Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính phủ (luận văn thạc sĩ luật học)

Với tư cách là một khâu trong trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL cũng được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu, cụ thể: - Đề t

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN ĐỨC ĐẠT

ĐỀ TÀI THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN ĐỨC ĐẠT

ĐỀ TÀI THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS BÙI THỊ ĐÀO

Hà Nội - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi

Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, đƣợc trích dẫn theo đúng quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này

Tác giả luận văn

Nguyễn Đức Đạt

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 2

3 Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài 3

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4

5 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn luận văn 5

6 Kết cấu luận văn 6

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 7

1.1 Khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 7

1.1.1 Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 7

1.1.2 Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 12

1.3 Chủ thể, nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 18

1.3.1 Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 18

1.3.2 Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 19

1.4 Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 27

1.5 Ý nghĩa của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 31

Kết luận chương 1 33

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 34 2.1 Thực trạng pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 34 2.2 Thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 40 2.2.1 Một số thành tựu đạt được trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 40 2.2.2 Những hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 47 Kết luận chương 2 66 CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

CHÍNH PHỦ 67 3.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 68 3.2 Giải pháp về tổ chức thực hiện hoạt động thẩm định đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 72 3.3 Giải pháp về tăng cường các điều kiện đảm bảo đối với hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ 77 3.4 Giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công chức làm công tác thẩm định 79 Kết luận chương 3 84 KẾT LUẬN 85 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Pháp luật là phương tiện cần thiết của quản lý nhà nước, là hình thức chuyển hóa chính sách của Nhà nước vào thực tiễn Vì vậy, hoàn thiện hệ thống pháp luật hướng tới việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân là một trong những quan điểm, định hướng lớn của Đảng và nhà nước ta Tại Nghị quyết số 48/NQ-

TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện

hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 khẳng định: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản

cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020”

Một trong những biện pháp mà Nhà nước ta đang thực hiện nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật đó là nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng dự thảo văn bản QPPL Trong những năm qua, cùng với sự ra đời của các đạo luật về ban hành văn bản QPPL đã giúp cho công tác xây dựng dự thảo văn bản QPPL đạt được những thành tựu nhất định, chất lượng các dự thảo văn bản QPPL được ban hành ngày được nâng cao dẫn đến các văn bản QPPL ngày càng phù hợp với thực tế xã hội, hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác xây dựng dự thảo văn bản QPPL trong các cơ quan nhà nước (đặc biệt là các dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ) còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập khi xây dựng và

2

ban hành dự thảo văn bản QPPL, có nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu tính khả thi trong thực tiễn…làm ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước, gây bức xúc cho nhân dân Một trong những nguyên nhân chính của hạn chế, bất cập trong hoạt động xây dựng, ban hành dự thảo văn bản QPPL phải kể đến công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng chưa đạt hiệu quả

Xuất phát từ thực trạng đó, việc nghiên cứu về nội dung chuyên sâu của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, từ đó tìm rõ nguyên nhân và đưa ra các giải pháp để nâng cao chất lượng dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ là điều hết sức quan trọng và cần thiết Với ý nghĩa như

vậy, học viên đã lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ” Đề tài này sẽ làm sáng tỏ những vấn đề lý

luận và thực tiễn về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ Đồng thời cũng đưa những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ trên thực tế

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong những năm gần đây, xuất phát từ yêu cầu nâng cao chất lượng

dự thảo văn bản QPPL, đã có rất nhiều công trình nghiên cứu các khâu của hoạt động xây dựng và ban hành dự thảo văn bản QPPL Với tư cách là một khâu trong trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL cũng được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu, cụ thể:

- Đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Bộ Tư pháp, năm 2002 Đề tài đã đi sâu làm rõ vị trí và vai trò của Bộ Tư pháp trong thẩm định dự án luật và đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động thẩm định các dự án Luật

3

- Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb.Tư pháp, Hà Nội Nội dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

- Viện khoa học pháp lý (2007), Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Thông tin khoa học pháp lý, số 11/2007, năm 2007

- Bộ Tư pháp, “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” - Nxb Tư pháp, 2008

- Nguyễn Quốc Việt, nâng cao chất lượng xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 9 (210)/2009, năm

2009

Những đề tài, bài viết đều đề cập đến vấn đề thẩm định dự thảo văn bản QPPL Tuy nhiên, việc nghiên cứu và đề xuất các giải pháp bảo đảm hoạt động thẩm định chỉ đề cập đến dự thảo văn bản QPPL nói chung, đối với dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng còn hạn chế, chưa chuyên sâu Trong khi đó, thời gian vừa qua, có khá nhiều văn bản QPPL của Chính phủ được ban hành nhưng không đạt yêu cầu, gây bức xúc trong dư luận Xuất phát từ tình hình trên, đề tài sẽ đi sâu, nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề

lý luận, từ đó đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ

3 Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Hiện nay, theo Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, Chính phủ ban hành Nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật,

4

nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước… và quy định về các vấn đề sau: Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của hai

bộ, cơ quan ngang bộ trở lên… Ngoài ban hành Nghị định, trong một số trường hợp, Chính phủ còn liên kết với tổ chức Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để ban hành Nghị quyết liên liên tịch để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao Tuy nhiên, trên thực tế, việc phối hợp ban hành ra Nghị quyết liên tịch khá hạn chế về số lượng Chính vì vậy, trong phạm vi nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề cơ bản của việc thẩm định dự thảo Nghị định của Chính phủ, từ đó đưa ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói chung Trên cơ sở mục đích nghiên cứu của đề tài, nhiệm vụ cần triển khai như sau:

Thứ nhất, làm rõ khái niệm, nội dung, trình tự thủ tục hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL trong quy trình ban hành văn bản QPPL của Chính phủ

Thứ hai, phân tích làm rõ những bất cập, hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ

Thứ ba, đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ trên thực tế

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lênnin, tư tưởng

Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật, nhất là các quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách, xây dựng

5

và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nước pháp quyền và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Ngoài ra, luận văn còn sử dụng các phương pháp bổ trợ như: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp…Trong đó, phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu sắc về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ với các khía cạnh khác nhau Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung của đề tài luận văn Ngoài ra, luận văn còn sử dụng phương pháp thống kê và kết quả điều tra xã hội học của một số công trinh nghiên cứu trong quá trình đánh giá về thực tiễn, nhất là tìm hiểu sâu về nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập của việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ Việc sử dụng kết hợp các phương pháp nêu trên trong quá trình viết nhằm đảm bảo cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ

5 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực Luận văn bổ sung phong phú thêm kiến thức về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng Bên cạnh đó, luận văn còn đưa ra những đánh giá tổng hợp, khái quát về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ Hơn nữa luận văn còn đưa ra những đánh giá khách quan về thực trạng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, đồng thời có những kiến giải phù hợp, chính xác về nguyên nhân của những bất cập thiếu sót trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ và đưa ra những giải pháp làm cơ sở cho việc nghiên cứu các định hướng đổi mới, cải tiến hoạt động thẩm định và các quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định Điều này giúp cơ quan chủ trì

