Tài liệu chuyên đề văn bản QLNN và kỹ năng soạn thảo văn bản quản lý của nhóm thanh tra tiếp công dân, thu gon, trọng tâm đối với ngành thanh tra và tiếp công dân.
Trang 1Chuyên đề VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯƠC
VÀ KỸ NĂNG SOẠN THẢO VĂN BẢN QUẢN LÍ
Hoạt động quản lí diễn ra ở tất cả các cơ quan, tổ chức Trong hoạt động của mình, các cơ quan, tổchức sử dụng văn bản là phương tiện để phục vụ cho hoạt động quản lí Từ đó, hình thành nên nhiều hệthống văn bản khác nhau Do vậy, nội dung kĩ năng soạn thảo văn bản quản lí rất rộng, bao gồm: kĩ năngsoạn thảo văn bản quản lí nhà nước, văn bản của Đảng, văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chứckinh tế…Tuy nhiên, với đối tượng bồi dưỡng ngạch lưu trữ viên, trong chuyên đề này chỉ tập trung trìnhbày về kĩ năng soạn thảo văn bản quản lí nhà nước
1 Một số vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nước
1.1 Khái niệm văn bản và văn bản quản lí nhà nước
1.1.1 Khái niệm văn bản
Thuật ngữ văn bản có gốc từ tiếng Latin là “documentum” có nghĩa là sự chứng minh, chứng nhận.Dưới góc độ văn bản học, văn bản được hiểu theo nghĩa rộng nhất: là vật mang tin được ghi bằng kí hiệungôn ngữ nhất định Khái niệm này từ lâu đã được sử dụng phổ biến trong giới nghiên cứu về sử học, vănbản học ở nước ta
Dưới góc độ hành chính học, văn bản được hiểu theo nghĩa hẹp hơn: là công văn, giấy tờ hình thànhtrong hoạt động của các cơ quan, tổ chức Theo đó thì các chỉ thị, quyết định, chương trình, kế hoạch, báocáo, thông báo, biên bản, sổ sách, chứng từ, đơn từ… được hình thành trong hoạt động hàng ngày của các
cơ quan, tổ chức đều được gọi là văn bản
1.1.2 Khái niệm văn bản quản lí nhà nước
Văn bản quản lí nhà nước là những quyết định và thông tin quản lí thành văn, do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo quy định của pháp luật, được đảm bảo thi hành bằng quyền lực nhà nước.
Văn bản quản lí nhà nước có đặc điểm:
1 Được ban hành dưới danh nghĩa cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan, là tiếng nói chính thứccủa một cơ quan nhà nước - cơ quan công quyền
2 Văn bản quản lí nhà nước thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền và mang tính quyền lực đơnphương Có thể nói, đây là đặc điểm cơ bản của văn bản quản lí nhà nước
3 Văn bản quản lí nhà nước được ban hành theo trình tự, thủ tục, ngôn ngữ theo quy định của phápluật và có thể thức thống nhất do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định
1.2 Chức năng của văn bản quản lí nhà nước
Chức năng của văn bản quản lí nhà nước là thuộc tính vốn có của văn bản quản lí nhà nước, bắtnguồn từ chức năng của văn bản nói chung và chức năng đối nội, đối ngoại của nhà nước, cụ thể như sau:
1.2.1 Chức năng thông tin
Văn bản được làm ra trước hết là do nhu cầu giao tiếp của con người, nhằm ghi chép và truyền đạtthông tin Vì vậy chức năng thông tin là chức năng bao quát nhất của văn bản nói chung và văn bản quản línhà nước nói riêng
Xét về mặt lịch sử, việc ghi chép và truyền đạt thông tin bằng hình thức văn bản chỉ xuất hiện saukhi loài người sáng tạo ra chữ viết - văn tự Chữ viết ra đời, văn bản trở thành phương tiện thông tin ngàycàng quan trọng trong đời sống xã hội, nó khắc phục được những hạn chế về không gian và thời gian, có độchính xác cao so với việc thông tin bằng ngôn ngữ nói và trở thành một động lực thúc đẩy mạnh mẽ sự pháttriển của xã hội loài người
Trong văn bản quản lí nhà nước, thông tin gồm nhiều loại, được phân chia theo nhiều tiêu chí khácnhau tùy mục tiêu, tính chất và nội dung công việc như theo lĩnh vực quản lí có thông tin chính trị, thông tinkinh tế, thông tin văn hóa - xã hội…; theo thẩm quyền tạo lập thông tin có thông tin từ trên xuống, thông tin
Trang 2từ dưới lên, thông tin ngang cấp, thông tin nội bộ; theo thời điểm của thông tin có thông tin quá khứ, thôngtin hiện hành, thông tin dự báo…
Chức năng thông tin của văn bản quản lí nhà nước thể hiện qua các mặt sau: Ghi lại và truyền đạtthông tin quản lí từ nơi này đến nơi khác trong hệ thống quản lí hay từ cơ quan đến nhân dân; Giúp các cơquan thu nhập những thông tin cần cho hoạt động quản lí; Giúp các cơ quan đánh giá các thông tin thu đượcqua các hệ thống truyền đạt thông tin khác
