Nghiên cứu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở việt nam

1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG TRONG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ .... Từ thực tiễn này, tác giả lựa chọn đề tài: “Nghiên c

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIAO THÔNG VẬN TẢI

ĐỖ VĂN THUẬN

NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG TRONG XÂY DỰNG

CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Hà Nội - 2019

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC GIAO THÔNG VẬN TẢI

ĐỖ VĂN THUẬN

NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG TRONG XÂY DỰNG

CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý Xây dựng

Mã số: 9.58.03.02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học:

1 PGS.TS Đinh Đăng Quang

2 TS Nguyễn Quỳnh Sang

Hà Nội - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Kết quả nêu trong luận án là trung thực và chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nghiên cứu nào

Hà Nội, ngày……tháng… năm 2019

Tác giả

Đỗ Văn Thuận

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU vii

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ ix

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG TRONG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ 4

1.1 Lược khảo các công trình nghiên cứu có liên quan về hoạt động đầu tư công và quản lý nhà nước hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 4

1.1.1 Những nghiên cứu trong nước 4

1.1.1.1 Các công trình nghiên cứu quản lý nhà nước về đầu tư công nói chung 4

1.1.1.2 Những nghiên cứu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 6

1.1.2 Những nghiên cứu ở nước ngoài 9

1.1.3 Nhận xét chung về kết quả đạt được của các công trình đã công bố liên quan đến quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 13

1.2 Khoảng trống và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 13

1.2.1 Khoảng trống nghiên cứu của đề tài luận án 13

1.2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 14

1.3 Khung nghiên cứu của luận án 15

1.3.1 Hướng tiếp cận và giải quyết nhiệm vụ của luận án 15

1.3.2 Phương pháp nghiên cứu 16

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG TRONG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ 19

2.1 Cơ sở lý luận về đầu tư công và quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư

công 19

2.1.1 Đầu tư công và hoạt động đầu tư công 19

2.1.1.1 Khái niệm về đầu tư công 19

2.1.1.2 Đặc điểm của hoạt động đầu tư công 20

2.1.1.3 Các lĩnh vực đầu tư công theo quy định pháp luật 21

2.1.1.4 Các chủ thể liên quan đến hoạt động đầu tư công 22

2.1.2 Quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công 23

2.1.2.1 Vai trò của quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công 23

2.1.2.2 Nội dung quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công 23

2.1.2.3 Trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công 26 2.2 Công trình đường bộ và hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 29

2.2.1 Công trình đường bộ 29

2.2.2 Hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 32

2.2.2.1 Khái niệm về hoạt động đầu tư công và dự án đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 32

2.2.2.2 Các hình thức đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 33

2.2.2.3 Đầu tư công theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng công trình đường bộ 35

2.3 Quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây công trình đường bộ 36

2.3.1 Khái niệm quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 36

2.3.2 Nội dung của quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 37

2.3.3 Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 43

2.3.4 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 44

2.3.4.1 Các nhân tố khách quan 44

2.3.4.2 Các nhân tố chủ quan 46

2.4 Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 47

2.4.1 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ của một số nước trong khu vực 47

2.4.1.1 Kinh nghiệm của Trung Quốc 47

2.4.1.2 Kinh nghiệm của Malaysia 50

2.4.2 Những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 51

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG TRONG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 53

3.1 Hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam và tình hình vốn đầu tư 53

3.1.1 Thực trạng về hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam 53

3.1.2 Tình hình vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ 56

3.2 Phân tích thực trạng quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam 60

3.2.1 Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 60

3.2.2 Công tác quy hoạch, kế hoạch đầu tư phát triển công trình đường bộ 68

3.2.3 Công tác kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam 76

3.2.4 Hợp tác quốc tế về đầu tư công 79

3.2.5 Thực trạng quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công theo hình thức PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam 83

3.3 Đánh giá tổng hợp thực trạng quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam 87

3.3.1 Những thành công 87

3.3.2 Những hạn chế, tồn tại cần khắc phục 89

3.3.3 Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế 92

CHƯƠNG 4: HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU

TƯ CÔNG TRONG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 94

4.1 Định hướng đầu tư và phát triển giao thông đường bộ Việt Nam đến 2020 và tầm nhìn 2030 94

4.2 Định hướng công tác quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam 96

4.3 Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam 97

4.3.1 Hoàn thiện khung pháp lý và chính sách về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 98

4.3.2 Hoàn thiện tổ chức bộ máy các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ 102

4.3.3 Nâng cao năng lực, phẩm chất đội ngũ cán bộ trong các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng giao thông đường bộ 103

4.3.4 Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá của các cơ quan quản lý nhà nước và giám sát cộng đồng 105

4.3.5 Tăng cường hợp tác quốc tế về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 107

4.4 Đánh giá tính cấp thiết và tính khả thi của các giải pháp 107

4.4.1 Tính cấp thiết của các giải pháp 108

4.4.2 Tính khả thi của các giải pháp 109

4.4.3 Tương quan giữa tính cấp thiết và tính khả thi của các giải pháp 111

KẾT LUẬN 113

DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 116

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 117 PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Nghĩa đầy đủ tiếng việt

BOT Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao

BTO Xây dựng – chuyển giao – kinh doanh

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 1.1 Phân bố đối tượng khảo sát 17

Bảng 1.2 Kinh nghiệm nghề nghiệp của đối tượng khảo sát 17

Bảng 1.3 Lĩnh vực hoạt động của đối tượng được khảo sát (LIENQUAN) 18

Bảng 3.1 Hiện trạng giao thông đường bộ Việt Nam 54

Bảng 3.2 Tổng hợp vốn đầu tư xây dựng GTĐB giai đoạn 2011-2017 56

Bảng 3.3 Hỗ trợ trực tiếp NSNN cho các dự án BOT đường bộ 57

Bảng 3.4 Dự án sử dụng vốn dưới hình thức PPP từ năm 2002 - 2017 59

Bảng 3.5 Hiểu biết và nhận thức chung về đầu tư công 63

Bảng 3.6 Phân tích mô tả chỉ tiêu hiểu biết chung (HB) về đầu tư công 63

Bảng 3.7 Phân tích phương sai của các chỉ tiêu HB a,b 64

Bảng 3.8 Phân tích tương quan các chỉ tiêu HB (Correlations) 68

Bảng 3.9 Kế hoạch vốn đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam giai đoạn 2012-2017 do Bộ GTVT quản lý 70

Bảng 3.10 Chỉ tiêu đánh giá thực trạng công tác lập kế hoạch đầu tư 71

Bảng 3.11 Phân tích thống kê các chỉ tiêu liên quan lập kế hoạch đầu tư 71

Bảng 3.12 Phân tích phương sai của các chỉ tiêu KH a,b 72

Bảng 3.13 Phân tích tương quan các chỉ tiêu KH (Correlations) 73

Bảng 3.14 Chi tiêu đánh giá về hoạt động tổ chức thực hiện kế hoạch đầu tư 73

Bảng 3.15 Thống kê mô tả các chỉ tiêu tổ chức thực hiện kế hoạch đầu tư 74

Bảng 3.16 Phân tích phương sai của các chỉ tiêu TC a,b 74

Bảng 3.17 Phân tích tương quan các chỉ tiêu TC (Correlations) 74

Bảng 3.18 Chi tiêu đánh giá về công tác chỉ đạo thực hiện kế hoạch đầu tư 75

Bảng 3.19 Thống kê mô tả các chỉ tiêu chỉ đạo thực hiện kế hoạch đầu tư 75

Bảng 3.20 Phân tích phương sai của các chỉ tiêu CD a,b 76

Bảng 3.21 Phân tích tương quan các chỉ tiêu CD (Correlations) 76

Bảng 3.22 Chi tiêu đánh giá về hoạt động kiểm soát thực hiện kế hoạch đầu tư 78

Bảng 3.23 Thống kê mô tả các chỉ tiêu giám sát thực hiện kế hoạch đầu tư 78

Bảng 3.24 ANOVA Test Statistics of KS a,b 79

Bảng 3.25 Phân tích tương quan các chỉ tiêu KS (Correlations) 79

Bảng 3.26 Hiểu biết về hợp tác quốc tế về đầu tư công 82

Bảng 3.27 ANOVA analyses of HT a,b 82

Bảng 3.28 Phân tích tương quan các chỉ tiêu HT (Correlations) 82

Bảng 3.29 Số lượng và vốn đầu tư theo hình thức ppp giai đoạn 2011-2017 83

Bảng 3.30 Hiểu biết và nhận thức đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) 86

Bảng 3.31 Phân tích mô tả chỉ tiêu hiểu biết chung về đầu tư theo hình thức PPP 86 Bảng 3.32 ANOVA analyses of DTC a,b 87

