 điều (từ Điều 34 đến Điều 37, Chương V)

để quy định về quyền và nghĩa vụ cũng như việc bảo đảm sự an toàn cho khách

du lịch Việc xây dựng và tập hợp nhóm các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến khách du lịch vào trong một chương thể hiện sự quan tâm, coi trọng của Nhà nước ta đối với khách du lịch và việc bảo vệ quyền lợi của khách du lịch Tuy nhiên, việc bố trí chế định khách du lịch vào chương

V là chưa hợp lý Bởi hiện nay, hoạt động du lịch ngày càng phát triển, cạnh

tranh giữa các quốc gia, điểm đến ngày càng gay gắt Khả năng đáp ứng nhu cầu

đa dạng và cam kết bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của khách du lịch đang trở thành yếu tố quan trọng góp phần nâng cao tính cạnh tranh, đẩy mạnh thu hút khách du lịch Theo đó, khách du lịch cần được pháp luật quan tâm, điều chỉnh ở vai trò và vị thế cao hơn Chế định về khách du lịch cần được đặt ở vị trí quan trọng hơn Chúng tôi kiến nghị trong Luật Du lịch (sửa đổi) chương quy định về khách du lịch cần được bố trí tại Chương II, sau chương những quy định chung Việc bố trí như vậy sẽ góp phần đảm bảo tính hệ thống, tính logic giữa các chế định của Luật và phù hợp với đối tượng áp dụng là khách du lịch, làm cơ sở, tiền

đề cho những quy định điều chỉnh các quan hệ xã hội khác có liên quan

2.2 Quy định phân loại khách du lịch

Điều 34 Luật Du lịch hiện hành quy định rõ hai loại khách du lịch gồm khách du lịch nội địa và khách du lịch quốc tế Quy định phân loại khách du lịch trong Luật về cơ bản tương thích với phân loại của Tổ chức Du lịch thế giới, làm

cơ sở cho công tác thống kê, thống nhất số liệu giữa Việt Nam với các quốc gia khác Bên cạnh đó, quy định này còn có vai trò định hướng cho việc phân loại doanh nghiệp kinh doanh lữ hành (quốc tế hay nội địa) và hướng dẫn du lịch quy định ở những phần sau của Luật

Tuy nhiên, qua hơn 10 năm thực hiện Luật này cho thấy, quy định về kinh doanh lữ hành và hướng dẫn du lịch dựa trên sự phân biệt khách du lịch nội địa

và khách du lịch quốc tế đã bộc lộ nhiều bất cập Cụ thể, điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa (Điều 44 Luật Du lịch năm 2005) dễ dàng hơn điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế (Điều 46 Luật du lịch năm 2005) ở chỗ không cần cấp giấy phép, không phải đóng tiền ký quỹ Công tác quản lý loại hình kinh doanh nội địa ít được quan tâm, nhiều doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa được

thành lập nhưng cung cấp dịch vụ lữ hành không đảm bảo chất lượng Quyền lợi của khách du lịch không được bảo vệ, nhiều trường hợp khách du lịch nội địa bị lừa đảo, bị cắt bớt tiêu chuẩn, dịch vụ, nhận được dịch vụ có chất lượng thấp hơn nhiều so dịch vụ tương ứng cung cấp cho khách du lịch quốc tế

Bên cạnh đó, quy định về điều kiện cấp thẻ hướng dẫn viên phục vụ khách du lịch nội địa (Khoản 2, Điều 73 Luật Du lịch năm 2005) thấp hơn điều kiện cấp thẻ hướng dẫn viên phục vụ khách du lịch quốc tế (Khoản 3, Điều 73 Luật Du lịch năm 2005)2 dẫn đến chất lượng của dịch vụ hướng dẫn cung cấp cho khách du lịch nội địa chưa đáp ứng được nhu cầu, quyền lợi của khách du lịch chưa được đảm bảo

