Thực trạng pháp luật về sử dụng vốn tại các doanh nghiệp nhà nước (luận văn thạc sĩ luật học)

Tính cấp thiết của đề tài Những năm qua, cùng với việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hoạt động của doanh nghiệp nói chung và DNNN nói riêng đã phát sinh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN HẢI TRIỀU

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ SỬ DỤNG VỐN TẠI

CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học

TS NGUYỄN MINH HẰNG

b Tính tất yếu của việc quản lý và sử dụng vốn nhà nước

đầu tư tại các doanh nghiệp

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM

ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG SỬ DỤNG VỐN TẠI

CÁC DNNN VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN PHÁP

LUẬT

33

2.1 Khái quát về sự hình thành và phát triển của hệ thống

pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các

DNNN ở Việt Nam

33

2.2 Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động vốn

tại các DNNN ở Việt Nam

35

2.2.2 Các quy định về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của đại

diện chủ sở nhà nước trong quá trình sử dụng vốn tại các

DNNN

38

2.2.4 Quy định về đánh giá hiệu quả hoạt động sử dụng vốn

của DNNN

52

2.3 Đề xuất hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động sử

2.3.1 Yêu cầu cơ bản đối với pháp luật điều chỉnh hoạt động

2.3.2 Những đề xuất cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật điều

TÀI LIỆU THAM KHẢO

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan: luận văn là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Minh Hằng Các số liệu, kết luận được trình bày trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc và được trích dẫn rõ ràng Tác giả hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận văn./

Xác nhận của Giảng viên

hướng dẫn

Tác giả

Nguyễn Hải Triều

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc và chân thành cảm ơn TS Nguyễn Minh Hằng- người Thầy đã chỉ bảo, hướng dẫn và giúp đỡ tôi rất tận tình trong suốt thời gian thực hiện và hoàn thành luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Sau Đại học, Khoa Pháp luật Kinh tế đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi thực hiện luận văn

Cuối cùng tôi xin cảm ơn các thành viên trong đại gia đình đã động viên, ủng hộ, chia sẻ và là chỗ dựa tinh thần giúp tôi tập trung nghiên cứu

và hoàn thành bài luận văn của mình

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Những năm qua, cùng với việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hoạt động của doanh nghiệp nói chung và DNNN nói riêng đã phát sinh những yêu cầu quản lý mới như việc không dàn trải

mà tập trung vào các ngành then chốt, các địa bàn gắn với kinh tế an ninh - quốc phòng tạo động lực phát triển cho xã hội đảm bảo an ninh quốc phòng; cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại DNNN bằng biện pháp tổng thể, phù hợp với kế hoạch và tình hình kinh tế - xã hội; vai trò, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với các hoạt động đầu tư của DNNN cũng như việc bảo đảm quyền, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan quản lý trên cơ sở sự phân công, phân cấp từ khâu quyết định đầu tư, quản lý, sử dụng vốn, tài sản đến khâu kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN; đặc biệt là quyền giám sát của Quốc hội và các chủ thể liên quan khác Các nội dung này đã được Luật hóa tại các quy định pháp luật hiện hành

Tuy nhiên, thực tiễn quản lý hoạt động đầu tư vốn nhà nước vào kinh doanh sau khi chuyển đổi DNNN sang áp dụng chung theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 đã bộc lộ một số tồn tại hạn chế Theo thống kê chưa đầy đủ, Nhà nước đang đầu tư vốn tại hơn 1.000 Doanh nghiệp, trong đó 781 doanh nghiệp nhà nước (sau đây gọi tắt là DNNN) và 248 Doanh nghiệp có cổ phần của Nhà nước Tổng tài sản của các DNNN

mô vốn lớn, nhưng theo báo cáo của Chính phủ, tính đến hết năm tài chính

2016, tổng số nợ phải trả của các tập đoàn, Tổng công ty đã lên tới 1.567.000 tỷ đồng, tăng 8% so với năm 2015 Đặc biệt, khối chủ đạo của nền kinh tế này cũng có sự chủ đạo trong tổng nợ vay nước ngoài của nền kinh tế – “đóng góp” cho mức tăng nợ công thực tế đáng kể, mặc dù trên

sổ sách, nợ công của Việt Nam không được tính bao gồm nợ của khối

đang trong tình trạng “nợ vay tràn lan”

Trong thực trạng nêu trên, có thể khẳng định việc nghiên cứu về

“Thực trạng pháp luật về sử dụng vốn tại các DNNN” được xác định là

cấp thiết

Nhìn nhận một cách tổng quan thì “Thực trạng pháp luật về sử dụng

vốn tại các DNNN” là vấn đề đã được một số tổ chức, cơ quan, nhà khoa

học, chuyên gia… đề cập, nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau Cụ thể:

(i) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ năm 2009 “Chính sách và cơ chế quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp giai đoạn đến 2020”, đây là

đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của Bộ tài chính do PGS.TS Nguyễn Đăng Nam làm chủ nhiệm đề tài Đề tài đã đề cập đến chính sách quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp dưới góc độ quản lý nhà nước, trong đó

có một số bình luận, đánh giá liên quan đến pháp luật về sử dụng vốn tại các DNNN Những nghiên cứu trong đề tài đã cho thấy được những nội dung cơ bản của chính sách và cơ chế quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp ở Việt Nam

2

(ii) Luận án tiến sĩ “Đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản đối với Tổng công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam” của Tác giả Nguyễn Xuân Nam Đây là công trình nghiên cứu khá chuyên sâu về thực trạng sử dụng vốn và tài sản của Tổng công ty 91 Đồng thời, nghiên cứu cũng đã chỉ ra các giải pháp nhằm giúp Tổng công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam Tuy nhiên, với việc xác định phạm vi nghiên cứu gắn liền với hoạt động của Tổng công ty 91, công trình nghiên cứu này chưa cho thấy được bức tranh toàn cảnh về hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp ở Việt Nam và giải pháp hoàn thiện pháp luật cho toàn hệ thống

(iii) Luận án Tiến sĩ Kinh tế “Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư

tại doanh nghiệp ở Việt Nam” của tác giả Phạm Thị Thanh Hòa Luận án

đã tập trung nghiên cứu cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp dưới góc độ của chủ sở hữu nhà nước ở các khía cạnh: Cơ chế đầu

tư, cơ chế sử dụng vốn, cơ chế phân chia lợi ích kinh tế, cơ chế giám sát và thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước Tuy nhiên, luận án vẫn chưa nhìn nhận về các yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý và sử dụng vốn tại các

doanh nghiệp nhà nước và có các giải pháp đứng trên góc độ pháp lý

Ngoài ra còn có các nghiên cứu, bài viết, hội thảo khoa học về sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam đăng trên các báo, tạp chí kinh tế khác Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu nói trên mới chỉ đề cập tới cơ chế sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, chưa tập trung phân tích các yếu tố tác động tới hiệu quả

sử dụng vốn tại các doanh nghiệp nhà nước, phân tích các quy định pháp luật hiện hành (giai đoạn 2015 đến nay) điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước

(i) Làm rõ một số vấn đề lý luận về DNNN và hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN

(ii) Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN

(iii) Đưa ra phương hướng, giải pháp nhằm hạn chế những bất cập trong pháp luật điều chỉnh hoạt sử dụng vốn tại các DNNN góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn của DNNN trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quy định pháp luật, hoạt động áp dụng pháp luật về sử dụng vốn tại các DNNN tại Việt Nam Trên

cơ sở đó đưa ra những phương hướng, giải pháp để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn tại các DNNN trong thời gian tới

- Phạm vi nghiên cứu:

Đề tài tập trung vào việc tìm hiểu các quy định của pháp luật về bản chất DNNN, các quy định có liên quan đến sử dụng vốn tại các DNNN, tìm hiểu thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN để đưa ra những kiến nghị đổi mới pháp luật về sử dụng vốn tại các DNNN trên cơ sở các tài liệu thu thập được về DNNN trong giai đoạn

từ 2000 - đến nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng, quan điểm của Đảng qua các kỳ Đại hội và chính sách, pháp luật của Nhà nước về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và về vấn đề sử dụng vốn tại các DNNN, đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích một số vấn đề lý luận và thực tiễn xoay quanh

các khía cạnh pháp lý của hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN

Để đạt được các mục tiêu của đề tài đặt ra, tác giả sử dụng nhiều cách tiếp cận dưới những góc độ khác nhau về pháp luật sử dụng vốn tại các DNNN trên cơ sở phương pháp phân tích định tính và định lượng Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các phương pháp khác như nghiên cứu tổng hợp, so sánh, quy nạp, diễn dịch

6 Ý nghĩa khoa học và đóng góp của luận văn

Hiện nay, đứng trước thực trạng sử dụng vốn tại các DNNN còn nhiều bất cập, rắc rối và thiếu minh bạch, công khai, luận văn này ra đời

trong pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng vốn của DNNN trong thời gian tới

cứu học tập và giảng dạy, những giải pháp có thể được tham khảo trong việc thực thi và ban hành các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN ở Việt Nam

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương:

Chương 1 Những vấn đề lý luận về sử dụng vốn tại các DNNN và pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN ở Việt Nam

Chương 2 Thực trạng pháp luật Việt Nam điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN và đề xuất hoàn thiện pháp luật

NỘI DUNG CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỬ DỤNG VỐN TẠI CÁC DNNN VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG SỬ DỤNG

VỐN TẠI CÁC DNNN Ở VIỆT NAM 1.1 Khái quát về sử dụng vốn tại các DNNN ở Việt Nam

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm DNNN và vốn tại DNNN

a Khái niệm, đặc điểm DNNN

Theo các góc độ tiếp cận khác nhau, hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về DNNN

Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, sở hữu toàn dân là tư tưởng chi phối, DNNN đóng vai trò then chốt trong mọi lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân Theo đó, DNNN được xác định là tổ chức kinh tế thuộc

sở hữu nhà nước/công hữu, và được điều hành, kiểm soát về mọi phương

Đồng quan điểm trên, Ngân hàng Thế giới định nghĩa về DNNN như

sau: “DNNN là một chủ thể kinh tế mà quyền sở hữu hay quyền kiểm soát thuộc về chính phủ, và phần lớn thu nhập của chúng được tạo ra từ việc bán hàng hoá và dịch vụ”4

Theo lý thuyết kinh tế thị trường, DNNN là một tổ chức được sử dụng để chỉ một tổ chức sản xuất hàng hoá và dịch vụ mà giá trị của chúng

Ở Việt Nam, DNNN có lịch sử tồn tại khá lâu đời và hiện đang giữ vai trò chủ đạo trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay Trong từng giai đoạn khác nhau, quan điểm pháp lý về DNNN cũng có những đặc thù và thay đổi nhất định phù hợp với thực tiễn kinh doanh

Thuật ngữ DNNN được sử dụng chính thức trong Nghị định 338/HĐBT ngày 20/11/1991 ban hành Quy chế về thành lập và giải thể DNNN, theo đó DNNN được định nghĩa là những tổ chức kinh doanh do

Luật DNNN số 39-L/CTN đưa ra định nghĩa cụ thể hơn, theo đó DNNN là tổ chức kinh tế do nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động

Cũng theo Luật DNNN số 39-L/CTN, DNNN nước tồn tại dưới các hình thức: doanh nghiệp độc lập, tổng công ty, doanh nghiệp thành viên của

Năm 2003, với sự ra đời của Luật DNNN số 14/2003/QH11 khái niệm DNNN đã có sự thay đổi căn bản Cụ thể, Theo Điều 1 Luật DNNN

2003, DNNN là tổ chức kinh tế do nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, phần góp vốn chi phối được tổ chức dưới hình thức công

ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn Như vậy, so với khái niệm “DNNN” theo Luật DNNN 1995, khái niệm DNNN theo

5

Rees Ray (1989), Public Enterprise Economics, 2nd Ed., Philip Allan, Deddington, Oxford, trang 1

7 Điều 1 Luật DNNN số 39-L/CTN

Luật DNNN 2003 có một số thay đổi như sau: (i) Khái niệm DNNN trong

Luật 2003 có nội dung rộng hơn, DNNN bao gồm cả DNNN nắm cổ phần

hay có phần góp vốn chi phối; (ii) DNNN được tổ chức theo nhiều loại hình

hơn, bao gồm cả công ty trách nhiệm hữu hạn và công ty cổ phần

Năm 2005, Luật Doanh nghiệp số 60/2005/QH11 được ban hành, thay thế cho Luật DNNN số 14/2003/QH11 và Luật doanh nghiệp số 13/1999/QH10, theo đó DNNN được định nghĩa là doanh nghiệp trong đó nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ Như vậy, so với Luật DNNN số 14/2003/QH11, hình thức tổ chức DNNN bị thu hẹp hơn, DNNN chỉ được

tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần và công ty trách nhiệm hữu hạn; các công ty nhà nước thành lập theo quy định của Luật DNNN năm 2003

Năm 2014, với hướng tiếp cận “cởi trói” cho doanh nghiệp và tuân theo các cơ chế quản lý của nền kinh tế thị trường là hạn chế sự can thiệp

bản trong quy định về DNNN Cụ thể, theo Luật doanh nghiệp 2014,

DNNN là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ11 Quy định chỉ những doanh nghiệp nào do nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ thì mới được coi là DNNN đã hạn chế số lượng DNNN và mở rộng thành phần doanh nghiệp không bị ràng buộc bởi “cơ chế nhà nước” Với quy định này các công ty lớn hoạt động trong lĩnh vực then chốt như dầu khí, vận tải hàng không, hay các ngân hàng có sở hữu của nhà nước thấp hơn 100% vốn điều lệ đều không còn là DNNN Các doanh nghiệp này ngoài việc tháo bỏ cái mác DNNN, cải tổ cơ chế quản lý điều hành, quản trị rủi ro thì

hoàn toàn có thể cạnh tranh bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp khác

mà không có sự khác biệt nào Ngoài ra, quy định về hình thức tổ chức của DNNN cũng có sự thay đổi, theo đó DNNN chỉ được tổ chức dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu

Như vậy, dưới những góc độ tiếp cận, quan điểm khác nhau đã có nhiều định nghĩa khác nhau về DNNN, tuy nhiên, dù được tiếp cận dưới những góc độ nào thì DNNN của Việt Nam cũng được đặc trưng bởi những khía cạnh sau:

(i) Nhà nước đầu tư vốn và thành lập DNNN theo một thủ tục đặc biệt

Đối với các loại hình doanh nghiệp tư nhân (công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty hợp danh, doanh nghiệp tư nhân), việc thành

Theo

đó, các tổ chức, cá nhân trên cơ sở thỏa thuận hoặc dựa trên ý chí cá nhân

để đưa ra quyết định bỏ vốn để thành lập doanh nghiệp, đồng thời thực hiện các thủ tục đăng ký thành lập theo quy định của pháp luật Như vậy, các tổ chức, cá nhân được quyền tự mình quyết định đầu tư vốn, thành lập doanh nghiệp để thực hiện các hoạt động kinh doanh, cơ quan nhà nước chỉ cho phép thành lập trên cơ sở đăng ký kinh doanh của các tổ chức, cá nhân

Trong khi đó, DNNN được thành lập trên cơ sở Quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Mặt khác, nguồn đầu tư vốn điều lệ để thành lập DNNN và bổ sung vốn

12

điều lệ cho DNNN đang hoạt động từ các nguồn hình thành vốn nhà nước

vốn điều lệ và đầu tư đủ vốn điều lệ cho DNNN nhằm đảm bảo: (i) Không

thấp hơn mức vốn pháp định của ngành, nghề, lĩnh vực sản xuất, kinh

doanh của DNNN theo quy định của pháp luật, (ii) Phù hợp với quy mô,

công suất thiết kế đối với ngành, nghề, lĩnh vực sản xuất, kinh doanh của

DNNN, (iii) Phù hợp với chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển của doanh

nghiệp, phù hợp với ngành, nghề kinh doanh chính của DNNN được cấp có

thẩm quyền phê duyệt; và (iv) Phù hợp với phương án sản xuất, kinh doanh

của DNNN Như vậy, DNNN chỉ được thành lập khi có quyết định thành

lập của Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nguồn vốn để thành lập DNNN do nhà nước đảm bảo từ các nguồn hình thành vốn nhà nước tại doanh nghiệp (vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn khác được tại các DNNN)

(ii) Nhà nước sở hữu 100% vốn Điều lệ trong DNNN

Theo quy định tại Luật Doanh nghiệp 2014, doanh nghiệp được xác định là DNNN khi tỷ lệ sở hữu vốn điều lệ của nhà nước trong doanh nghiệp đó là 100% Trong khi đó, ở các nước trong khu vực như Thái Lan, Indonesia… (những nước cũng còn nhiều DNNN tại các lĩnh vực quan trọng như điện, nước, viễn thông, ngân hàng, hàng không…) những doanh

Như vậy, việc xác định chỉ những doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ mới là DNNN được xem là đặc trưng của DNNN của Việt Nam

(iii) Toàn bộ vốn và tài sản của DNNN thuộc sở hữu 100% của nhà nước

DNNN do nhà nước đầu tư 100% vốn nên nó thuộc sở hữu nhà nước, tài sản của DNNN là một bộ phận của tài sản nhà nước DNNN sau khi được thành lập là một chủ thể kinh doanh, DNNN được quản lý bởi các

“người đại diện” Tuy nhiên, “người đại diện” không có quyền sở hữu đối với tài sản trong doanh nghiệp mà chỉ là người quản lý tài sản và kinh doanh trên cơ sở sở hữu của nhà nước Nhà nước giao trách nhiệm quản lý phần vốn cho “người đại diện”, “người đại diện” phải chịu trách nhiệm

trước nhà nước về việc bảo toàn và phát triển vốn mà nhà nước giao

(iv) DNNN do nhà nước tổ chức quản lý và hoạt động theo mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao

Ở Việt Nam, nhà nước được xác định là chủ sở hữu duy nhất của DNNN nhà nước quản lý DNNN thông qua cơ quan quản lý nhà nước có

thẩm quyền theo phân cấp của Chính phủ Bao gồm những nội dung: (i)

nhà nước quy định mô hình cơ cấu tổ chức quản lý trong từng loại DNNN phù hợp với quy mô, tính chất, lĩnh vực hoạt động của từng doanh nghiệp

(ii) nhà nước quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ cấu tổ

chức trong DNNN như hội đồng thành viên, ổng giám đốc (iii) nhà nước

quy định thẩm quyền trình tự thủ tục của việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật các chức vụ quan trọng của doanh nghiệp như chủ tịch Hội

đồng thành viên, hủ tịch công ty ; (iv) nhà nước quyết định dự án đầu tư,

xây dựng, mua, bán tài sản cố định của doanh nghiệp có giá trị trên 50%

vốn chủ sở hữu được ghi trên báo cáo tài chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp tại thời điểm gần nhất với thời điểm quyết định dự

án15; (v) nhà nước xem xét, phê duyệt dự án đầu tư ra ngoài doanh nghiệp

với giá trị trên 50% vốn chủ sở hữu được ghi trên báo cáo tài chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp tại thời điểm gần nhất với thời điểm quyết định dự án16 Như vậy, nếu như người quản lý tại các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân có quyền linh hoạt đối phó với những điều kiện thay đổi của thị trường, chủ động trong việc đưa ra các quyết định liên quan đến việc quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh thì đối với DNNN, sự can thiệp của nhà nước vào hoạt động của DNNN là rất lớn Sự can thiệp của nhà nước vào hoạt động của DNNN cũng điểm khác biệt giữa DNNN của Việt Nam và nhiều nước khác trên thế giới Lấy ví dụ từ Singapore, Temasek Holdings là tập đoàn kinh tế nhà nước thuộc 100% sở hữu của Chính Phủ Với vai trò là chủ sở hữu, Chính phủ đảm bảo việc thành lập và tổ chức Hội đồng quản trị có đủ năng lực, kinh nghiệm để định hướng đầu tư đối với Temasek và đảm bảo tính chặt chẽ trong quá trình đầu tư Bộ Tài chính Singapore được giao nhiệm vụ làm đại diện chủ sở hữu nhưng không thực hiện việc quản lý điều hành; không chỉ định thành