6

thẩm định đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của công tác này trên thực tế

6 Kết cấu luận văn

Chương 1 Những vấn đề lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy

phạm pháp luật của Chính phủ

Chương 2 Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

của Chính phủ

Chương 3 Một số giải pháp về nâng cao chất lƣợng thẩm định dự

thảovăn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ

1.1 Khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

1.1.1 Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Pháp luật và nhà nước là hai yếu tố của kiến trúc thượng tầng có mối

quan hệ mật thiết với nhau, cùng phát sinh, tồn tại, phát triển và tiêu vong

Nhà nước thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật còn pháp luật là công cụ trong tay nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội: quyền lực dựa trên cơ sở pháp luật, được thực hiện thông qua pháp luật và bị hạn chế bởi chính pháp luật Nhà nước sử dụng pháp luật dưới nhiều hình thức như: tập quán pháp, tiền lệ pháp, văn bản quy phạm pháp luật… trong đó văn bản QPPL là hình thức tiến bộ nhất, là hình thức pháp luật chủ đạo và phù hợp với nhà nước XHCN

Trước khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 ra đời, chưa có một văn bản nào đưa ra định nghĩa cụ thể về văn bản QPPL, thay vào đó, Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước chỉ liệt kê ra tên các loại văn bản mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Thuật ngữ pháp lý

“văn bản QPPL” xuất hiện lần đầu tiên trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, sau đó tiếp tục được quy định và hoàn thiện hơn trong Luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung năm 2002 và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 Khái niệm văn bản QPPL là một nội dung quan trọng của Luật Ban hành văn bản QPPL, là căn cứ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xác định những nội dung nào cần được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL, những nội dung nào ban hành dưới hình thức văn bản hành chính, văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa QPPL Tuy nhiên, khái niệm “văn bản QPPL” được quy

và phân tích nhiều khía cạnh của khái niệm này Ví dụ: “VBQPPL là văn bản

do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong đó chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp dụng nhiều lần trong

nước có thẩm quyền ban hành mà còn do cá nhân có thẩm quyền ban hành, điều này là hoàn toàn đúng Nhưng khái niệm này chưa đề cập đến VBQPPL được phối hợp ban hành (VBQPPL liên tịch) Bên cạnh đó, VBQPPL được ban hành chỉ nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội “cơ bản”, còn các quan hệ

Hay Nguyễn Việt Cửu đưa

ra khái niệm khác về văn bản QPPL: “văn bản QPPL là hình thức thể hiện chủ yếu của quyết định quy phạm pháp luật, do các cơ quan nhà nước, những người có thẩm quyền và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức luật định, trong đó đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng hay bãi bỏ các quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước” Trong khái niệm này vẫn còn hai vấn đề cần quan tâm tiếp tục làm rõ

đó là trên thực tế còn có các văn bản QPPL được phối hợp ban hành (văn bản QPPL liên tịch và về bản chất của văn bản quản lý nhà nước nói chung, văn bản QPPL nói riêng là công cụ và phương tiện để Nhà nước tiến hành quản lý

1 Đoàn Thị Tố Uyên, Bàn về khái niệm VBQPPL, Tạp chí Luật học, số 2/2004

2 ban-quy-pham-phap-luat-1359.html

http://tuphaptamky.gov.vn/2014/news/Nghiep-vu-van-ban/Tiep-tuc-trao-doi-ve-khai-niem-van-9

xã hội nên tất cả các văn bản quản lý nhà nước dù là văn bản hành chính hay văn bản QPPL cũng đều được Nhà nước đảm bảo thi hành nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước Do đó, khi khẳng định văn bản QPPL

“được ban hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” là không sai, nhưng không cần thiết phải đưa nội dung này vào khái niệm.3

Để làm rõ thế nào là văn bản QPPL, trước hết, cần hiểu rõ “Quy phạm

pháp luật” là quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành và bảo đảm thực

hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội vì sự tồn tại phát triển của xã hội4

Cấu trúc của QPPL hiện nay là vấn đề còn tranh luận nhiều nhất, một số nhà khoa học cho rằng QPPL có 03 bộ phần (bộ phận) là giả định, quy định và chế tài; số khác lại cho rằng QPPL có hai phần là giả định và quy định hoặc giả định và chế tài Theo cách hiểu thông thường, các quy phạm pháp luật bao gồm 03 bộ phận: giả định, quy định và chế tài Trong đó, bộ phận giả định của QPPL xác định điều kiện, hoàn cảnh có thể xảy ra trong cuộc sống, mà khi gặp các điều kiện đó, các chủ thể sẽ phải xử sự theo cách thức Nhà nước đặt

ra Nó trả lời câu hỏi: Ai (cá nhân hay tổ chức nào)? Khi nào, trong điều kiện, hoàn cảnh nào?Thiếu giả định, thì QPPL sẽ không có ý nghĩa vì không có

“địa chỉ” áp dụng.Trong khi bô phận giải định xác định điều kiện, hoàn cảnh

có thể xảy ra trong cuộc sống thì bộ phận quy định của QPPL định hướng hành vi xử sự của cá nhân, tổ chức được thực hiện hay không được thực hiện

và cách thức thực hiện hành vi đó, trả lời cho câu hỏi được làm gì (quyền), không được làm gì (hành vi bị cấm), phải làm gì (nghĩa vụ) và làm như thế nào (thủ tục, trình tự thực hiện) Bộ phận quy định là hạt nhân của QPPL, không có quy định thì QPPL sẽ là vô nghĩa.Và bộ phận chế tài là bộ phận xác định biện pháp tác động mà Nhà nước dự kiến áp dụng đối với chủ thể không

3 ban-quy-pham-phap-luat-1359.html

http://tuphaptamky.gov.vn/2014/news/Nghiep-vu-van-ban/Tiep-tuc-trao-doi-ve-khai-niem-van-4 PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, “Quy phạm pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật”, Hội thảo Khái niệm văn bản QPPL trong Luật mới về văn bản quy phạm pháp luật”, Hà Nội, 2014

10

thực hiện đúng mệnh lệnh được nêu trong phần quy định của QPPL (truy cứu trách nhiệm pháp lý) Chế tài là bộ phân thể hiện rõ nhất tính “pháp luật” của QPPL, phân biệt nó với các quy phạm khác trong đời sống xã hội.Không có chế tài, QPPL không còn là QPPL

Nhằm làm rõ khái niệm “Văn bản QPPL” bằng việc xác định rõ “hạt nhân” của văn bản QPPL chính là “quy phạm pháp luật”, từ đó Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bổ sung định nghĩa về “quy phạm pháp luật” Theo đó, “quy phạm pháp luật” là “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” (Khoản 1 Điều 3) Từ việc xác định bản chất của văn bản QPPL là chứa đựng quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã đưa ra khái niệm “văn bản QPPL” là: “văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình

tự, thủ tục quy định trong Luật này” (Điều 2)

Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội Do đó, Chính phủ là một trong những chủ thể

có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình đối với mọi mặt của đời sống xã hội về kinh tế, văn hóa,

xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông… Do đó, các văn bản QPPL của Chính phủ là một bộ phận trong hệ thống văn bản QPPL, mang đầy đủ tính chất, đặc trưng của văn bản QPPL là

có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành đúng theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015

Từ những phân tích trên, có thể đưa ra định nghĩa về văn bản QPPL của

11

Chính phủ là văn bản có chứa quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành

hoặc phối hợp với tổ chức Chính trị - Xã hội ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL

Để một văn bản QPPL có hiệu lực thì văn bản QPPL đó cần phải được

cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thông qua, nhưng trước đó, các bản thảo của văn bản QPPL đều được gọi là dự thảo văn bản QPPL Hiện nay, theo quy định của pháp luật, ngoài Chính phủ còn có nhiều cơ quan, tổ chức,

cá nhân khác có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL theo thứ bậc hiệu lực pháp lý khác nhau Các văn bản QPPL được ban hành xuất phát từ sự phân công quyền lực căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính chủ thể ban hành ra nó Tuy nhiên, tùy thuộc vào từng loại văn bản mà trước khi được ban hành, các dự thảo văn bản QPPL sẽ được gọi là dự án (dự thảo luật, pháp lệnh) hay dự thảo (bản thảo của các văn bản QPPL khác) Nhưng dù là “dự án” hay “dự thảo” thì tất cả các bản thảo văn bản QPPL này đều được thực hiện ở giai đoạn soạn thảo và được tiến hành bởi các chủ thể có liên quan Theo nghĩa thông thường, Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998 giải thích “dự thảo là thảo ra để đưa ra bàn bạc và thông qua”, do đó có thể hiểu dự thảo văn bản QPPL là việc thảo ra văn bản QPPL để đưa ra bàn bạc và thông qua Tuy nhiên, trên thực tế khái niệm dự thảo văn bản QPPL chưa được bất kỳ văn bản QPPL nào ghi nhận, một số tài liệu cũng chỉ đưa ra định nghĩa về dự thảo của một số loại văn bản QPPL mà không đưa ra định nghĩa chung về dự thảo văn bản QPPL Đơn cử như: theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý, Bộ

tư pháp biên soạn, xuất bản năm 2006, khái niệm “dự thảo luật là bản thảo về một đạo luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật mà mình soạn thảo, chuẩn bị theo các giai đoạn của quy trình ban hành văn bản quy pham pháp luật chặt chẽ được pháp luật quy định để trình Quốc hội (Nghị viện) xem xét, quyết định việc thông qua, ban hành” Như đã nêu trên, tùy từng loại văn bản QPPL mà trước khi được ban hành các dự thảo văn bản

12

QPPL sẽ có tên gọi khác nhau do đó, các dự thảo văn bản QPPL có thể khác nhau về chủ thể ban hành, nội dung… nhưng về cơ bản chúng đều là cơ sở để ban hành ra các văn bản QPPL và có những đặc điểm cơ bản của văn bản QPPL Do đó từ định nghĩa về dự thảo luật, có thể đưa ra định nghĩa cơ bản

về dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ như sau: dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật của Chính phủ là bản thảo văn bản QPPL được các chủ thể có thẩm quyền soạn thảo theo quy trình ban hành văn bản quy pham pháp luật, được pháp luật quy định, chưa chính thức ban hành, chưa có hiệu lực pháp lý điều chỉnh các quan hệ xã hội, là cơ sở để ban hành văn bản QPPL của Chính phủ

1.1.2 Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Từ khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 ra đời, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL đã chính thức trở thành một hoạt động quan trọng

và cần thiết trong quá trình lập pháp, lập quy Việc nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế thẩm định để phát huy vai trò của hoạt động thẩm định đảm bảo chất lượng, tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL sau khi được ban hành là cần thiết xuất phát từ thực tiễn của hoạt động xây dựng văn bản QPPL Để có thể đưa ra những tiêu chí bảo đảm cho hoạt động thẩm định đạt hiệu quả, trước hết cần tìm hiểu cơ sở có tính lý luận về hoạt động này

Theo đó, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL được khẳng định

là một giai đoạn trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL nhằm mục đích nâng cao chất lượng dự thảo văn bản QPPL trước khi trình cơ quan

có thẩm quyền ban hành Được đánh giá là giai đoạn “tiền kiểm”, hoạt động thẩm định giúp cho cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có cái nhìn toàn diện và sâu sắc về mặt pháp lý cũng như tính khả thi trên thực tế của dự thảo văn bản QPPL trước khi xem xét, ban hành văn bản

13

Hiện nay, có rất nhiều cách hiểu khác nhau về thuật ngữ “thẩm định” Theo cách hiểu thông thường, Đại từ điển Tiếng Việt năm 1998 giải thích

“thẩm định là xem xét để xác định về chất lượng” Dưới góc độ pháp lý, theo

Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn năm 1999 thì “thẩm đinh có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó”, còn theo Từ điển Luật học của Đức do Grehard KoeBler chủ biên (nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6 năm 1994) là “sự đánh giá của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đưa ra kết luận”5

Như vậy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL trước hết là hoạt động của một chủ thể được tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá dự thảo văn bản QPPL theo những tiêu chí nhất định Tuy nhiên tính đúng đắn của văn bản có thể được nhìn nhận từ nhiều góc độ khác nhau, tùy thuộc vào loại, tính chất của văn bản QPPL

Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL, định nghĩa hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động “xem xét, đánh giá, về nội dung, hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật” Khái niệm này được coi là khá đầy đủ, tiếp cận được bản chất, đặc trưng của hoạt động thẩm định Theo đó, hoạt động thẩm định đòi hỏi các chủ thể thực hiện phải xem xét, đánh giá một cách toàn diện dự thảo văn bản từ nội dung đến hình thức, trên cơ sở đối chiếu với các quy định của pháp luật nhằm đưa ra những nhận xét và kết luận về nội dung của dự thảo văn bản QPPL đảm bảo phù hợp với Hiến pháp và pháp luật cũng như tính đồng bộ trong hệ thống

