Trong các lĩnh vực quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai đã đạt được một số thành tựu nhất định, tuy nhiên còn nh
Trang 1HIỆN TRẠNG VÀ ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG CÔNG NGHỆ THÔNG
TIN TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
-Lời nói đầu
Ứng dụng công nghệ thông tin là một trong các định hướng quan trọng của ngành Tài nguyên và môi Trường trong giai đoạn hiện nay Việc ứng dụng công nghệ thông tin là bắt buộc để đáp ứng được các mục tiêu quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường theo hướng phát triển bền vững và thực hiện chủ trương kinh tế hóa ngành Trong các lĩnh vực quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực quản
lý đất đai đã đạt được một số thành tựu nhất định, tuy nhiên còn nhiều điểm bất cập cần phải có một chiến lược dài hạn với các mục tiêu và phương pháp
cụ thể để có thể có được một cơ sở dữ liệu đất đai theo mô hình hiện đại, thông suốt từ cấp trung ương đến cấp địa phương và là một trong những công
cụ quản lý chính của ngành
Bài viết này đi sâu phân tích hiện trạng của công tác ứng dụng công nghệ thông tin từ những giai đoạn trước đến giai đoạn hiện nay, bao gồm các yếu tố đầu tư về cơ sở hạ tầng công nghệ thông tin, công nghệ phần mềm, nguồn nhân lực, hiện trạng dữ liệu hiện có và các chính sách về phát triển công nghệ thông tin trong ngành Trên cơ sở phân tích hiện trạng hiện có, bài viết cũng đề xuất một số định hướng chiến lược và giải pháp cụ thể phù hợp với sự phát triển của công nghệ, định hướng phát triển ngành để có thể đẩy mạnh và nâng tầm ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai lên một tầm cao mới mang tính đột phá
Trang 2Để thực hiện việc ứng dụng công nghệ thông tin nói chung và xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai đạt được các mục tiêu nêu trên cần có các nghiên cứu cơ sở lý luận khoa học vững chắc, nguồn lực đầu tư và nhận thức
về ứng dụng công nghệ thông tin từ cấp lãnh đạo đến cấp cán bộ quản lý các cấp Tham luận với giới hạn của mình cũng chỉ đề xuất các định hướng mang tính chiến lược và một số giải pháp cụ thể, các nghiên cứu tiếp theo cũng như việc thực hiện các dự án đã, đang và sẽ thực hiện sẽ là cơ sở để đạt được các mục tiêu của ngành
1 Hiện trạng ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành quản lý đất đai
Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành quản lý đất đai có thể tính từ khoảng năm 1994 đến nay, với các địa bàn ứng dụng từ các cơ quan quản lý nhà nước cấp Trung ương đến các cơ quan quản lý cấp địa phương
Về hiện trạng có thể phân tích theo các hướng: chính sách và cơ chế thực hiện,
cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực, công nghệ và hiện trạng đầu tư
Về chính sách và cơ chế thực hiện
Ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành tài nguyên và môi trường nói chung và ngành quản lý đất đai nói riêng trước năm 2004 chưa có các cơ
sở pháp lý Các dự án ứng dụng công nghệ thông tin cho lĩnh vực quản lý đất đai trước năm 1994 cũng đã có một số với các nguồn vốn từ ngân sách trung ương, vốn ODA không hoàn lại và một số các tỉnh, thành phố với ngân sách địa phương
Năm 2004, Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định 179/2004/QĐ-TTg
về việc phê duyệt Chiến lược ứng dụng và phát triển công nghệ thông tin (CNTT) tài nguyên và môi trường đến năm 2015 và định hướng đến năm
