Bao cao ĐÁNH GIÁ tác ĐỘNG của các CHÍNH SÁCH xây DỰNG NÔNG THÔN mới ở VIỆT NAM

DANH MỤC CÁC SẢN PHẨMBáo cáo chuyên đề 01 Cơ sở lý luận về đánh giá tác động chính sách Báo cáo chuyên đề 02 Tổng quan các cách tiếp cận và phương pháp đánh giá tác động chính sách phát

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI Ở VIỆT NAM

MỤC LỤC

DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI v

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DÙNG TRONG BÁO CÁO vi

DANH MỤC CÁC BẢNG vii

DANH MỤC CÁC HÌNH viii

DANH MỤC CÁC HỘP viii

DANH MỤC CÁC SẢN PHẨM ix

MỞ ĐẦU 1

A Mục tiêu đề tài 2

Mục tiêu chung 2

Mục tiêu cụ thể 2

B Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2

Đối tượng nghiên cứu 2

Phạm vi nghiên cứu 3

C Câu hỏi nghiên cứu 4

D Cách tiếp cận nghiên cứu 4

E Phương pháp nghiên cứu 6

Phương pháp thu thập thông tin: 6

Phương pháp xử lý thông tin: 6

Phương pháp phân tích, đánh giá: 7

F Chọn điểm khảo sát, đối tượng khảo sát và mẫu điều tra 7

Chọn điểm khảo sát 7

Đối tượng khảo sát 8

Chọn mẫu điều tra 8

CHƯƠNG 1: LUẬN GIẢI VỀ CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI 10

1.1 Một số khái niệm cơ bản 10

1.1.1 Khái niệm tác động và tác động chính sách 10

1.1.2 Khái niệm đánh giá tác động 10

1.2 Sự cần thiết phải đánh giá tác động chính sách 11

1.3 Khung lô-gic đánh giá tác động chính sách 13

1.4 Tổng quan cách tiếp cận đánh giá tác động 15

1.4.1 Đánh giá tiên nghiệm và đánh giá hậu nghiệm 15

1.4.1.1 Đánh giá tiên nghiệm 16

1.4.1.2 Đánh giá hậu nghiệm 16

1.4.2 Tổng quan các phương pháp đánh giá tác động 19

1.4.2.1 Phương pháp Chọn mẫu ngẫu nhiên (Randomization) 19

1.4.2.2 Phương pháp so sánh điểm xu hướng (Propensity Score Matching - PSM) 20

1.4.2.3 Phương pháp sai biệt kép (Double Difference - DD) 21

1.4.2.4 Phương pháp biến công cụ (Instrumental Variables) 21

1.4.2.5 Phương pháp Gián đoạn hồi quy (Regression Discontinuity) 22

1.4.2.6 Xác định hiệu quả phân bổ chương trình (Measuring Distributional Program Effects) 23

1.4.2.7 Phương pháp Sử dụng Mô hình Kinh tế trong đánh giá chính sách (Using Economic Models to Evaluate Policies) 23

1.5 Kinh nghiệm thế giới về đánh giá tác động chính sách 24

1.5.1 Kinh nghiệm đánh giá tác động của Liên minh châu Âu (EU) 25

1.5.2 Kinh nghiệm của Thụy Sỹ 27

1.5.3 Kinh nghiệm của Mỹ: Cách tiếp cận đánh giá các chương trình bằng phân loại (Program Assessment Rating Tool approach) 27

1.5.4 Kinh nghiệm của Canada 28

1.5.5 Kinh nghiệm cho Việt Nam 30

1.6 Luận giải về nhu cầu đánh giá tác động chính sách xây dựng NTM 30

1.7 Luận giải cách tiếp cận đánh giá tác động chính sách NTM ở Việt Nam 31

1.7.1 Các chính sách xây dựng NTM thuộc đề tài nghiên cứu 31

1.7.2 Chuỗi kết quả và đối tượng tác động của các chính sách xây dựng NTM 32

1.7.3 Luận giải cách tiếp cận trong đánh giá tác động chính sách xây dựng NTM trong nghiên cứu này 35

1.7.3.1 Cách tiếp cận đánh giá hậu nghiệm 36

1.7.3.2 Cách tiếp cận đánh giá định tính thông qua so sánh trước và sau khi thực hiện chính sách 36

1.7.3.3 Tiếp cận theo nội dung chính sách, kênh tác động và tác nhân hưởng lợi trực tiếp từ chính sách 38

1.7.3.4 Tiếp cận theo địa bàn hành chính, theo cấp hành chính 39

1.8 Chỉ số đánh giá tác động một số chính sách xây dựng NTM 39

1.8.1 Chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu ra và tác động của đào tạo nghề ngắn hạn cho lao động nông thôn 40

1.8.2 Chỉ tiêu đánh giá kết quả đầu ra và tác động của cơ sở hạ tầng 41

1.8.3 Chỉ tiêu đánh giá chính sách tín dụng NNNT 41

1.8.4 Chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào NNNT 41

CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CÁC CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI 43

2.1 CTMTQG xây dựng NTM 43

2.1.1 Mục tiêu của CTMTQG xây dựng NTM 43

2.1.2 Chính sách xây dựng NTM 44

2.1.2.1 Cách tiếp cận xây dựng NTM 44

2.1.2.2 Nội dung xây dựng NTM 44

2.1.2.5 Chính sách hỗ trợ xây dựng NTM 46

2.1.3 Tổ chức thực hiện CTMTQG xây dựng NTM 47

2.1.4 Kết quả đạt được của chương trình xây dựng NTM 49

2.1.5 Những tồn tại, vướng mắc trong xây dựng NTM 51

2.2 Chính sách xây dựng hạ tầng KTXH 53

2.2.1 Chính sách hỗ trợ xây dựng CSHT 54

2.2.1.1 Giải pháp, quy trình, cơ chế thực hiện 54

2.2.1.2 Vốn đầu tư xây dựng hạ tầng KTXH 55

2.2.2 Đánh giá quá trình tổ chức triển khai thực hiện xây dựng CSHT NTM 55

2.2.3 Kết quả đầu ra của xây dựng cơ sở hạ tầng 61

2.2.4 Đánh giá tác động của chính sách xây dựng CSHT 62

2.2.5 Hạn chế, bất cập của chính sách xây dựng CSHT 64

2.3 Chính sách đào tạo nghề cho LĐNT theo Quyết định 1956 64

2.3.1 Tổng quan quy định về chính sách đào tạo nghề sơ cấp và ngắn hạn theo Quyết định 1956 64

2.3.1.1 Mục đích chính sách và đối tượng hưởng lợi 65

2.3.1.2 Các nhóm giải pháp của Đề án 65

2.3.1.3 Quy định về hỗ trợ cho người học nghề sơ cấp và ngắn hạn 66

2.5.1.4 Quy định về nguồn vốn thực hiện đề án 67

2.3.2 Đánh giá quá trình triển khai thực hiện đào tạo nghề theo Quyết định 1956 67

2.3.2.1 Tổ chức bộ máy triển khai thực hiện 67

2.3.2.2 Ban hành văn bản hướng dẫn và chỉ đạo thực hiện 68

2.3.2.3 Tổ chức thực hiện 69

2.3.3 Kết quả thực hiện 87

2.3.4 Đánh giá tác động của đào tạo nghề sơ cấp và ngắn hạn 88

2.3.4.1 Tác động đối với tạo việc làm và việc làm mới 88

2.3.4.2 Tác động đến sản xuất 90

2.3.4.3 Tác động đến thu nhập của người lao động 91

2.3.4.4 Tác động đến chuyển dịch cơ cấu lao động của xã 92

2.3.4.5 Tác động đến thu nhập bình quân đầu người của xã 93

2.3.5 Tồn tại, hạn chế của đào tạo nghề cho lao động nông thôn 94

2.4 Chính sách tín dụng NNNT 95

2.4.1 Quy định chính sách tín dụng NNNT theo Nghị định 41 95

2.4.1.1 Quy định về đối tượng vay vốn 96

2.4.1.2 Quy định về lĩnh vực sản xuất và đời sống được vay vốn ưu đãi 96

2.4.1.3 Quy định về định mức khoản vay 97

2.4.1.4 Quy định về sự tham gia của các TCTD trong cung cấp tín dụng NNNT 97

2.4.1.5 Chính sách tăng vốn cho TCTD tham gia cung cấp tín dụng NNNT 97

2.4.1.6 Chính sách giảm rủi ro cho các TCTD cung cấp tín dụng NNNT 98

2.3.1.7 Quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân 98

2.4.2 Đánh giá quá trình tổ chức triển khai Nghị định 41 99

2.4.2.1 Thực hiện ở cấp trung ương 99

2.4.2.2 Thực hiện ở cấp cơ quan quản lý địa phương 100

2.4.2.3 Triển khai thực hiện ở các TCTD 101

2.4.3 Kết quả thực hiện Nghị định 41 105

2.4.4 Tác động của Nghị định 41 106

2.4.4.1 Tác động của Nghị định 41 đối với việc cung cấp tín dụng NNNT 106

2.4.4.2 Tác động của tín dụng đến hộ nông thôn 112

2.4.5 Một số hạn chế, bất cập của Nghị định 41 113

2.5 Chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào NNNT theo Nghị định 61 114

2.5.1 Tổng quan chính sách 114

2.5.2 Đánh giá quá trình triển khai thực hiện Nghị định 61 115

2.5.2.1 Ban hành văn bản hướng dẫn ở trung ương 115

2.5.2.2 Tổ chức thực hiện tại địa phương 116

2.5.3 Kết quả thực hiện 117

2.5.4 Tác động của Nghị định 61 119

2.5.5 Một số hạn chế, bất cập của Nghị định 61 119

2.5.6 Một số điểm mới của Nghị định 210/2013 thay thế Nghị định 61/2010 120

CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP BỔ SUNG, HOÀN THIỆN MỘT SỐ CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NTM ĐẾN NĂM 2020 123

3.1 Quan điểm chung về các giải pháp bổ sung, điều chỉnh chính sách 123

3.2 Đề xuất bổ sung, hoàn thiện chính sách xây dựng NTM 123

3.2.1 Đề xuất chính sách chung xây dựng NTM trong thời gian tới 123

3.2.2 Đề xuất chỉnh sửa, bổ sung chính sách đầu tư hạ tầng KTXH 125

3.2.3 Đề xuất chính sách đào tạo nghề cho LĐNT 125

3.2.4 Đề xuất chính sách tín dụng phục vụ phát triển NNNT 127

3.2.5 Đề xuất chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào NNNT 129

KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ 131

A Kết luận 131

Về phương pháp đánh giá tác động chính sách xây dựng NTM 131

Về tác động tích cực, tiêu cực của một số chính sách xây dựng NTM 131

Tác động của chính sách xây dựng CSHT 131

Tác động của chính sách đào tạo nghề cho lao động nông thôn 132

Tác động của chính sách tín dụng NNNT theo Nghị định 41 135

Tác động của chính sách thu hút doanh nghiệp theo Nghị định 61 137

B Đề nghị 137

TÀI LIỆU THAM KHẢO 139

PHỤ LỤC 141

DANH SÁCH CÁN BỘ THAM GIA NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DÙNG TRONG BÁO CÁO

CTMTQG Chương trình Mục tiêu quốc gia

NHNo Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

PRA Đánh giá nhanh có sự tham gia

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 1: Danh sách các tỉnh khảo sát trong đề tài 8