Có thể khẳng định, không thể đạt được hiệu lực và hiệu quả quản lí nhà nước nếu không có cácquyết định quản lí được xây dựng và ban hành trên cơ sở thu thập, xử lí và truyền đạt thông tin hiệu quả
1.2.3 Chức năng quản lí
Nhìn từ góc độ quản lí, văn bản quản lí nhà nước là phương tiện nhà nước sử dụng để điều hành cáchoạt động của bộ máy nhà nước trong nhiều phạm vi thời gian, không gian theo chức năng, nhiệm vụ, quyềnhạn được giao Chức năng này tạo nên vai trò đặc biệt quan trọng của văn bản quản lí nhà nước trong hoạtđộng của các cơ quan quản lí nhà nước
Trong công tác quản lí, văn bản được dùng vào nhiều mục đích: Ghi lại và truyền đạt các quyết địnhquản lí, hướng dẫn, đôn đốc việc thực hiện các quyết định đó, phản ánh tình hình lên cấp trên, liên hệ, traođổi với các cơ quan hoặc với cán bộ và công dân về những vấn đề có liên quan… Trong đó, khâu quan trọngnhất là truyền đạt các quyết định quản lí, như đề ra các chủ trương, chính sách, các biện pháp công tác, xâydựng chương trình, kế hoạch… các thông tin này cần văn bản hóa để có thể truyền đạt được một cách đầy
đủ và chuẩn xác đến các cơ quan, đơn vị hoặc cá nhân có trách nhiệm thi hành, giúp cho các đối tượng đóthực hiện nội dung các quyết định được thuận lợi và đạt hiệu quả cao
Mặt khác, các quyết định quản lí được văn bản hóa cũng sẽ là căn cứ không thể thiếu để chủ thể banhành tiến hành theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện và xử lí những trường hợp không chấp hànhnghiêm chỉnh
1.3 Vai trò của văn bản quản lí nhà nước
Từ những chức năng nêu trên, chúng ta thấy vai trò của văn bản quản lí nhà nước được thể hiện nhưsau:
1.3.1 Văn bản là phương tiện đảm bảo thông tin trong hoạt động quản lí của cơ quan, đơn vị
Trong hoạt động quản lí nhà nước, nhu cầu thông tin rất lớn, đa dạng và luôn luôn biến đổi Nhu cầu
Trang 3đảm bảo cho hoạt động quản lí của cơ quan, đơn vị cần chính xác, đầy đủ, kịp thời và phải được xử lí Trong
đó, văn bản là hình thức thông tin chủ yếu và quan trọng để phục vụ hoạt động quản lí của các cơ quan nhànước Các thông tin thường thu thập được trong văn bản bao gồm: Thông tin về chủ trương, đường lối củaĐảng và Nhà nước liên quan đến mục tiêu và phương hướng hoạt động lâu dài của cơ quan; Thông tin vềnhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, tổ chức; Thông tin về phương thức hoạt động, quan
hệ công tác giữa các đơn vị và các cơ quan với nhau; Thông tin về tình hình đối tượng bị quản lí, về sự biếnđộng của cơ quan, về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan, tổ chức; Thông tin về các kết quả đạtđược trong quản lí
Đối với mọi cơ quan, tổ chức, những thông tin đó là quan trọng và cần thiết để mọi cơ quan, tổ chức
có thể hoạt động có hiệu quả
1.3.2 Văn bản là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lí
Quản lí là một khoa học và là một nghệ thuật nên việc truyền đạt các quyết định quản lí có một ýnghĩa rất quan trọng Nó đòi hỏi nhanh chóng, chính xác và đúng đối tượng Vấn đề đặt ra là phải truyền đạtnhư thế nào để đối tượng quản lí không chỉ thông suốt, hiểu được nhiệm vụ và nắm bắt được ý đồ lãnh đạo,
mà còn nhiệt tình và phấn khởi thực hiện khi nhận được quyết định quản lí Việc truyền đạt kéo dài, nửavời, thiếu cụ thể, thiếu chính xác sẽ làm cho quyết định quản lí khó có điều kiện thực hiện hoặc thực hiệnvới hiệu quả thấp hoặc không hiệu quả
Trong thực tế, văn bản có vai trò rất quan trọng trong việc truyền đạt các quyết định quản lí Chúng
có khả năng giúp cho việc truyền đạt các thông tin quản lí đến hệ thống bị quản lí được chính xác, đầy đủ
Truyền đạt quyết định quản lí và việc sử dụng văn bản như một phương tiện để truyền đạt là mộtkhía cạnh quan trọng của việc tổ chức lao động khoa học của hoạt động quản lí
1.3.3 Văn bản là phương tiện giúp kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lí