5 Bộ Tư pháp (2002), Chuyên đề thông tin KHPL: Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, tr 7-8

14

pháp luật Tuy nhiên, khái niệm trên mới chỉ tập trung liệt kê những tiêu chí đánh giá văn bản, do đó, thực tiễn công tác thẩm định cũng như theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, thì khái niệm này cần phải mở rộng Cụ thể, hiện nay, khi tiến hành hoạt động thẩm định các dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ thì bên cạnh việc xem xét các khía cạnh về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật hiện hành, cơ quan chủ trì soạn thảo còn phải xem xét đánh giá về những yêu cầu khác như tính tương thích của nội dung dự thảo văn bản QPPL đối với điều ước quốc tế liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên để đảm bảo cho văn bản không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia Từ những phân tích mang tính lý luận về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL, có thể đưa ra định nghĩa về hoạt động

này như sau: thẩm định dự thảo văn bản QPPL là “hoạt động nghiên cứu, xem

xét đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với các dự án,

dự thảo văn bản QPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật”.6

Theo quy định của pháp luật, thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ là một hoạt động thuộc quy trình soạn thảo văn bản QPPL và là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền chuyên môn về tư pháp thực hiện, nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác nội dung của dự thảo văn bản QPPL trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua và ban hành Căn cứ vào nhiệm

vụ, quyền hạn, chức năng của Bộ Tư pháp trong vai trò là cơ quan chuyên môn có trách nhiệm thẩm định các dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ,

6 Bộ Tư pháp (2002), Chuyên đề thông tin KHPL: Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, tr 21

15

hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ được định nghĩa

là hoạt động nghiên cứu, xem xét đánh giá về chất lượng dự thảo văn bản

QPPL của Chính phủ theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự thảo theo quy định của pháp luật

1.2 Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng là một hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong công tác xây dựng văn bản QPPL, là một trong những cơ chế kiểm tra được thiết lập nhằm loại trừ những khiếm khuyết của văn bản để đảm bảo hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước Do đó, để làm tốt công tác này, cũng như nâng cao chất lượng và hiệu lực của văn bản QPPL, khi tiến hành thẩm định phải đảm bảo những nguyên tắc xuyên suốt quá trình thẩm định để văn bản luôn đáp ứng được các yêu cầu nội tại của hệ thống pháp luật cũng như phản ánh đầy đủ ý chí, nguyện vọng đối tượng bị điều chỉnh, phù hợp với yêu cầu thực

tế của đời sống xã hội Về cơ bản, khi thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ cần tuân thủ một số nguyên tắc sau:

- Khách quan, khoa học trên cơ sở trao đổi, thảo luận tập thể, đề cao

trách nhiệm của Thủ trưởng các đơn vị về nội dung ý kiến tham gia thẩm định

Trước hết, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của cần đảm

bảo tính khách quan, khoa học Có thể nói, pháp luật là một phạm trù lịch sử

phản ánh hiện thực khách quan Hơn nữa, pháp luật còn phải phản ánh đúng hiện thực khách quan, xuất phát từ đòi hỏi của đời sống thực tiễn thì mới điều chỉnh được các quan hệ xã hội, và được xã hội chấp nhận Do đó, các dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ được ban hành phải phản ánh đầy đủ, kịp thời ý chí, nguyện vọng của người dân mà không phải thể hiện lợi ích của cơ quan

16

chủ trì soạn thảo Khi tiến hành thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, cơ quan chủ trì thẩm định cần đứng trên lợi ích của người dân và thực tế khách quan của tồn tại xã hội để đánh giá nội dung của dự thảo văn bản QPPL cũng như tính khả thi của văn bản đó trên thực tế Để đánh giá một cách chính xác về tính khách quan, khoa học, cơ quan chủ trì thẩm định dự thảo văn bản QPPL cần có sự trao đổi, thảo luận tập thể để có cái nhìn tổng thể, sâu sắc, về những mặt đạt được hay chưa được của dự thảo, những gì đã phù hợp và chưa phù hợp với hiện thực khách quan để từ đó đề xuất ý kiến nhằm nâng cao chất lượng dự thảo văn bản QPPL Việc quy định như vậy, nhằm hạn chế tình trạng khép kín trong quy trình thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ đồng thời nâng cao trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị có liên quan trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung

- Tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy định của pháp

luật

Việc tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định theo quy định của pháp luật đối với hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ luôn được coi là một nguyên tắc bắt buộc và đòi hỏi tính tuân thủ kỷ luật cao Theo nguyên tắc này, trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định được quy định là nhằm tạo ra trật tự cần thiết trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ Đây là nguyên tắc xuyên suốt trong quá trình thẩm định bởi vì

có tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định thì hoạt động thẩm định mới đạt hiệu quả và phát huy được vai trò của mình trong đảm bảo chất lượng của dự thảo văn bản QPPL

- Bảo đảm phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong quá trình thẩm

định

Việc phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong tham gia hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ cũng cần được đánh giá là

17

một nội dung quan trọng bảo đảm tính khả thi, tính phù hợp của dự thảo văn bản QPPL sau khi được ban hành Trong nhiều trường hợp, các dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ thường có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành nghề trong đời sống xã hội mà cơ quan chủ trì thẩm định không thể có kiến thức, sự am hiểu chuyên sâu về mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội là đối tượng mà dự thảo văn bản QPPL điều chỉnh Vì vậy, khi tiến hành hoạt động thẩm định cần có sự phối hợp về chuyên môn, kỹ thuật giữa các cơ quan ở những lĩnh vực khác nhau có hoạt động quản lý liên quan đến nội dung dự thảo văn bản QPPL Sự phối hợp giữa các cơ quan được nhìn nhận dưới hai góc độ: là sự phối hợp giữa cơ quan thẩm định với các cơ quan nhà nước trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL và sự phối hợp giữa cơ quan thẩm định với các cơ quan liên quan khác để lấy ý kiến về nội dung dự thảo văn bản QPPL Như vậy, có thể thấy rằng, việc phối hợp giữa cơ quan chủ trì thẩm định và các cơ quan liên quan là một nguyên tắc rất quan trọng, đảm bảo cho việc ban hành văn bản đúng trình tự, thời gian pháp luật quy định, đồng thời đảm bảo văn bản sau khi được ban hành phù hợp với thực tế

- Phân công thẩm định và theo dõi, xử lý văn bản QPPL sau khi thẩm định rõ ràng, cụ thể, nhất quán

Phân công thẩm định và theo dõi, xử lý văn bản QPPL sau khi thẩm định phải rõ ràng, cụ thể, nhất quán nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ hiệu quả trong quá trình soạn thảo, theo dõi và thi hành văn bản QPPL nói chung và dự thảo văn bản QPPL nói riêng Điều này tạo thành hệ thống thống nhất, đảm bảo sự phối hợp giữa các cơ quan, chủ thể có chức năng chuyên môn phù hợp nhằm theo dõi, tổng kết, đánh giá quá trình thi hành dự thảo văn bản QPPL, đồng thời xác định rõ chủ thể chịu trách nhiệm trong trường hợp văn bản không đạt yêu cầu khi triển khai trong thực tế

cơ sở lý luận và thực tiễn và bị chi phối không ít bởi đặc thù tổ chức các cơ quan nhà nước mà không phải phụ thuộc vào ý chí chủ quan của nhà làm luật.”7