Bảng 2: Bộ máy chỉ đạo và thực hiện CTMTQG xây dựng NTM 46

Bảng 3: Mức độ đạt tiêu chí NTM năm 2013 49

Bảng 4: Số tiêu chí NTM đạt được của 7 xã điểm năm 2009 và 2013 50

Bảng 5: Sự thay đổi ở các xã điểm trước và sau khi xây dựng NTM 50

Bảng 6: Kết quả đạt được về CSHT ở 7 xã điểm trung ương 62

Bảng 7: Ý kiến của hộ so sánh điều kiện sống sau ba năm xây dựng NTM 63

Bảng 8: Ban hành văn bản triển khai Đề án 1956 tại các tỉnh khảo sát 69

Bảng 9: Các hình thức tuyên truyền theo kết quả nghiên cứu tại 07 tỉnh khảo sát 70

Bảng 10: Tỷ lệ người được phỏng vấn biết được thông tin về chương trình đạo tạo nghề qua các nguồn khác nhau 70

Bảng 11: Tỷ lệ người được phỏng vấn biết được các thông tin về chương trình đào tạo nghề 71

Bảng 12: Tổng hợp dân số, nhu cầu và số lượng lao động được đào tạo nghề 72

Bảng 13: Hình thức lựa chọn học nghề của LĐNT các tỉnh khảo sát 74

Bảng 14: Tỷ lệ người được đào tạo nghề đã làm nghề được học trước khi đào tạo (%) 76

Bảng 15: Lý do người đào tạo tham gia học nghề 77

Bảng 16: Đánh giá của người được đào tạo về mức độ truyền đạt của giảng viên (%) 80

Bảng 17: Quy định định mức kinh phí tổ chức đào tạo 81

Bảng 18: Đánh giá của người được đào tạo nghề về thời gian và địa điểm đào tạo 83

Bảng 19: Đánh giá của người được đào tạo về khoá đào tạo nghề đã tham gia 84

Bảng 20: Đánh giá thời lượng đào tạo 85

Bảng 21: Mức độ đáp ứng mong đợi về nội dung đào tạo 85

Bảng 22: Đánh giá chất lượng của các lớp đào tạo 86

Bảng 23: Thời gian của khóa đào tạo 86

Bảng 24: Tỷ lệ lao động sau khi học có làm nghề được đào tạo 88

Bảng 25: Tỷ lệ lao động sau khi học có làm nghề được đào tạo theo nhóm hộ 88

Bảng 26: Lý do các hộ không làm nghề đã học 88

Bảng 27: Thay đổi nơi làm việc sau khi đào tạo 89

Bảng 28: Tác động của đào tạo nghề lên hộ có người được đào tạo 91

Bảng 29: Tác động của đào tạo nghề lên thu nhập của hộ có người được đào tạo 92

Bảng 30: Kết quả chuyển dịch cơ cấu lao động tại các xã 92

Bảng 31: Sự thay đổi thu nhập bình quân đầu người các xã 93

Bảng 32: Tổng hợp quy mô khoản vay không có tài sản bảo đảm (vay tín chấp) 104

Bảng 33: Cơ cấu tín dụng phân theo kỳ hạn khoản vay 104

Bảng 34: Dự nợ tín dụng NNNT từ khi có Nghị định 41 106

Bảng 35: Kết quả hồi quy tuyến tín dư nợ hàng năm 107

Bảng 36: Dư nợ cho vay NNNT một số năm tại 7 tỉnh (tỷ đồng) 107

Bảng 37: Thống kê các tổ chức tín dụng có dư nợ NNNT tại 7 tỉnh 109

Bảng 38: Dư nợ TD tại các xã điểm NTM tại 7 tỉnh 110

Bảng 39: Giá trị trung bình một khoản vay NNNT qua các năm (triệu đồng) 112

Bảng 40: Tác động của khoản vay lên hoạt động sản xuất và đời sống 112

Bảng 41: Nội dung hỗ trợ doanh nghiệp tại một số tỉnh 116

Bảng 42: Tình hình cấp GCN và hỗ trợ ở các tỉnh khảo sát 118

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 1: Sơ đồ chuỗi kết quả 14

Hình 2: Thay đổi quan sát được của đối tượng thụ hưởng 18

Hình 3: Thay đổi không quan sát được của đối tượng thụ hưởng 18

Hình 4: Các chính sách thuộc đề tài nghiên cứu đánh giá tác động 32

Hình 5: Lô-gic phân tích tác động chính sách xây dựng NTM 32

Hình 6: Chuỗi kết quả và đối tượng hưởng lợi của chính sách xây dựng CSHT 34

Hình 7: Chuỗi kết quả và đối tượng hưởng lợi của chính sách đào tạo nghề 34

Hình 8: Chuỗi kết quả và đối tượng hưởng lợi của chính sách tín dụng NNNT 35

Hình 9: Chuỗi kết quả và đối tượng hưởng lợi của chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào NNNT 35

Hình 10: Đối tượng tham gia đào tạo nghề theo Đề án 1956 76

Hình 11: Các cơ sở đào tạo nghề tham gia trong Đề án 79

Hình 12: Tỷ lệ người được hỗ trợ sau học nghề theo các hình thức 83

Hình 13: Tổng hợp cơ cấu % dư nợ theo đối tượng vay tại 7 tỉnh 101

Hình 14: Cơ cấu dư nợ tín dụng theo lĩnh vực 103

Hình 15: Tỷ trọng dư nợ tín dụng NNNT của một số tỉnh qua một số năm 108

Hình 16: Tổng hợp tỷ trọng dư nợ NNNT theo tổ chức cho vay cả 7 tỉnh 110

DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 1: Ví dụ về đánh giá tiên nghiệm 16

Hộp 2: Quy trình, thủ tục thực hiện một dự án đầu tư CSHT NTM 58

Hộp 3: Quá trình làm 1,2 km đường bê tông cốt thép ở xã Định Hoà (Kiên Giang) 59

Hộp 4: Một số vấn đề trong lựa chọn đối tượng học nghề 78

Hộp 5: Một số kinh nghiệm thực tiễn từ các mô hình nghề đào tạo cho LĐNT 78

DANH MỤC CÁC SẢN PHẨM

Báo cáo chuyên đề 01 Cơ sở lý luận về đánh giá tác động chính sách

Báo cáo chuyên đề 02 Tổng quan các cách tiếp cận và phương pháp đánh giá

tác động chính sách phát triển nông thôn của một số nước trên thế giới

Báo cáo chuyên đề 03 Phương pháp và chỉ số đánh giá tác động của một số

chính sách xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam

Báo cáo chuyên đề 04 Tổng quan chính sách hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng

kinh tế - xã hội trong xây dựng nông thôn mới

Báo cáo chuyên đề 05 Tổng quan chính sách đào tạo nghề cho lao động nông

thôn

Báo cáo chuyên đề 06 Tổng quan chính sách tín dụng phục vụ phát triển nông

nghiệp nông thôn

Báo cáo chuyên đề 07 Tổng quan chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu

tư vào nông nghiệp, nông thôn

Báo cáo chuyên đề 08 Đánh giá tác động của chính sách hỗ trợ xây dựng cơ

sở hạ tầng trong xây dựng nông thôn mới

Báo cáo chuyên đề 09 Đánh giá tác động của chính sách đào tạo nghề cho lao

động nông thôn

Báo cáo chuyên đề 10 Đánh giá tác động của chính sách tín dụng phục vụ

nông nghiệp, nông thôn

Báo cáo chuyên đề 11 Đánh giá tác động của chính sách khuyến khích doanh

nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn

Báo cáo chuyên đề 12 Đề xuất giải pháp chính sách xây dựng nông thôn mới

Báo cáo phân tích dữ liệu

Báo cáo kết quả

nghiên cứu đề tài

Đánh giá tác động của các chính sách xây dựng nông thôn mới ở Việt Nam

Báo cáo tóm tắt kết quả nghiên cứu đề tài

Các sản phẩm này được ghi rõ trong thuyết minh đề tài và đã được nhóm nghiêncứu thực hiện, có đầy đủ sản phẩm như mô tả trong bảng trên

MỞ ĐẦU

Theo báo cáo tổng kết của BCĐ Trung ương chương trình thí điểm xây dựng môhình NTM thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH giai đoạn 2009 – 2011, chương trình thửnghiệm đã thu được nhiều thành công, hình hài NTM đã được hình thành ngày càng rõrệt, các xã đều có số tiêu chí đạt chuẩn quốc gia tăng lên, nhiều bài học kinh nghiệm đượctổng kết phục vụ cho việc xây dựng cơ chế, chính sách cho chương trình MTQG xâydựng NTM Tuy nhiên, còn có nhiều khó khăn trong xây dựng NTM và chưa có hướnggiải quyết Cụ thể, một số tiêu chí rất khó khăn trong việc đạt được như tiêu chí thu nhậpbình quân đầu người, tiêu chí tỷ lệ lao động làm việc trong lĩnh vực nông, lâm, ngưnghiệp Bên cạnh đó, xây dựng hạ tầng KTXH là một nội dung quan trọng trong xâydựng NTM, chiếm 9/19 tiêu chí NTM, đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn song nguồn lựcthực hiện lại hết sức hạn chế Những khó khăn, vướng mắc về cơ chế, chính sách triểnkhai, về nguồn lực con người, về huy động sự tham gia của doanh nghiệp, về tháo gỡnhững khó khăn trong vay vốn tín dụng cũng được nhiều địa phương đề cập đến

Với mục tiêu đến năm 2015 có 20% số xã đạt chuẩn quốc gia NTM và năm 2020

có 50% số xã đạt chuẩn quốc gia NTM, cần phải có các cơ chế, chính sách giải quyết khókhăn để tạo thuận lợi cho việc thực hiện chương trình MTQG xây dựng NTM

Để hỗ trợ xây dựng NTM, hàng loạt chính sách hỗ trợ gắn liền với các tiêu chíNTM và chính sách huy động sự tham gia của cộng đồng dân cư địa phương đã được banhành Để hỗ trợ các xã NTM xây dựng cơ sở hạ tầng, Quyết định 800/QĐ-TTg ngày04/06/2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình MTQG xây dựng NTMgiai đoạn 2010 – 2020 đã nêu rõ nguồn ngân sách trung ương hỗ trợ 100% cho 5 loạicông trình cấp xã và hỗ trợ một phần cho các cơ sở hạ tầng khác Để thúc đẩy phát triểnsản xuất, tăng thu nhập cho người dân, chuyển đổi nghề cho lao động nông thôn, bêncạnh các chương trình MTQG, các dự án lớn tác động trực tiếp, Chỉnh phủ đã có nhiềuchính sách khác hỗ trợ như chính sách tín dụng cho nông nghiệp nông thôn, chính sáchkhuyến nông, chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào NNNT, chính sách đàotạo nghề cho lao động nông thôn Các chính sách được ban hành có ý nghĩa thực tiễncao, hướng đến giải quyết các vấn đề còn tồn tại và đáp ứng yêu cầu của một chươngtrình phát triển nông thôn toàn diện

Nhiều chính sách đã được ban hành với những quy định hỗ trợ ưu đãi rất cao Tuynhiên, cho đến cuối năm 2011 chưa có một đánh giá nào đánh giá tác động của các chính

tình hình triển khai và kết quả ban đầu, chưa xác định rõ chính sách đã có tác động nhưthế nào đối với đối tượng được thụ hưởng chính sách, đối với xây dựng NTM cũng nhưchưa chỉ rõ những vướng mắc trong quá trình thực hiện chính sách Vì vậy, một nghiêncứu đánh giá tác động của chính sách xây dựng NTM là cần thiết, giúp cho Chính phủxem xét tác động của các chính sách đã được ban hành và có các điều chỉnh bổ sungchính sách cần thiết.

B Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài này là các tác động tích cực, tiêu cực của chínhsách xây dựng NTM lên các đối tượng là cá nhân, hộ gia đình, tổ chức và cộng đồng tạicác xã đang xây dựng NTM

Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách hỗ trợ xây dựng NTM Tuy nhiên, tronggiới hạn về thời gian và nguồn lực, đề tài chỉ tập trung vào một số chính sách có tác độnglên các tiêu chí xây dựng NTM đang gặp nhiều khó khăn trong triển khai như tiêu chí vềxây dựng cơ sở hạ tầng, tiêu chí về tăng thu nhập, về lao động có đào tạo và cơ cấu laođộng nông nghiệp Trên cơ sở thống nhất với Cục Kinh tế hợp tác và PTNT(KTHT&PTNT), đề tài tập trung vào 04 chính sách sau đây để đánh giá tác động:

(i) Chính sách hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng KTXH theo Quyết định

800/QĐ-TTg ngày 04 tháng 06 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt CTMTQG xâydựng NTM giai đoạn 2010 – 2020 Nhóm nghiên cứu đã thống nhất với Cục

KTHT&PTNT lựa chọn đánh giá 05 công trình sau: trụ sở xã, đường giao thông cấp xã; trường học; trạm y tế xã; nhà văn hóa xã.

(ii) Chính sách đào tạo nghề cho lao động nông thôn theo Quyết định số

1956/QĐ-TTg ngày 27 tháng 11 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án

“Đào tạo nghề cho lao động nông thôn đến năm 2020” Trong chính sách này, đề tài tập

trung đánh giá chính sách đào tạo nghề sơ cấp và ngắn hạn cho nhóm đối tượng là lao động nông thôn trong độ tuổi lao động, không đề cập đến nhóm đối tượng là cán bộ,

công chức xã

(iii) Chính sách tín dụng nông nghiệp nông thôn theo Nghị định số

41/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về chính sách tín dụng phục vụ phát triển

NNNT Trong chính sách này, đối tượng hưởng lợi chính sách được khảo sát là hộ gia đình, hộ kinh doanh trên địa bàn nông thôn; cá nhân; chủ trang trại; các HTX, THT trên địa bàn thôn.

(iv) Chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào NNNT theo Nghị định số

61/2010/NĐ-CP ngày 04 tháng 06 năm 2010 của Chính phủ Trong chính sách này, đề tài

tập trung đánh giá quá trình triển khai ở các địa phương và tác động của chính sách đối với các doanh nghiệp đã và đang được hưởng các ưu đãi theo Nghị định này.

Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi không gian nghiên cứu

Đề tài được tiến hành trên phạm vi cả nước, tập trung tại các tỉnh có tham giachương trình thí điểm NTM thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH Các tỉnh này có các xã điểmNTM, sớm thực hiện các chính sách xây dựng NTM nên có căn cứ để phân tích, so sánhnhững tác động của chính sách Trong phạm vi đề tài, 7 tỉnh đại diện cho các vùngKTXH của cả nước được lựa chọn để khảo sát

Xã là đơn vị cơ sở trong xây dựng NTM Cấp xã là cấp tổ chức thực hiện phần lớncác chương trình/dự án để xây dựng NTM và tiêu chí xây dựng NTM cũng lấy cấp xã làcấp cơ sở Vì vậy, trong nghiên cứu này giới hạn không gian đánh giá tác động là cấp xã

Cụ thể, là tác động của chính sách phát triển nông thôn lên các đối tượng thụ hưởngchính sách trên địa bàn xã

Phạm vi thời gian

Các thông tin được thu thập phục vụ đánh giá chính sách là trong khoảng thời gian

từ năm 2009 khi chương trình thí điểm xây dựng NTM của Ban Bí thư bắt đầu cho đến

Phạm vi nội dung nghiên cứu

Đề tài này đánh giá tác động của 04 chính sách đã được giới hạn trong phần đốitượng nghiên cứu, đó là:

- Chính sách hỗ trợ xây dựng xây dựng 05 công trình hạ tầng cấp xã quy định tại

Quyết định 800/QĐ-TTg Các công trình là: trụ sở UBND xã, đường giao thôngcấp xã, trường học, trạm y tế xã, nhà văn hoá xã

- Chính sách đào tạo nghề sơ cấp và ngắn hạn cho lao động nông thôn theo Quyết

C Câu hỏi nghiên cứu

Nghiên cứu này cần trả lời các câu hỏi sau:

1) Việc triển khai các chính sách được thực hiện như thế nào, có khó khăn, bất cậpgì?

2) Các chính sách đã có tác động tích cực, tiêu cực thế nào đến viêc xây dựng NTM(ví dụ như chính sách có tạo điều kiện thuận lợi hơn cho xây dựng NTM không vềthời gian, chi phí, thay đổi nhanh tiêu chí NTM, cải thiện đời sống người dân nôngthôn, chuyển đổi lao động )?

3) Cần có giải pháp gì để phát huy tác động tích cực, hạn chế tác động tiêu cực củachính sách xây dựng NTM, chính sách nào cần chỉnh sửa bổ sung để thực hiện tốtcác tiêu chí NTM đang gặp khó khăn trong thực tế nhằm đẩy nhanh xây dựngNTM phù hợp với điều kiện thực tế của nông thôn các vùng ở Việt Nam?

D Cách tiếp cận nghiên cứu

Đánh giá tác động chính sách là đánh giá sự thay đổi kết quả (bao gồm cả kết quảmong đợi và kết quả không mong đợi) từ việc thực hiện một chính sách Đánh giá tácđộng nhằm trả lời các câu hỏi chính là cái gì được thực hiện, cái gì không được thực hiện,

ở đâu, tại sao và bao nhiêu, kết quả đạt được như thế nào Để đạt được các mục tiêu củanghiên cứu này, các cách tiếp cận sau được sử dụng:

- Tiếp cận đánh giá tác động thông qua so sánh trước và sau khi thực hiện chính sách: Đây là cách tiếp cận mang tính thực chứng, là việc đánh giá các chính sách

đã được triển khai Các chính sách xây dựng NTM đã được triển khai từ năm 2009– 2010 đến nay Vì vậy, áp dụng cách đánh giá tác động thông qua so sánh trước

và sau khi thực hiện chính sách là phù hợp Cách tiếp cận này dựa vào số liệu thực

tế có thể kiểm chứng

- Tiếp cận theo nội dung chính sách quy định tại các văn bản chính sách: Nghiên

cứu này liên quan đến nhiều chính sách và các chính sách có sự khác nhau về cơquan tham gia thực hiện, đối tượng hưởng lợi trực tiếp, kênh truyền dẫn tácđộng, Vì vậy mỗi chính sách sẽ có đối tượng khảo sát, chỉ tiêu đánh giá riêngbiệt

- Tiếp cận theo địa bàn, theo cấp hành chính: Định mức tiêu chí NTM có sự khác

nhau theo vùng Các vùng khác nhau có điều kiện KTXH khác nhau nên việc ápdụng các chính sách ở các địa bàn sẽ khác nhau, tác động chính sách khác nhau.Hơn nữa, ngay trong cùng một vùng, các xã có điều kiện kinh tế - xã hội khácnhau, nên tác động của chính sách xây dựng NTM cũng khác nhau Vì vậy, việckhảo sát sẽ chọn một tỉnh đại diện của mỗi vùng và tại mỗi tỉnh sẽ chọn các xã có

điều kiện kinh tế khác nhau Ngoài ra, việc khảo sát chỉ tập trung vào các xã đã

triển khai xây dựng NTM theo tiêu chí quốc gia Việc lựa chọn các xã này đảmbảo có đủ thông tin chính xác về việc triển khai chính sách và kết quả đạt được

- Tiếp cận theo kênh tác động và tác nhân hưởng lợi trực tiếp từ chính sách: Các

chính sách có đối tượng hưởng lợi trực tiếp khác nhau Chính sách tín dụng nôngnghiệp nông thôn, khuyến ngư, chính sách đào tạo lao động nông thôn thì đốitượng hưởng lợi trực tiếp là hộ gia đình, cá nhân nông thôn Chính sách khuyếnkhích doanh nghiệp đầu tư vào khu vực nông nghiệp nông thôn thì đối tượnghưởng lợi trực tiếp là doanh nghiệp nông nghiệp, nông thôn Ngoài ra, các chínhsách này có ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế chung, sự chuyển đổi cơ cấu laođộng của cả xã Vì vậy đối tượng hưởng lợi trực tiếp trong các chính sách xâydựng NTM là: (i) hộ gia đình; (ii) cá nhân người dân; (iii) doanh nghiệp và (iv) xã.Tại cấp xã, sự thay đổi các tiêu chí của NTM là chỉ tiêu đánh giá có sự tác độngcủa chính sách xây dựng NTM Ở cấp hộ gia đình là thu nhập, năng suất cây trồng,vật nuôi Đối với cá nhân là mức lương, năng suất lao động, cơ hội việc làm Đốivới doanh nghiệp là mức độ hưởng lợi từ chính sách hỗ trợ và ảnh hưởng tốt hay

không tốt lên hoạt động của doanh nghiệp Việc đánh giá tác động được giới hạn

lại ở tác động ngắn hạn, tức là tác động hiện tại và bao gồm đánh giá cả tác độngtích cực (điều tốt, hợp lý, ) và tiêu cực (điều xấu, có hại, không hợp lý, )

các chính sách xây dựng NTM so với khả năng thực tiễn, việc xác định các giảipháp chính sách cũng phải căn cứ trên nhu cầu, năng lực triển khai và khả năngcủa cơ sở, của người dân trong xây dựng NTM.

E Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp thu thập thông tin:

- Thu thập thông tin thứ cấp:

o Các tài liệu, báo cáo từ chương trình thí điểm NTM thời kỳ CNH-HĐH: thuthập từ BCĐ chương trình và các địa phương;

o Các tài liệu, báo cáo, văn bản chính sách liên quan đến các chính sáchnghiên cứu thuộc phạm vi đề tài;

o Các tài liệu, báo cáo đã công bố thuộc chương trình MTQG xây dựngNTM

- Thu thập thông tin sơ cấp:

o Đánh giá có sự tham gia (PRA) nhằm trao đổi thông tin đa chiều với ngườidân, chính quyền, chuyên gia địa phương;

o Tổ chức các buổi tọa đàm (expert meeting) với các cơ quan quản lý nhànước cấp tỉnh, huyện, xã, ngân hàng;

o Điều tra phỏng vấn trực tiếp bằng hệ thống bảng hỏi (structured survey) vớicác hộ gia đình, doanh nghiệp, lao động được đào tạo nghề;

o Điều tra trường hợp điển hình (case study) với các cá nhân, nhóm

Phương pháp xử lý thông tin:

Các thông tin thu thập được xử lý bằng cả phương pháp phân tích định lượng vàphân tích định tính

- Phân tích định lượng tập trung vào thống kê mô tả, so sánh nhằm phân tích các chỉtiêu phản ánh tác động tiêu cực, tích cực của chính sác xây dựng NTM, cho biếthiện trạng và sự thay đổi dưới tác động của chính sách Thống kê so sánh nhằm sosánh các chỉ tiêu trước và sau khi thực hiện chính sách;

- Phân tích định tính dựa trên các ý kiến và đánh giá của đối tượng cung cấp thôngtin, có sự đối chiếu giữa các nguồn cung cấp Trong phân tích định tính kết hợpphương pháp nghiên cứu trường hợp (case study) nhằm phân tích các trường hợp

cụ thể, minh chứng cho các đánh giá về tác động của chính sách ở các địa phương

nghiên cứu.