cũng cam kết để Temasek hoạt động của theo nguyên tắc thương mại, tách bạch hẳn với vai trò hoạch định chính sách gắn với lợi ích công và điều tiết

thị trường của Chính phủ Chính phủ không tham gia trực tiếp vào các

Không chỉ đặc biệt trong phương thức tổ chức quản lý, mục tiêu hoạt động của DNNN ở Việt Nam cũng có đặc trưng riêng Cụ thể, nếu như các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân mục tiêu hàng đầu của các doanh nghiệp này là tối đa hóa lợi nhuận thì đối với các DNNN, lợi nhuận chỉ là một trong các mục tiêu hướng tới, thậm chí trong nhiều trường hợp lợi nhuận không được xem là mục tiêu thiết yếu của một nhóm các DNNN hoạt động trong những lĩnh vực đặc thù Mục tiêu hoạt động của mỗi DNNN chịu sự chi phối của nhà nước về mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao Nếu nhà nước giao cho DNNN nào thực hiện hoạt động kinh doanh thì DNNN đó phải kinh doanh có hiệu quả, DNNN nào được giao thực hiện hoạt động công ích thì DNNN đó phải thực hiện hoạt động công

ích nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế xã hội

(v) Về lĩnh vực hoạt động của DNNN

Theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, nhà nước thành lập các DNNN

hoạt động chủ yếu trong các lĩnh vực như: (i) Lĩnh vực cung ứng sản phẩm,

dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội (bao gồm: dịch vụ bưu chính công ích; Xuất bản (không bao gồm lĩnh vực in và phát hành xuất bản phẩm); Hoạt động trong lĩnh vực nông, lâm nghiệp theo quy định của pháp luật; Quản lý, khai thác công trình thủy lợi, thủy nông liên tỉnh, liên huyện; Quản lý, khai thác, điều hành hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia,

đường sắt đô thị; bảo đảm an toàn bay; bảo đảm an toàn hàng hải; (ii) Lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; (iii) Lĩnh vực độc quyền tự

18

nhiên (bao gồm: Hệ thống truyền tải điện quốc gia; nhà máy thủy điện có quy mô lớn đa mục tiêu, nhà máy điện hạt nhân có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội gắn với quốc phòng, an ninh; In, đúc tiền và sản xuất vàng miếng; Xổ số kiến thiết; DNNN có chức năng đầu tư kinh doanh vốn nhà nước, mua bán và xử lý nợ phục vụ tái cơ cấu và hỗ trợ điều tiết,

ổn định kinh tế vĩ mô; (iv) Lĩnh vực yêu cầu ứng dụng công nghệ cao, đầu

tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế

Như vậy, những lĩnh vực mà DNNN ở Việt Nam hoạt động là những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, góp phần định hướng, điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Trong khi đó, lĩnh vực hoạt động của các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân lại đa phần là những lĩnh vực có khả năng mang lại lợi nhuận cao mà không đòi hỏi quá nhiều về nguồn vốn đầu tư và thời gian thu hồi vốn nhanh

b Khái niệm, đặc điểm vốn tại DNNN

Ở Việt Nam, khái niệm vốn nhà nước tại doanh nghiệp được ghi nhận cụ thể tại Khoản 8 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư

vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014: “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn khác được nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp” Như vậy, theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành,

vốn nhà nước tại doanh nghiệp được đặc trưng bởi các nội dung sau:

Thứ nhất, về chủ sở hữu của vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp là nhà nước Đây là đặc điểm thể hiện sự khác biệt căn bản của vốn nhà nước tại doanh nghiệp với vốn đầu tư của các chủ sở hữu khác Tính chất đặc biệt của chủ sở hữu nhà

nước được thể hiện ở những điểm sau: (i) Việc xác định tư cách chủ sở hữu phức tạp, khó xác định; (ii) Việc thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước phải thực hiện thông qua các chủ thể được ủy quyền

Thứ hai, về mục tiêu của chủ sở hữu đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Nếu như đối với các nhà đầu tư (chủ sở hữu vốn) thông thường, vốn dùng vào đầu tư, kinh doanh nhằm mục đích sinh lời thì vốn nhà nước tại doanh nghiệp không chỉ có mục tiêu kinh tế mà còn có mục tiêu chính trị,

an ninh, văn hóa, xã hội Cụ thể, theo Điều 5 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, mục tiêu

đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệpbao gồm: (i) Thực hiện định hướng, điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô mang tính chiến lược trong từng thời kỳ, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa; (ii) Đổi mới, nâng cao hiệu quả đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; (iii) Nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp Như vậy, chủ sở hữu

vốn nhà nước đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp gồm nhiều mục tiêu khác nhau, chính vì vậy, tính mục tiêu trong việc đầu tư, sử dụng vốn, tài sản nhà nước của chủ sở hữu nhà nước thường khó phân định rõ ràng

Thứ ba, quy mô vốn nhà nước tại doanh nghiệp lớn, mang tính ổn định cao, có khả năng chi phối lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội

Theo quy định tại Điều 5, Điều 1, Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, nhà

nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp theo nguyên tắc: (i) Đầu tư vốn nhà nước để hình thành và duy trì doanh nghiệp ở những khâu, công đoạn then chốt trong một số ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không tham gia; (ii) Đầu tư vốn nhà nước để thành lập oanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội, Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh, Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên, Doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế; (iii) Đầu tư bổ sung vốn nhà nước để tiếp tục duy trì tỷ lệ cổ phần, vốn góp của nhà nước tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên trong trường hợp không thu hút được các nhà đầu tư Việt Nam và nước ngoài đối với doanh nghiệp cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; hoặc cần thiết phải duy trì

để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh

Như vậy, những lĩnh vực mà nhà nước đầu tư vốn đều là những lĩnh vực đòi hỏi mức vốn đầu tư lớn, yêu cầu tính ổn định cao mà ít nhà đầu tư

tư nhân nào có thể đáp ứng được Chính vì vậy, khác với vốn đầu tư của các nhà đầu tư khác, vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có quy mô lớn

và mang tính ổn định cao hơn

1.1.2 Một số vấn đề lý luận về sử dụng vốn tại DNNN

a Khái niệm sử dụng vốn tại DNNN

Trong điều kiện phát triển của nền kinh tế thị trường, việc nhà nước đầu tư vốn vào các DNNN là một lựa chọn hiệu quả giúp nhà nước khắc phục những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường, góp phần định hướng

sự phát triển của nền kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước

trong các thành phần kinh tế Đi đôi với việc nhà nước thực hiện đầu tư vốn vào các DNNN, việc sử dụng một cách có hiệu quả nguồn vốn nhà nước đầu tư cũng trở thành xu thế tất yếu