Theo Đại từ điển Tiếng Việt năm1998, chủ thể được hiểu là bộ phận chính, giữ vai trò chủ đạo Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Bộ Tư pháp được pháp luật quy định có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ sẽ là chủ thể thẩm định Tiêu chí tiên quyết để lựa chọn chủ thể thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ là khả năng xem xét về mặt pháp lý để có thể đưa ra những đánh giá có tính chuyên môn về tính đúng đắn của dự thảo văn bản QPPL Ở nước ta, nhà lập pháp cân nhắc và giao cho Bộ Tư pháp đảm nhiệm công việc thẩm định xuất phát từ vị trí, chức năng quản lý của Bộ Tư pháp là cơ quan chuyên môn của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước thống nhất về công tác tư pháp, xây dựng và tham gia xây dựng pháp luật…do đó, Bộ Tư pháp có đầy

7 Bộ Tư pháp (2002), Chuyên đề thông tin KHPL: Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội, tr 10

dự thảo văn bản QPPL khi ban hành phù hợp với đời sống xã hội

1.3.2 Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Theo quy định của pháp luật hiện nay, nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ có sự khác nhau giữa dự thảo văn bản đã thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL và những dự thảo văn bản QPPL khác Tuy nhiên, nhìn chung nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ bao gồm các vấn đề sau đây:

Thứ nhất, sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản QPPL với mục đích, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản

đã được thông qua; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản QPPL với văn bản được quy định chi tiết

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Chính phủ ban hành Nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước… và quy định về các vấn đề sau: Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn

20

của hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên… Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, Chính phủ còn liên kết với tổ chức Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành Nghị quyết liên tịch để quy định chi tiết những vấn đề được luật giao Tuy nhiên, nhìn chung dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ gồm 2 loại là dự thảo văn bản đã thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL và dự thảo văn bản QPPL khác Đối với từng loại dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, cơ quan chủ trì thẩm định sẽ tiến hành xem xét ở những nội dung khác nhau Cụ thể, đối với dự thảo văn bản

đã thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL (dự thảo nghị định quy định tại khoản 2, 3 Điều 19 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015) thì cần phải thẩm định sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với mục đích, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản

đã được thông qua Đối với dự thảo văn bản QPPL khác (dự thảo nghị định của Chính phủ quy định tại khoản 1 Điều 19 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) thì cần phải thẩm định về sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản QPPL với văn bản được quy định chi tiết Nhìn chung, mặc dù có sự khác nhau giữa nội dung thẩm định của các loại văn bản QPPL của Chính phủ, nhưng quy định của pháp luật

về thẩm định sự phù hợp của dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nhằm đảm bảo dự thảo thống nhất với chủ trương, đường lối, chính sách đã đề ra

Thứ hai, tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn

bản với hệ thống pháp luật

“Đây có thể coi là điểm quan trọng nhất của hoạt động thẩm định, và có thể nói văn bản QPPL thẩm định thành công nhất chủ yếu thể hiện ở thời

21

điểm này, bởi đây là điểm người làm công tác thẩm định có cơ hội thể hiện trình độ chuyên môn của mình tốt nhất”8

Tính hợp hiến là nhân tố hàng đầu đảm bảo sự thống nhất của toàn bộ

hệ thống pháp luật Điều này đòi hỏi tất cả các dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng và bất kỳ một văn bản QPPL nào trong hệ thống pháp luật nói chung cũng không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp Tất cả các văn bản QPPL cần phải tạo thành một thể thống nhất trong hệ thống pháp luật về tên gọi với thứ bậc hiệu lực pháp lý trên cơ sở tuân thủ Hiến pháp Để đảm bảo nguyên tắc Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất thì trước hết là dự thảo văn bản QPPL, sau đó là hệ thống văn bản quản lý nhà nước do các chủ thể có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với Hiến pháp Tính hợp hiến của dự thảo phải được thể hiện dưới hai khía cạnh cơ bản, đó là nội dung dự thảo văn bản QPPL phải phù hợp với các quy định cụ thể của Hiến pháp và nội dung dự thảo văn bản QPPL phải phù hợp với tinh thần của Hiến pháp

Tính hợp pháp là đúng với pháp luật, không trái với pháp luật, là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế - một nguyên tắc hiến định Đây là thuật ngữ

được sử dụng cùng với thuật ngữ “tính hợp hiến” không bao hàm ý nghĩa về

sự phù hợp với các quy định của pháp luật nói chung (trong đó có Hiến pháp)

mà chỉ đề cập đến sự phù hợp với các quy định của các đạo luật và văn bản dưới luật Tính hợp pháp là một trong những tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng dự thảo văn bản QPPL được ban hành, quyết định sự tồn tại và hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL Tính hợp pháp của dự thảo văn bản QPPL là sự phù hợp của văn bản đó với thẩm quyền, nội dung, hình thức Đồng thời tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

8 Nguyễn Am Hiểu, 2013, Quy trình thẩm định văn bản QPPL và những vấn đề thực tiễn, kỷ yếu Hội thảo khoa học: Quy trình xây dựng văn bản QPPL và định hướng hoàn thiện,Bộ Tư pháp, tr 36

Thứ ba, tính tương thích của dự thảo văn bản với điều ước quốc tế liên quan mà Công hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

Trong thời kỳ hiện nay, nước ta hiện và đang chủ động đẩy mạnh tiến trình hội nhập với việc tích cực ký kết và gia nhập vào các điều ước quốc tế song phương và đa phương trong khu vực cũng như trên toàn thế giới nhằm thể hiện chính sách mở cửa, hội nhập toàn diện của nhà nước ta Tuy nhiên,

23

khi tham gia các điều ước quốc tế, các quốc gia có nghĩa vụ làm cho pháp luật quốc gia mình phù hợp với pháp luật quốc tế Việc thẩm định đánh giá tính tương thích của dự thảo văn bản QPPL với điều ước quốc tế liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên nhằm xem xét, đánh giá

về nội dung của dự thảo đó có phù hợp với nội dung và tinh thần của điều ước quốc tế có liên quan và các quy định của dự thảo văn bản QPPL có thể tạo ra những khó khăn, cản trở trong quá trình thực thi điều ước quốc tế trong thực tế

Thứ tư, sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản QPPL

Thủ tục hành chính (sau đây viết tắt là TTHC) dưới góc độ quản lý nhà nước nói chung là công cụ, phương tiện quan trọng để các cơ quan hành chính thực hiện việc quản lý đối với từng ngành, lĩnh vực cụ thể Còn dưới góc độ

xã hội, TTHC là cầu nối để chuyển tải nhiều quy định cụ thể về chính sách của Nhà nước vào cuộc sống, đảm bảo cho người dân, tổ chức tiếp cận và thực hiện chính sách, trong đó cơ bản và chủ yếu là các quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của công dân, tổ chức