Phương pháp phân tích, đánh giá:

- Phương pháp định tính: Phương pháp này dựa vào ý kiến đánh giá của cơ quan

quản lý nhà nước địa phương các cấp, chuyên gia địa phương và người hưởng lợitrực tiếp chính sách Cách đánh giá này cho biết chính sách có được áp dụngkhông, có khó khăn gì trong thực hiện, có tác động đến tác nhân nào, xu hướng tácđộng ra sao (tích cực, tiêu cực),

- Phương pháp so sánh trước và sau: Dựa trên hệ thống các chỉ tiêu, so sánh sự thay

đổi của chỉ tiêu trước và sau khi thực hiện chính sách Ví dụ như sự thay đổi vềnăng suất cây trồng; sự thay đổi về mức lương của lao động sau khi được đào tạo

- Phương pháp phân tích tài liệu: Phương pháp này áp dụng để phân tích các văn

bản quy phạm pháp luật, các văn bản chính sách xây dựng NTM nhằm xác địnhcác vấn đề còn thiếu, các điểm bất cập,…trên văn bản chính sách

- Phương pháp phân tích thống kê mô tả: Nhằm mô tả việc áp dụng các chính sách

trong thực tế, các khó khăn, nhu cầu, giúp cho hiểu rõ logic của quá trình triểnkhai chính sách trên thực tế Phân tích cũng cho phép xác định các nguyên nhâncủa các tác động tiêu cực, tích cực của các chính sách xây dựng NTM lên các đốitượng hưởng lợi Thông qua so sánh sự khác nhau của các chỉ tiêu trước và sau khichính sách được thực hiện nhằm xác định chính sách có tác động lên kết quảkhông Ngoài ra phương pháp này còn dùng để so sánh giữa xã điểm là xã đượchưởng lợi sớm từ chính sách với xã đối chứng là xã chưa thực hiện chính sách

F Chọn điểm khảo sát, đối tượng khảo sát và mẫu điều tra

Mỗi tỉnh lựa chọn 3 xã khảo sát Các xã lựa chọn là các xã đang triển khai xâydựng NTM, trong đó có 1 xã điểm của Ban Bí thư.

Bảng 1: Danh sách các tỉnh khảo sát trong đề tài

1 Bắc Giang Trung du, miền núi phía Bắc Tân Thịnh (huyện Lạng Giang)

2 Nam Định Đồng bằng sông Hồng Hải Đường (huyện Hải Hậu)

4 Quảng Nam Nam trung bộ Tam Phước (huyện Phú Ninh)

7 Kiên Giang Đồng bằng sông Cửu Long Định Hòa (Gò Quao)

Đối tượng khảo sát

Căn cứ vào nội dung nghiên cứu của đề tài, tại mỗi tỉnh sẽ khảo sát, thu thập thôngtin từ các đối tượng sau:

- Cấp tỉnh: VPĐP chương trình NTM; Sở NN&PTNT; Sở LĐTBXH; Sở KH&ĐT;NHNN; NHNo; NHCSXH; 02 NHTM; Cơ sở đào tạo nghề cho lao động nôngthôn;

- Cấp huyện: BCĐ xây dựng NTM (gồm cả các phòng chuyên môn); NHNo vàNHCSXH huyện;

- Cấp xã: Tại mỗi xã làm việc với BCĐ, BQL xây dựng NTM xã; tổ chức 1 cuộchọp PRA 25 người gồm cán bộ xã, thôn và người dân nhằm trao đổi xác định tácđộng của xây dựng NTM đến đời sống kinh tế - xã hội của địa phương và khókhăn, nhu cầu chính sách hỗ trợ;

- Điều tra: 03 doanh nghiệp có đầu tư vào NNNT, được hưởng một số ưu đãi saukhi Nghị định 61 được ban hành; 15 người được đào tạo nghề; 45 hộ gia đìnhthuộc các nhóm khác nhau về mức sống, về hoạt động sản xuất nhằm xác định sựtiếp cận của hộ với tín dụng, đào tạo nghề, hoạt động sản xuất, tăng thu nhập, nhậnđịnh của hộ về những tác động của xây dựng CSHT

Chọn mẫu điều tra

- Chọn xã: Mỗi tỉnh 3 xã trong đó có 1 xã điểm NTM của Ban Bí thư, 2 xã điểmNTM của tỉnh Do những chính sách nghiên cứu đều mới ban hành, xã điểm củatỉnh là những xã cũng phần nào chịu sự tác động của chính sách nên các kết quảnghiên cứu sẽ có ý nghĩa hơn so với việc lựa chọn các xã khác

- Chọn mẫu điều tra: do 4 chính sách nghiên cứu có tính độc lập nên cách chọn mẫucũng tùy theo mục đích nghiên cứu của mỗi chính sách:

o Chính sách xây dựng hạ tầng KTXH: tại mỗi tỉnh điều tra 20 – 25 hộ giađình, ưu tiên phỏng vấn các hộ ở xã điểm trung ương (70% số hộ ở xãđiểm, 30% số hộ ở 2 xã còn lại) Trong mẫu điều tra tại 1 tỉnh có ít nhất 05

hộ nghèo Mẫu được chọn ngẫu nhiên Tổng cộng đã điều tra 160 hộ, trong

o Chính sách tín dụng: tại mỗi tỉnh điều tra 25 hộ gia đình có vay vốn tại các

tổ chức tín dụng Một danh sách các hộ đang vay vốn tại 3 xã điều tra sẽđược thu thập thông qua NHNo huyện Căn cứ danh sách này, nhóm nghiêncứu lựa chọn ngẫu nhiên các hộ để điều tra Tổng cộng đã điều tra 195 hộvay vốn

o Chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào NNNT: do Nghị định 61chưa được triển khai tại nhiều địa phương nên đối tượng điều tra được lựachọn là 03 doanh nghiệp/tỉnh đang có hoạt động đầu tư vào NNNT Đối vớicác tỉnh đã triển khai Nghị định 61 thì ưu tiên lựa chọn các doanh nghiệp đãđược hưởng những ưu đãi theo Nghị định này Tổng cộng đã điều tra 21doanh nghiệp

CHƯƠNG 1: LUẬN GIẢI VỀ CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI

1.1 Một số khái niệm cơ bản

1.1.1 Khái niệm tác động và tác động chính sách

Theo từ điển trực tuyến Bussinessdictionary1, tác động là phép đo sự ảnh hưởng(kết quả) vô hình hoặc hữu hình của một vật hoặc hành động của một thực thể hoặc tácdụng lên vật hoặc thực thể khác

Như vậy, có thể hiểu rằng tác động là những thay đổi gắn với một tác động củamột việc, một vật lên việc, vật khác và tác động chính sách là những thay đổi gắn với tácđộng của một chính sách Như vậy, để xác định tác động chính sách thì phải xác địnhđược đối tượng chịu tác động của chính sách

1.1.2 Khái niệm đánh giá tác động

Ngân hàng thế giới định nghĩa: “Đánh giá tác động là đánh giá những thay đổi gắn với những tác động của một dự án, chương trình, chính sách Những thay đổi đó có thể được dự định trước hoặc không như dự định” (World Bank, 2008)

Khi xem xét kết quả đầu ra, người ta đánh giá xem các mục tiêu có đạt được haykhông Ví dụ: bao nhiêu lao động đã được đào tạo, thu nhập bình quân hộ gia đình tăngbao nhiêu phần trăm, số km đường giao thông được xây dựng… Những kết quả này được

so sánh với mục tiêu đặt ra để đưa ra kết luận Ngược lại với điều này, đánh giá tác động

được thực hiện nhằm trả lời câu hỏi: “Nếu không có tác động của chính sách/chương

trình/dự án thì kết quả đầu ra sẽ như thế nào”? Điều này liên quan đến thuật ngữ được

gọi là phân tích phản thực (counterfactual analysis), đó là “một sự so sánh giữa điều gì thực sự xảy ra với điều gì xảy ra nếu không có sự can thiệp của chính sách” (White H.,

2006)

Với cách hiểu như trên, đánh giá tác động được xem là một công việc nhằm tìm ranhững lý do dẫn đến sự thay đổi gắn trực tiếp với những tác động từ chính sách Hiểumột cách đơn giản, đó là một sự so sánh kết quả đầu ra giữa việc có chính sách và không

có chính sách Việc so sánh này cũng không phải là một phép trừ đơn giản của hai tình

1 http://www.businessdictionary.com/definition/impact.html Definition of impact: Measure of the

huống trên, bởi không có chính sách thì đầu ra cũng không phải nguyên trạng như lúc banđầu mà có sự thay đổi từ các tác động khác Sự thay đổi do các tác động khác trongtrường hợp không có chính sách lại không nhìn thấy được bởi đối tượng được tác độngthực tế là đã có chính sách Vì vậy phải tìm một mẫu so sánh đối chứng (comparisongroup) phù hợp để so sánh với nhóm được hưởng tác động của chính sách (treatmentgroup) Điều này liên quan đến phương pháp đánh giá tác động sẽ được đề cập trongphần sau.

Theo nhóm IRD-DIAL (2008), đánh giá chính sách công với mục tiêu chính làthông tin phục vụ việc đưa ra quyết định, là một trong những thách thức chính của khoa

học xã hội hiện nay Câu hỏi chính cần phải giải đáp là “điều gì sẽ diễn ra (hoặc đã diễn ra) nếu chính sách, chương trình hay dự án đó không được triển khai” Khi đó, khó khăn

nằm ở việc lựa chọn một kịch bản tham chiếu (hay kịch bản đối chứng) để đối chiếu vớichính sách có liên quan nhằm đánh giá những tác động quan sát được hay những tác động

kỳ vọng Nhóm tác giả xác định đánh giá tác động chỉ là một trong những thành phần củacông tác đánh giá đầy đủ chính sách Khi đánh giá tác động đầy đủ cần quan tâm đến banội dung:

- Đánh giá nhu cầu: xác định mục tiêu chính sách, đối tượng mục tiêu, nhu cầu cần

thiết phải có chính sách…

- Đánh giá quy trình: việc đánh giá nhằm xác định chính sách đã được triển khai thế

nào trong thực tế Với cùng một chính sách áp dụng chung cho nhiều vùng, có thểmỗi địa phương có cách triển khai khác nhau dẫn đến những tác động khác nhau

- Đánh giá tác động: đánh giá nhằm xác định liệu chương trình/chính sách có tạo ra

tác động mong đợi đối với các đối tượng mục tiêu, các hộ gia đình, các thể chế,các đối tượng thụ hưởng của chương trình/chính sách Những tác động này là nhờchương trình hay nhờ yếu tố khác

Theo lý luận này, đánh giá tác động là một khâu trong tổng thể quy trình đánh giátác động chính sách Hoặc cũng có thể hiểu đánh giá tác động chính sách bao gồm ba nộidung cần quan tâm, đó là (i) đánh giá nhu cầu thực tiễn đối với chính sách; (ii) đánh giácác bước triển khai chính sách; (iii) đánh giá kết quả, tác động của chính sách

1.2 Sự cần thiết phải đánh giá tác động chính sách

Trong những năm gần đây, đánh giá tác động (Impact Evaluation) được nhiềuquốc gia và các tổ chức quốc tế đặc biệt quan tâm để xác định hiệu quả của các khoảnđầu tư, các chính sách Một sự thay đổi ở kết quả đầu ra có thể do tác động của nhiều yếu

động trực tiếp từ các chính sách, chương trình, dự án Đây là căn cứ để xây dựng chínhsách và thường được gọi là xây dựng chính sách thực chứng (Evidence-based policymaking) Ví dụ, việc tăng thu nhập của các hộ nông thôn Hàn Quốc những năm 1970s,việc giảm nhanhh tỉ lệ nghèo ở Hàn Quốc được cho là nhờ chương trình SaemaulUndong Tuy nhiên, các đánh giá tác động đã chỉ ra rằng việc tăng thu nhập của các hộnông thôn Hàn Quốc chủ yếu là do chính sách trợ giá gạo của Chính phủ Hàn Quốc và sựgia tăng cơ hội việc làm phi nông nghiệp (Park and Ahn, 1999) Việc giảm nhanh tỉ lệnghèo nông thôn là do người nghèo nông thôn di cư ra thành thị (Seo, 1981) Một ví dụkhác về việc nhầm lẫn trong việc xác định chính sách có tác động tới việc giảm tỷ lệ sinhsản ở Indonesia Kết quả giảm tỷ lệ sinh sản ở Indonesia tưởng như nhờ chính sách trợcấp cho các hoạt động phòng tránh thai, song thực tế các nhà nghiên cứu đã chứng minhđược nguyên nhân chính là nhờ chính sách giáo dục đào tạo cho nữ sinh trước khi họ đếntuổi sinh đẻ (World Bank, 2008).