Kiểm tra là một khâu của quá trình quản lí để đảm bảo cho hoạt động quản lí có hiệu quả Nếukhông có kiểm tra chặt chẽ và thiết thực, mọi chỉ thị, nghị quyết, quyết định của các cơ quan lãnh đạo vàquản lí rất có thể chỉ là lí thuyết
Trong thực tế, có nhiều phương tiện để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các hoạt động quản lí nhànước, nhưng một trong những phương tiện quan trọng không thể thiếu cho công tác kiểm tra là hệ thống vănbản quản lí nhà nước Tuy nhiên, để cho công tác kiểm tra bằng văn bản thu được kết quả, cần tổ chức mộtcách khoa học, cần xác định rõ phải có những văn bản gì để phục vụ cho công tác kiểm tra và biện pháp ápdụng văn bản đó để kiểm tra công việc trong các đơn vị
Song song với việc kiểm tra hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lí thông qua hệ thống văn bảncần gắn với việc phân công trách nhiệm một cách cụ thể, chính xác cho mỗi bộ phận, mỗi cán bộ trong cácđơn vị của hệ thống bị quản lí Nếu sự phân công không rõ ràng, thiếu khoa học thì không thể tiến hànhkiểm tra có kết quả
1.3.4 Văn bản đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng hệ thống pháp luật
Hệ thống văn bản quản lí nhà nước, một mặt phản ánh sự phân chia quyền hành trong quản lí nhànước, mặt khác cụ thể hóa các chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước Đó
là một công cụ tất yếu của việc xây dựng hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật hành chính nói riêng
Theo quy định hiện hành, các văn bản dù thuộc hệ thống nào của bộ máy nhà nước cũng đều đượcban hành dựa trên những thẩm quyền do pháp luật quy định
Vai trò của văn bản quản lí nhà nước trong việc xây dựng hệ thống pháp luật được thể hiện: nó gópphần đắc lực vào việc xây dựng và định hình một chế độ pháp lí cần thiết cho việc xem xét các hành vichính trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lí của các cơ quan Đó là một trong những cơ sở quan trọng
để giải quyết các tranh chấp giữa các cơ quan, các đơn vị và cá nhân, giải quyết các quan hệ về pháp lí tronghoạt động của cơ quan nhà nước
1.4 Phân loại văn bản quản lí nhà nước
1.4.1 Mục đích của việc phân loại văn bản quản lí nhà nước
Trang 4Văn bản quản lí nhà nước gồm nhiều loại khác nhau, mỗi loại có chức năng riêng, được ban hànhnhằm đáp ứng một yêu cầu cụ thể của hoạt động quản lí Trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, hàngnăm nếu là cơ quan nhỏ có tới hàng trăm văn bản được hình thành; nếu là cơ quan lớn như các bộ, ngành ởTrung ương, UBND các tỉnh thì số lượng văn bản hình thành sẽ tới hàng nghìn với thể loại đa dạng và nộidung phong phú Việc phân loại chung văn bản quản lí nhà nước nhằm các mục đích dưới đây:
- Giúp chúng ta nắm được tính chất, công dụng, đặc điểm của từng loại văn bản để chọn thể loại vănbản ban hành phù hợp với từng trường hợp cụ thể, đồng thời áp dụng phương pháp soạn thảo thích hợp (cả
về cấu trúc, ngôn ngữ, văn phong cũng như nội dung văn bản)
- Tạo thuận lợi cho việc quản lí và sử dụng văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan
- Có cách xử lí đúng đắn đối với từng loại, từng nhóm văn bản khi lập hồ sơ, xác định giá trị, tổ chứcbảo quản và giao nộp tài liệu vào lưu trữ cơ quan
1.4.2 Một số tiêu chí phân loại văn bản quản lí nhà nước
Có thể phân loại văn bản quản lí nhà nước theo nhiều tiêu chí khác nhau dựa vào những đặc điểm vềhình thức và nội dung của chúng Sau đây là một số cách phân loại thường được áp dụng:
1.4.2.1 Phân loại theo chủ thể ban hành văn bản
Có thể chia thành các loại:
- Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước;
- Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước;
- Văn bản của các cơ quan xét xử;
- Văn bản của các cơ quan kiểm sát;
- Văn bản của Chủ tịch nước;
- Các văn bản khác
* Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước: bao gồm văn bản của Quốc hội, Hội đồng nhân
dân các cấp
* Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước: bao gồm văn bản của Chính phủ, Ủy ban nhân
dân các cấp; các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan chuyên môn ở địa phương
* Văn bản của các cơ quan xét xử: văn bản của Tòa án nhân dân các cấp.