Theo quy định của pháp luật hiện hành, trước khi ban hành mới hay sửa đổi, bổ sung một TTHC thì cơ quan có thẩm quyền phải xem xét, đánh giá tác động của TTHC (được hiểu là việc nghiên cứu, xem xét về sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp của TTHC cũng như các chi phí mà cá nhân, tổ chức phải bỏ ra khi thực hiện TTHC dự kiến ban hành để cân nhắc, lựa chọn phương án, giải pháp tối ưu cho việc ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung TTHC) Hoạt động đánh giá tác động của TTHC có ý nghĩa rất quan trọng, trong đó, tiêu chí về sự cần thiết giúp cơ quan chủ trì chứng minh việc ban hành TTHC

là cần thiết với các mục tiêu giải quyết cụ thể trên cơ sở cân nhắc lựa chọn từ các giải pháp khác nhau Tiêu chí hợp lý giúp cơ quan chủ trì soạn thảo giải

24

trình được vai trò, mục đích của từng bộ phận, thành phần nhỏ nhất của quy định TTHC, bảo đảm rõ ràng, cụ thể, không chồng chéo, trùng lặp trong quy định, đồng thời phù hợp với trình độ phát triển kinh tế xã hội, trình độ quản lý của cơ quan được giao nhiệm vụ giải quyết TTHC Cuối cùng, tiêu chí chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính đặt ra để cơ quan soạn thảo phải cân nhắc về chi phí tuân thủ TTHC, số lần thực hiện TTHC trong một năm và số lượng đối tượng tuân thủ để bảo đảm chi phí tuân thủ của cá nhân, tổ chức ở mức độ thấp nhất, được hưởng lợi nhiều nhất Việc đưa nội dung này vào hoạt động thẩm định để đảm bảo dự thảo văn bản QPPL đặt ra là hợp lý, cũng như chi phí tuân thủ TTHC là tối ưu, phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội

Thứ năm, điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm

thi hành văn bản

Khi xây dựng dự thảo văn bản QPPL có 02 thông số chính sau đây cần được Ban soạn thảo giải quyết triệt để: một là, để triển khai có hiệu quả văn bản QPPL được ban hành thì ngân sách nhà nước cần phải bỏ ra bao nhiêu tiền mỗi năm để triển khai và nguồn ngân sách lấy từ đâu? Hai là, để triển khai có hiệu quả văn bản QPPL được ban hành, cần bổ sung thêm bao nhiêu biên chế để triển khai và nguồn biên chế này lấy từ đâu? Nếu hai vấn đề này không có được giải pháp thỏa đáng khi xem xét, ban hành văn bản QPPL nói chung và dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng thì văn bản sẽ khó được thực thi có hiệu quả trên thực tế Chính vì vậy, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã thêm nội dung về thẩm định điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành văn bản

Thẩm định điều kiện đảm bảo về nguồn lực bao gồm: chi phí thay đổi, sắp xếp lại tổ chức, bộ máy để thực hiện văn bản Để văn bản có khả năng thực hiện được sau khi ban hành thì ngay trong dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ phải quy định cụ thể bộ máy và nhân lực thực hiện văn bản như:

25

cơ quan nào chủ trì, cơ quan nào phối hợp, có cần thiết phải thành lập tổ chức

bộ máy riêng hay giao cho các tổ chức hiện có thực hiện, nhân lực thực hiện văn bản đồng thời phải xác định bộ máy, nhân lực để kiểm tra, giám sát việc thực hiện và xử lý vi phạm Ngay trong nội dung văn bản cũng phải đưa ra được các biện pháp để giải quyết những thay đổi, những xáo trộn về tổ chức

bộ máy, nhân sự thực hiện văn bản Ngoài ra, chi phí đảm bảo thi hành dự thảo văn bản QPPL sau khi được thông qua cũng cần phù hợp với điều kiện

về kinh tế để thực hiện khi dự thảo được ban hành, nếu dự thảo văn bản QPPL đưa ra những chính sách mà khả năng nguồn tài chính không thể đảm đương được hoặc chỉ đảm bảo được một phần thì cũng không thể triển khai thực hiện

có hiệu quả được Kinh phí để thực hiện văn bản gồm có: chi phí tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật; chi phí tổ chức, cá nhân, ngân sách nhà nước phải bỏ ra để thực hiện các chính sách, quy định trong văn bản; chi phí trang bị cơ sở vật chất và chi phí cho bộ máy tổ chức thực hiện văn bản…

Thứ sáu, lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản QPPL

Bình đẳng giới là việc nam nữ có vị trí, vai trò ngang nhau, được tạo điều kiện và cơ hội phát huy năng lực của mình cho sự phát triển của cộng đồng, của gia đình và thụ hưởng như nhau về thành quả của sự phát triển đó Bình đẳng giới là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá sự phát triển của một xã hội, một đất nước, tự nó là mục tiêu của sự phát triển và là yếu tố hỗ trợ, nâng cao khả năng tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã hội của quốc gia Việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là biện pháp nhằm thực hiện mục tiêu bình đẳng giới bằng cách xác định vấn đề giới, dự báo tác động giới của văn bản, trách nhiệm, nguồn lực để giải quyết vấn đề giới trong các quan hệ xã hội được văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh (khoản 7 Điều 5 Luật Bình đẳng giới năm 2006) Lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm

26

pháp luật là một biện pháp để thực hiện mục tiêu bình đẳng giới, xóa bỏ phân biệt đối xử về giới, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp, phù hợp với đặc thù

mỗi giới… Hiện nay, vấn đề bình đẳng giới luôn là mục tiêu quan trọng và

nhất quán được Đảng và Nhà nước ta quan tâm thực hiện trong những năm qua Cùng với việc ban hành Luật Bình đẳng giới 29/11/2006, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2007, ngày 24/12/2010, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 2351/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược quốc gia về bình đẳng giới giai đoạn 2011 – 2020 Một trong các mục tiêu được đề cập trong Chiến lược đó là nâng cao năng lực quản lý nhà nước về bình đẳng giới Mục tiêu này góp phần chuyển hóa các quy định của Luật bình đẳng giới vào trong lĩnh vực xây dựng và thực thi pháp luật Một trong những tiêu chí đánh giá

đó là “đến năm 2015 có 80% và đến năm 2020 có 100% dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được xác định có nội dung liên quan đến bình đẳng giới hoặc có vấn đề bất bình đẳng giới, phân biệt đối xử về giới được lồng ghép vấn đề bình đẳng giới”9 Việc đưa nội dung thẩm định này vào trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nhằm thực thi chủ trương, chính sách của nhà nước, đồng thời đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật

Thứ bảy, ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản

Xuất phát từ vai trò, ý nghĩa quan trọng của văn bản QPPL, ngoài việc thẩm định các nội dung liên quan đến nội dung văn bản, thì việc thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật trình bày và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản cũng là một trong những nội dung rất quan trọng góp phần nâng cao chất lượng dự thảo văn bản Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản nhằm đảm bảo dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ ban hành phù hợp với quy định của pháp luật Trình tự, thủ tục soạn thảo dự thảo văn bản QPPL

9 Quyết định số 2351/QĐ-TTg ngày 24/12/2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược quốc gia về bình đẳng giới giai đoạn 2011 – 2020