Như vậy, việc đánh giá tác động là rất cần thiết cho xây dựng chính sách Đánh giátác động có thể giúp:

- Định lượng được những tác động của một chương trình/chính sách tới lợi ích của đối tượng hưởng lợi Ví dụ: một mô hình phát triển sản xuất mới có giúp tăng thu

nhập không, một khoản hỗ trợ làm nhà mới có giúp người dân cải thiện được sứckhoẻ không

- So sánh những lợi ích đạt được của các nhóm hưởng lợi khác nhau Ví dụ: có thể

so sánh kết quả thi của nhóm học sinh nam và học sinh nữ khi cùng được hỗ trợbởi một chương trình đào tạo mới

- Kiểm chứng và đưa ra các lựa chọn thay thế Ví dụ: kiểm chứng kết quả giảm

nghèo nhờ trợ cấp tiền hay nhờ đầu tư khoa học công nghệ

Trong mỗi trường hợp trên, đánh giá tác động cung cấp các thông tin về tác độngtổng thể của một chương trình, đối lập với các nghiên cứu trường hợp cụ thể mà chỉ cóthể cung cấp một phần thông tin và không thể trở thành đại diện cho tổng thể tác độngcủa chương trình Theo ý nghĩa này, đánh giá tác động được thiết kế và triển khai tốt sẽ

có thể cung cấp các chứng cứ thuyết phục và đầy đủ giúp cho việc xây dựng chính sách

Mỗi chính sách được xây dựng đều phải dựa trên nhu cầu thực tế Nhu cầu thực tếnày được xác định dựa trên nhiều cách khác nhau, có thể chia thành hai nhóm:

(i) Dựa trên đánh giá tác động của chính sách: giúp các nhà làm chính sách xácđịnh được những thay đổi gắn trực tiếp với những tác động từ các chương trình, chínhsách;

(ii) không dựa trên đánh giá tác động của chính sách Các chính sách được xâydựng trong nhóm thứ hai có nhiều mặt hạn chế hơn bởi có ít căn cứ thực tiễn, vừa triểnkhai vừa điều chỉnh cho phù hợp.

Việc xác định những thay đổi do tác động của chính sách, chương trình hay bởinhững nguyên nhân khác đòi hỏi phải có phương pháp đánh giá hợp lý Nếu không đánhgiá đúng tác động có thể dẫn đến những sai lầm trong lựa chọn chính sách Như vậy,đánh giá tác động chính sách cung cấp căn cứ khoa học cho quyết định chính sách

1.3 Khung lô-gic đánh giá tác động chính sách

Một chính sách được triển khai cần có các yếu tố đầu vào, hoạt động, cho đến kếtquả đầu ra gồm cả kết quả về số lượng, chất lượng lẫn kết quả về kinh tế, xã hội, môitrường, Đánh giá tác động của chính sách cần quan tâm đến tất cả những yếu tố này đểnhìn nhận được đầy đủ các vấn đề nhân quả, chi phí – lợi ích cũng như những tác độngngoài mong đợi (gồm cả tác động tích cực và tiêu cực)

Theo World Bank (2008), để đánh giá tác động cần phải hiểu và phân tích chuỗikết quả (results chain) của một chính sách Phân tích tác động dựa trên chuỗi kết quả giúpxây dựng nên một khung lô-gic đáng tin cậy để hiểu được các mối quan hệ từ đầu vào(inputs), hoạt động (activities) cho đến đầu ra (outputs) của một chính sách Nó giúp hìnhthành một lô-gic nhân quả từ lúc khởi đầu với những nguồn lực ban đầu cho tới lúc kếtthúc với những mục tiêu dài hạn

Một chuỗi kết quả thường bao gồm các yếu tố (xem Hình 1):

- Đầu vào (Inputs): các nguồn lực được sử dụng của dự án, bao gồm nhân lực, tài

chính

- Hoạt động (Activities): các hoạt động được thực hiện để chuyển các nguồn lực đầu

vào thành kết quả đầu ra

- Đầu ra (Output): các kết quả hữu hình mà hoạt động của dự án tạo ra.

- Kết quả (Outcomes): những điều có thể đạt được khi những đối tượng hưởng lợi

sử dụng kết quả của dự án Thông thường các kết quả đạt được ở đây là tác độngngắn hạn của chính sách

- Kết quả cuối cùng (Final Outcomes): là mục đích cuối cùng, là kết quả, tác động

dài hạn của chính sách (nó có thể bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố khác nhau và đạtđược sau một thời gian dài hơn)

Trong chuỗi kết quả bao gồm 3 phần chính:

- Triển khai (Implementation): các công việc được triển khai để thực hiện chính

sách (bao gồm đầu vào, hoạt động, và đầu ra) Những nội dung này có thể đượctheo dõi và đo lường trực tiếp từ các hoạt động của dự án

- Kết quả/tác động (Results): những kết quả, tác động dự định, gồm cả tác động

ngắn hạn và dài hạn (cuối cùng) Các tác động này không chỉ trực tiếp kiểm soátbởi chính sách và phụ thuộc vào những thay đổi trong cư xử của đối tượng hưởnglợi từ chính sách Nói cách khác, nó phụ thuộc vào mối quan hệ tương tác giữa bêncung cấp (Implementation) và bên có nhu cầu (Beneficiaries) Phần này liên quanđến đánh giá tác động để đo lường tính hiệu quả

- Giả định và rủi ro (Assumptions and Risks): phần này không nằm trong sơ đồ

chuỗi kết quả ở Hình 1 Nó bao gồm các minh chứng từ các tài liệu đã nêu về cácmối quan hệ nhân quả và những giả định được dựa vào đó Phần này cũng đề cậpđến những rủi ro có thể ảnh hưởng đến kết quả dự kiến và các biện pháp hạn chếnhững rủi ro đó

Hình 1: Sơ đồ chuỗi kết quả

Nguồn: World Bank (2008)

Dựa trên sơ đồ chuỗi kết quả và các giả định, đánh giá tác động là đánh giá kếtquả đạt được, là đánh giá sự chuyển đổi từ đầu ra thành các tác động ngắn và dài hạn.Tuy nhiên, để hiểu được mối quan hệ nhân quả giữa hậu quả và nguyên nhân của nó, cầnphải đánh giá cả quá trình triển khai thực hiện chính sách

Kết quả cuối cùng

án để chuyển đầu vào thành đầu ra

Các hoạt động của dự

án để chuyển đầu vào thành đầu ra

Kết quả tổng thể/dài hạn của

dự án

Kết quả tổng thể/dài hạn của

dự án

Kết quả được tạo ra bởi sử dụng đầu ra của dự án

Kết quả được tạo ra bởi sử dụng đầu ra của dự án

Các sản phẩm, dịch vụ hữu hình được tạo ra

Các sản phẩm, dịch vụ hữu hình được tạo ra

1.4 Tổng quan cách tiếp cận đánh giá tác động

1.4.1 Đánh giá tiên nghiệm và đánh giá hậu nghiệm

Nếu căn cứ vào thời điểm thực hiện đánh giá tác động so với tiến độ thực hiện

chính sách/dự án thì đánh giá tác động có cách tiếp cận là: (i) đánh giá tiên nghiệm ante hoặc prospective evaluation); (ii) đánh giá hậu nghiệm (ex-post hoặc retrospective

(ex-evaluation)

Đánh giá tiên nghiệm thường được thực hiện trước hoặc vào cùng thời gianchương trình, chính sách được triển khai và hoạt động này cùng được đưa vào nội dunghoạt động của chương trình, chính sách Các dữ liệu cơ sở được thu thập cho cả hainhóm, nhóm có tác động (treatment group) và nhóm so sánh đối chứng (comparisongroup)

Đánh giá hậu nghiệm đánh giá tác động của chương trình, chính sách sau khi đượctriển khai

Theo World Bank (2010), đánh giá tác động tiên nghiệm là tìm cách định lượngcác tác động dự kiến của các chương trình và chính sách tương lai, dựa trên thực trạngcủa khu vực mục tiêu đã cho, trong đó có thể sử dụng các mô phỏng dựa trên giả định vềtình hình kinh tế Nhiều khi đánh giá tiên nghiệm cũng dựa trên các mô hình cấu trúc vềđiều kiện kinh tế của đối tượng Chẳng hạn, có thể có các giả định liên quan đến mô hìnhcấu trúc như xác định các tác nhân kinh tế chính trong xây dựng chương trình (cá nhân,cộng đồng, chính quyền địa phương hay trung ương), cũng như mối liên hệ giữa các tácnhân này và những thị trường khác nhau trong xác định kết quả từ chương trình Những

mô hình này cho phép dự báo tác động của chương trình

Ngược lại, đánh giá hậu nghiệm tìm cách xác định những tác động thực tế tích luỹ

ở các đối tượng thụ hưởng nhờ can thiệp của chương trình Một hình thức đánh giá loạinày là mô hình hiệu quả can thiệp Đánh giá hậu nghiệm có lợi ích tức thời và phản ánhhiện thực Nhưng những đánh giá này nhiều khi bỏ sót những cơ chế đằng sau tác độngcủa chương trình đối với dân cư, là những cơ chế mà các mô hình cấu trúc tìm cách nắmbắt và có thể có vai trò rất quan trọng đối với quá trình tìm hiểu tác động của chươngtrình Đánh giá hậu nghiệm cũng có thể tốn kém hơn so với đánh giá tiên nghiệm vì đòihỏi phải thu thập dữ liệu về các kết quả thực tế ở các nhóm đối tượng tham gia và khôngtham gia, cũng như ở các yếu tố xã hội và kinh tế kèm theo khác có vai trò quyết địnhphương hướng can thiệp

1.4.1.1 Đánh giá tiên nghiệm

Theo Jean-Pierre Cling (2008), đánh giá tiên nghiệm hay đánh giá trước các chínhsách là việc đánh giá tác động tiềm tàng của một chính sách trước khi triển khai nhằmmục đích so sánh các kịch bản chính sách

Đánh giá trước tác động tổng thể của các chính sách kinh tế đòi hỏi phải sử dụngmột mô hình kinh tế vĩ mô Có hai loại mô hình kinh tế vĩ mô:

- Các mô hình kinh tế lượng: gồm các phương trình về hành vi, phương trình kinh tếlượng được tính toán theo các dữ liệu về thời gian và phương trình kế toán.Nguyên tắc của mô hình này là thể hiện lại trong tương lai những hành vi ứng xửđược quan sát trong quá khứ với giả định rằng những hành vi ứng xử này luôn còngiá trị

- Mô hình cân bằng tổng thể: là một mô hình kinh tế dựa vào giả thuyết về các tácnhân kinh tế “tìm cách tối đa hoá lợi ích của mình” Mô hình gồm các phươngtrình hành vi – ví dụ như hàm tiêu dùng thể hiện mối quan hệ giữa thu nhập hộ giađình và tiêu dùng Những mô hình này thường được sử dụng để mô phỏng cácchính sách kinh tế và ta tiến hành phân tích mang tính đối chứng một hoạt độngcải cách chính sách

Hộp 1: Ví dụ về đánh giá tiên nghiệm

Todd và Wolpin (2006) đã sử dụng một phương thức đánh giá tiên nghiệm, với dữ liệu từ hoạt động thực nghiệm trợ cấp trường học thuộc chương trình Progresa (nay là Oportunidades) ở Mexico Bằng một mô hình kinh tế về hành vi

hộ gia đình, họ dự báo tác động của chương trình trợ cấp đối với tỷ lệ trẻ em đi học Các dự báo này chỉ dựa trên những trẻ em thuộc nhóm đối chứng và cho phép tính toán hiệu quả can thiệp bằng cách đối chiếu trẻ trong nhóm đối chứng thuộc các hộ có mức lương và thu nhập nhất định với trẻ ở các hộ có mức lương và thu nhập sẽ bị ảnh hưởng bởi can thiệp trợ cấp.