Bảng 3.33 Phân tích tương quan các chỉ tiêu DTC (Correlations) 87

Bảng 4.1 Nhu cầu đầu tư phát triển giao thông đường bộ VN đến 2020 96

Bảng 4.2 Đánh giá tính cấp thiết của các giải pháp 108

Bảng 4.3 Mức độ khả thi của giải pháp 110

Bảng 4.4 Thứ tự ưu tiên của các giải pháp có tính cấp thiết và tính khả thi cao 111

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ

Hình 1.1 Khung nghiên cứu của luận án 15

Hình 1.2 Biểu đồ phân phối mẫu khảo sát 18

Hình 2.1 Đặc trưng cơ bản của hạ tầng giao thông đường bộ 30

Hình 3.1 Biểu đồ đầu tư của NSNN/ tổng số vốn đầu tư vào GTĐB qua các năm 57 Hình 3.2 Phân tích hậu định nhóm chỉ tiêu HB1 theo DOITUONG 64

Hình 3.3 Phân tích hậu định nhóm chỉ tiêu HB2 theo DOITUONG 65

Hình 3.4 Phân tích hậu định nhóm chỉ tiêu HB3 theo DOITUONG 66

Hình 3.5 Phân tích hậu định nhóm chỉ tiêu HB4 theo DOITUONG 67

Hình 3.6 Phân tích hậu định nhóm chỉ tiêu KH2 theo DOITUONG 72 Hình 4.1 Giải pháp hoàn thiện QLNN về ĐTC trong xây dựng công trình đường bộ 98

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội và đầu tư vào các dự án phục vụ phát triển kinh tế

xã hội Đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ là một trong những đầu tư quan trọng nhất, nhằm phục vụ cho tiến trình phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo anh ninh quốc phòng Trong những năm gần đây, nhờ sự quan tâm đầu tư đặc biệt, hạ tầng giao thông vận tải nói chung và giao thông đường bộ nói riêng đã có những bước tiến vượt bậc Hàng năm nhà nước bỏ ra lượng tiền rất lớn từ ngân sách, trái phiếu chính phủ, ODA và nhiều nguồn vốn khác để đầu tư phát triển hệ thống giao thông đường

bộ Cùng với đó hàng loạt các công trình đường bộ có qui mô lớn, hiện đại đã hoàn thành và đưa vào sử dụng đang phát huy hiệu quả to lớn trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, kết nối các vùng miền, gia tăng đô thị hóa, tạo việc làm, nâng cao mức thu nhập, cải thiện đời sống Hành lang pháp lý cho hoạt động đầu tư nói chung và đầu tư xây dựng công trình giao thông đường bộ nói riêng cũng không ngừng được củng cố hoàn thiện Năng lực của các chủ thể quản lý đầu tư xây dựng các công trình giao thông đường bộ, những năm qua cũng chuyển biến rõ nét Nhờ sự bố trí, phân cấp hợp lý và cả kinh nghiệm học tập trong quá trình hội nhập, các chủ đầu tư tiếp cận và quản lý thành công nhiều dự án, trong đó có những dự án có quy mô lớn và đặc biệt quan trọng

Tuy nhiên, hoạt động đầu tư công trong xây dựng các công trình giao thông đường bộ vẫn còn nhiều tồn tại hạn chế, làm giảm hiệu quả đầu tư, gây lãng phí thất thoát ngân sách, cần phải nhanh chóng khắc phục Chẳng hạn: Thủ tục đầu tư rườm rà, phức tạp; quá trình đầu tư thì dàn trải, manh mún, thiếu đồng bộ; mất cân đối nguồn vốn; tiến độ thi công chậm, chất lượng công trình kém, giá bị đội lên cao, nợ đọng…Có rất nhiều nguyên nhân của những tồn tại nêu trên, tuy nhiên một nguyên nhân không thể không nhắc đến đó là sự yếu kém từ khâu quản lý, đặc biệt là quản lý nhà nước

Hiện nay ở Việt Nam, các vấn đề lý luận về đầu tư công (như chính sách đầu tư công, mô hình đầu tư công, hiệu quả đầu tư…) đã được nhiều nhà khoa học và cơ quan quản lý quan tâm nghiên cứu Tuy nhiên, theo tìm hiểu của tác giả thì việc nghiên cứu

chuyên sâu về quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ là chưa có công trình nào được công bố

Từ thực tiễn này, tác giả lựa chọn đề tài: “Nghiên cứu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam” làm chủ đề

nghiên cứu của luận án tiến sỹ kinh tế chuyên ngành Quản lý xây dựng

2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

(1) Bổ sung và làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về đầu tư công, quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

(2) Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam hiện nay Chỉ ra những mặt đạt được, cùng những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại hạn chế của quản lý nhà nước

về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

(3) Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là quản lý nhà

nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi về nội dung: Đề tài tập trung nghiên cứu các chức năng QLNN về hoạt

động ĐTC trong xây dựng công trình đường bộ Trong đó đi sâu nghiên cứu các vấn đề: Ban hành và tổ chức thực các văn bản quy phạm pháp luật; xây dựng quy hoạch,

kế hoạch đầu tư; công tác phân bổ, huy động vốn; công các kiểm tra, giám sát; hợp tác quốc tế về ĐTC Đề tài không đi sâu nghiên cứu lĩnh vực xây dựng công trình đường

bộ theo các nghiệp vụ kỹ thuật chuyên môn liên quan đến xây dựng mà chủ yếu hướng đến nội hàm đầu tư (bỏ vốn)

Về phạm vi thời gian: Đề tài nghiên cứu quản lý nhà nước đối với hoạt động

đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ giai đoạn 2008 đến 2017 Định hướng giải pháp đến năm 2030

Về phạm vi không gian: Công trình đường bộ rất đa dạng bao gồm đường bộ,

cầu đường bộ, hầm đường bộ, hệ thống các công trình phụ trợ…Riêng đường bộ lại được chia thành nhiều loại như đường cao tốc, quốc lộ, tình lộ, đường liên huyện, giao

thông đô thị, giao thông nông thôn…Với mỗi công trình như thế đặt ra những yêu cầu khác nhau về QLNN đối với quá trình đầu tư xây dựng Mà trong khuôn khổ một luận

án tiến sỹ không thể đề cập tất cả vì thế luận án chỉ tập trung nghiên cứu QLNN đối với hoạt động ĐTC trong xây dựng các loại đường bộ bao gồm: Đường cao tốc, quốc

lộ, tỉnh lộ, đường liên huyện

4 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu

Ý nghĩa khoa học của luận án thể hiện ở việc hệ thống hóa lý luận về quản lý

nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ Áp dụng phương pháp khoa học để đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện quản

lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam Luận án có thể dùng là tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu khoa học

và giảng dạy, học tập

Ý nghĩa thực tiễn của luận án thể hiện ở việc phân tích, đánh giá thực trạng

quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam Chỉ ra được những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam Luận án có thể dùng là tài liệu tham khảo cho các nhà hoạch định chính sách

5 Tên đề tài và kết cấu luận án:

Tên đề tài luận án là: “ Nghiên cứu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam”

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục bảng biểu, chữ viết tắt, tài liệu tham khảo, nội dung luận án được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1: Tổng quan các nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà nước về đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

Chương 4: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG TRONG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH ĐƯỜNG BỘ

1.1 Lược khảo các công trình nghiên cứu có liên quan về hoạt động đầu tư công

và quản lý nhà nước hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ 1.1.1 Những nghiên cứu trong nước

1.1.1.1 Các công trình nghiên cứu quản lý nhà nước về đầu tư công nói chung

Vấn đề đầu tư công và quản lý hoạt động đầu tư công trong xây dựng cơ sở hạ tầng nói chung và xây dựng công trình đường bộ nói riêng đã trở thành vấn đề quan tâm của rất nhiều chính phủ và các nhà khoa học, nên đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này, cụ thể:

Nghiên cứu của Vũ Tuấn Anh (2010) với đề tài “Tóm tắt về tình hình đầu tư

công ở Việt Nam trong mười năm qua” cho thấy tỉ trọng đầu tư công so với GDP ở Việt Nam ngày càng giảm không phải do Nhà nước đã hạn chế bớt đầu tư công, mà là

do các khu vực kinh tế khác của nền kinh tế có tốc độ tăng cao hơn và chính sách trong thời gian qua chỉ tập trung cho kinh tế là không đúng luật Đầu tư công cũng cần quan tâm đến cả những phúc lợi xã hội cho người dân

Công trình “Các giải pháp nâng cao hiệu quả vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước theo tinh thần nghị quyết đại hội XI của Đảng” của Trần Kim Anh và cộng sự (2013) tập trung vào phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam từ đó đề xuất giải pháp nhằm tăng cường quản lý, chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư từ ngân sách nhà nước Nghiên cứu đã đưa ra hệ thống các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư ngân sách nhà nước cả về hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội

Trần Văn Hồng (2002) với đề tài luận án tiến sĩ “Đổi mới cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước” đã hệ thống hóa, mở rộng những lý luận về vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước, cơ chế quản lý, sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước, cơ chế quản lý, sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước Luận án đã phân tích cơ chế quản lý, sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước Việt Nam và rút ra những ưu điểm, nhược điểm của cơ chế quản lý,

sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước trong giai đoạn này Vận dụng những bài học kinh nghiệm từ quá trình hoàn thiện cơ chế quản lý, sử dụng vốn đầu tư

xây dựng cơ bản của nước ta và các nước trên thế giới, kết hợp với những lý luận đã được nghiên cứu, luận án đã đưa ra những kiến nghị nhằm đổi mới và hoàn thiện cơ chế quản lý sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước như xác định đúng đối tượng đầu tư theo nguồn ngân sách, tín dụng nhà nước; chuyển từ hình thức cấp phát trực tiếp không hoàn lại sang hình thức cho vay để xóa bỏ bao cấp Hạn chế sự can thiệp hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước vào đầu tư của doanh nghiệp

Tác giả Tạ Văn Khoái (2009) với đề tài luận án tiến sĩ “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam”, nghiên cứu quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước trên các giai đoạn của chu trình dự án, chủ yếu là cấp ngân sách trung ương trong phạm vi cả nước gồm các nội dung: hoạch định, xây dựng khung pháp luật, ban hành và thực hiện cơ chế, tổ chức bộ máy và kiểm tra, kiểm soát Luận án đã chỉ ra các hạn chế, bất cập trên nhiều mặt như: khung pháp luật chưa đồng bộ, cơ chế quản lý còn có điểm lạc hậu, năng lực quản lý chưa đáp ứng yêu cầu, từ đó làm rõ các nguyên nhân chủ quan từ bộ máy, cán

bộ quản lý cũng như những hạn chế của dự án qua việc đầu tư phân tán, dàn trải, sai phạm và hiệu quả kém Luận án cũng đã đưa ra 6 nhóm giải pháp đổi mới quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước đặc biệt là đề xuất xây dựng và thực thi chương trình phát triển dự án; đề xuất mô hình hợp tác giữa nhà nước

và tư nhân, mô hình “mua” công trình theo phương thức tổng thầu, chìa khóa trao tay; phân bổ ngân sách theo đời dự án; áp dụng phương thức quản lý dự án theo đầu ra và kết quả; kiểm soát thu nhập của cán bộ quản lý; kiểm toán trước khi quyết định đầu tư phê duyệt dự án; kiểm toán trách nhiệm kinh tế người đứng đầu, kiểm toán theo chuyên đề; tăng cường các chế tài xử lý trách nhiệm cá nhân người đứng đầu

Luận án tiến sĩ: “Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An” của tác giả Phan Thanh Mão tại Đại học Kinh tế Quốc dân năm 2003 đã hệ thống hóa, phân tích những vấn đề

lý luận về chi ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng cơ bản, hiệu quả đầu tư xây dựng

cơ bản từ ngân sách nhà nước Luận án đã đưa ra sáu giải pháp từ chính sách chung của nhà nước về quản lý vốn ngân sách dành cho đầu tư phát triển đến giải pháp nghiệp vụ tài chính nói chung và công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn Nghề An nói riêng Luận án cũng đưa ra các kiến nghị đối với Nhà nước, các cấp,

các ngành sửa đổi, bổ sung công tác quản lý nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách các cấp, các địa phương trong đó có các chính sách, chế độ, quy trình nghiệp vụ cấp phát, cho vay vốn ngân sách nhà nước và tổ chức bộ máy quản lý tài chính đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước dành cho xây dựng cơ bản

Luận án tiến sĩ kinh tế: “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung từ ngân sách nhà nước do thành phố Hà Nội quản lý” của tác giả Cấn Quang Tuấn tại Học viện Tài chính năm 2009 đã đề cập một số vấn đề

lý luận về vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung từ ngân sách nhà nước, từ đó phân tích thực trạng và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung từ ngân sách Nhà nước trên địa bàn thành phố Hà Nội quản lý

Luận án tiến sĩ: “Đổi mới và hoàn thiện chính sách đầu tư công cho vùng trung

bộ vì mục tiêu phát triển nhanh và bền vững” của tác giả Hoàng Dương Việt Anh tại Học viện Khoa học xã hội năm 2014 đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về đầu tư công, chính sách đầu tư công vì mục tiêu phát triển nhanh và bền vững; phân tích, đánh giá vai trò và tác động của đầu tư công đến phát triển nhanh và bền vững vùng Trung Bộ

từ đó làm sáng tỏ những vấn đề đang đặt ra đối với chính sách đầu tư công tại vùng này; Đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới và hoàn thiện chính sách đầu tư công vì mục tiêu phát triển nhanh và bền vững

Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam” của tác giả Phạm Minh Hóa (2017) đã hệ thống hóa lý luận về đầu tư công, nghiên cứu các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công, các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công, đánh giá thực trạng đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn trước 2016 Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam

1.1.1.2 Những nghiên cứu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

Có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà nước về đầu tư công trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông nói chung và công trình đường bộ nói riêng Một số nghiên cứu điển hình là:

Luận án tiến sĩ với đề tài “Phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam” của tác giả Trần Minh Phương (2012) Đề tài này đã: Đề nghị tăng cường và nâng cao chất lượng công tác quy hoạch và tính khả

thi thực hiện kế hoạch thông qua xây dựng Luật Quy hoạch và thành lập Ủy ban Giám sát quy hoạch; đề nghị thực hiện tốt các quy định về đấu thầu, công khai minh bạch trong lựa chọn nhà thầu

Luận án tiến sĩ với đề tài “Phát triển kết cấu hạ tầng giao thông vùng đồng bằng Sông Hồng đến năm 2030 theo hướng hiện đại” của tác giả Đỗ Đức Tú (2012) Đề tài này đã đưa ra ba nguyên tắc về phát triển kết cấu hạ tầng giao thông theo hướng hiện đại, bao gồm: đồng bộ, đi trước một bước, tầm nhìn dài hạn Đưa ra các chỉ tiêu và tiêu chí phản ánh tính hiện đại và đồng bộ của kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ gồm: tỷ lệ đường cao tốc; tốc độ xe chạy cho phép; cấp đường bộ Chỉ ra mười giải pháp nhằm phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đồng bằng Sông Hồng đến năm 2030 theo hướng hiện đại, trong đó có mục tiêu tăng cường sự phối hợp giữa các cấp các ngành; nâng cao chất lượng công tác quy hoạch

Luận án tiến sĩ với đề tài: “Nghiên cứu phát triển bền vững cơ sở hạ tầng giao thông vùng Đồng bằng Sông Cửu Long” của tác giả Đặng Trung Thành (2012) Đề tài này đã chỉ ra các điều kiện để phát triển bền vững cơ sở hạ tầng giao thông vùng, trong

đó có “Quy hoạch cơ sở hạ tầng giao thông vùng”; “Hoàn thiện cơ chế chính sách trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng”; “Hoàn thiện công tác quy hoạch” và cho rằng để công tác quy hoạch mang tính khả thi thì công tác quy hoạch cần mang tính

“liên ngành” Đưa ra giải pháp “Thành lập quỹ đường bộ” trên cở sở hình thành quỹ qua thuế xăng dầu, qua săm lốp, qua tải trọng xe

Luận án tiến sĩ với đề tài: “Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ sử dụng vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của tác giả Cù Thanh Thủy (2018), đã tập trung nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bằng vốn NSNN, đồng thời đưa ra các giải pháp để phát huy tính tích cực và hạn chế tính tiêu cực của các nhân tố ảnh hưởng

Mô hình hợp tác công - tư (PPP) được đánh giá là một trong phương thức quan trọng trong việc thu hút, tạo vốn đầu tư từ khu vực tư nhân phục vụ phát triển cơ sở hạ tầng ở trên thế giới và tại Việt Nam nói riêng Tuy nhiên, thực tế việc phát triển mô hình PPP trong đầu tư cơ sở hạ tầng đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuôn khổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai

Phương thức PPP đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên thế giới, và trở nên phổ biến từ những năm 1990 Cũng có nhiều nghiên cứu phong phú và đa dạng về PPP, có thể kể đến một số nghiên cứu gần đây và kết luận của các nghiên cứu này:

Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013), Đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ Đề tài đi sâu nghiên cứu hình thức đối tác công tư trong xây dựng kết cấu

hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Đề tài khoa học cấp Bộ của Nguyễn Thị Kim Dung (Bộ Kế hoạch và Đầu tư),

“Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân (PPP) trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế tốt và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam” (2008) là một trong những nghiên cứu đầu tiên ở Việt Nam giới thiệu về thực tiễn PPP trên thế giới và gợi mở khả năng ứng dụng trong điều kiện của Việt Nam

Nghiên cứu của Hồ Công Hòa “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam” (2011) cố gắng chỉ ra sự cần thiết triển khai các dự án hạ tầng về môi trường ở Việt Nam theo hình thức PPP trên cơ sở phân tích nhu cầu và thực trạng môi trường ở Việt Nam và những đặc trưng của mối quan hệ hợp tác công - tư