27

của Chính phủ được thực hiện theo quy định từ Điều 84 đến Điều 91 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 Đối với việc sử dụng ngôn ngữ, trong dự thảo đòi hỏi người soạn thảo phải biết lựa chọn, sử dụng ngôn ngữ đúng quy định pháp luật và phù hợp văn phong pháp lý bao gồm các đặc trưng: tính chính xác, rõ ràng; Tính phổ thông đại chúng; Tính khuôn mẫu; Tính khách quan; Tính trang trọng, lịch sự Cụ thể, ngôn ngữ trong dự thảo là Tiếng Việt, phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu Cuối cùng, kỹ thuật soạn thảo thể hiện ở kết cầu nội dung của dự thảo văn bản có sự nhất quán về chủ đề, bố cục chặt chẽ Việc phân chia, sắp xếp các nội dung cần có

sự thống nhất tránh tình trạng mỗi cơ quan chủ trì soạn thảo lại sử dụng những cách thức phân chia, sắp xếp khác nhau

1.4 Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một quy trình khoa học nhằm đánh giá một cách khách quan, toàn diện về dự thảo văn bản QPPL, do đó, để thực hiện có hiệu quả hoạt động này, đòi hỏi chủ thể có thẩm quyền phải tiến hành theo những trình tự, thủ tục nhất định Trên thực tế, hoạt động thẩm định

dự thảo văn bản QPPL tại Bộ Tư pháp đối với dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ phải trải qua rất nhiều giai đoạn Cụ thể, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ được thực hiện theo những bước sau đây:

Bước 1: Gửi, tiếp nhận hồ sơ thẩm định

Đây là công đoạn đầu tiên của quá trình thẩm định dự thảo văn bản QPPL, gồm có:

a) Gửi hồ sơ thẩm định:

Trên cơ sở ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo VBQPPL có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu, giải trình

28

ý kiến góp ý và hoàn thiện hồ sơ dự án, dự thảo gửi Bộ Tư pháp thẩm định

Hồ sơ gửi thẩm định gồm các tài liệu sau đây:

- Tờ trình Chính phủ dự thảo VBQPPL;

- Dự thảo văn bản;

- Bản đánh giá thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản nếu trong dự thảo văn bản có quy định thủ tục hành chính;

- Báo cáo về lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo, nếu trong

dự thảo có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới;

- Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý; bản chụp ý kiến góp ý của các bộ, cơ quan ngang bộ

Ngoài các tài liệu trên, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể gửi thêm các tài liệu khác (nếu có) để cung cấp thêm cho các cơ quan thẩm định các thông tin liên quan đến dự thảo văn bản Đối với Tờ trình Chính phủ và dự thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm in và gửi bằng bản giấy; các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử

b) Tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ:

Ngay sau khi nhận được hồ sơ đề nghị thẩm định, Bộ Tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra tính hợp lệ của hồ sơ Cụ thể hồ sơ nào có đủ điều kiện, thành phần theo quy định của pháp luật sẽ được thụ lý, trong trường hợp hồ sơ dự thảo gửi thẩm định không đáp ứng yêu cầu quy định tại khoản 2 Điều 58, khoản 2 Điều 92, khoản 2 Điều 98, khoản 4 Điều 109 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì chậm nhất là 02 ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận hồ sơ, Bộ Tư pháp có trách nhiệm đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo

bổ sung hồ sơ Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm bổ sung hồ sơ trong thời hạn chậm nhất là 07 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được đề nghị của Bộ

Tư pháp Thời điểm thẩm định được tính từ ngày Bộ Tư pháp nhận đủ hồ sơ

29

Bước 2: Tổ chức thẩm định

Đây là công đoạn quan trọng nhất của quy trình thẩm định Về nguyên tắc, đơn vị quản lý, phụ trách lĩnh vực nào thì thẩm định dự thảo văn bản QPPL liên quan đến lĩnh vực đó Trong trường hợp nội dung dự thảo liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực thì phân công một đơn vị chủ trì thẩm định và các đơn vị liên quan phối hợp thẩm định Việc tổ chức thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ tại Bộ Tư pháp được thực hiện bằng một trong hai hình thức sau đây:

Thứ nhất, thành lập Hội đồng thẩm định

Việc thành lập Hội đồng thẩm định được thực hiện đối với dự thảo nghị

định của Chính phủ, dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ Tư pháp phải thành lập Hội đồng thẩm định Thành phần Hội đồng thẩm định gồm: Chủ tịch, Thư ký và các thành viên khác là đại diện Bộ

Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của

dự thảo văn bản Chậm nhất là 05 ngày làm việc, trước ngày tổ chức cuộc họp của Hội đồng thẩm định, Bộ Tư pháp phải gửi tài liệu họp đến các thành viên Hội đồng

Thứ hai, tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định

Hình thức này được thực hiện đối với các dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ không thuộc trường hợp nêu trên, Bộ Tư pháp có thể tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định Thành phần mời dự cuộc họp tư vấn thẩm định: với sự tham gia của đại diện các cơ quan chủ trì soạn thảo, các đơn vị có liên quan thuộc Bộ Tư pháp, đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan và các

30

chuyên gia, nhà khoa học am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung của dự thảo văn bản

Bước 3: Xây dựng báo cáo thẩm định

Tùy thuộc vào hình thức tổ chức thẩm định, cơ quan chủ trì thẩm định

sẽ tiến hành xây dựng báo cáo thẩm định cho phù hợp Cụ thể:

Đối với trường hợp tổ chức Hội đồng thẩm định thì trên cơ sở biên bản cuộc họp của Hội đồng, ý kiến kết luận của Chủ tịch Hội đồng, kết quả nghiên cứu về dự thảo văn bản và căn cứ vào nội dung thẩm định quy định tại khoản

3 Điều 58, khoản 3 Điều 92, khoản 3 Điều 98 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, đơn vị được giao chủ trì thẩm định có trách nhiệm chuẩn bị

dự thảo báo cáo thẩm định trình Lãnh đạo Bộ Tư pháp xem xét, ký báo cáo thẩm định

Đối với trường hợp tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định thì trên cơ sở biên bản cuộc họp tư vấn thẩm định, kết luận của chủ tọa cuộc họp tư vấn thẩm định, kết quả nghiên cứu về hồ sơ dự thảo văn bản, ý kiến tham gia bằng văn bản của đại diện Lãnh đạo các đơn vị có liên quan thuộc Bộ, các chuyên gia, nhà khoa học tham dự cuộc họp tư vấn thẩm định (nếu có) và căn cứ vào nội dung thẩm định quy định tại khoản 3 Điều 58, khoản 3 Điều 92, khoản 3 Điều

98 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, đơn vị được giao chủ trì thẩm định có trách nhiệm chuẩn bị dự thảo báo cáo thẩm định trình Lãnh đạo Bộ Tư pháp xem xét, ký báo cáo thẩm định