2020 (sau đây gọi là Quyết định 179) Trong quyết định 179 đã đưa ra 4 mục tiêu chủ yếu và 7 nhiệm vụ trọng tâm Trong đó việc xây dựng cơ sở dữ liệu
Trang 3tài nguyên và môi trường nói chung và xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai nói riêng là một trong các nhiệm vụ cơ bản nhất
Sau 5 năm Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện Chiến lược, tới nay
đã có những thay đổi về bối cảnh Về lĩnh vực công nghệ thông tin, Luật Công nghệ thông tin năm 2007 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 7 và thứ 8 Quốc hội khóa XI, là những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng thể chế hóa Chỉ thị 58 của Bộ Chính trị Ngày 10/4/2007 Chính phủ đã ban hành Nghị định 64/2007/NĐ-CP về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước (Nghị định 64) Nghị định đã quy định cụ thể các nội dung, nhiệm vụ và tổ chức thực hiện việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước và xác định trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị trong việc ứng dụng CNTT trong phạm vị ngành, địa phương mình
Để đẩy mạnh và thực hiện nhất quán Chiến lược nhằm thúc đẩy công tác ứng dụng Công nghệ thông tin trong ngành Tài nguyên và môi trường, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có Quyết định số 1888/QĐ-BTNMT ngày 29 tháng 9 năm 2008 về việc thành lập Ban chỉ đạo thực hiện Chiến lược ứng dụng và phát triển công nghệ thông tin tài nguyên và môi trường đến năm 2015 và định hướng đến năm 2020 (sau đây gọi tắt là Ban chỉ đạo) do Thứ trưởng Thường trực Nguyễn Văn Đức làm Trưởng ban, Tổng cục Quản
lý đất đai đã có thành viên trong Ban chỉ đạo và tham gia trong các hoạt động của Ban Chỉ đạo trong lĩnh vực ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai phù hợp với định hướng chung của ngành
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã xây dựng trình Chính phủ ban hành Nghị định 102/2008/NĐ-CP về việc thu thập, quản lý, khai thác và sử dụng dữ liệu về tài nguyên và môi trường, ban hành 15/09/2008 trong đó quy định chi tiết danh mục dữ liệu của lĩnh vực quản lý đất đai và xây dựng cơ sở dữ liệu
Trang 4tài nguyên và môi trường các cấp, các ngành Tiếp theo đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành thông tư 07/2009/TT-BTNMT ngày 10 tháng 7 năm
2009 về quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 102/2008/NĐ-CP trong đó quy định chi tiết hơn về chức năng nhiệm vụ của các đơn vị thu thập, quản lý và cung cấp dữ liệu
Tổng cục quản lý đất đai đã xây dựng và thực hiện dự án “ Xây dựng và thử nghiệm Chuẩn dữ liệu địa chính ở Việt Nam” với mục tiêu là xây dựng và ban hành áp dụng một chuẩn dữ liệu địa chính chung cho Việt Nam Chuẩn dữ liệu địa chính Việt Nam sẽ được áp dụng trực tiếp để xây dựng các cơ sở dữ liệu địa chính phục vụ nhu cầu quản lý đất đai; trao đổi dữ liệu địa chính giữa các cấp quản lý đất đai; cung cấp dữ liệu địa chính cho các ngành có nhu cầu
và cho cộng đồng nói chung Phương pháp tiếp cận của dự án là xây dựng Chuẩn dữ liệu địa chính Việt Nam trên cơ sở hướng dẫn của Chuẩn thông tin địa lý cơ sở quốc gia do Bộ Tài nguyên và môi trường ban hành và bộ chuẩn thông tin địa lý quốc tế ISO 19100 Theo đó, chuẩn dữ liệu địa chính phải bao gồm các quy định nhằm chuẩn hóa: nội dung dữ liệu địa chính, mô hình cấu trúc dữ liệu địa chính, hệ quy chiếu tọa độ cho dữ liệu địa chính, siêu dữ liệu