Sử dụng vốn tại các DNNN được hiểu là việc nhà nước, thông qua

hệ thống các cơ quan nhà nước– cơ quan đại diện chủ sở hữu – sử dụng các phương thức, công cụ quản lý do nhà nước ban hành phù hợp với các chính sách kinh tế - xã hội của Đảng để định hướng đầu tư, sử dụng và giám sát việc sử dụng có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, đảm bảo các DNNN hoạt động theo đúng mục tiêu, định hướng và nhiệm vụ mà nhà nước đã đặt ra

Các yếu tố liên quan đến hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN bao gồm: (i) Chủ thể: Chủ thể sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại DNNN là Chính phủ Về bản chất, nhà nước là chủ sở hữu của nguồn vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN, tuy nhiên, nhà nước không thể tự mình quản lý nguồn vốn này mà phải thông qua Chính phủ Chính phủ sẽ là chủ thể thay mặt nhà nước thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước đầu

tư tại DNNN Tuy nhiên, trên thực tế Chính phủ thường ủy quyền cho một

tổ chức hay một cơ quan làm đại diện phần vốn nhà nước đầu tư tại DNNN (ii) Khách thể: Khách thể của sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại DNNN là các tổ chức kinh tế được nhà nước đầu tư 100% vốn vào hoạt động sản xuất kinh doanh (iii) Đối tượng: Đối tượng của sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại DNNN là số vốn nhà nước đầu tư vào DNNN, là bản thân doanh nghiệp đó

và mở rộng hơn nữa là những tác động mà DNNN đó mang lại cho nền

kinh tế - xã hội

b Tính tất yếu của việc quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu

tư tại các doanh nghiệp

Thứ nhất, nhà nước đầu tư và là chủ sở hữu của nguồn vốn đầu tư tại

các doanh nghiệp, tuy nhiên, do khái niệm nhà nước là một khái niệm phức hợp, là tổng hòa của các thể chế, quy định, vì vậy, có thể nói, nhà nước không tự mình quản lý nguồn vốn này mà giao quyền cho một số cá nhân,

tổ chức để thực hiện việc quản lý này Như vậy, về mặt lý luận, mặc dù việc quản lý vốn nhà nước này vẫn dựa trên quyền lực nhà nước nhưng rõ ràng, về mặt thực tế là có sự tách biệt giữa chủ thể sở hữu vốn và chủ thể quản lý, sử dụng vốn nhà nước Khi đã thuộc về hai đối tượng khác nhau, mục tiêu của chủ thể sở hữu có thể sẽ không phù hợp với mục tiêu của chủ thể trực tiếp quản lý vốn nhà nước Do đó, khả năng người được nhà nước giao nhiệm vụ đại diện nhà nước quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà nước đầu

tư tại Doanh nghiệp sử dụng nguồn vốn này vào những động cơ tư lợi, không phù hợp với mục tiêu của chủ sở hữu – nhà nước là có thể xảy ra Vì vậy, cần phải tìm ra những phương thức để nhà nước (với vai trò là chủ sở hữu vốn nhà nước) có thể thắt chặt hơn nữa sự quản lý đối với nguồn vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp nhằm đảm bảo vốn và tài sản của nhà nước không bị xâm phạm vì những mục tiêu sai lệch trong quá trình hoạt động kinh doanh, cũng như đảm bảo doanh nghiệp hoạt động theo đúng mục tiêu nhà nước đề ra, góp phần nâng cao vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước

Thứ hai, nhà nước quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có vốn

nhà nước cũng chính là thực hiện một phần vai trò quản lý nhà nước của mình nhà nước ban hành các chế độ tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước, theo dõi và kiểm tra việc chấp hành các chế độ đó Việc theo dõi, kiểm tra tình hình sử dụng vốn tại các doanh nghiệp nhà nước giúp cơ quan quản lý nắm bắt được tình hình thực tế tại các doanh nghiệp, theo dõi tiến trình thực hiện các văn bản Từ đó thu thập thông tin để chỉnh sửa, bổ sung,

hoàn thiện các chính sách cho kịp thời, phù hợp với thực tế Đồng thời thông qua các hoạt động quản lý vốn đầu tư vào doanh nghiệp, nhà nước sẽ thu thập được những thông tin chính xác để đánh giá đúng chất lượng kinh doanh ở các doanh nghiệp nhà nước, đánh giá đúng nhu cầu khách quan của thị trường cũng như xu thế phát triển ngắn hạn và dài hạn của nền kinh

tế Trên cơ sở các thông tin chính xác và xác thực này, nhà nước thực hiện đánh giá các tác động và có kế hoạch sắp xếp, bố trí lại các doanh nghiệp, vốn và lao động, hoàn thiện các khâu quản lý nhằm đạt hiệu quả kinh doanh nói riêng và sắp xếp, ổn định chiến lược phát triển chung của cả nền kinh tế nói chung nhằm thực hiện hiệu quả các mục tiêu xã hội

(iii) Thứ ba, tiếp cận ở góc độ đơn giản nhất, đối với các doanh

nghiệp có vốn nhà nước hoạt động kinh doanh, phần lợi nhuận sau thuế của các doanh nghiệp này tương ứng với phần vốn đầu tư của Nhà nước sẽ thuộc về nhà nước Trên cơ sở các nguồn lợi thu được từ hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước, nhà nước duy trì và tái sản xuất mở rộng doanh nghiệp hoặc đáp ứng một lợi ích nào đó của xã hội, của nền kinh tế

mà nhà nước đã đặt ra Do đó, để lợi nhuận sau thuế tại các doanh nghiệp

có vốn của nhà nước được tối đa hoá, nhà nước phải thực hiện một cách hiệu quả việc quản lý phần vốn đầu tư nhằm làm cho phần vốn đó được sử dụng một cách có hiệu quả, trên cở sở đó góp phần gia tăng lợi ích, đóng góp vào sự phát triển, trước hết tại chính doanh nghiệp mà nhà nước có phần vốn góp, sau đó là phục vụ cho sự phát triển tổng thể của nền kinh tế -

Việc Nhà nước quản lý và sử dụng vốn tại các DNNN là một nhu cầu tất yếu nhằm hỗ trợ nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội và thực hiện sử dụng nguồn lực của nhà nước một cách hiệu quả nhất Có thể nói, với vai trò đã được chứng minh rõ ràng trên thực tế hoạt động của các DNNN đối với sự phát triển của nền kinh tế, xã hội, pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn của DNNN đóng vai trò quan trọng trong hệ thống pháp luật kinh tế ở Việt Nam Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật này là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế ở Việt Nam hiện nay Xuất phát từ sự cần thiết nói trên, việc đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn của DNNN có ý nghĩa quan trọng, đây chính là cơ sở, là nền móng cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn của DNNN ở Việt Nam hiện nay

Một cách khái quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn của DNNN bao gồm các quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN Các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng vốn của DNNN rất đa dạng và phức tạp, trải rộng trên tất cả các hoạt động của các DNNN Theo đó, có thể đưa ra khái niệm Pháp luật điều chỉnh hoạt động

sử dụng vốn tại các DNNN như sau: “ Pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các NNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước thực hiện các hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN”