Năm 2011, Vụ Pháp chế - Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã thực hiện đề tài “Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa nhà nước và tư nhân” Đề tài nghiên cứu tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng của việc thực hiện các quy định về đầu

tư phát triển hạ tầng của Việt Nam, hệ thống các quy định về sự hợp tác giữa nhà nước

- tư nhân trong đầu tư phát triển hạ tầng, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vấn đề này Qua việc nghiên cứu hoạt động PPP trong lĩnh vực

cơ sở hạ tầng, Đề tài cũng đã nghiên cứu đánh giá thực trạng của pháp luật về hợp tác nhà nước, tư nhân Bên cạnh đó, đề tài cũng đi sâu nghiên cứu các nguyên lý và yếu tố tác động lên sự vận hành của mô hình PPP trên thế giới để tìm ra phương hướng hoàn thiện quy định về PPP cho Việt Nam

Luận án tiến sĩ kinh tế của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về “Hình thức hợp tác công - tư để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” là một công trình nghiên cứu khá công phu về PPP Tác giả đã nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư

phát triển đường bộ thông qua việc nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân tố thành công các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ, lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam Nghiên cứu cũng đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam và khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam của khu vực tư nhân, thông qua đo lường mức độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này Nghiên cứu cũng chỉ ra một số cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư phát triển ngành đường bộ Việt Nam Tuy nhiên, luận án chưa có nghiên cứu tổng thể về hoạt động quản lý của các chủ thể quản lý các các cơ quan nhà nước được giao thực hiện chức năng quản lý dự án hợp tác PPP nói chung và dự án PPP lĩnh vực giao thông đường bộ

Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài toán vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại TP Hồ Chí Minh”, Tạp chí Phát triển và Hội nhập (2013), cố gắng phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng mô hình PPP để giải quyết bài toán vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Việt Nam; đồng thời cũng chỉ ra một số bất cập trong việc triển khai thí điểm hình thức PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam, đặc biệt trong sự thiếu hụt hành lang pháp lý và tính đồng bộ không cao, chưa hài hòa về cả lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa các bên

Nhìn chung, những nghiên cứu kể trên đã phần nào giải đáp và cung cấp những kiến thức cần thiết về PPP và thực tiễn PPP trên thế giới, song thiếu sự gắn kết với tiến trình thực hiện thí điểm hình thức PPP tại Việt Nam theo theo Nghị định 108/2009/NĐ-

CP hay Quyết định 71/2010/QD-TTg, hoặc đi sâu vào những lĩnh vực quá chuyên biệt (như khung pháp lý, môi trường, đánh giá tình hình đầu tư, hay cách thức để thu hút vốn đầu tư tại các dự án PPP giao thông đường bộ ) hoặc tại những địa phương cụ thể

1.1.2 Những nghiên cứu ở nước ngoài

Trên thế giới đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về đầu tư công và quản

lý hoạt động đầu tư công, đặc biệt là khi có thực trạng khủng hoảng nợ công ở một số quốc gia và sự lây lan của nó đến nhiều quốc gia trên thế giới Việc xác định phải duy trì

tỷ lệ đầu tư công hợp lý và nâng cao chất lượng, hiệu quả đầu tư công là các vấn đề mà chính phủ các nước và nhiều nhà khoa học rất quan tâm

Một số công trình khoa học như Khan và Reinhart (1990), Coutinho và Gallo (1991), Khan, M.S và Kumar, M.S (1997) hướng tới sự tập trung chú ý đến vai trò của đầu tư công và đầu tư tư nhân trong quá trình tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên do nguồn lực có hạn nên khu vực công sử dụng nguồn lực để đầu tư sẽ lấn át đầu tư của khu vực

tư nhân, vì vậy trong một số trường hợp sẽ có tác động tiêu cực đến quá trình tăng trưởng

Nghiên cứu của Esfahani, H., $ Ramirez, M (2003), Haque, M.,& Kneller, R (2008) lại cho thấy chất lượng của việc lựa chọn, quản lý và thực hiện dự án ảnh hưởng lớn đến việc sử dụng hiệu quả vốn đầu tư Nhà nước Đặc biệt trong thực tế khâu lựa chọn dự án, quản lý dự án yếu kém đang là tác nhân của sự kém hiệu quả trong đầu tư công, cùng với sự thiếu kiểm tra tính kinh tế của dự án làm chi phí của các dự án công

có thể vượt quá lợi ích mang lại; điều này dẫn tới sự xuất hiện của nhiều dự án xây dựng nói chung và xây dựng giao thông nói riêng ngốn rất nhiều tiền của dân nhưng hiệu quả rất thấp, ngoài ra hiện tượng lợi ích nhóm, lợi ích cá nhân trong các dự án công (tham nhũng, tìm kiếm đặc lợi) trong việc xây dựng chính sách đầu tư, lựa chọn phương án đầu tư cũng là tác nhân được tác giả bàn đến

Nghiên cứu về đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng công trình hạ tầng kỹ thuật giao thông vận tải nói chung và giao thông đường bộ nói riêng còn được nghiên cứu trong một số công trình, cụ thể như sau:

(1) Peter E.D.Love, Zahir Irani (2002) A project management quality cost information system for the construction industry Information & Management 40 (2003) Trong công trình nghiên cứu về hệ thống quản lý chi phí trong xây dựng của Peter E.D.Love, Zahir Irani (2002) cho rằng một mẫu dự án quản lý hệ thống chi phí chất lượng (PROMQACS) được phát triển để xác định chi phí chất lượng trong dự án xây dựng, hệ thống phát triển đã được thử nghiệm và triển khai thực hiện trong hai trường hợp xây dựng các dự án nghiên cứu để xác định các vấn đề thông tin và quản lý cần thiết để phát triển một chương trình phần mềm trong hệ thống thông tin quản lý chi phí trong xây dựng Những lợi ích và hạn chế của hệ thống thông tin quản lý chi phí chất lượng trong xây dựng đã được xác định

(2) Chau Ping Yang, 2007 Factors affecting the performance of public projects

in Taiwan Journal of construction research, vol 7 Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện các dự án đầu tư công, cái mà được chịu trách nhiệm bởi các cơ quan nhà nước và kiểm soát bởi các nhà thầu, tuy nhiên, các đơn vị chịu trách nhiệm và các nhà thầu có quan điểm khác nhau để xác định các yếu tố ảnh hưởng chính của một dự án vì

sự khác biệt trong vai trò và trách nhiệm của mình Đôi khi những khác biệt này là nguyên nhân chính gây ra những khiếm khuyết của một dự án, chậm chế tiến độ Những vấn đề này đã được làm rõ trong nghiên cứu của Chau Ping Yang

(3) Hiroshi Isohata thuộc Đại học Nihon Chiba Nhật Bản (2009) “Nghiên cứu lịch sử phát triển đối với quản lý xây dựng hệ thống đầu thầu ở Nhật Bản” Bài viết này đã nghiên cứu lịch sử phát triển của hệ thống đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng, từ thời xưa thông qua các kỷ nguyên hiện đại đến nay Tác giả đã chỉ

ra những đặc trưng của sự phát triển trong đầu tư và quản lý hệ thống xây dựng như công nghệ phần mềm đối với đấu thầu, hợp đồng, quản lý xây dựng hiện đại của Nhật Bản Nghiên cứu cũng đã chỉ rõ các yếu tố lịch sử đã bị ảnh hưởng đến xây dựng hệ thống mua sắm và đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng Các vấn đề của ngành công nghiệp của Nhật Bản được xem như là nền tảng điều này sẽ là nghiên cứu tiếp theo về hiện đại hóa xây dựng vào nửa cuối thế kỷ thứ XIX, và xem xét trên các đặc trưng các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển của hệ thống đấu thầu xây dựng công trình công cộng ở Nhật Bản hiện đại Tác giả làm rõ đặc tính về sự phát triển của công tác mua sắm và quản lý hệ thống cho công trình công cộng, chủ yếu là thông qua các

dự án cơ sở hạ tầng ở Nhật Bản Nghiên cứu này cũng chỉ rõ việc kiểm tra quá trình hợp đồng và quản lý xây dựng để làm rõ các đặc điểm của xây dựng hệ thống mua sắm

và đấu thầu xây dựng cho các công trình công cộng Nhật Bản

Các công trình nghiên cứu từ (4) đến (8) đã đưa ra các thực trạng và giải pháp đầu tư để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông của các nước trên thế giới trong đó có các nước phát triển trên thế giới và các nước ở Châu Á có những điều kiện tương đồng với Việt Nam Cụ thể:

(4) A.Kemp & V Mollard (2013) Value capture mechanisisms to fund transport infrasture” Nera Economic Consulting, Sydney; I Wallis, lan Wallis Associates Ltd,

Wellington Nghiên cứu quỹ phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, trong đó tập trung về