áp dụng cho dữ liệu địa chính, yêu cầu về chất lượng dữ liệu địa chính, trình bày dữ liệu địa chính và trao đổi, phân phối dữ liệu địa chính
Chính sách quản lý nhà nước về đất đai cũng đang trong quá trình hoàn thiện, quy trình thực hiện, mẫu báo cáo, mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thay đổi nhiều trong thời gian ngắn dẫn tới công tác ứng dụng công nghệ thông tin gặp rất nhiều bất cập, việc phải chỉnh sửa các hệ thống vừa đưa vào
sử dụng trong thời gian rất ngắn, thiếu kinh phí xây dựng rất phổ biến
Tuy đã có một số các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế chính sách nhất định trong việc ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành quản lý đất đai, tuy nhiên hệ thống văn bản còn thiếu rất nhiều từ bước lập các dự án, thực
Trang 5hiện, kiểm tra nghiệm thu, quy chuẩn kỹ thuật, giao nộp sản phẩm, định mức kinh tế kỹ thuật v.v để có thể có được khung chính sách hoàn chỉnh làm cơ
sở thực hiện
Về cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực
Để thực hiện Quyết định 179 và các văn bản quy phạm pháp luật về ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành Tài nguyên và Môi trường nói chung và ngành Quản lý đất đai nói riêng, từ cấp Trung ương tới cấp địa phương đã tổ chức các đơn vị chuyên trách về ứng dụng công nghệ thông tin
và xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai
Về phía các cơ quan Trung ương, Tổng cục Quản lý đất đai đã thành lập Trung tâm Lưu trữ và Thông tin đất đai là đơn vị sự nghiệp trực thuộc Tổng cục (tại Quyết định số 18/QĐ-TCQLĐĐ ngày 07 tháng 11 năm 2008 của Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Trung tâm Lưu trữ và Thông tin đất đai) Trung tâm có chức năng nhiệm vụ xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu về đất đai cấp Trung ương Về phía Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có Cục Công nghệ thông tin có chức năng quản lý nhà nước về ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành, đề xuất các chính sách, các quy định kỹ thuật, giám sát kiểm tra thực hiện công tác này
Tại các địa phương đã có hệ thống các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, hệ thống các Trung tâm Thông tin lưu trữ, Trung tâm Công nghệ thông tin để thực hiện việc ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng cơ sở
dữ liệu đất đai cấp địa phương
Các vấn đề còn tồn tại trong cơ cấu tổ chức này là sự chồng chéo, chưa thực sự rõ ràng tại một số địa phương về chức năng quản lý và cung cấp dữ
Trang 6liệu đất đai tại các đơn vị, về nguồn nhân lực, về nguồn vốn đầu tư cho các dự
án ứng dụng công nghệ thông tin Chưa có gắn kết thực sự chặt chẽ giữa các
dự án đề án điều tra cơ bản với việc xây dựng cơ sở dữ liệu, chưa có mô hình trao đổi, báo cáo thông tin đất đai dưới dạng cơ sở dữ liệu giữa các đơn vị hành chính và đơn vị hành chính cấp dưới với đơn vị hành chính trực tiếp quản lý cấp trên
Tại một số địa phương, sau khi các Trung tâm Thông tin lưu trữ chuyển tài liệu, số liệu hồ sơ địa chính cho Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất theo chức năng nhiệm vụ của văn phòng, do số liệu, tài liệu các ngành khác còn ít, chủ yếu từ trước đến nay là các tài liệu về đất đai nên dẫn tới hiện tượng nhiều Trung tâm Thông tin lưu trữ họat động kém hiệu quả Mặt khác,
do Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cũng chưa đủ nhân lực về công nghệ thông tin nên nhiệm vụ xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai cấp địa phương gặp vấn đề khó khăn Chưa có một quy định hướng dẫn thống nhất về việc tổ chức xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai cho đơn vị chủ trì nào thực hiện, do vậy công tác này được thực hiện rất khác nhau tùy vào từng địa phương
Nguồn nhân lực về công nghệ thông tin tại các Sở Tài nguyên và Môi trường cũng rất khác nhau và phân tán tại nhiều đơn vị, do vậy sau khi được chuyển giao công nghệ, nhiều đơn vị chỉ làm ở mức độ thử nghiệm chứ chưa triển khai diện rộng, chưa đưa cơ sở dữ liệu đất đai thực sự đi vào quá trình quản lý và hỗ trợ ra quyết định về chính sách
Về công nghệ và hiện trạng đầu tư
Xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai gắn liền với công nghệ hệ thống thông tin địa lý (GIS) và các ứng dụng CAD để số hóa dữ liệu địa chính Thông qua các nghiên cứu của nhiều đơn vị, các dự án đã và đang thực hiện từ năm 1992 trở lại đây, nhiều công nghệ đã được ứng dụng trong các cơ quan
Trang 7quản lý nhà nước về đất đai từ cấp trung ương tới cấp địa phương, các doanh nghiệp đo đạc bản đồ và lập hồ sơ địa chính Các công nghệ được ứng dụng
cơ bản là các công nghệ tiên tiến ở Việt Nam và trên thế giới
Hiện tại đã có rất nhiều hệ thống thông tin đất đai do nhiều đơn vị trong
và ngoài ngành xây dựng Có thể liệt kê một số các hệ thống điển hình như ELIS (Cục Công nghệ thông tin), ViLIS (Trung tâm Viễn thám Quốc gia), EKLIS (Công ty EK ) và nhiều công ty khác
Các công nghệ GIS nền được sử dụng cũng rất đa dạng như ArGIS của hãng ESRI (Mỹ), MapInfo, AutoCAD và một số hãng khác Hệ quản trị cơ sở
dữ liệu sử dụng Oracle, SQL Server, Access v.v Hiện cũng đã có một số nghiên cứu ứng dụng toàn bộ mã nguồn mở trong vấn đề xây dựng LIS để tiết kiệm chi phí đầu tư cho công nghệ nền
Tuy có nhiều sản phẩm, nhiều ứng dụng và có nhiều đơn vị phát triển nhưng việc ứng dụng công nghệ trong công tác xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai còn bộc lộ một số bất cập như: Chính sách quản lý thay đổi liên tục dẫn đến các phần mềm cũng phải thay đổi theo nhưng lại thiếu nguồn lực về kinh phí
để cập nhật, nâng cấp, chưa có tiêu chuẩn kỹ thuật thống nhất, còn có nhiều sự khác biệt về nhu cầu quản lý cho từng địa bàn, thiếu hỗ trợ kỹ thuật từ nhà cung cấp công nghệ nền (thông thường là ở nước ngoài) và nhà phát triển hệ thống thông tin đất đai do thiếu nguồn nhân lực và chính sách tài chính, còn
có sự vướng mắc về vấn đề lựa chọn sản phẩm phần mềm cho từng địa phương và các vấn đề khác…
Về chính sách quản lý, do Việt Nam còn đang trong giai đoạn hoàn thiện chính sách về quản lý đất đai, các quy trình, chế độ quản lý, mẫu biểu báo cáo và thống kê, mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất… thay đổi nhiều trong thời gian ngắn nên phát sinh hiện tượng các phần mềm phải cập
Trang 8nhật liên tục để phù hợp với chính sách mới Tuy nhiên, do chưa có sự đầu tư đồng bộ và chiến lược lâu dài dẫn tới các phần mềm vừa đưa vào sử dụng đã
có sự lạc hậu về quy trình nghiệp vụ, thậm chí một số nơi không thể sử dụng tiếp dẫn tới lãng phí rất lớn
Các nhà cung cấp phần mềm nền cũng như phần mềm ứng dụng còn thiếu chuyên môn nghiệp vụ và có nhiều sự khác nhau về nhu cầu quản lý của từng địa bàn dẫn tới trong nhiều dự án xây dựng hệ thống thông tin đất đai, các đơn vị phát triển phải cử cán bộ ngồi tại địa bàn sử dụng trong một thời gian dài để cùng với cán bộ sử dụng, vận hành hệ thống, sửa lỗi tại chỗ