1.2.2 Các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động sử

dụng vốn tại các DNNN

Pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN bao gồm những bộ phận cơ bản sau đây:

a Nguyên tắc sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN

Nguyên tắc của pháp luật là những tư tưởng cơ bản, mang tính xuất phát điểm, cấu thành một bộ phận quan trọng nhất, thấm nhuần toàn bộ nội dung cũng như hình thức của hệ thống pháp luật, là cơ sở chỉ đạo toàn bộ hoạt động xây dựng pháp luật cũng như thực hiện pháp luật DNNN là một chế định tài chính đặc thù, nguồn vốn để đầu tư thành lập nên các DNNN được hình thành từ NSNN, mục tiêu hoạt động của các DNNN không chỉ dừng ở mục tiêu lợi nhuận giống như các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân mà còn mang trong mình “sứ mệnh” giúp nhà nước khắc phục các khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường, tạo bước đệm, tiền đề thúc đẩy sự phát triển nói chung của nền kinh tế xã hội Trong khi đó, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại các DNNN không chỉ có sự tham gia của cơ quan quyền lực nhà nước mà có sự linh hoạt nhất định nhằm đảm bảo phù hợp với quy luật của nền kinh tế thị trường và phù hợp với tính chất của một tổ chức kinh tế

có tư cách pháp nhân, độc lập trong quá trình hoạt động sản xuất, kinh doanh Do đó, để đảm bảo sử dụng hiệu quả vốn Nhà nước đầu tư tại DNNN, hạn chế thất thoát, tiêu cực có thể xảy ra thì việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN cần phải tuân theo những nguyên tắc pháp lý là cần thiết Với ý nghĩa này, các nguyên tắc pháp lý trong quá trình sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN đã được ghi nhận ngay tại Luật quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, và trở thành kim chỉ nam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động quản

lý, sử dụng của các các DNNN cũng như quá trình quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN trên thực tế

b ác quy định về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của đại diện chủ sở

nhà nước trong quá trình sử dụng vốn tại các DNNN

Xét về bản chất, chủ sở hữu của các DNNN là Nhà nước Tuy nhiên,

tự bản thân “ông chủ sở hữu” này không thể tự mình trực tiếp đứng ra quản

lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư thuộc sở hữu của mình mà phải giao cho các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân quyền “đại diện chủ sở hữu Nhà nước” tại các DNNN Nhằm đảm bảo cho các Chủ thể đại diện cho quyền

sở hữu của Nhà nước tại các DNNN có trách nhiệm trong quá trình quản lý

và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại các DNNN, pháp luật cần có những quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể này trong quá trình quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN

c ác quy định về giám sát tài chính các DNNN

Việc quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại các DNNN không phải do “ông chủ thực sự” của nguồn vốn thực hiện mà phải thông qua các chủ thể đại diện, mặt khác, hoạt động quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại các DNNN chịu sự tác động lớn của quy luật kinh tế thị trường, điều này rất dễ dẫn tới tiêu cực trong quá trình quản lý, sử dụng vốn nhà nước như làm thất thoát vốn, đầu tư không đúng mục đích, lãng phí, không hiệu quả Để hạn chế tiêu cực này pháp luật đã có quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục, cũng như trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra hoạt động quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Đảm bảo phát hiện kịp thời và

xử lý nghiêm minh các hành vi sai phạm trong quá trình quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp làm thất thoát, lãng phí tài sản của Nhà nước, ảnh hưởng tới lợi ích của nhà nước, của xã hội

Nhóm các quy định về giám sát tài chính DNNN bao gồm:

- Quy định về nội dung giám sát

Quy định về nội dung giám sát đƣợc xác định là một bộ phần cấu thành quan trọng của pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát tài chính đối với DNNN Bởi lẽ, DNNN đƣợc xác định là một chủ thể đặc biệt trong nền kinh tế, đặc biệt ở đây không phải là đặc biệt về tƣ cách pháp lý mà ở chính lĩnh vực, ở phạm vi hoạt động, ở hoạt động quản lý từ chủ sở hữu của các doanh nghiệp này Theo đó, nội dung giám sát tài chính của các DNNN cần đƣợc pháp luật quy định một cách cụ thể để việc thực hiện giám sát sẽ đảm bảo thực hiện một cách trọn vẹn, đầy đủ, không bỏ sót Mặt khác, việc quy

định cụ thể về nội dung giám sát sẽ là căn cứ quan trọng để phân định trách nhiệm của các chủ thể thực hiện giám sát

- Quy định về căn cứ thực hiện giám sát

Trong giám sát tài chính các DNNN, Nhà nước tham gia với đồng thời hai tư cách, một mặt là cơ quan đại diện chủ sở hữu, mặt khác lại là cơ quan quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực hoạt động của các doanh nghiệp này Do đó, để các cơ quan Nhà nước với tư cách là chủ thể thực hiện giám sát thực hiện hoạt động giám sát một cách có hiệu quả, phản ánh đúng thực trạng tài chính của DNNN thì việc pháp luật quy định cụ thể về các căn cứ thực hiện giám sát là cần thiết Thêm vào đó, việc pháp luật quy định cụ thể

về các căn cứ thực hiện giám sát có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định kết quả giám sát cũng như trách nhiệm của chủ thể giám sát

- Quy định về phương thức giám sát

Quy định về phương thức giám sát là tổng thể các quy định về cách thức, phương pháp được Chủ thể giám sát sử dụng để thực hiện các hoạt động giám sát tài chính đối với DNNN Các phương thức giám sát phổ biến được chủ thể giám sát sử dụng để thực hiện giám sát tài chính bao gồm giám sát trực tiếp, giám sát gián tiếp, giám sát trước, trong và sau… Pháp luật quy định cụ thể về phương thức giám sát đảm bảo cho các chủ thể giám sát lựa chọn công cụ giám sát phù hợp và đảm bảo việc tổ chức thực hiện giám sát có hiệu quả

d Quy định về đánh giá hiệu quả hoạt động sử dụng vốn của DNNN

Kết quả đánh giá, xếp loại DNNN có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng kế hoạch hoạt động, sử dụng vốn của các DNNN Do đó, để đảm bảo hoạt động sử dụng vốn được đảm bảo, hiệu quả pháp luật có quy định

cụ thể về các căn cứ, phương thức, thủ tục đánh giá hiệu quả và kết quả xếp loại DNNN Cụ thể, nhóm quy định về đánh giá hiệu quả hoạt động sử dụng vốn của DNNN là tổng thể các quy định về chủ thể thực hiện đánh giá, cách thức, phương pháp, trình tự thủ tục được chủ thể đánh giá sử dụng

để thực hiện đánh giá hiệu quả và kết quả xếp loại DNNN

Nhóm các quy định về đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN bao gồm:

- Quy định về các tiêu chí đánh giá

Tiêu chí đánh giá là hệ thống các chỉ tiêu, chuẩn mực dùng để đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại doanh nghiệp Các chỉ tiêu này bao gồm: doanh thu, lợi nhuận, nợ, tình hình chấp hành pháp luật của DNNN… Việc pháp luật quy định cụ thể về các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của các DNNN đảm bảo hoạt động đánh giá các DNNN được khách quan, bình đẳng Mặt khác, việc quy định cụ thể các tiêu chí đánh giá cũng thúc đẩy các DNNN có kế hoạch hoạt động phù hợp để đạt được xếp loại tốt nhất

- Quy định về căn cứ đánh giá

Cũng giống như quy định về tiêu chí đánh giá, quy định về căn cứ đánh giá đảm bảo hoạt động đánh giá các DNNN được khách quan, bình đẳng Theo đó, các quy định pháp luật trong nhóm này được quy định theo hướng liệt kê, mô tả các căn cứ sẽ được áp dụng trong quá trình đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN

DNNN

Kết quả đánh giá, xếp loại DNNN có ý nghĩa quan trọng trong việc

giai đoạn sau đánh giá Do đó, để đảm bảo kết quả đánh giá, xếp loại DNNN được đảm bảo chính xác, khách quan pháp luật có quy định cụ thể

về phương thức đánh giá hiệu quả và kết quả xếp loại DNNN Cụ thể, nhóm quy định về phương thức đánh giá hiệu quả và kết quả xếp DNNN nghiệp là tổng thể các quy định về chủ thể thực hiện đánh giá, cách thức, phương pháp, trình tự thủ tục được chủ thể đánh giá sử dụng để thực hiện đánh giá hiệu quả và kết quả xếp loại DNNN

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

DNNN là một chủ thể kinh tế mà quyền sở hữu hay quyền kiểm soát thuộc về chính phủ, và phần lớn thu nhập của chúng được tạo ra từ việc bán hàng hoá và dịch vụ

Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do

Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn khác được nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp

Sử dụng vốn tại các DNNN được hiểu là việc nhà nước, thông qua

hệ thống các cơ quan nhà nước– cơ quan đại diện chủ sở hữu – sử dụng các phương thức, công cụ quản lý do nhà nước ban hành phù hợp với các chính sách kinh tế - xã hội của Đảng để định hướng đầu tư, sử dụng và giám sát việc sử dụng có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, đảm bảo các DNNN hoạt động theo đúng mục tiêu, định hướng và nhiệm vụ mà nhà nước đã đặt ra

Pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước thực hiện các hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN

Pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN bao gồm những bộ phận cơ bản sau đây: (i) Nguyên tắc sử dụng vốn nhà nước đầu

tư tại các DNNN; (ii) Các quy định về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của đại

diện chủ sở nhà nước trong quá trình sử dụng vốn tại các DNNN; (iii) Các

quy định về giám sát tài chính các DNNN; (iv) Quy định về đánh giá hiệu quả hoạt động sử dụng vốn của DNNN

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM ĐIỀU CHỈNH

HOẠT ĐỘNG SỬ DỤNG VỐN TẠI CÁC DNNN VÀ ĐỀ XUẤT

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT 2.1 Khái quát về sự hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN ở Việt Nam

2.1.1 Giai đoạn trước năm 2015

Đây là giai đoạn trước khi Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu

tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 được ban hành và có hiệu lực, các quy định có liên quan đến sử dụng vốn tại DNNN, ở mức độ nhiều ít khác nhau, trực tiếp hay gián tiếp, đã được thể hiện trong một số các văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu như: Luật DNNN (2003); Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN; Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg ban hành Quy chế giám sát đối với DNNN thua lỗ, kinh doanh không hiệu quả; Nghị định số 101/2009/NĐ-CP của Chính phủ

về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN; Nghị định 25/2010/NĐ- CP về chuyển đổi công ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên và tổ chức quản lý công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu; Nghị định 61/2013/NĐ-CP ngày 25/6/2013 về việc ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nước làm chủ

sở hữu và doanh nghiệp có vốn nhà nước; Nghị định số 71/2013/NĐ- CP ngày 11 tháng 7 năm 2013 của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; Nghị định 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 về việc phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của

chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước đầu

tư vào doanh nghiệp; Nghị định 19/2014/NĐ-CP ngày 14/03/2014 ban hành Điều lệ mẫu của công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu; Nghị định 69/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 07 năm

2014 về tập đoàn kinh tế nhà nước và tổng công ty nhà nước

Từ tập hợp của các văn bản này cho thấy khung quy định về sử dụng vốn tại các DNNN được hình thành trong khoảng thời gian khá dài, bắt đầu từ Luật DNNN 2003 và đến nay vẫn đang tiếp tục bổ sung, hoàn chỉnh

Mặc dù vậy, các quy phạm pháp luật trong giai đoạn này xét về tính

hệ thống, tính toàn, chưa tạo thành khung khổ hoàn chỉnh về quản lý, sử dụng vốn tại DNNN, mà mới là tập hợp một số văn bản liên quan đến quản lý, sử dụng vốn tại các DNNN Các văn bản này được chia thành 2 nhóm:

Nhóm thứ nhất gồm những văn bản chế định về cơ chế sử dụng,

giám sát, đánh giá hoạt động sử dụng vốn của DNNN - tức quy định về các phương pháp, cách thức, công cụ, biện pháp sử dụng vốn, thực hiện giám sát, đánh giá hoạt động sử dụng vốn của DNNN

Nhóm thứ hai gồm những văn bản quy phạm pháp luật với các chế

định chung có tính nguyên tắc về sử dụng vốn và giám sát, đánh giá hoạt động sử dụng vốn của DNNN Nhóm văn bản này không đi sâu vào quy định chi tiết về cơ chế sử dụng vốn của DNNN

2.1.2 Giai đoạn sau năm 2015

Đây là giai đoạn sau khi Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 được ban hành và có hiệu lực Cùng với sự ra đời của Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư

vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, hàng loạt văn bản pháp luật điều chỉnh trực tiếp hoạt động sử dụng vốn của DNNN đã được ban hành góp phần ngày càng hoàn hiện hơn các cơ chế, chính sách tài chính, hạn chế rủi ro, thất thoát trong quản lý, đầu tư vốn tại các DNNN Có thể

kể đến: Nghị định 87/2015/NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước; Thông tư 200/2015/TT-BTC hướng dẫn một số nội dung về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp, giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp Nhà nước

và doanh nghiệp có vốn Nhà nước; Nghị định 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của doanh nghiệp Nhà nước; Nghị định 91/2015/NĐ-CP về đầu

tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp; Thông tư 219/2015/TT-BTC hướng dẫn Nghị định 91/2015/NĐ-CP về đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp do Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành…