(7) Jim Brumby, Era Dabla-Norris, Annette Kyobe, Zac Mills, Chris Papageorgiou (2011), Roads to nowhere or bridges to growth: What do we know about public investment efficiency in developing countries? Bài viết về hiệu quả đầu

tư công trong xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số nước Châu Á

(8) Tony Addison và Pb Annad (2012), Aid and Infrastructure Financing: Emerging challenges with a focus on Africa Nêu thực trạng viện trợ và tài trợ vào cơ

sở hạ tầng giao thông ở Trung Phi, những thách thức đang phải đối mặt

(9) Hardcastle và các tác giả (2005), Jonh và Sussman (2006) khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có những chiến lược về PPP riêng tuỳ thuộc vào bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án;

(10) Yscombe (2007), Khulumane (2008) trong nghiên cứu của mình đã nhấn mạnh: các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP;

(11) Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005), Young và các tác giả (2009), đã nghiên cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và kết luận rằng không có sự khác biệt về nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển;

(12) Sau cuộc khủng khoảng tài chính 2008, nhiều nghiên cứu về mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng đã được thực hiện, điển hình như nghiên cứu của Plum và các tác giả (2009), Micheal (2010), Yelin và các tác giả (2010) Các nghiên cứu đều đi đến kết luận: các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội

để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi trường sau khủng hoảng

1.1.3 Nhận xét chung về kết quả đạt được của các công trình đã công bố liên quan đến quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

Các công trình nhiên cứu của các tác giả và nhóm tác giả trong và ngoài nước liên quan đến quản lý phát triển hạ tầng giao thông đường bộ và phát triển bền vững đã cung cấp luận cứ khoa học giúp tác giả đưa ra các phương hướng và giải pháp về quản

lý nhằm phát triển công trình đường bộ ở Việt Nam theo hướng bền vững;

Các công trình nghiên cứu về đầu tư công và sử dụng ngân sách nhà nước vào đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông nói chung và kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng đã đưa ra khái niệm và nội dung của quản lý, đầu tư vào kết cấu hạ tầng nói chung và hạ tầng GTĐB ở Việt Nam nói riêng Đồng thời cho tác giả thấy các bất cập, các vấn đề cần tập trung nghiên cứu hoạt động ĐTC và QLNN về đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ nhằm đạt mục tiêu đầu tư đề ra;

Các đề tài nghiên cứu về hợp tác công tư trong đầu tư vào kết cấu hạ tầng giao thông nói chung và công trình đường bộ nói riêng, đưa ra được những gợi ý cho các giải pháp về tổ chức thực hiện hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển công trình đường bộ ở Việt Nam

Một số vấn đề về mục tiêu, quan điểm, định hướng, nguyên tắc, tiêu chí, kinh nghiệm về đầu tư công và quản lý đầu tư công trong xây dựng cơ bản nói chung và đầu

tư công trong xây dựng công trình đường bộ nói riêng đã được đề cập trong các công trình nghiên cứu khoa học trong nước và nước ngoài sẽ được tác giả tiếp thu, kế thừa

và phát triển để xây dựng cơ sở lý luận quản lý đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ tại Việt Nam

1.2 Khoảng trống và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

1.2.1 Khoảng trống nghiên cứu của đề tài luận án

Đa số các công trình khoa học mới chỉ tập trung vào việc phân tích và nghiên cứu ảnh hưởng, tác động của đầu tư công và chính sách đầu tư công đến tăng trưởng, phát triển kinh tế của một vùng, lãnh thổ và đề ra giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công Một số công trình khác lại quan tâm đến việc đánh giá hiệu quả đầu tư

công, những nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công, bàn về các giải pháp kỹ thuật để nâng cao hiệu quả đầu tư công Khi đề cập đến đầu tư công, sử dụng ngân sách nhà nước, hợp tác công tư trong lĩnh vực GTĐB mới chỉ đề cập tới phát triển hạ tầng giao thông nói chung hoặc kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở phạm vi ở một địa phương nhất định và đã bị lạc hậu về mặt thời gian, đặc biệt là chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập sâu đến QLNN về hoạt động ĐTC trong xây dựng công trình đường bộ

Vì vậy, khác biệt và đóng góp mới của nghiên cứu sinh trong luận án cần tập trung sâu vào phân tích, luận giải những vấn đề chủ yếu của lý luận, thực trạng ĐTC trong xây dựng công trình đường bộ, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam giai đoạn hiện nay Khoảng trống tri thức cho nghiên cứu đề tài luận án thể hiện ở một số nội dung sau đây:

 Nhận thức về ĐTC trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông nói chung và công trình đường bộ nói riêng;

 Nội hàm của hoạt động ĐTC trong xây dựng công trình đường bộ;

 Vai trò và nội dung QLNN về hoạt động ĐTC trong xây dựng công trình đường bộ;

 Thực trạng QLNN về ĐTC trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam hiện nay;

 Quan điểm, mục tiêu, định hướng và giải pháp hoàn thiện QLNN về ĐTC trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

1.2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

- Nghiên cứu các vấn đề lý luận, khung pháp pháp lý, cơ chế chính sách và kinh nghiệm thực tiễn về đầu tư công và QLNN về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

- Phân tích, đánh giá khách quan, có căn cứ khoa học và thực tiễn về thực trạng hoạt động đầu tư công và QLNN về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình

hạ tầng đường bộ ở Việt Nam hiện nay, chỉ rõ những thành công, tồn tại hạn chế cần khắc phục và nguyên nhân của những tồn tại hạn chế

- Từ các luận cứ lý luận và thực tiễn đã xác lập, đưa ra quan điểm, định hướng

và đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam hiện nay

1.3 Khung nghiên cứu của luận án

1.3.1 Hướng tiếp cận và giải quyết nhiệm vụ của luận án

Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu đề ra, luận án định hướng định hướng tiếp cận và giải quyết nhiệm vụ nghiên cứu như trình bày ở Hình 1.1

Hình 1.1 Khung nghiên cứu của luận án

tin đáng tin cậy về tình hình

đầu tư công và QLNN về hoạt

động đâu tư công trong xây

dựng công trình đường bộ

Khẳng định về sự cần thiết tăng cường QLNN về đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

Xác định tên đề tài luận án

Nghiên cứu khảo lược các

công trình khoa học đã công

bố có liên quan đến đề tài

luận án

Tìm khoảng trống nghiên cứu Xác định các nội dung

nghiên cứu luận án, dự kiến nghiên cứu sâu

Sưu tầm và nghiên cứu các tài

liệu thứ cấp về lý luận, pháp

lý và thực tiễn có liên quan

đến nhiệm vụ nghiên cứu

Xây dựng khung lý thuyết, tìm kiếm bài học kinh nghiệm

về QLNN đối với hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

Tạo dựng cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn cho những nghiên cứu tiếp theo

Thu thập thông tin phục vụ

nghiên cứu thực trạng QLNN

về hoạt động đầu tư công

trong xây dựng công trình

đường bộ ở Việt Nam

Xử lý và phân tích thông tin bằng phương pháp thống kê nhằm sáng tỏ những thành công và tồn tại hạn chế của QLNN về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

Tạo dựng cơ sở thực tiễn khách quan cho việc n/c đề xuất các giải pháp hoàn thiện QLNN về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

tìm kiếm giải pháp hoàn thiện

Quan điểm, mục tiêu, định hướng; dự kiến giải pháp đề xuất; điều tra xã hội học nhằm kiểm chứng tính đúng đắn của các giải pháp dự kiến

đề xuất

Đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện QLNN về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

ở Việt Nam

1.3.2 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp chung: Luận án sử dụng các phương pháp luận chủ nghĩa duy vật

biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử Những phương pháp cụ thể như trừu tượng hoá khoa học, hệ thống hóa, khái quát hoá - trừu tượng hoá, phân tích và tổng hợp, tổng hợp từ chuyên gia, v.v

Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp: Hệ thống hóa và khảo lược các

nghiên cứu trong nước và nước ngoài có liên quan đến quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Tổng hợp một số báo cáo thống kê của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, các

Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Giao thông Vận tải và Tổng cục Đường bộ Việt Nam…về thực trạng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, hệ thống các văn bản quản lý, chiến lược phát triển của ngành, nhu cầu vốn đầu tư…Đi sâu nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước điển hình trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trong khu vực như Trung Quốc, Malaysia, Ấn độ… Đặc biệt đã tổng hợp những kinh nghiệm về đầu tư xây dựng công trình đường bộ theo hình thức đối tác công tư Kết hợp với việc phân tích các số liệu thứ cấp để làm cơ sở xây dựng định hướng, mục tiêu, quan điểm quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp (qua điều tra xã hội học)

Mục đích của khảo sát nghiên cứu là thu thập thông tin để đánh giá thực trạng hoạt động đầu tư công và quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam; tìm ra những tồn tại hạn chế và nguyên nhân của tồn tại hạn chế, xác định các yếu tố ảnh hưởng; kiểm định các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