Khoản 2, Điều 34 Luật Du lịch hiện hành quy định: “Khách du lịch nội địa là công dân Việt Nam, người nước ngoài thường trú tại Việt Nam đi du lịch trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam” Người nước ngoài thường trú tại Việt Nam được hiểu là người sinh sống thường xuyên, ổn định tại Việt Nam và không có thời hạn Sau khi nhà nước mở cửa nền kinh tế, mở rộng quan hệ, làm bạn với nhiều quốc gia trên thế giới, ngày càng có nhiều người nước ngoài đến làm ăn, sinh sống tại Việt Nam như: Cán bộ ngoại giao, nhà đầu tư, người kinh doanh, người tới dạy học, truyền đạt kiến thức, người kết hôn với vợ/chồng là người Việt Nam… Một số người trong nhóm này có thể nói được tiếng Việt nhưng đa

số họ chưa sử dụng thành thạo ngôn ngữ này Luật Du lịch năm 2005 xếp họ vào nhóm khách du lịch nội địa, cung cấp dịch vụ hướng dẫn du lịch nội địa, sử dụng ngôn ngữ tiếng Việt để hướng dẫn là chưa phù hợp, chưa bảo vệ được quyền lợi của nhóm khách du lịch này

Trong những năm gần đây, kinh tế Việt Nam phát triển mạnh mẽ, người

2Khoản 2, Điều 73 quy định hướng dẫn viên du lịch nội địa chỉ cần có trình độ trung cấp chuyên nghiệp chuyên

ngành hướng dẫn du lịch trở lên trong khi Khoản 3, Điều 73 quy định hướng dẫn viên quốc tế phải có trình độ

cử nhân chuyên ngành hướng dẫn du lịch trở lên và sử dụng thành thạo ít nhất một ngoại ngữ.

dân có thu nhập ngày càng cao, nhu cầu và khả năng chi tiêu khi đi du lịch ngày càng lớn Nhu cầu về dịch vụ du lịch của khách nội địa không thấp hơn nhu cầu của khách quốc tế, thậm chí còn cao hơn nhu cầu của khách quốc tế từ một số thị trường Từ thực trạng đó, Luật Du lịch (sửa đổi) cần xem xét lại, quy định hợp lý việc phân loại khách du lịch, nhằm đảm bảo dịch vụ cung cấp cho khách

du lịch nội địa và quốc tế ở cùng một mặt bằng, bảo vệ đồng thời quyền và lợi ích hợp pháp của cả khách du lịch nội địa và khách du lịch quốc tế

2.3 Quy định về quyền của khách du lịch

Điều 35 Luật Du lịch hiện hành đã dành 7 khoản quy định chi tiết về quyền của khách du lịch Trong đó có một số quyền quan trọng sau đây:

- Khoản 1, Điều 35 quy định khách du lịch có quyền “Lựa chọn hình thức

du lịch lẻ hoặc du lịch theo đoàn” nhằm bảo vệ quyền chủ động, tự do lựa chọn hình thức du lịch mà khách du lịch thấy phù hợp Thực tế phát triển du lịch trên thế giới hiện nay, nhiều quốc gia thực hiện phát triển du lịch bền vững, quan tâm đồng thời và cân bằng giữa lợi ích của khách du lịch mang đến và những tác động xấu từ hoạt động du lịch đến môi trường tự nhiên và môi trường xã hội Họ thường chú trọng đến phát triển chất lượng hơn phát triển số lượng và áp dụng những chính sách hạn chế khách du lịch có khả năng chi tiêu thấp đến du lịch nước họ Ví dụ, Buhtan, một quốc gia nhỏ nằm giữa Ấn Độ và Trung Quốc, trong nhiều năm qua đã quy định: Khách du lịch đến Buhtan phải thông qua một doanh nghiệp kinh doanh lữ hành của Buhtan và phải chi tiêu ít nhất 200 USD/ngày vào mùa thấp điểm và 250 USD/ngày vào mùa cao điểm3 Quy định này đồng nghĩa với sự hạn chế quyền chủ động, tự do lựa chọn hình thức du lịch của khách và khách du lịch ít tiền sẽ có ít cơ hội đến du lịch Buhtan hơn

Quy định tại Khoản 1, Điều 35 cho thấy chính sách phát triển du lịch phù hợp với điều kiện của quốc gia hiện nay, đáp ứng nhu cầu đa dạng của khách du lịch Theo đó quyền của khách du lịch được mở rộng, bảo đảm thực hiện khi khách có nhu cầu du lịch Việt Nam Tuy nhiên, quy định của Luật Du lịch hiện hành về nội dung này chưa thực sự rõ, chưa thể hiện được quyền thực sự của khách du lịch “sử dụng dịch vụ du lịch do tổ chức, cá nhân cung cấp hoặc tự tổ chức chương trình du lịch”