Những dự báo từ mô hình này sau đó được so sánh với các tác động thực nghiệm hồi cứu (trong giai đoạn 1997 – 1998) do chương trình tính toán Todd và Wolpin (2006) đã phát hiện thấy các ước tính dự báo ở trẻ 12 – 15 tuổi là tương tự như các ước tính thực nghiệm ở cùng độ tuổi Đối với trẻ em gái 12 – 15 tuổi, họ phát hiện thấy mức tăng

dự báo trong tỷ lệ đi học là 8,9 điểm phần trăm, so với mức tăng thực tế 11,3 điểm phần trăm; đối với trẻ em nam, ước tính dự báo và thực nghiệm lần lượt là 2,8 và 2,1 điểm phần trăm.

Đánh giá tiên nghiệm được thực hiện cũng cho phép đánh giá mức độ thay đổi trong kết quả khi thay đổi một số tham số nhất định Đánh giá tiên nghiệm cũng cho biết phạm vi tác động có thể có của chương trình, qua đó giúp xác định đối tượng cuối cùng trong hồi cứu.

Nguồn: Shahidur R Khandker, Gayatri B Koolwal, Hussain A Samad (2008)

1.4.1.2 Đánh giá hậu nghiệm

Theo nghĩa hẹp, đánh giá hậu nghiệm tìm cách kiểm nghiệm lại xem liệu các mục tiêu của một chính sách có đạt được hay không thông qua phương pháp thực chứng.

Ta quan sát các đối tượng thụ hưởng của một chính sách vào thời điểm t = 0 là thời điểm trước khi áp dụng chính sách, sau đó quan sát các đối tượng thụ hưởng này

vào thời điểm t = 1 (

Hình 2) Qua những phân tích ở trên, chắc chắn không thể trả lời được rằng nhờ cótác động của chính sách mà đối tượng thụ hưởng nhận được kết quả bằng hiệu số giữa 3

và 2 Trên thực tế ta có thể quan sát được vào thời điểm t = 1, thu nhập của đối tượng thụhưởng tăng từ 2 lên 3 nhưng hiệu số này không phản ánh tác động của chính sách dotrong khoảng thời gian này, trong trường hợp không có chính sách, thì thu nhập của đốitượng thụ hưởng cũng thay đổi do tác động của các yếu tố khác Tuy nhiên, sự thay đổinày lại không quan sát được

Hình 2: Thay đổi quan sát được của đối tượng thụ hưởng

Tác động sau khi có sự can thiệp của chính sách, như thể hiện trong Hình 3, vàothời điểm t = 1, có hai tình huống xảy ra:

- Thu nhập của đối tượng thụ hưởng trong trường hợp có sự can thiệp của chínhsách là 3, đây là tình huống quan sát được;

23

Thời gian

Thu nhập

Tác động?

3 – 2,4 = 1,62,4

- Thu nhập của đối tượng thụ hưởng trong trường hợp không có sự can thiệp củachính sách, giả sử là 2,4, tuy nhiên tình huống này không quan sát được

Ở đây, có thể kết luận rằng tác động của chính sách bằng 3 – 2,4 = 0,6 Tuy nhiên,thách thức lớn nhất là làm sao xác định được sự thay đổi về thu nhập của đối tượng thụhưởng trong trường hợp không có chính sách, nghĩa là làm sao để xác định được “yếu tốđối chứng”

Để xác định được nhóm đối chứng, người ta thường sử dụng phương pháp khácbiệt kép (difference in difference): Phương pháp này được tiến hành tuần sự như sau:

- Thu nhập dữ liệu ban đầu đối với mỗi nhóm trước khi khởi đầu chương trình (thờiđiểm t = 0);

- Thu thập dữ liệu theo dõi đối với mỗi nhóm sau khi chương trình đã diễn ra;

- Tính toán hiệu số trước - sau đối với mỗi nhóm;

- Làm phép trừ hiệu số của nhóm nhân chứng với hiệu số của nhóm được xử lý.Tuy nhiên, phương pháp khác biệt kép chưa đủ để kết luận vấn đề Giả thuyết rằng

lộ trình của nhóm được xử lý và nhóm nhân chứng giống nhau trong trường hợp không

có chính sách Muốn đảm bảo tốt hơn kết quả đánh giá tác động, người ta áp dụng thêmphương pháp phân nhóm ngẫu nhiên Đó là phân chia ngẫu nhiên các đối tượng điều travào hai nhóm, nhóm những đối tượng được xử lý và nhóm những đối tượng không được

xử lý Việc phân nhóm ngẫu nhiên cho phép có được nhóm nhân chứng và nhóm được xử

lý thực sự tương đồng với nhau, điều tra này giúp loại bỏ tất cả các sai số trong chọn lựaJean-Pierre Cling (2008)

1.4.2 Tổng quan các phương pháp đánh giá tác động

Trong phần này chúng tôi sẽ tổng quan một số phương pháp định lượng thườngđược sử dụng trong đánh giá tác động2

1.4.2.1 Phương pháp Chọn mẫu ngẫu nhiên (Randomization)

Việc tìm được tình huống phản thực hợp lý trong can thiệp là khó khăn chínhtrong đánh giá tác động Tình huống phản thực cho biết điều gì sẽ diễn ra với đối tượngtham gia chương trình nếu họ không tham gia Tuy nhiên, không thể quan sát cùng mộtngười ở hai tình huống khác nhau – có nghĩa cùng lúc là cả đối tượng can thiệp và khôngcan thiệp

2 Các phương pháp được trình bày trong phần này được trích dẫn từ tài liệu “Cẩm nang đánh giá tác động – các phương pháp định lượng và thực hành”, của các tác giả SHAHIDUR R KHANDKER, GAYATRI B.

Việc lựa chọn kỹ lưỡng khu vực đối chứng (hay tình huống phản thực) cũng là yếu

tố quan trọng bảo đảm khả năng so sánh được với các khu vực tham gia chương trình,chính sách và cuối cùng là tính toán tác động can thiệp (hay sai biệt trong kết quả) giữahai nhóm Hiệu quả can thiệp có thể được phân biệt thành hiệu quả can thiệp bìnhquân(ATE) giữa các đơn vị tham gia và đối chứng, hay hiệu quả can thiệp trên đối tượngđược can thiệp(TOT), là một chỉ số hẹp hơn cho phép so sánh giữa các đơn vị tham gia

và đối chứng, với điều kiện đối tượng tham gia ở khu vực có can thiệp

Một khó khăn trong áp dụng phương pháp này khi đánh giá tác động là phải thiết

kế nhóm đối chứng ngay từ khi chính sách được triển khai Việc chọn một khu vực,nhóm đối chưng có điều kiện tương tự với nhóm đối tượng thụ hưởng chính sách là điềukhông dễ dàng trong thực tế Trong điều kiện xây dựng NTM, các chính sách can thiệpthường tác động đến đa số người dân, cộng đồng nông thôn nên việc lựa chọn nhóm đốichứng gần như là không thể

1.4.2.2 Phương pháp so sánh điểm xu hướng (Propensity Score Matching - PSM)

Phương pháp so sánh điểm xu hướng (PSM) là phương pháp xây dựng nhóm sosánh thống kê dựa trên mô hình xác suất tham gia can thiệp bằng các số liệu thống kêđược quan sát Đối tượng hưởng lợi/tham gia sau đó được so sánh dựa trên xác suất này,hay còn gọi là điểm xu hướng, với đối tượng không tham gia (không hưởng lợi) Hiệuquả can thiệp bình quân của chính sách/chương trình sau đó được tính toán bằng sai biệttrung vị trong kết quả giữa hai nhóm

Tính hợp lý của PSM phụ thuộc vào hai điều kiện: a) tính độc lập có điều kiện (tức

là các yếu tố không được quan sát không ảnh hưởng đến tình trạng tham gia), b) hỗ trợchung lớn hay sự trùng khớp trong điểm xu hướng giữa các mẫu đối tượng tham gia(hưởng lợi) và không tham gia (không hưởng lợi)

Nhiều cách thức được sử dụng để so sánh giữa đối tượng tham gia và không thamgia dựa trên điểm xu hướng Trong đó có các phương pháp so sánh cận gần nhất (NN), sosánh trong phạm vi và bán kính, so sánh phân tầng và giãn cách, so sánh hạt nhân và sosánh tuyến tính tại chỗ (LLM) Các phương pháp hồi quy dựa trên mẫu đối tượng hưởnglợi và không hưởng lợi, sử dụng điểm xu hướng làm gia quyền, cho phép tính toán hiệuquả hơn

Về phần mình, PSM là một phương pháp hữu ích khi chỉ các đặc trưng được quansát được cho là có ảnh hưởng đến tình trạng hưởng lợi chính sách Nhận định này cóchính xác hay không lại phụ thuộc vào những đặc trưng riêng của bản thân chính sách,

việc lựa chọn các đặc điểm được quan sát đủ mạnh để quyết định tham gia/hưởng lợichính sách, các dữ liệu ban đầu về những đặc tính không đồng nhất trước khi có chínhsách sẽ cho phép tồn tại xác suất tham gia dựa trên việc các đặc trưng được quan sát đượcxác định chính xác hơn Có thể thực hiện một số kiểm tra để đánh giá mức độ sai số lựachọn hay tham gia trên các đặc trưng không được quan sát.

Như vậy để áp dụng phương pháp này cần phải có nhóm đối chứng với nhómhưởng lợi chính sách và dữ liệu được thu trước và sau khi có chính sách đối với cả 2nhóm hưởng lợi và không hưởng lợi Hạn chế nữa của phương pháp này là đánh giá sai

số được dựa trên các đặc trưng không quan sát được

1.4.2.3 Phương pháp sai biệt kép (Double Difference - DD)

Khác so sánh điểm xu hướng (PSM), các phương pháp sai biệt kép (DD) giả định

có tồn tại sự không đồng nhất không được quan sát trong tình trạng tham gia của các đốitượng, nhưng yếu tố này không đổi theo thời gian Với dữ liệu về quan sát đối tượngchính sách và đối chứng trước và sau can thiệp chính sách, ta có thể tính toán sai biệttrong thành phần cố định này

Đã có một số dạng phương pháp DD được áp dụng để tính toán các nguồn sai sốlựa chọn có thể có Kết hợp các phương pháp PSM với DD sẽ giúp giải quyết vấn đề này,bằng cách đối chiếu các đơn vị trong vùng hỗ trợ chung Đối chiếu với các điều kiện ởkhu vực ban đầu cũng có thể giải quyết được vấn đề chọn địa điểm không ngẫu nhiên cóthể dẫn đến sai số trong hiệu quả chính sách Tuy có thể không có điều tra ban đầu nhưngbằng phương pháp tam sai biệt với thực nghiệm đối chứng riêng hoàn toàn sau can thiệpchính sách (tức là một số quan sát đối tượng không can thiệp riêng) sẽ cho phép tính toántác động của chính sách

Về cơ bản, DD so sánh các nhóm can thiệp và đối chiếu dựa trên những khác biệttrong kết quả trong thời kỳ ứng với những kết quả được quan sát trong điều tra ban đầutiền can thiệp

1.4.2.4 Phương pháp biến công cụ (Instrumental Variables)

Phương pháp biến công cụ (IV) cho phép tính toán nội sinh về tình trạng tham giacủa cá thể và lựa chọn địa điểm hoặc cả hai Với dữ liệu tổng quát, phương pháp IV còncho phép tính toán sai số lựa chọn biến thiên theo thời gian Sai số tính toán dẫn đến sai

số suy giảm cũng được giải quyết thông qua phương pháp này Phương pháp IV đượcthực hiện bằng cách đi tìm một biến (hay công cụ) có liên hệ chặt chẽ với việc chọn địađiểm hay tình trạng tham gia chính sách nhưng không có liên hệ với những thuộc tínhkhông được quan sát có ảnh hưởng đến kết quả Có thể thiết lập các công cụ từ thiết kế

chính sách (chẳng hạn, nếu chính sách đang xem xét áp dụng lựa chọn ngẫu nhiên haynếu các quy luật ngoại sinh được sử dụng để xác định tiêu chuẩn tham gia chính sách).