* Văn bản của các cơ quan kiểm sát: văn bản của Viện kiểm sát nhân dân các cấp.
* Văn bản của Chủ tịch nước.
* Các văn bản khác: văn bản của Kiểm toán Nhà nước…
1.4.2.2 Phân loại theo nguồn gốc của văn bản
Văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan, nếu theo nguồn gốc của chúng có thể chia làm hailoại:
- Văn bản đi;
- Văn bản đến
* Văn bản đi: là tất cả các loại văn bản, bao gồm văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính
và văn bản chuyên ngành (kể cả bản sao văn bản, văn bản nội bộ và văn bản mật) do cơ quan, tổ chức pháthành
Ví dụ: báo cáo, tờ trình gửi lên các cơ quan cấp trên; chỉ thị, quyết định gửi cơ quan cấp dưới
* Văn bản đến: là tất cả các loại văn bản, bao gồm văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính
và văn bản chuyên ngành (kể cả bản Fax, văn bản được chuyển qua mạng, văn bản mật) và đơn, thư gửi đến
cơ quan, tổ chức
Trang 5Ví dụ: chỉ thị, thông tư của cơ quan cấp trên gửi xuống; báo cáo, tờ trình của cơ quan cấp dưới gửilên hoặc công văn hành chính của các cơ quan ngang cấp gửi tới.
1.4.2.3 Phân loại theo nội dung và phạm vi sử dụng của văn bản
Căn cứ vào nội dung và phạm vi sử dụng của văn bản, có thể chia văn bản quản lí nhà nước làm hailoại:
- Văn bản thông dụng;
- Văn bản chuyên ngành
* Văn bản thông dụng: là văn bản được sử dụng phổ biến trong hoạt động quản lí của các cơ quan.
Ví dụ: quyết định, công văn, thông báo, biên bản, báo cáo…
* Văn bản chuyên ngành: là loại văn bản thể hiện chuyên môn nghiệp vụ mang tính đặc thù của
một ngành hoặc một lĩnh vực công tác nhất định Ví dụ: Văn bản ngoại giao (công hàm, bị vong lục, hiệpđịnh, hiệp ước….), văn bản tài chính (phiếu thu, phiếu chi, báo cáo quyết toán…), văn bản tư pháp (cáotrạng, quyết định khởi tố, án văn….) Thể thức của các văn bản chuyên ngành do thủ trưởng cơ quan đứngđầu ngành đó quy định
1.4.2.4 Phân loại theo tính chất cơ mật và phạm vi phổ biến của văn bản
Theo đặc điểm này, có thể chia văn bản quản lí nhà nước thành ba loại:
- Văn bản mật;
- Văn bản nội bộ;
- Văn bản phổ biến rộng rãi
* Văn bản mật: là văn bản có nội dung chứa đựng bí mật nhà nước, bí mật cơ quan không được phổ
biến và chỉ những người có trách nhiệm mới được đọc Văn bản mật được bảo quản cẩn thận theo quy địnhcủa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Tính chất mật của văn bản có thể mất dần theo thời gian tùy theonội dung thông tin mà văn bản đề cập và sự thay đổi của tình hình có liên quan
Ví dụ: Kế hoạch chuẩn bị đón tiếp một nguyên thủ quốc gia do Văn phòng Chủ tịch nước và BộNgoại giao lập chỉ mang tính chất cơ mật khi sự kiện này sắp diễn ra hoặc đang diễn ra, nhưng sau khi sựkiện này đã kết thúc thì các văn bản này không còn mang tính chất mật nữa
* Văn bản nội bộ: là văn bản chỉ sử dụng trong nội bộ cơ quan mà không công bố ra ngoài.