2.2 Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động vốn tại các DNNN ở Việt Nam

Trước hết phải khẳng định, hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động

sử dụng vốn của DNNN trong thời gian qua đã được Quốc hội, Chính phủ,

Bộ Tài chính ban hành đồng bộ, liên tục sửa đổi hoàn chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn Vì vậy đã góp phần ngày càng hoàn hiện hơn các cơ chế, chính sách tài chính, hạn chế rủi ro, thất thoát trong quản lý, đầu tư vốn tại các DNNN Đặc biệt, sự đổi mới hệ thống cơ chế sử dụng vốn tại các DNNN trong thời gian qua đã có sự chuyển biến tích cực theo hướng giảm thiểu can thiệp hành chính của cơ quan quản lý nhà nước gắn với nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN trong hoạt động

kinh doanh và tài chính Khuyến khích DNNN nâng cao chất lượng quản trị, năng lực cạnh tranh, công khai, minh bạch thông tin, thích ứng với điều kiện hội nhập Với hệ thống cơ chế quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN ngày càng được hoàn thiện đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện tách chức năng quản lý nhà nước với chức năng điều hành sản xuất kinh doanh của các DNNN Vì vậy, bước đầu đã xác lập rõ được quyền và nghĩa

vụ của người đại diện phần vốn nhà nước tại DNNN Bên cạnh đó, tạo sự phân công, phân cấp giữa các cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố, Hội đồng thành viên các DNNN; thay đổi phương thức quản lý,

sử dụng vốn từ “tiền kiểm” sang “hậu kiểm”, gắn với việc phân loại, đánh giá DNNN

Bên cạnh những kết quả đã đạt được trong thời gian qua, công tác quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế và bất cập, chưa theo kịp yêu cầu quản lý nền kinh tế trong điều kiện mới

Trên đây là những đánh giá tổng quan của Luận văn đối với thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN ở Việt Nam Để chứng minh cho những đáng giá này, các phân tích sau đây của Luận văn sẽ đi vào phân tích chi tiết theo các bộ phận cấu thành của pháp luật điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn tại các DNNN ở Việt Nam Cụ thể, tại mỗi nội dung phân tích, Luận văn sẽ nêu khái quát các quy định của pháp luật hiện hành về vấn đề này sau đó sẽ thực hiện đánh giá tính minh bạch, tính logic, tính thực tiễn của các quy định này

2.2.1 Nguyên tắc sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các DNNN

Nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý, sử dụng là những tư tưởng chỉ đạo phản ánh khái quát những sự việc khách quan liên quan tới quá trình quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp

Việc ghi nhận các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp sẽ là đảm bảo quan trọng cho các DNNN hoạt động hiệu quả Cụ thể, theo quy định tại Điều 5 Luật Quản lý,

sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp

2014, hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải đảm

bảo các nguyên tắc cơ bản như sau:

Thứ nhất, hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh

nghiệp phải đảm bảo tuân thủ quy định của pháp luật về đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp Pháp luật được xác định là kim chỉ nam, là định hướng cơ bản bảo vệ lợi ích của toàn xã hội Do đó, hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp thực hiện theo quy định của pháp luật sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng của vốn nhà nước, nâng cao trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình quản lý và

sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Thứ hai, hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh

nghiệp phải đảm bảo phải phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành Các doanh nghiệp được nhà nước đầu tư vốn và được giao các trọng trách quan trọng trong sự phát triển của nền kinh tế Tuy nhiên, để đảm bảo sự phát triển của các DNNN mang tính đồng bộ, gắn liền với quy hoạch, thực trạng phát triển kinh tế xã hội thì hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải đảm bảo phải phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành

Thứ ba, cơ quan đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý nhà nước

không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, hoạt động quản lý, điều hành của người quản lý doanh nghiệp Về mặt bản chất, DNNN là một chủ thể kinh doanh độc lập, có tư cách pháp

nhân, hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp này chỉ có thể hiệu quả khi được phản ánh và điều hành phù hợp với quy luật phát triển của nền kinh tế thị trường, phù hợp với nhu cầu xã hội, do đó, hoạt động quản lý và

sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp phải hạn chế tối đa sự can thiệp của các cơ quan đại diện chủ sở hữu vào hoạt động của doanh nghiệp

Thứ tư, Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải thông

qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước; bảo đảm doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh theo cơ chế thị trường, bình, đẳng, hợp tác và cạnh tranh theo pháp luật

Thứ năm, Cơ quan đại diện chủ sở hữu, người đại diện chủ sở hữu

trực tiếp, người đại diện phần vốn nhà nước chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, bảo đảm hiệu quả, bảo toàn và gia tăng giá trị vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; phòng, chống dàn trải, lãng phí, thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước và doanh nghiệp

Thứ sáu, hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh

nghiệp phải đảm bảo công khai, minh bạch trong đầu tư và phù hợp với điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

Việc quy định về nguyên tắc quản lý, sử dụng vốn của DNNN đã cơ bản khắc phục được một số tồn tại, bất cập trong công tác quản lý, điều hành, sử dụng vốn, tài sản của DNNN để đầu tư vào sản xuất kinh doanh DNNN đã từng bước thực hiện được vai trò, nhiệm vụ chủ sở hữu giao, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm cân đối lớn của nền kinh tế Các nguyên tắc pháp luật trên đã trao quyền cho DNNN chủ động tìm kiếm cơ hội kinh doanh, mở rộng quy mô sản xuất, tìm kiếm thị trường; đồng thời, tạo điều kiện thuận lợi để đẩy mạnh và nâng cao hiệu

quả sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước, tăng thu ngân sách và tạo việc làm cho người lao động, góp phần xóa đói giảm nghèo Ngoài ra, còn tạo điều kiện cho DNNN thực hiện vai trò chủ đạo trong cung ứng các sản phẩm dịch vụ công ích cho xã hội, đầu tư vào các vùng, địa bàn kinh tế khó khăn, đặc biệt khó khăn, bảo đảm phát triển cân đối vùng miền và an ninh kinh tế quốc gia, cũng như tập trung đầu tư ở một số lĩnh vực trọng điểm

quốc gia

2.2.2 Các quy định về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của đại diện

chủ sở nhà nước trong quá trình sử dụng vốn tại các DNNN

Đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN là các cơ quan, tổ chức, cá nhân được Chính phủ giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Đại diện chủ

sở hữu nhà nước đối với DNNN bao gồm: (i) Cơ quan đại diện chủ sở hữu:

là cơ quan, tổ chức được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên; (ii) Người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ:là cá nhân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm vào Hội đồng thành viên, Chủ tịch công

ty để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp

Trên cơ sở quan điểm phải tách bạch và chuyên môn hoá hoạt động quản lý vốn nhà nước,Điều 7 Luật Quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp đã quy định về đại diện chủ sở hữu nhà nước, theo đó, Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý vốn nhà