Ngay trong cùng một tỉnh, nhưng do phân cấp về quản lý dữ liệu đất đai, dẫn tới trong một tỉnh cũng có thể ứng dụng nhiều giải pháp phần mềm khác nhau, do chưa có tiêu chuẩn thống nhất (hiện tại Tổng cục Quản lý đất đai đang trình Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư quy định kỹ thuật về chuẩn dữ liệu địa chính) nên dẫn tới việc tích hợp dữ liệu khó khăn
Cơ sở dữ liệu về đất đai đã được đầu tư qua nhiều thời kỳ, nhiều dự án đầu tư với nhiều nguồn vốn khác nhau, tuy nhiên ở nhiều địa phương chưa gắn kết quá trình đo vẽ bản đồ địa chính, lập hồ sơ đăng ký ban đầu với quá trình cập nhật biến động đất đai dẫn đến việc các bản đồ địa chính được đo vẽ trong thời gian trước đây mất nhiều kinh phí nhưng lạc hậu do vậy giá trị sử dụng bị hạn chế
Một trong các chương trình, dự án tiêu biểu là chương trình Hợp tác Việt Nam - Thụy Điển về đổi mới hệ thống địa chính - CPLAR Chương trình này có nguồn vốn không hoàn lại do cơ quan phát triển quốc tế SIDA Thụy Điển tài trợ cho Tổng cục Địa chính thực hiện từ năm 1997 đến năm 2003 Chương trình được chia thành nhiều dự án về chính sách, nâng cao năng lực… trong đó có hợp phần 5 về phát triển và ứng dụng hệ thống thông tin đất đai (LIS) ở cấp tỉnh và thử nghiệm tại một số tỉnh… Kết quả của dự án này là đã
Trang 9nâng cao nhận thức, chuyển giao công nghệ xây dựng bản đồ địa chính số, xây dựng cơ sở dữ liệu về đăng ký đất đai, quản lý và in giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất bằng công nghệ số thay thế cho việc viết tay trước đây Kết quả của dự án không những trong những tỉnh thử nghiệm mà còn mở rộng ra rất nhiều tỉnh khác không nằm trong phạm vi chương trình Nhiều tỉnh, thành phố
đã có nhận thức và sử dụng các nguồn lực khác nhau để xây dựng hệ thống thông tin đất đai của địa phương mình ở nhiều mức độ khác nhau (địa bàn xã, huyện…)
Dự án hoàn thiện và hiện đại hóa hệ thống quản lý đất đai Việt Nam (VLAP) có số vốn 100 triệu đô la Mỹ từ nguồn vốn vay ODA của Ngân hàng Thế giới đã được Bộ Tài nguyên và Môi trường chính thức khởi động ngày 18-9 tại Hà Nội VLAP là dự án của Việt Nam trong lĩnh vực quản lý đất đai, được nghiên cứu hơn 10 năm nay qua sự hợp tác của nhiều nước như Pháp, Thụy Điển, New Zealand, Phần Lan Dự án được khởi động trước tại 9 tỉnh, thành phố, gồm ba tỉnh đồng bằng sông Cửu Long (Tiền Giang, Bến Tre, Vĩnh Long), ba tỉnh duyên hải miền Trung (Bình Định, Khánh Hòa, Quảng Ngãi) và ba tỉnh đồng bằng sông Hồng (Hà Nội, Hưng Yên, Thái Bình) Mục tiêu của dự án là tăng cường sự tiếp cận của mọi đối tượng với dịch vụ thông tin đất đai, bằng cách phát triển một hệ thống quản lý đất đai hoàn thiện tại các địa phương qua việc xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính và bản đồ địa chính dạng số hóa Dự án gồm 100 hoạt động khác nhau với ba giai đoạn triển khai trong vòng 5 năm Giai đoạn thứ nhất, với mục tiêu hiện đại hóa hệ thống đăng ký đất đai Giai đoạn 2 sẽ tăng cường dịch vụ đăng ký đất đai Giai đoạn
3, hỗ trợ quản lý và theo dõi đánh giá chất lượng các kết quả của dự án
2 Các đề xuất về định hướng ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành quản lý đất đai
Trang 10Trên cơ sở phân tích các hiện trạng nêu trên, để thực hiện việc ứng dụng công nghệ thông tin trong ngành quản lý đất đai, cần phải thực hiện các nhóm giải pháp đồng bộ bao gồm: Xây dựng thể chế và chính sách, đào tạo nguồn nhân lực và xây dựng kế hoạch về nguồn vốn đầu tư