Có thể hình dung tác động của một chính sách được đánh giá thông qua hàm kinh

tế lượng sau:

Y t=α X t+β T t+ε t

Trong đó, nếu lựa chọn can thiệp T là ngẫu nhiên trong phương trình trên thì sai sốlựa chọn không phải là một vấn đề ở mức ngẫu nhiên Tuy nhiên, lựa chọn can thiệp cóthể không phải là ngẫu nhiên do hai yếu tố chung là: thứ nhất, yếu tố nội sinh có thể cótrong quá trình xét chọn hay chọn địa điểm – có nghĩa là, chính sách được chủ định chọnđịa điểm ở những khu vực có một số đặc điểm nhất định (như cơ hội thu nhập hay chuẩnmực xã hội – trường hợp này đúng với lựa chọn xã điểm NTM) có thể hay không đượcquan sát và cũng có liên hệ với các kết quả Y Thứ hai, tính không đồng nhất cá thểkhông quan sát xuất phát từ việc cá nhân đối tượng thụ hưởng tự lựa chọn tham gia chínhsách cũng ảnh hưởng đến điều kiện thực nghiệm Sai số lựa chọn có thể là kết quả của cảhai yếu tố này do các đặc điểm không quan sát trong giới hạn sai số sẽ chứa đựng cácbiến có liên hệ với biến giả can thiệp T Có nghĩa là, cov(T, e) ≠ 0 cho biết một trongnhững giả định chính của OLS đã không còn đúng khi tính toán kết quả không có sai số,

là sự độc lập của tham số hồi quy với giới hạn nhiễu e Sự tương quan giữa T và e thườnggây sai số cho những kết quả tính toán khác trong phương trình, kể cả kết quả tính toánhiệu quả chương trình β

Để giải quyết vấn đề tương quan giữa T và e, phương pháp biến công cụ (IV) được

sử dụng Phương pháp bình phương hai giai đoạn nhỏ nhất, hay 2SLS được sử dụng

1.4.2.5 Phương pháp Gián đoạn hồi quy (Regression Discontinuity)

Trong điều kiện phi thực nghiệm, các quy định về tiêu chuẩn tham gia chính sáchđôi khi có thể được sử dụng làm công cụ xác định ngoại sinh đối tượng tham gia vàkhông tham gia Để thiết lập khả năng so sánh, ta có thể sử dụng đối tượng tham gia vàkhông tham gia trong phạm vi ngưỡng tiêu chuẩn nhất định làm mẫu thích hợp để tínhtoán tác động can thiệp Với tên gọi là gián đoạn hồi quy (RD), phương pháp này chophép tính toán những tính không đồng nhất có quan sát cũng như không có quan sát

1.4.2.6 Xác định hiệu quả phân bổ chương trình (Measuring Distributional Program Effects)

Ngoài việc khảo sát tác động trung vị của các can thiệp chính sách, các cấp hoạchđịnh chính sách còn cần phải hiểu được các chính sách có tác động như thế nào đối với

các hộ gia đình hay cá nhân trong phân bổ kết quả Chẳng hạn, tác động đối với hộ giađình nghèo so với các hộ giàu đặc biệt đáng quan tâm trong trường hợp các chương trình

có mục tiêu giảm nghèo

Có một số phương pháp để xác định tác động phân bổ của một chươngtrình như: Cơ chế hồi quy tuyến tính; Phương pháp hồi quy ngũ phân vị

1.4.2.7 Phương pháp Sử dụng Mô hình Kinh tế trong đánh giá chính sách (Using Economic Models to Evaluate Policies)

Các mô hình kinh tế giúp tìm hiểu những sự tương tác có thể có, cũng như sự phụthuộc lẫn nhau của một chính sách với các chính sách hiện hành và hành vi của cá nhân.Khác với những tính toán dạng giản lược chỉ tập trung vào một chiều, mối quan hệ trựctiếp giữa can thiệp chính sách và các kết quả cuối cùng trên nhóm dân cư mục tiêu, cácphương pháp tính toán có cấu trúc xác định cụ thể sự tương quan giữa các biến nội sinh(như thu nhập hộ gia đình) và các biến hay nhân tố ngoại sinh Các phương pháp có cấutrúc giúp xây dựng cơ chế diễn giải tác động của chính sách từ các hồi quy, nhất là khi cónhiều yếu tố tham gia

Ngoài các phương pháp định lượng nêu trên, cũng có thể sử dụng một số phươngpháp định tính trong đánh giá tác động như:

- Phương pháp chuyên gia: Lấy ý kiến đánh giá của chuyên gia, người hưởng lợichính sách về tác động của chính sách;

- Phương pháp có sự tham gia: Trao đổi với nhóm chuyên gia, nhóm dân cư, nhómhưởng lợi chính sách về tác động của chính sách và quan hệ nhân quả của tác độngchính sách

- Phương pháp thông kê mô tả: Bằng cách so sánh các chỉ tiêu phản ánh tác độngcủa chính sách giữa các nhóm đối tượng, giữa các thời điểm

Trong nghiên cứu này, các phương pháp định tính được sử dụng để đánh giá tácđộng của các chính sách xây dựng NTM

1.5 Kinh nghiệm thế giới về đánh giá tác động chính sách

Ida J.Terluin và Pim Roza (2010) đã tổng hợp và phân loại 22 phương pháp đánhgiá chính sách phát triển nông thôn được sử dụng ở châu Âu thành 05 nhóm tiếp cận đánhgiá chính sách chính như sau:

1) Cách tiếp cận Khung đánh giá và giám sát chung (Common Monitoring andEvaluation Framework - CMEF) Cách tiếp cận này sử dụng hệ thống chỉ số (160

chỉ số) theo thứ bậc phối hợp với các câu hỏi đánh giá Cách đánh giá này được sửdụng cho các chương trình phát triển nông thôn ở Châu Âu và chương trình doChâu Âu tài trợ.

2) Tiếp cận theo phương pháp “kiểm điểm”: các phương pháp trong nhóm này đánhgiá kết quả đạt được so với mục đích của chính sách

3) Tiếp cận kinh tế lượng: các phương pháp của nhóm này sử dụng tiếp cận kinh tếlượng trong đánh giá chính sách

4) Tiếp cận mô hình: sử dụng mô hình toán trong đánh giá chính sách

5) Tiếp cận tổng hợp, nghiên cứu trường hợp (case study): nhóm phương pháp này sửdụng cả tiếp cận định tính, định lượng, trực tiếp, gián tiếp trong đánh giá chínhsách, trong một trường hợp cụ thể

Các phương pháp “kiểm điểm”, kinh tế lượng và tổng hợp, nghiên cứu trường hợpthích hợp khi đánh giá tác động của chính sách ở mức độ một khu vực lãnh thổ, vùng.Phương pháp CMEF được sử dụng để đánh giá tác động chính sách ở cấp vùng, hayquốc gia, hoặc cũng có thể sử dụng cho chính sách cho một khu vực lãnh thổ nhất định.Khi chính sách ở từng lĩnh vực được xem xét đánh giá, thì có thể đánh giá ở cấp hộ nôngdân, địa phương Với các phương pháp đánh giá bằng mô hình kinh tế lượng (SocialAccounting Matrices - SAMs) có thể sử dụng ở các cấp độ khác nhau, mô hình LEITAPchỉ được dùng ở cấp độ quốc gia, phương pháp CMEF và LEITAP còn được dùng chotoàn bộ lãnh thổ EU Trong khi đó mô hình SAMs và nghiên cứu trường hợp, thườngđược dùng cho một khu vực nào đó

Theo OECD (2009), việc đánh giá chính sách phát triển nông thôn rất khó địnhlượng, do phụ thuộc vào đặc điểm thể chế, nhiều vấn đề rộng liên quan, nhiều yếu tố tácđộng, nhất là đánh giá hiệu quả chính sách Việc đánh giá chính sách phụ thuộc vào vaitrò của nông nghiệp và chính sách phát triển nông nghiệp trong tổng thể phát triển nôngthôn Tại các nước Nhật Bản và EU, chính sách nông nghiệp đóng vai trò hàng đầu trongchính sách phát triển nông thôn Về hỗ trợ tài chính, vai trò của khu vực tư nhân, chínhquyền địa phương đóng vai trò quan trọng ở Úc, Canada, Mĩ hơn là ở Nhật và EU

Julia và cộng sự (2010) đã tiến hành đánh giá tác động của chính sách EAFRD đến

sự phát triển nông thôn của EU thông qua mô hình tương tác (interactive programming).Kết quả thể hiện trên các biến phản ánh tác động đến lĩnh vực phát triển kinh tế, việc làm,bảo vệ môi trường và hiệu quả công tác quản lý

Koen Carels (2005) đã tiến hành đánh giá tác động của chính sách nông nghiệp vàphát triển nông thôn đến tình hình phát triển của vùng Flemish, Bỉ Bằng việc sử dụng dữliệu nông trại và kết quả điều tra trực tiếp các hộ nông dân, tác giả chỉ ra ảnh hưởng củacác chính sách hỗ trợ đến thu nhập của người dân và tình trạng môi trường, cảnh quannông thôn.

Shenggen Fan (2010) đánh giá tác động của chính sách nông nghiệp và phát triểnnông thôn Trung Quốc đã chỉ ra rằng tăng trưởng với tốc độ cao của lĩnh vực nôngnghiệp và phát triển nông thôn là nhờ vào chính sách đảm bảo quyền tài sản về đất nôngnghiệp, tăng cường thị trường đầu vào, đầu ra, cải thiện dịch vụ khuyến nông Ngoài ra,cần ưu tiên xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn như đường giao thông, hệ thống thủy lợi

Chương trình Hành động cộng đồng được triển khai nhằm giúp cải thiện cuộc sốngcủa người dân có thu nhập thập ở vùng nông thôn Alaska, Mỹ (Mark Goldenberg, 2008).Việc đánh giá tác động của chương trình này đã được thiết kế ngay từ khi bắt đầu triểnkhai Thông qua việc theo dõi và tài liệu hóa sự thay đổi về điều kiện và hành vi và cácchỉ số đánh giá chất lượng cuộc sống của người dân để đánh giá tác động của chươngtrình, đề xuất các giải pháp điều chỉnh hợp lý

Tại châu Âu, Viện nghiên cứu phát triển nông thôn thuộc đại học Frankfurt đã tiếnhành đánh giá tác động của chính sách phát triển của Liên minh châu Âu thông qua cácphương pháp sử dụng các thông tin định tính, định lượng và có sự tham gia của các tácnhân có liên quan vào quá trình triển khai và hưởng lợi chính sách

1.5.1 Kinh nghiệm đánh giá tác động của Liên minh châu Âu (EU)

Tại EU, một hệ thống đánh giá chính thức đã được xây dựng và các nước thànhviên bị bắt buộc phải tiến hành đánh giá hiệu quả của các chương trình phát triển nôngthôn và mỗi chương trình PTNT phải tiến hành đánh giá tiên nghiệm, giữa kỳ và hậunghiệm tại các thời điểm đã được xác định

Hệ thống đánh giá của EU giai đoạn 2007-2013 bao gồm:

+ Khuôn khổ chung về giám sát và đánh giá tất cả các biện pháp được cấp kinhohif từ quỹ nông nghiệp vì sự phát triển nông thôn;

+ Thiết lập một hệ thống đánh giá liên tục nhằm: i) kết nối tốt hơn giữa các hoạtđộng giám sát và nhu cầu đánh giá trong việc thu thập dữ liệu; ii) Thiết lập và đinh lượngcác chỉ tiêu về cơ sở dữ liệu ban đầu (baseline) và mức độ nhắm đến theo đúng thời gian;iii) và đánh giá thường xuyên tiến triển của chính sách đối với việc đạt được các mục tiêu

so với cơ sở ban đầu

Khuôn khổ giám sát và đánh giá chung (CMEF) bao gồm một danh sách các chỉtiêu đối với tình trạng ban đầu, thực hiện tài chính, đầu ra, kết quả, và ảnh hưởng củachính sách Cẩm nang hướng dẫn CMEF hướng dẫn việc chọn và sử dụng các chỉ tiêucũng như là câu hỏi đánh giá.