- Phương pháp điều tra bằng phiếu hỏi:

Các bước tiến hành bao gồm: Thiết kế bảng hỏi, tiến hành thu thập số liệu, xử

lý số liệu ban đầu (làm sạch số liệu), mã hóa và xử lý số liệu bằng các phần mềm SPSS, Excell Cụ thể, tác giả đã tiến hành khảo sát 134 đối tượng, bao gồm 56 thuộc các cơ quản quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng, 28 đơn vị chủ đầu tư xây dựng, 16 nhà thầu thi công xây dựng, 17 nhà đầu tư xây dựng và 17 các nhà nghiên cứu thuộc các trường đại học và Viện nghiên cứu về xây dựng (Đại học GTVT, Đại học CN GTVT, Viện Chiến lược GTVT) Nội dung khảo sát là lấy ý kiến đánh giá thực trạng

và thăm dò tính cấp thiết, cũng như mức độ khả thi của các giải pháp (dự kiến) hoàn thiện QLNN về đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ ở Việt Nam

Bảng 1.1 Phân bố đối tượng khảo sát

DOITUONG

Frequency Percent Valid Percent Cumulative

Percent Valid Quan ly NN 56 41.8 41.8 41.8

Chu dau tu XD 28 20.9 20.9 62.7 Nha thau XD 16 11.9 11.9 74.6 Nha dau tu XD 17 12.7 12.7 87.3 Nha nghien cuu 17 12.7 12.7 100.0 Total 134 100.0 100.0

Nguồn: Kết quả khảo sát năm 2017

Đa số đối tượng được khảo sát đều có kinh nghiệm nghề nghiệp hơn 10 năm

(chiếm 61.2%) và 24.6 % là từ 5-10 năm Phân bố này là điều kiện thuận lợi và đảm bảo độ tin cậy cho các thông tin khảo sát được thu thập

Bảng 1.1 tổng hợp kết quả phân bố đối tượng khảo sát Kinh nghiệm nghề nghiệp của đối tượng khảo sát được tổng hợp ở Bảng 1.2

Bảng 1.2 Kinh nghiệm nghề nghiệp của đối tượng khảo sát

KINHNGHIEM

Frequency Percent Valid Percent Cumulative Percent

Valid

1-5 (year) 19 14.2 14.2 14.2 5-10 (year) 33 24.6 24.6 38.8

> 10 year 82 61.2 61.2 100.0 Total 134 100.0 100.0

Nguồn: Kết quả khảo sát năm 2017

Hình 1.2 Biểu đồ phân phối mẫu khảo sát

Lĩnh vực hoạt động của đối tượng khảo sát phần lớn liên quan trực tiếp đến hoạt động đầu tư xây dựng, chiếm 60.4% và 30.6% liên quan gián tiếp, còn lại 9% là không liên quan (bảng 1.3) Phân bố này một mặt giúp đảm bảo độ tin cậy của thông tin được thu thập, mặt khác đảm bảo tính khách quan trên cơ sở quan điểm của nhiều cách nhìn khác nhau

Bảng 1.3 Lĩnh vực hoạt động của đối tượng được khảo sát (LIENQUAN)

Percent

Valid

2.1.1.1 Khái niệm về đầu tư công

Đầu tư có thể được chia thành đầu tư công và đầu tư tư nhân Trong đó đầu tư công có vai trò rất quan trọng trong quá trình phát triển của đất nước Theo lý thuyết kinh tế học, đầu tư công (ĐTC) là việc đầu tư của chính phủ để tạo ra năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa và dịch vụ công cộng gọi là hàng hóa công (Laurence S Seidman, 2009) Trong đó, khái niệm hàng hóa công cộng là hàng hóa thỏa mãn các đặc tính không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ Tuy nhiên trên thực tế Chính phủ đảm nhận chức năng rộng hơn Chính phủ không chỉ sản xuất và cung ứng hàng hóa công mà còn sản xuất và cung ứng hàng hóa khác mà không hẳn thỏa mãn hai thuộc tính trên

Theo quan niệm của hầu hết các nước trên thế giới, ĐTC là khoản đầu tư tập trung của Chính phủ vào kết cấu hạ tầng do trung ương, địa phương và các tập đoàn, công ty nhà nước thực hiện Ở nước ta, khái niệm đầu tư công vẫn chưa được thống nhất Các quan niệm khác nhau về đầu tư công xuất phát từ các quan niệm khác nhau đối với mục đích của đầu tư công

Quan điểm thứ nhất: ĐTC là toàn bộ nội dung liên quan đến đầu tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh thu lợi nhuận, bao gồm hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn nhà nước vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế xã hội [2] Theo quan điểm này, có thể hiểu là mọi hoạt động đầu tư hoặc

hỗ trợ đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước (nguồn vốn thuộc sở hữu nhà nước) không nhằm mục đích thu lợi nhuận vào các hoạt động phục vụ phát triển kinh tế xã hội (chương trình, dự án) bất luận các chương trình, dự án được đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư bằng vốn nhà nước có nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận hay không

Quan điểm thứ hai: ĐTC là các hoạt động đầu tư vốn nhà nước vào các chương trình, dự án không phân biệt mục đích đầu tư là không kinh doanh thu lợi nhuận hay

có kinh doanh thu lợi nhuận [32]

Có thể dễ dàng nhận thấy hai quan điểm trên khác nhau ở quan niệm đối với mục đích đầu tư công Quan điểm thứ nhất cho rằng đầu tư công là hoạt động đầu tư bằng vốn nhà nước không nhằm mục đích thu lợi nhuận thì quan điểm thứ hai lại cho rằng đầu tư công là đầu tư vốn nhà nước không phân biệt có nhằm mục đích kinh doanh thu lợi nhuận hay không Mặc dù hai quan điểm này về đầu tư công tuy khác nhau về quan niệm, mục đích sử dụng vốn nhà nước nhưng có điểm chung và thống nhất với nhau, đó là đầu tư công là hoạt động đầu tư có sử dụng vốn nhà nước

Theo quy định tại Điều 4 của Luật Đầu tư công (Luật số 49/2014/QH13) thì

“Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”[62] Như vậy, có thể nhận thấy quan điểm của Luật Đầu tư công gần hơn với quan điểm thứ nhất về ĐTC Tuy nhiên việc giải thích “ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án, v.v và dự án đầu tư công bao hàm

cả dự án sử dụng toàn bộ hay chỉ sử dụng một phần vốn đầu tư công cũng thể hiện sự bao trùm của luật đối với hai quan điểm khác nhau về đầu tư công nêu trên Sự “bao trùm” thể hiện ở chỗ luật đồng tình với cả hai quan điểm về sự tham gia của vốn nhà nước vào các chương trình, dự án đó có nhằm mục đích kinh doanh thu lợi nhuận hay không

Theo quan điểm của tác giả thì khái niệm ĐTC là đầu tư có sử dụng vốn nhà nước là chưa chính xác Bởi vì, hiện nay có nhiều dự án không có phần vốn nhà nước tham gia, nhưng vẫn tạo ra cơ sở vật chất, hạ tầng (tạo ra tài sản công), phục vụ mục đích công Ví dụ các dự án BOT xây dựng công trình đường bộ, không có phần vốn nhà nước tham gia, nhưng vẫn tạo ra công trình đường bộ (là tài sản công) và phục vụ mục đích công cộng Và như vậy các dự án này phải được hiểu là dự án ĐTC

Do vậy để chính xác hơn thì phải quan niệm: Đầu tư công là hoạt động đầu tư vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, do Chính phủ và các tổ chức công thực hiện hoặc hợp tác thực hiện

2.1.1.2 Đặc điểm của hoạt động đầu tư công

Hoạt động ĐTC được quy định tại Khoản 17, Điều 4 Luật Đầu tư công (Luật số 49/2014/QH13), theo đó hoạt động đầu tư công bao gồm: lập, thẩm định, quyết định

chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công [62]

Hoạt động đầu tư công có những đặc điểm khác biệt với hoạt động đầu tư thông thường, đó là:

- Hoạt động đầu tư công luôn gắn với những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội

mà Nhà nước thực hiện thể hiện ở các cấp khác nhau Các khoản chi cho đầu tư công mang tính tích lũy, tức là làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân

- Quy mô và cơ cấu chi cho hoạt động ĐTC không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước trong từng thời kỹ và mức độ phát triển kinh tế tư nhân

- Vốn ĐTC phải tuân thủ theo kỷ luật tài chính của Nhà nước và phải theo sát mục tiêu cân đối ngân sách nhà nước Nguồn vốn ĐTC thường mang tính không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp và thường hướng đến những công trình mang hiệu quả

xã hội nhiều hơn là hiệu quả kinh tế

- Vốn ĐTC phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước hàng năm và ĐTC ít có tính cạnh tranh, thường thông qua cấp, phát vốn, với quan hệ xin cho do đó chất lượng, hiệu quả còn thấp và dễ xảy ra tình trạng tham nhũng, lãng phí, thất thoát vốn nhà nước