- Khoản 2, Điều 35 quy định khách du lịch có quyền: “Yêu cầu tổ chức,

cá nhân kinh doanh du lịch cung cấp thông tin cần thiết về chương trình du lịch, dịch vụ du lịch” Đây là quyền chính đáng của khách du lịch Tuy nhiên, việc không xác định rõ phạm vi yêu cầu làm cho tính khả thi của quy định này trên thực tế rất hạn chế Có những thông tin khách du lịch cho là cần thiết, yêu cầu doanh nghiệp kinh doanh lữ hành cung cấp nhưng doanh nghiệp lại cho rằng họ không có trách nhiệm phải cung cấp thông tin đó hoặc cho rằng thông tin đó không cần thiết phải cung cấp Do vậy, Luật cần xác định rõ phạm vi yêu cầu của khách du lịch, cụ thể là trong phạm vi hợp đồng mà khách du lịch và doanh nghiệp kinh doanh lữ hành đã giao kết

- Khoản 4, Điều 35 quy định khách du lịch được quyền “Hưởng đầy đủ các dịch vụ du lịch theo hợp đồng giữa khách du lịch và tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch; được hưởng bảo hiểm du lịch và các loại bảo hiểm khác theo quy định của pháp luật” Trên thực tế, những quyền này của khách du lịch không đương nhiên có mà phát sinh trên cơ sở thoả thuận, cam kết hoặc hợp đồng giao kết trước đó với tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ Hơn nữa, quyền được hưởng bảo hiểm du lịch hay bảo hiểm khác cũng chỉ phát sinh khi khách du lịch mua bảo hiểm trước khi đi du lịch Nhìn chung, khách du lịch có một số quyền được pháp luật bảo vệ nhưng những quyền đó không phải khách du lịch đương nhiên

có mà xuất phát từ chính trách nhiệm của khách du lịch Do vậy, Luật Du lịch (sửa đổi) cần quy định đầy đủ hơn, quy định về quyền đi cùng với quy định về trách nhiệm

- Khoản 6, Điều 35 quy định khách du lịch có quyền: “được bồi thường thiệt hại do lỗi của tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch gây ra theo quy định của pháp luật” nhằm bảo vệ khách du lịch, tránh những thiệt hại do hoạt động tiêu cực của tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch gây ra Tuy nhiên, trên thực tế có những thiệt hại mà khách du lịch phải gánh chịu không do lỗi của tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch gây ra hoặc thời gian để giải quyết vụ việc kịp thời, trước khi khách rời khỏi Việt Nam không đủ để xác định chủ thể gây ra lỗi Do vậy, quy định về việc bồi thường cho khách du lịch trên cơ sở yếu tố lỗi là khó khả thi Cần hiểu rõ, quyền và nghĩa vụ của khách du lịch được xác lập trên cơ

sở hợp đồng giao kết với tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ, khi xảy ra thiệt hại thì phải giải quyết theo các văn bản pháp luật liên quan, cụ thể là quy định tại chế định về hợp đồng trong Bộ luật Dân sự Luật Du lịch (sửa đổi) cần có quy định dẫn chiếu đến văn bản pháp luật chuyên ngành Đây là cách tốt nhất để bảo

vệ quyền lợi cho khách du lịch

Tương tự như vậy, quy định tại Khoản 4, Điều 36 về nghĩa vụ của khách

du lịch phải bồi thường thiệt hại cho tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch cũng cần quy định dẫn chiếu đến văn bản pháp luật chuyên ngành

Theo chúng tôi, để bảo vệ quyền của khách du lịch, Luật Du lịch cần sửa đổi, bổ sung theo hướng:

Thứ nhất, cần bổ sung, làm rõ quyền quan trọng của khách khi đi du

lịch, đó là quyền lựa chọn sử dụng dịch vụ du lịch do tổ chức, cá nhân cung cấp hoặc tự tổ chức chương trình du lịch

Đây là một trong những quyền cơ bản của khách du lịch Để bảo vệ môi