Cách tiếp cận đánh giá chung là đánh giá tác động trực tiếp (ngắn hạn, tác độngngay lập tức) và tác động gián tiếp (tác động trung và dài hạn) của chính sách và đánh giáxem mục đích của EU có tiếp tục phù hợp và đạt được theo con đương hiệu quả, hiệusuất nhất Một công cụ chủ yếu cho việc đánh giá được gọi là logic can thiệp Mô hìnhchung là thiết lập chuỗi nhân quả từ đầu vào, đầu ra, kết quả và tác động

Theo chuỗi nhân quả này thì quá trình bắt đầu từ việc xác định nhu cầu Dựa trênnhu cầu, các mục đích chung (general objective) được xác định Từ mục đích chung xácđịnh các mục tiêu đặc thù (specific objective) và cuối cùng mục đích đặc thù được sửdụng để xây dựng các mục tiêu hoạt động (operational objective) Các mục tiêu hoạtđộng xác lập nguyên tắc thực hiện để đạt được mục đích chung và mục tiêu cụ thể Đầuvào (input) là phương tiện để các mục tiêu đạt được

Tại mỗi cấp độ, các biện pháp của chính sách được đánh giá thông qua khái niệmhiệu quả Các chỉ tiêu đầu ra (output indicator) phản ánh hiệu quả của các mục tiêu hoạtđộng Các chỉ tiêu kết quả (result indicators) phản ảnh hiệu quả của các mục tiêu đặc thù(cụ thể) và các chỉ tiêu tác động (impact indicator) phản ánh hiệu quả ở cấp độ mục tiêuchung

Tuy nhiên, EU không quy định một phương pháp cụ thể nào để đánh giá tác động.Các nhà đánh giá được tự do lựa chọn phương pháp/cách tiếp cận để khai thác cấu trúcnhân quả của việc chuyển các yếu tố đầu vào của chính sách thành tác động Trong thực

tế, các chỉ tiêu định lượng được ưu tiên sử dụng trong đánh giá tác động

1.5.2 Kinh nghiệm của Thụy Sỹ

Hiến pháp Thụy Sỹ quy định tất cả các chính sách phải được đánh giá hiệu quả.Quy định này cũng áp dụng với các chính sách phát triển nông thôn mới Điểm chuẩn chođánh giá trong lĩnh vực nông nghiệp là tính bền vững Đánh giá không dựa trên một cáchtiếp cận chính thức và các phương pháp sử dụng thường là sự kết hợp của phương phápđịnh lượng và định tính

1.5.3 Kinh nghiệm của Mỹ: Cách tiếp cận đánh giá các chương trình bằng phân loại (Program Assessment Rating Tool approach)

Tại Mỹ, văn phòng quản trị và ngân sách và các cơ quan liên bang có trách chungtrong việc đánh giá hiệu quả của mỗi chương trình liên bang Hiệu quả của mỗi chươngtrình được đánh giá thông qua bảng câu hỏi chuẩn hóa gọi là “công cụ đánh giá chươngtrình bằng phân loại” (Program Assessment Rating Tool – PART)

PART là một bộ câu hỏi để đánh giá hiệu quả và quản lý của chương trình Cáccâu hỏi chủ yếu có dạng trả lời là: Có/Không Mỗi câu hỏi đòi hỏi có sự giải thích rõ rangcho câu trả lời và có bằng chứng hỗ trợ như là thông tin về hiệu quả, các đánh giá độc lập

và thông tin về tài chính Một chương trình phải thỏa mãn tất cả đòi hỏi cho một câu hỏi

để có câu trả lời Có Bằng chứng (evidence) được trích dẫn trong PART thường trongthời gian 5 năm trước đó Các câu trả lời đối với câu hỏi đặc thù quyết định kết quả phânloại của chương trình

Mỗi PART thường có 4 phần:

- Mục tiêu và kế hoạch (purpose and design): Đánh giá xem mục tiêu và kếhoạch của chương trình có rõ rang và hợp lý, có căn cứ;

- Lập kế hoạch chiến lược (strategic planning): đánh giá xem chương trình cómục tiêu và các chỉ số hàng năm và lâu dài hợp lý không;

- Quản lý chương trình: Xếp loại quản lý của chương trình, bao gồm cả giám sát

và những cố gẳng cải thiện chương trình;

- Kết quả chương trình và tính giải trình: Xếp loại hiệu quả của chương trìnhtheo các chỉ số

Các câu trả lời trong mỗi phần của PART đưa kết điểm của hợp phần từ 0 đến

100 Các hợp phần có trọng quyền khác nhau: mục tiêu và kế hoạch: 10%; Lập kếhoach chiến lược: 10%; Quản lý: 20%; Kết quả và tính giải trình: 50%

Dựa trên điểm số của chương trình sau khi đã được hiểu chỉnh bằng trọng số, hiệuquả của mỗi chương trình được phân loại theo 5 mức:

- Hiệu quả (effective): Điểm số đạt từ 85-100

- Hiệu quả vừa phải (moderately effective): điểm số đạt từ 70 đến 84

- Thỏa đáng (Adequate): điểm số đạt từ 50 đến 69

- Không hiệu quả (ineffective): Điểm từ 0 đến 49;

- Kết quả không được kiểm chứng: đó là chương trình mà không để phát triểnđược các mục đích hiệu quả có thể chấp nhận được hoặc không thể thu thập dữliệu để đánh giá hiệu quả.

Tính đên cuối năm 2007, sau 7 năm thực hiện PART, 1004 chương trình của

Mỹ đã được đánh giá hiệu quả và 18% được đánh giá có hiệu quả, 31% hiệuquả vừa phải; 29% thỏa đáng, 3% không hiệu quả và 19% kết quả không đượckiểm chứng

1.5.4 Kinh nghiệm của Canada

a) Phương pháp RMAF

Canada đã đưa vào sử dụng từ năm 2000 khuôn khổ quản lý và trách nhiệm giảitrình dựa trên kết quả (Result-based Management and Accountability Framework –RMAF) như là một công cụ để giúp các nhà quản lý lập kế hoạch, giám sát, đánh giá vàbáo cáo kết quả trong suốt vòng đời của một chính sách RMAF cung cấp một khuôn khổbao quát để cải thiện việc xác định tác động chiến lược, theo dõi sự thực hiện và kết quảđạt được, giải trình chi tiêu, xác định vai trò và trách nhiệm của các tác nhân liên quan,chứng minh tính minh bạch và trách nhiệm giải trình và đảm bảo sự có sẵn thông tin kịpthời

RMAF gồm có 3 hợp phần chính:

Hợp phần mô tả sơ lược chương trình (programme profile): mô tả lí do tại saochương trình/chính sách cần thiết, vấn đề gì chính sách/chương trình sẽ giải quyết, ai làtác nhân chủ yếu tham gia và ai là tác nhân hưởng lợi, kết quả mong đợi và nguồn lực cầnthiết

- Hợp phần kết quả chờ đợi (expected result): là tiêu điểm của RMAF, nó mô tả

và diễn giải cách thức mà các hoạt động của chính sách/chương trình có thểdẫn đến sự thay đổi mong muốn về kinh tế, xã hội, môi trường; mô tả tráchnhiệm giải trình liên quan của các tác nhân và giới thiệu các giả thiết mà chínhsách dựa vào

- Hợp phần giám sát và đánh giá là cách thức chi tiết để đo và đánh giá hiệu quả,các hoạt động được thiết kế để hỗ trợ việc quản lý có hiệu quả chínhsách/chương trình.và trách nhiệm giải trình Kết quả đánh giác cung cấp cơ sởcho việc xác định sự thích hợp, sự thành công và chi phí – hiệu quả của một

chính sách cũng như các bài học kinh nghiệm cho các nhà hoạch định chínhsách.

Hợp phần giám sát và đánh giá bao gồm 1 kế hoạch đo hiệu quả và 1 kế hoạchđánh giá Hợp phần này bao gồm các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả

Các cơ quan của Chính phủ Canada được yêu cầu phải chuẩn bị RMAF tại giaiđoạn đầu của bất cứ chính sách nào Mặc dù RMAF là bắt buộc, nhưng các dự án có rủi

ro thấp (ví dụ, dự án nhỏ hơn 2 triệu đô la) có thể áp dụng RMAF đơn giản

Cách tiếp cận của RMAF đã được sử dụng bởi Bộ NN Canada để đánh giá một sốchương trình phát triển nông thôn như: sáng kiến thử nghiệm đối tác nông thôn Canada,Quỹ phát triển nông thôn và sự thích ứng Canada,…

b) Phương pháp tiếp cận thấu kính nông thôn (Rural Lens) của Canada

Tại Canada, trong khuôn khổ thực hiện sáng kiến đối tác nông thôn, một cách tiếpcận mới đã được sử dụng để đánh giá tác động của các chính sách lên sự phát triển nôngthôn Đó là phương pháp “thấu kính nông thôn”

Công cụ chủ yếu là 1 bảng liệt kê các yếu tố cần kiểm tra (checklist) Thấu kínhnông thôn tăng sự chú ý của các cơ quan chính phủ đối với các chủ để của vùng nôngthôn và vùng hẻo lánh bởi yêu cầu các cơ quan này đánh giá tác động của các chính sáchmới đối với cuộc sống của người dân Canada tại các vùng nông thôn và hẻo lánh Công

cụ này được thực hiện thông qua việc trao đổi giữa chính phủ liên bang và người dânvùng nông thôn và hẻo lánh Phương pháp thấu kính nông thôn được sử dụng tại 2 thờiđiểm và với 2 nhóm người sử dụng trong quá trình quyết định chính sách

- Tại giai đoạn đầu của quá trình phát triển chính sách

- Phương pháp này được sử dung khi đề xuất chính sách được hoàn thiện và đệtrình đến các Bộ trưởng đề quyết định

Bảng liệt kê các yếu tố cần kiểm tra như sau:

+ Sáng kiến chính sách có phù hợp với vùng nông thôn và hẻo lánh không?

+ Chính sách có ành hưởng đặc thù gì đến môi trường nông thôn và vùng hẻolánh?

+ Tác động tích cực và tiêu cực của chính sách đối với người dân nông thôn đãđược xác định chưa? Nếu đã xác định thì đó là yếu tố nào?

+ Chính sách có được thiết kế để đáp ứng ưu tiên của người dân nông thôn không?