- Nội dung chi ĐTC gồm nhiều lĩnh vực, trong đó chi cho đầu tư xây dựng cơ

sở hạ tầng chiếm tỷ trọng lớn nhất và đây là lĩnh vực đầu tư mang tính không hoàn trả

2.1.1.3 Các lĩnh vực đầu tư công theo quy định pháp luật

Theo quy định tại Luật Đầu tư công (số 49/2014/QH13 ngày 18/06/2014) thì đầu tư công bao gồm bốn lĩnh vực, cụ thể là:

(1) Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội Tức là đầu tư vào các chương trình, dự án xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải, năng lượng, viễn thông, môi trường, nước - vệ sinh và phát triển đô thị Đây là lĩnh vực đầu

tư đặc biệt quan trọng, thời gian đầu tư xây dựng dài, vốn đầu tư lớn và thường chiếm

tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư xã hội

(2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Đây chính là các khoản chi thường xuyên để duy trì hoạt động và tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ của hệ thống các cơ quan nhà nước và các tổ chức công lập Các khoản chi này thường mang tính ổn định, ít thay đổi

(3) Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích Tức là đầu

tư và hỗ trợ việc sản xuất, cung cấp các dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế xã hội của đất nước, cộng đồng dân cư hoặc để đảm bảo an ninh quốc phòng Việc sản xuất, cung ứng các dịch vụ này theo cơ chế thị trường khó bù đắp được chi phí

(4) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công

tư Tức là việc Nhà nước hợp tác với tư nhân cùng thực hiện dự án, trong đó Nhà nước

có đóng góp một phần vốn để thực hiện dự án Đây là một lĩnh vực đầu tư hết sức quan trọng, thúc đẩy mạnh mẽ việc xã hội hóa cung cấp dịch vụ công Đặc biệt, giúp thu hút được nguồn lực ngoài nhà nước tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng

2.1.1.4 Các chủ thể liên quan đến hoạt động đầu tư công

Các chủ thể liên quan đến hoạt động đầu tư công là các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan đến hoạt động đầu tư công, quản lý và sử dụng vốn đầu tư công

(1) Cơ quan chủ quản:

Là các bộ, ngành và địa phương, được Thủ tướng Chính phủ giao kế hoạch đầu

tư công, bao gồm: Cơ quan trung ương của tổ chức chính trị (Ban Tổ chức Trung ương, Ban Kinh tế Trung ương, Văn phòng Trung ương Đảng, Ban Tuyên giáo Trung ương…), Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ; Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Cơ quan trung ương của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của tổ chức chính trị - xã hội; Cơ quan, tổ chức khác được giao kế hoạch đầu tư công

(2) Các cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công:

Là các đơn vị chức năng quản lý ĐTC thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các đơn vị được giao quản lý ĐTC của bộ, cơ quan ngang bộ (như các Vụ, Tổng cục, Cục, Ban quản lý dự án…), Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan

tổ chức khác được giao kế hoạch ĐTC; Sở Kế hoạch và Đầu tư (thuộc Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và các phòng, ban chức năng quản lý ĐTC thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện (thị xã, thành phố thuộc tỉnh), xã

(3) Cơ quan quản lý nhà nước về ĐTC bao gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các cấp

2.1.2 Quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công

2.1.2.1 Vai trò của quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công

Đầu tư công được hiểu là chi tiêu công, hay chi tiêu của Nhà nước giúp làm tăng dung lượng vốn vật chất thông qua xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển nguồn nhân lực, tạo sức thu hút các nguồn vốn khác cùng tham gia đầu tư vào mục tiêu sản xuất, cung ứng các dịch công cộng, ví dụ như: xây dựng hạ tầng giao thông vận tải, năng lượng, thủy lợi, phát triển đô thị, viễn thông, y tế, giáo dục…Vai trò của quản lý nhà nước (QLNN) về hoạt động đầu tư công được thể hiện ở các nội dung chính như sau:

- Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển cho các ngành, vùng, địa phương, đảm bảo sự hài hòa, thống nhất giữa quy hoạch tổng thể với quy hoạch bộ phận theo các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đã đặt ra từ trước

- Lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội nhằm xác định các mục tiêu và nhiệm

vụ phát triển kinh tế trong từng thời kỳ trên cơ sở tổng kết, đánh giá tình hình kinh tế

xã hội đã diễn ra trong giai đoạn trước đó

- Quản lý về sử dụng, phân bổ nguồn vốn đầu tư công theo kế hoạch phát triển ngành, phát triển vùng và theo các chương trình mục tiêu đã được duyệt

- Quản lý công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư công, phân định quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan chức năng trên cơ sở phân cấp quản lý đầu tư

- Theo dõi, giám sát, đánh giá quá trình tổ chức thực hiện dự án đầu tư công ở tất cả các bộ, ngành, địa phương từ giai đoạn chuẩn bị cho đến khi dự án hoàn thành, nghiệm thu và đưa vào sử dụng Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản luật pháp quy định về các nội dung của hoạt động đầu tư công

2.1.2.2 Nội dung quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công

Quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công được hiểu là sự tác động liên tục,

có tổ chức, có định hướng của Nhà nước vào quá trình hoạt động đầu tư công bằng

một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế - xã hội và tổ chức kỹ thuật cùng nhiều biện pháp khác nhằm đạt được hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất trong những điều kiện cụ thể Mục tiêu của quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công là nhằm thực hiện thành công mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Huy động và sử dụng các nguồn lực khu vực tư nhân và nước ngoài để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển y tế, giáo dục và các mục tiêu anh sinh xã hội khác Thực hiện đúng các quy định pháp luật và yêu cầu kinh tế - kỹ thuật trong các chương trình, dự án đầu tư (như: quy hoạch, thiết kế, kỹ thuật, chất lượng, tiến độ, chi phí…)

Nội dung quản lý nhà nước về ĐTC bao gồm:

(1) Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công Đây là nội dung quan trọng, có tính chất quyết định, bởi chỉ có hệ thống pháp luật đồng bộ, chế tài đầy đủ, các biện pháp giám sát chặt chẽ thì hoạt động ĐTC mới có thể đạt được mục tiêu, hiệu quả mong muốn Những năm trước đây khi chưa có Luật Đầu

tư công thì các nội dung của hoạt động ĐTC được quy định rải rác ở các Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư và một số nghị định của Chính phủ, các thông tư hướng dẫn của bộ, ngành Năm 2014, Luật Đầu tư công ra đời đã tạo cơ sở pháp lý cơ bản đồng bộ, thống nhất, thông qua đó nâng cao được hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước đối với toàn bộ quá trình đầu tư

(2) Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công Tức là các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động ĐTC theo phân cấp của mình, phải xây dựng chiến lược đầu tư phát triển của ngành, địa phương, vùng, lĩnh vực…trong một thời gian nhất định Lập các kế hoạch đầu tư trung hạn (5 năm) và hàng năm, xây dựng các giải pháp để triển khai thực hiện (chẳng hạn: giải pháp về nhân lực, nguồn vốn, khoa học công nghệ…) Xây dựng các chính sách về ĐTC như định hướng hoạt động ĐTC, chính sách ưu đãi đầu tư, xã hội hóa đầu tư công, thu hút nguồn lực ngoài ngân sách tham gia cung cấp dịch vụ công…

(3) Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công Tức là các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động ĐTC theo phân cấp, phải báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tư công thuộc các bộ, ngành, địa phương quản lý, làm cơ

sở để cơ quan có thẩm quyền nắm tình hình, phục vụ cho công tác chỉ đạo quản lý, điều hành vốn theo kế hoạch được giao; đồng thời cũng là cơ sở để thực hiện việc điều

hòa, điều chuyển vốn giữa các bộ ngành và địa phương khi có chỉ đạo của cấp có thẩm quyền Những nội dung cụ thể của quản lý và sử dụng vốn đầu tư công bao gồm: tình hình tiếp nhận và sử dụng vốn, công tác phân bổ vốn, giải ngân thanh toán, tạm ứng vốn, thu hồi vốn, thanh quyết toán vốn, điều chỉnh kế hoạch vốn…

(4) Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tư công Đây

là nội dung quan trọng, có tính then chốt trong quản lý nhà nước đối với hoạt động ĐTC Đánh giá dự án là yêu cầu bắt buộc đối với một dự án đầu tư công, việc đánh giá này được thực hiện xuyên suốt trong quá trình thực hiện dự án, bao gồm việc đánh giá đầu kỳ, đánh giá giữa kỳ, đánh giá kết thúc và đánh giá tác động Trong đó đánh giá kết thúc và tác động sẽ thể hiện rõ hiệu quả của quá trình đầu tư Nội dung chính của đánh giá kết thúc và tác động là: Hoạt động quản lý thực hiện dự án, kết quả các mục tiêu của dự án, nguồn lực đã huy động, lợi ích do dự án mang lại cho đối tượng hưởng thụ, tính bền vững của dự án…