* Văn bản phổ biến rộng rãi: là văn bản được phổ biến rộng trong các cơ quan và quần chúng nhân
dân Ví dụ: Các thông cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các đạo luật được ban hành, các bài phát biểucủa các vị lãnh đạo Đảng và Nhà nước tại các hội nghị quan trọng…Các văn bản này thường được công bốrộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng như báo chí, đài phát thanh, đài truyền hình hoặc truyềnđạt bằng miệng
1.4.2.5 Phân loại theo hiệu lực pháp lí của văn bản
Dựa vào hiệu lực pháp lí của văn bản, có thể chia văn bản quản lí nhà nước làm hai loại:
- Văn bản quy phạm pháp luật;
- Văn bản hành chính
* Văn bản quy phạm pháp luật: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp
luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật
* Văn bản hành chính: là loại văn bản quản lí nhà nước không mang tính quy phạm pháp luật được
dùng để quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình, trao đổi công việc và xử lí các vấn đề cụ thểkhác của hoạt động quản lí
1.4.2.6 Phân loại theo mức độ chính xác của văn bản
Theo phân cách loại này, có thể chia văn bản quản lí nhà nước làm ba loại:
Trang 6- Bản gốc văn bản;
- Bản chính văn bản;
- Bản sao văn bản
* Bản gốc văn bản: là bản hoàn chỉnh về nội dung, thể thức văn bản được cơ quan, tổ chức ban
hành và có chữ kí trực tiếp của người có thẩm quyền (khoản 1 Điều 1 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày08/02/2010)
Bản gốc văn bản là bản có độ chính xác cao nhất Bản gốc thường chỉ có một bản.Tuy nhiên, cótrường hợp bản gốc có nhiều bản
* Bản chính văn bản: là bản hoàn chỉnh về nội dung, thể thức văn bản và được cơ quan, tổ chức
ban hành (khoản 1 Điều 1 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sungmột số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư)
Bản chính được xem là văn bản có độ chính xác cao Một văn bản ban hành có thể có nhiều bản chính và cógiá trị như nhau
* Bản sao văn bản: là bản được sao từ bản chính hoặc từ một bản sao khác có giá trị như bản chính
theo thể thức quy định Về mặt pháp lí, bản sao cũng có hiệu lực thi hành như bản chính Nhưng nếu xét từgóc độ sử liệu học và lưu trữ học thì bản sao không được coi trọng bằng bản chính, bởi vì được sao lại nên
có thể xảy ra sai sót, độ tin cậy thấp hơn
Theo quy định tại Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác vănthư, đối với văn bản quản lí nhà nước có 3 loại bản sao gồm: bản sao y bản chính, bản trích sao và bản saolục
Ngoài ra, khi đề cập đến bản chính và bản sao của văn bản quản lí nhà nước, cũng cần phải nói tớibản thảo
Bản thảo văn bản: là bản được viết hoặc đánh máy, hình thành trong quá trình soạn thảo một văn
bản của cơ quan, tổ chức Bản thảo sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt mới được nhân bản để banhành chính thức Bởi vậy bản thảo không có hiệu lực thi hành, nên không phải là văn bản quản lí nhà nước
Trong trường hợp không có bản chính hoặc bản sao của văn bản người ta vẫn có thể giữ lại bản thảo
để làm bằng chứng Còn đối với các bản thảo của Hiến pháp, những đạo luật, bộ luật và văn kiện quan trọngkhác thường được lưu giữ để phục vụ cho nghiên cứu