Bước 4: Gửi báo cáo thẩm định

Ngay sau khi Báo cáo thẩm định được Lãnh đạo Bộ Tư pháp ký, Bộ Tư pháp có trách nhiệm gửi báo cáo đến cơ quan chủ trì soạn thảo Thời hạn gửi báo cáo thẩm định đối với dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ đến cơ quan chủ trì soạn thảo được thực hiện chậm nhất là 20 ngày, kể từ ngày Bộ Tư pháp

31

nhận đủ hồ sơ đối với dự thảo nghị quyết liên tịch và chậm nhất là 15 ngày, kể

từ ngày Bộ Tư pháp nhận đủ hồ sơ đối với dự thảo Nghị định Chính phủ

1.5 Ý nghĩa của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Theo Hiến pháp năm 2013, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội Một trong những nhiệm vụ của Chính phủ là quản lý mọi mặt đời sống xã hội về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông… Sự sai phạm hay hạn chế trong chất lượng của văn bản QPPL sẽ gây ra tác hại rất lớn Nếu một văn bản QPPL của một ngành sai phạm, kém chất lượng thì sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến toàn ngành Từ sự nhận thức được tầm quan trọng của mỗi văn bản QPPL do Chính phủ ban hành, tầm quan trọng của việc xây dựng dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, làm cho ta hiểu rõ hơn vai trò vô cùng quan trọng của hoạt động thẩm định đối với dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ

Dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ thường mang nhiều ý kiến chủ quan của cơ quan chủ trì soạn thảo, để ban hành một văn bản QPPL phù hợp với lợi ích chung của đất nước điều cơ bản là cần tìm hiểu nhiều kênh thông tin cũng như lắng nghe những ý kiến, nhận xét về dự thảo bao gồm cả những

ý kiến trái ngược mà thông qua hoạt động thẩm định mới đáp ứng được yêu cầu này Điều này xuất phát từ ý nghĩa và vị trí quan trọng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ trong việc được đánh giá là khâu độc lập của quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL Tính độc lập của giai đoạn này yêu cầu các chủ thể khi thực hiện các khâu trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản bắt buộc phải qua khâu thẩm định và nó cho phép cơ quan tiến hành thẩm định được đánh giá một cách độc lập, khách

32

quan về dự thảo mà không phải chịu sự tác động của bất kỳ cơ quan nào khác

Do đó, thông qua hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp sẽ loại trừ tính chủ quan và lợi ích ngành từ phía cơ quan soạn thảo đồng thời hoạt động thẩm định giúp đánh giá toàn diện, đầy đủ các nội dung của dự thảo văn bản QPPL, góp phần bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL, giúp đánh giá những mặt được, mặt chưa được của dự thảo, từ đó đề xuất những giải pháp phù hợp để nâng cao chất lượng của dự thảo văn bản

Bên cạnh đó, khi tiến hành thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, trong nhiều trường hợp phải có sự phối hợp giữa nhiều cơ quan có liên quan, do đó hoạt động thẩm định cũng là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bản QPPL, một khía cạnh của hoạt động quản lý nhà nước Thẩm quyền thẩm định được giao cho Bộ Tư pháp nhưng hoạt động thẩm định đòi hỏi sự phối hợp của hầu hết các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Các bước lập đề nghị xây dựng dự thảo, soạn thảo dự thảo đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định và ngược lại kết quả thẩm định cũng có tác động đến các bước trên Ngoài ra, hoạt động thẩm định còn là một cơ chế trong những cơ chế phản biện hiệu quả, khách quan, góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan chủ trì soạn thảo trong công tác soạn thảo văn bản

33

Kết luận chương 1

Trên đây là phần lý luận cơ bản về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ Tác giả đã làm rõ hơn về khái niệm văn bản QPPL của Chính phủ, khái niệm dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ, nội dung hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL và nêu ý nghĩa của hoạt động thẩm định Việc tìm hiểu, làm rõ về những khái niệm trên vô cùng quan trọng,

là cơ sở để xem xét, phân tích, đánh giá một cách toàn diện và chính xác về thực trạng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ tại Chương 2, qua đó đánh giá được chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL trong giai đoạn hiện nay Từ đó tìm ra nguyên nhân và giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Bộ Tư pháp nói chung và dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng

34

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 2.1 Thực trạng pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Hoạt động thẩm định hiện nay được đánh giá là một trong những hoạt động quan trọng nhằm đảm bảo chất lượng văn bản QPPL Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 đã quy định về trách nhiệm thẩm định của Bộ Tư pháp tại khoản 3 Điều 29 và Điều 63 Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 mới chỉ dừng lại ở những quy định mang tính chất chung và giao nhiệm vụ Đến Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, hoạt động thẩm định

đã được điều chỉnh bởi những quy định cụ thể hơn, không chỉ về chủ thể có trách nhiệm thẩm định mà cả nội dung thẩm định và thời hạn thực hiện hoạt động này cũng được quy định rõ ràng hơn nhiều so với Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, góp phần nâng cao chất lượng của các dự thảo văn bản QPPL Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng bộc lộ một số điểm bất cập trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng

Do đó, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 ra đời đã khắc phục những tồn tại, hạn chế trong công tác thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và

dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, phù hợp với yêu cầu thực tiễn đặt ra

Hiện nay, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ được thực hiện theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết

và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Quyết định 1598/QĐ-BTP ngày 08 tháng 07 năm 2014 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định về thẩm định dự thảo văn bản QPPL và Thông tư 338/2016/TT-BTC

35

ngày 28 tháng 12 năm 2016 của Bộ Tài chính về việc quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật Cụ thể, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 xác định nguyên tắc trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL (Điều 5); quy định về chủ thể có trách nhiệm thẩm định, nội dung thẩm định và thời hạn thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ (Điều 92 đối với dự thảo nghị định và khoản 2,3 Điều 58 đối với Nghị quyết liên tịch); quy định về trình tự, thủ tục, thời gian trong trường hợp tiến hành xây dựng, ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định về trách nhiệm của Bộ Tư pháp (Điều 40); trách nhiệm của bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo (Điều 41); việc tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ (Điều 42)… Quyết định 1598/QĐ-BTP quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục và phân công thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm và quan hệ phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ trong việc thẩm định và theo dõi, xử lý dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau thẩm định… Cuối cùng, Thông tư 338/2016/TT-BTC về quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong đó quy định kinh phí liên quan đến một số hoạt động trong công tác thẩm định

Như vậy, kể từ khi quy định về việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL nói chung và dự thảo văn bản QPPL của Chính phủ nói riêng được quy định lần đầu tiên trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 đến nay, các quy định về hoạt động thẩm định đã ngày càng hoàn thiện, từ chỗ Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 chỉ quy định về trách nhiệm thẩm định của Bộ Tư pháp mang tính chất chung và giao nhiệm vụ, đến Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 đã quy định về chủ thể có trách nhiệm thẩm định cùng với nội dung thẩm định và thời hạn thực hiện hoạt động thẩm định Đến nay, Luật