Quản lý nhà nước về công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật về ĐTC, là việc theo dõi, hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra và giám sát việc tuân thủ các quy định pháp luật liên quan đến quá trình triển khai thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công Bao gồm việc tuân thủ chiến lược phát triển chung (của ngành, địa phương), kế hoạch ĐTC trung hạn và hàng năm, các quy định về quản

lý sử dụng nguồn vốn, các chính sách liên quan đến đầu tư phát triển…

(5) Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công Về xử lý vi phạm thì mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm các quy định về hoạt động ĐTC thì tùy theo mức độ vi phạm mà bị xử

lý hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật Riêng việc xử phạt hành chính được quy định chi tiết tại Nghị định 50/2016/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch đầu

tư Theo đó, các vi phạm về: Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, khả thi; Báo cáo cung cấp thông tin trong hoạt động ĐTC; Công tác theo dõi, đánh giá kiểm tra kế hoạch, chương trình, dự án ĐTC; Vi phạm quy định về sử dụng vốn; Vi phạm về báo cáo giám sát, đánh giá đầu tư…Các vi phạm này chịu mức

phạt thấp nhất là 1triệu đồng và mức cao nhất là 30 triệu đồng cùng với việc buộc khắc phục thiệt hại

Các khiếu nại, tố cáo của các tổ chức cá nhân liên quan đến hoạt động ĐTC được giải quyết theo các quy định nêu trong Luật tố cáo và Luật khiếu nại (luật số 02/2011/QH13 và 03/2011/QH13 được Quốc hội thông qua ngày 11/11/2011).và các Nghị định 75/2012/NĐ-CP và Nghị đinh 76/2012/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật tố cáo và Luật khiếu nại

(6) Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công Bản chất là việc tổ chức, hướng dẫn, đánh giá, tổng kết các phong trào thi đua, phát hiện và nhân rộng các điển hình tiên tiến, tôn vinh những tập thể các nhân có thành tích tốt trong hoạt động đầu tư công

(7) Hợp tác quốc tế về đầu tư công Đây chính là sự hội nhập, tận dụng các lợi thế của nhau (đặc biệt là khọc công nghệ, năng lực quản lý, tiền vốn…), hỗ trợ nhau cùng phát triển Hợp tác quốc tế về đầu tư công rất đa dạng, có thể diễn ra ở nhiều lĩnh vực, với nhiều quốc gia và ở nhiều cấp độ khác nhau, đồng thời tuân thủ nguyên tắc bình đẳng, cùng có lợi

2.1.2.3 Trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công

Các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công là Chính phủ; Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Ủy ban nhân các cấp Các cơ quan nhà nước liên quan đến hoạt động ĐTC bao gồm: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Bộ Tài chính; Các bộ, cơ quan Trung ương; Hội đồng nhân dân các cấp; Kiểm toán Nhà nước; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan này được nêu trong Luật Đầu tư công

dự án quan trọng quốc gia, giám sát việc thực hiện pháp luật về đầu tư công

Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư trong phạm vi cả nước Ban hành các văn bản pháp luật về quản lý đầu tư công Trình Quốc hội ban

hành luật, nghị quyết, pháp lệnh về đầu tư công Trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư các chương trình mục tiêu quốc gia và dự án quan trọng quốc gia Quyết định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu theo quy định tại khoản 2 Điều 17 Luật Đầu

tư công Lập và trình Quốc hội quyết định, điều chỉnh kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm Tổ chức thực hiện kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm Báo cáo Quốc hội về tình hình thực hiện kế hoạch trung hạn và hằng năm về đầu tư công Tổ chức việc kiểm tra, thành tra việc thực hiện kế hoạch đầu tư công

Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về đầu tư công Ban hành hoặc trình các cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản liên quan đến đầu tư công, các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân

bổ vốn, sử dụng vốn đầu tư công Tổng hợp trình Chính phủ kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm Điều chỉnh hoặc trình cấp có thẩm quyền điều chỉnh kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm của quốc gia Chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện thống nhất quản lý nhà nước về các chương trình mục tiêu quốc gia Tổ chức thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá, thanh tra kế hoạch, chương trình dự án và các nhiệm

vụ quản lý nhà nước khác về đầu tư công

Các bộ và cơ quan trung ương có trách nhiệm ban hành, hướng dẫn, kiểm tra giám sát việc thực hiện tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án theo thẩm quyền (được quy định tại Điều 17 và Điều 39 của Luật Đầu tư công) Tổ chức lập kế hoạch đầu tư công, theo dõi, đánh giá, giám sát, kiểm tra tình hình thực hiện kế hoạch, chương trình dự án đầu tư công

Hội đồng nhân dân các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương thuộc thẩm quyền và khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư; Xem xét, có ý kiến về chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C

do địa phương quản lý sử dụng vốn ngân sách trung ương, vốn công trái, vốn trái phiếu Chính phủ; Xem xét, có ý kiến về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm của địa phương, bao gồm toàn bộ danh mục và mức bố trí vốn cho từng dự án vốn ngân sách trung ương, vốn trái phiếu quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ; Quyết định

kế hoạch ĐTC trung hạn và hằng năm của địa phương, giám sát các dự án sử dụng vốn ĐTC được giao cho địa phương quản lý, bao gồm cả vốn ngân sách trung ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA và vốn vay ưu đãi, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cấn đối ngân sách địa phương, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu

tư [62]

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: Quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư, xem xét cho ý kiến về chủ trương đầu tư dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định chủ trương đầu tư các dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý theo quy định; Quyết định kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa được đưa vào cân đối ngân sách địa phương và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm quyết định chủ trương đầu tư dự án theo phân cấp (được quy định tại Điều 17 và 39 Luật Đầu tư công), đồng thời tổ chức triển khai thực hiện và theo dõi, đánh giá kế hoạch ĐTC thuộc nguồn vốn ĐTC do cấp mình quản lý Phối hợp với bộ, cơ quan trung ương tổ chức triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án trên địa bàn tỉnh

Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã có trách nhiệm tổ chức lập kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm thuộc cấp mình quản lý Tổ chức thẩm định chương trình,

dự án thuộc cấp mình quản lý Trình Hội đồng nhân dân cùng cấp: Quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn ngân sách địa phương theo phân cấp nguồn vốn và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương cấp huyện, xã theo thẩm quyền Tham gia ý kiến về chủ trương đầu tư

dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ và của Hội đồng nhân dân cấp trên; Quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý theo quy định; Quyết định kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm vốn cân đối ngân sách địa phương và vốn từ nguồn thu để lại

cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách cấp huyện, xã Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã chịu trách nhiệm quyết định chủ trương đầu tư dự án theo phân cấp, đồng thời tổ chức thực hiện, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình,

dự án và các nhiệm vụ QLNN khác về ĐTC theo phân cấp Phối hợp với các cơ quan liên quan khác triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án trên địa bàn

Kiểm toán Nhà nước chịu trách nhiệm: Quyết định kế hoạch kiểm toán hằng năm về kế hoạch, chương trình, dự án và báo cáo Quốc hội và Chính phủ trước khi thực hiện Tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hằng năm, kiểm toán chuyên đề và thực hiện kiểm toán về kế hoạch, chương trình, dự án theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Tổ chức công bố công khai báo cáo kiểm toán về kế hoạch, chương trình, dự án theo quy định của pháp luật

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chủ trì tổ chức thực hiện việc giám sát cộng đồng các chương trình dự án, đồng thời tổ chức lấy ý kiến cộng đồng về chủ trương đầu tư các chương trình, dự án trên địa bàn theo quy định của pháp luật về ĐTC và quy định

về thực hiện dân chủ ở xã phường, thị trấn

2.2 Công trình đường bộ và hoạt động đầu tư công trong xây dựng công trình đường bộ

2.2.1 Công trình đường bộ

Công trình đường bộ là một bộ phận của hạ tầng giao thông vận tải, bao gồm hệ thống đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ, nơi dừng đỗ xe trên đường bộ, đèn tín hiệu, biển báo, vạch kẻ đường, cọc tiêu, biển báo, rào chắn, dải phân cách, hệ thống thoát nước và các công trình phụ trợ khác [58] Công trình đường bộ có vai trò quan trọng và chủ đạo trong thúc phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh quốc phòng, phục vụ việc đi lại của nhân dân để giao lưu kinh tế, văn hoá, xã hội giữa các vùng, miền, các khu vực hoặc các quốc gia với nhau

Các nghiên cứu về công trình đường bộ cho thấy cũng giống như kết cấu hạ

tầng giao thông nói chung thường mang những đặc trưng cơ bản là:

Tính hệ thống, liên hoàn: Thể hiện ở chỗ nó tác động lên hoạt động sản xuất xã

hội trên quy mô cả nước hoặc trên những vùng lãnh thổ rộng lớn Sự trục trặc về hạ tầng ở một khâu, mắt xích nào đó có thể gây ra ách tắc toàn bộ hệ thống sản xuất, ảnh