Ngoài 6 cách phân loại nói trên, còn có thể phân loại văn bản theo những đặc điểm khác của văn bảnnhư theo tác giả văn bản, tên loại văn bản, nội dung, thời gian ban hành…Chọn cách phân loại nào là tùythuộc vào yêu cầu nghiên cứu và xử lí những vấn đề, sự việc có liên quan đến văn bản Các cách phân loạinói trên chỉ mang tính tương đối Bởi trong thực tế có những loại văn bản có nhiều chức năng và thuộc thẩmquyền ban hành của nhiều loại cơ quan, cho nên tính chất và đặc điểm của văn bản có thể thay đổi tùy thuộcvào mục đích ban hành và cơ quan ban hành
Tóm lại, phân loại chung văn bản quản lí nhà nước là một phương pháp khoa học, giúp chúng tanhận thức được văn bản từ nhiều góc độ khác nhau, từ đó có thể xử lí tốt những vấn đề có liên quan đến vănbản
1.5 Hệ thống văn bản quản lí nhà nước
1.5.1 Khái niệm về hệ thống văn bản quản lí nhà nước
Hệ thống văn bản quản lí nhà nước là một tập hợp những văn bản hình thành trong hoạt động quản lícủa các cơ quan nhà nước mà giữa chúng có liên quan với nhau, ảnh hưởng lẫn nhau và có quan hệ nhấtđịnh về mặt pháp lí
Hệ thống văn bản quản lí nhà nước gồm nhiều phân hệ và tiểu hệ thống Các phân hệ và tiểu hệthống này được hình thành theo chức năng quản lí hoặc theo phạm vi quản lí Có thể tập hợp hệ thống vănbản quản lí nhà nước thành các phân hệ:
- Hệ thống văn bản quản lí nhà nước (phân hệ) của các cơ quan quyền lực nhà nước;
Trang 7- Hệ thống văn bản quản lí nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước;
- Hệ thống văn bản quản lí nhà nước của các cơ quan xét xử;
- Hệ thống văn bản quản lí nhà nước của các cơ quan kiểm sát;
- Hệ thống văn bản của Chủ tịch nước;
- Các hệ thống văn bản khác
Trong mỗi phân hệ trên lại có thể gồm nhiều tiểu hệ thống Ví dụ: Hệ thống văn bản của các cơ quanquyền lực nhà nước gồm có:
+ Hệ thống văn bản quản lí nhà nước của Quốc hội;
+ Hệ thống văn bản quản lí nhà nước của Hội đồng nhân dân các cấp…
Sự hình thành hệ thống văn bản của một cơ quan (hệ thống nhỏ nhất) được xác định theo chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn và vị trí của cơ quan đó trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước
Hiện nay ở nước ta, bên cạnh hệ thống văn bản quản lí nhà nước, còn có hệ thống văn bản khác Đó
là hệ thống văn bản của Đảng Cộng sản Việt Nam - lực lượng chính trị lãnh đạo Nhà nước và xã hội với loạihình văn bản đa dạng, khối văn bản hình thành rất lớn; hệ thống văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội,như hệ thống văn bản của Mặt trận Tổ quốc Việt nam, hệ thống văn bản của Tổng Liên đoàn Lao động ViệtNam…, hệ thống văn bản của các tổ chức kinh tế, tổ chức phi chính phủ…
1.5.2 Hệ thống văn bản quản lí nhà nước
1.5.2.1 Văn bản quy phạm pháp luật
b Đặc điểm
- Văn bản hành chính do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành;
- Nội dung văn bản hành chính chứa quyết định quản lí cá biệt (quy tắc xử sự riêng) hoặc thông tinquản lí thông thường;
- Văn bản hành chính không có tính cưỡng chế (trừ các văn bản cá biệt) Văn bản hành chính có hiệulực trong phạm vi thường hẹp hơn và thời gian thường ngắn hơn so với văn bản quy phạm pháp luật và đốitượng thi hành chỉ bao gồm một hoặc một số đối tượng cụ thể, nhất định
Văn bản hành chính được chia thành hai loại là văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chínhthông thường
Trang 8+ Văn bản hành chính cá biệt do cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thẩm quyền,trình tự, thủ tục nhất định trên cơ sở áp dụng pháp luật để giải quyết những công việc có tính chất cụ thể, cábiệt Nội dung văn bản hành chính cá biệt chứa quy tắc xử sự riêng (quy tắc xử sự cá biệt, cụ thể).
+ Văn bản hành chính thông thường được sử dụng để ghi chép, truyền đạt và phản ánh các thông tintrong hoạt động quản lí
1.6 Công dụng của các loại văn bản quản lý nhà nước
1.6.1 Văn bản hành chính
Theo quy định tại Khoản 2 điều 1 Nghị định 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 2 năm 2010 của Chínhphủ về việc bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về côngtác văn thư, hệ thống văn bản hành chính gồm:
Nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ thị, quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướngdẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, côngđiện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thỏa thuận, giấy chứng nhận, giấy ủy quyền, giấy mời, giấy giới thiệu,giấy nghỉ phép, giấy đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư công
Mỗi loại văn bản trên đều có công dụng riêng Tuy nhiên, khái quát lại, văn bản hành chính thườngdùng vào các mục đích sau đây:
- Dùng để quy định, quyết định: như nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), quy chế, quy định
- Dùng để chỉ đạo thực hiện: như chỉ thị
- Dùng để công bố một quyết định, một sự kiện quan trọng về đối nội hoặc đối ngoại của cơ quanNhà nước có thẩm quyền; thông tin về tình hình công tác, quyết định về quản lí…: như thông cáo, thôngbáo
- Dùng để giải thích, hướng dẫn cụ thể việc tổ chức thực hiện văn bản của cơ quan cấp trên: hướngdẫn, công văn
- Dùng để trình bày dự kiến những hoạt động hay để xác định phương hướng, nhiệm vụ, chỉ tiêu,biện pháp tiến hành một lĩnh vực, một nhiệm vụ công tác, giải pháp thực hiện…: chương trình, kế hoạch,phương án, đề án, dự án
- Dùng để phản ánh tình hình lên cấp trên hoặc với tập thể về các vấn đề, sự việc có liên quan đến
chức năng, nhiệm vụ của mình, sơ kết, tổng kết công tác: báo cáo
- Dùng để ghi chép diễn biến của sự việc đang diễn ra hoặc đã xảy ra: biên bản
- Dùng để gửi lên cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền trình bày về một chủ trương, chính sách, chế độ,
đề án công tác, dự thảo văn bản, các tiêu chuẩn định mức hoặc sửa đổi, bổ sung chế độ, chính sách và đềnghị cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền phê duyệt: tờ trình
- Dùng để thể hiện sự thỏa thuận giữa hai bên trong việc xác lập quan hệ pháp lí về quyền và nghĩa
vụ của mỗi bên: hợp đồng
- Dùng để trao đổi, giao dịch: công văn
- Dùng để thông tin hoặc truyền đạt lệnh, quyết định của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyềntrong trường hợp cần kíp: công điện
- Dùng để ghi lại những nội dung đã thỏa thuận trên tinh thần hợp tác và hữu nghị; làm chứng cứcho việc cam kết thực hiện công việc một cách tự nguyện; mô tả các hoạt động và các tiêu chuẩn mà hai bên
đã thống nhất thực hiện trong công việc: như bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thỏa thuận
- Một số loại giấy tờ dùng trong công tác hành chính như: giấy chứng nhận, giấy ủy quyền, giấymời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển
- Dùng để thực hiện các giao tiếp xã hội như: chúc mừng, chia buồn, cảm ơn…: thư công
1.6.2 Văn bản quy phạm pháp luật
Trang 9Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống văn bản quy phạm pháp luậtgồm:
1 Hiến pháp
2 Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội
3 Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường
vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
4 Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước
5 Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trungương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
6 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ
7 Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao
8 Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhândân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa ánnhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủtrưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tốicao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước
9 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung làcấp tỉnh)
10 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
11 Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
12 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộcthành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện)
13 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện
14 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã)
15 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã
Trong hệ thống này, Hiến pháp, sau đó là Luật là văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lí caonhất Các văn bản quy phạm pháp luật khác không được mâu thuẫn với Hiến pháp, Luật và văn bản quyphạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên
Công dụng của từng hình thức văn bản quy phạm pháp luật xem cụ thể trong Luật Ban hành văn bảnquy phạm pháp luật
2 Các yêu cầu và quy trình soạn thảo văn bản quản lí nhà nước
2.1 Các yêu cầu về soạn thảo văn bản
Để văn bản ban hành đạt chất lượng cao về thông tin, hạn chế những hậu quả có thể xảy ra, nâng caogiá trị sử dụng của văn bản, trong quá trình soạn thảo cần đảm bảo thực hiện các yêu cầu về soạn thảo vănbản
2.1.1 Yêu cầu về hình thức
- Văn bản phải được lựa chọn hình thức phù hợp và trình bày đúng thể thức:
+ Hình thức văn bản được hiểu là thể loại văn bản, mang tính hoàn chỉnh và thống nhất giữa mặtbiểu hiện bên ngoài với nội dung hàm chứa của mỗi văn bản Căn cứ vào nội dung mà chọn hình thức chophù hợp để đạt được mục đích ban hành văn bản (Ví dụ: trường hợp nào sử dụng tờ trình, công văn…) Bêncạnh đó, cơ quan, tổ chức chỉ được ban hành những hình thức văn bản phù hợp với chức năng, nhiệm vụ,thẩm quyền
+ Thể thức văn bản là phần biểu hiện bên ngoài của văn bản Cùng với nội dung hàm chứa chúng sẽtạo nên hình thức - thể loại văn bản hoàn chỉnh Thể thức văn bản là các thành phần cần phải có và cách
Trang 10thức trình bày các thành phần đó do các cơ quan có thẩm quyền quy định Văn bản phải được trình bày đúngthể thức theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Đây là một yêu cầu mang tính bắt buộc đối vớivăn bản quản lí nhà nước.
- Bố cục văn bản phải phù hợp
Bố cục văn bản là sự phân nhóm các ý và sắp xếp chúng trong văn bản theo một trật tự logic nào đó,nhằm nêu bật được mục đích cần thể hiện trong văn bản Việc phân nhóm, sắp xếp các ý và các nhóm trongvăn bản phải dựa trên những cơ sở hợp lí, không thể sắp xếp một cách tùy tiện Việc ngắt đoạn và thể hiện
rõ ràng từng vấn đề trong văn bản cũng tạo nên một thể thống nhất về nội dung, đảm bảo yêu cầu về hìnhthức văn bản
Trong một văn bản cần triển khai những sự việc có quan hệ mật thiết với nhau Như vậy, vừa tránhđược tình trạng trùng lặp, chồng chéo trong các quy định, sự tản mạn, vụn vặt của pháp luật và các mệnhlệnh, vừa cho cơ quan ban hành không phải ban hành nhiều văn bản để giải quyết một công việc nhất định.Nội dung các mệnh lệnh và các ý tưởng phải rõ ràng, không làm cho người đọc hiểu theo nhiều cáchkhác nhau
Tùy theo từng loại văn bản mà người soạn thảo trình bày bố cục cho phù hợp Thông thường, cácvăn bản có bố cục 3 phần: mở đầu, nội dung và kết thúc Tuy nhiên, có một số văn bản được soạn thảokhông có phần mở đầu và phần kết thúc nhưng vẫn đảm bảo mục đích của văn bản
+ Phần mở đầu: Phần mở đầu của văn bản thường nêu mục đích, lí do ban hành, trong đó nêu
những cơ sở pháp lí, cơ sở thực tiễn của việc ban hành văn bản đó
+ Phần nội dung: Tùy theo thể loại và nội dung mà văn bản có thể có các phần căn cứ pháp lí để
ban hành Văn bản có thể được bố cục thành chương, mục, điều, khoản, điểm hoặc được chia thành cácphần, mục từ lớn đến nhỏ theo một trình tự nhất định:
Nghị quyết (cá biệt): Điều, khoản, điểm hoặc khoản, điểm;
Quyết định (cá biệt): Điều, khoản, điểm;
Quy chế kèm theo Quyết định có bố cục: chương, mục, điều, khoản, điểm;
Chỉ thị (cá biệt): khoản, điểm;
Các văn bản hành chính khác: phần, mục, khoản, điểm hoặc theo khoản, điểm
Đối với các văn bản có bố cục theo phần, chương, mục, điều thì các phần, chương, mục điều phải cótiêu đề
+ Phần kết luận: Trong văn bản dưới dạng điều khoản, phần kết luận thường nêu điều khoản thi
hành và hiệu lực của văn bản Các văn bản hành chính khác phần kết luận thường trình bày mong muốnhoặc yêu cầu thực hiện
2.1.2 Yêu cầu về nội dung
- Văn bản ban hành phải đúng thẩm quyền và hợp pháp
Trong nhà nước pháp quyền, các cơ quan nhà nước chỉ được làm những việc pháp luật cho phéptheo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền Theo đó, văn bản ban hành của các cơ quan nhà nước, bao gồm cảvăn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính đều phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, đúng thẩmquyền
Thẩm quyền ban hành văn bản quản lí nhà nước được xem xét trên cả hai phương diện: thẩm quyềnban hành về hình thức văn bản và thẩm quyền ban hành về nội dung văn bản
Thẩm quyền ban hành về hình thức văn bản có nghĩa là cơ quan, tổ chức chỉ được ban hành nhữngthể loại văn bản được luật pháp quy định Ví dụ, ngoài Quốc hội, không cơ quan nào được ban hành Hiếnpháp, Luật
Thẩm quyền về nội dung có nghĩa là chủ thể quản lí chỉ được phép ban hành văn bản để giải quyếtnhững vấn đề, sự việc mà theo pháp luật chủ thể đó có thẩm quyền giải quyết