Pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt nam tt

Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn, việc tiếp tục nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN để làm rõ những vấn đề lý luận, đánh giá thực

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VŨ THÚY HIỀN

PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC TRONG HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH

NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 9 38 01 02

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội, năm 2018

Công trình được hoàn thành tại: Học viện Khoa học xã hội thuộc

Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

Người hướng dẫn khoa học: TS Hoàng Thị Ngân

Vào hồi……giờ…….phút, ngày ……tháng……năm 2018

Có thể tìm hiểu luận án tại thư viện:

- Thư viện Học viện Khoa học xã hội

- Thư viện Quốc gia Việt Nam

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương nói chung, phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương nói riêng đang là vấn đề thời sự ở nước ta hiện nay Mô hình pháp lý về phân cấp quản lý, trong đó có phân cấp quản lý công chức (CC) phản ánh thái độ chính trị của nhà nước trong giải quyết vấn đề tự quản địa phương và quyết định hiệu quả quản trị địa phương của mỗi quốc gia Tuy nhiên, ở Việt Nam vấn đề này còn nhiều điểm chưa rõ về lý luận

và thực tiễn, đòi hỏi phải tập trung nghiên cứu, làm rõ để vừa đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của chính quyền Trung ương (CQTƯ), vừa phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương (CQĐP) trong quản lý

Để đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) giữa Trung ương và địa phương, ngày 30/6/2004 Chính phủ ban hành Nghị quyết

số 08/2004/NQ-CP về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Trong các lĩnh vực được xác định đẩy mạnh phân cấp có lĩnh vực tổ chức bộ máy, cán bô, công chức (CBCC)

Qua 14 năm triển khai, thực hiện Nghị quyết số

08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 và hệ thống pháp luật về công vụ, CC, phân cấp quản lý CC trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả tích cực, góp phần xây dựng đội ngũ CC đủ về số lượng, có cơ cấu hợp lý, có năng lực, trình độ, có phẩm chất, đạo đức, có tinh thần phục vụ nhân dân Tuy nhiên, bên cạnh những chuyển biến, kết quả tích cực, phân cấp quản lý CC trong

hệ thống CQHCNN Việt Nam còn nhiều bất cập, vướng mắc bởi sự thiếu đồng bộ của hệ thống pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật

cũng bộc lộ nhiều bất cấp, đó là tình trạng cơ quan nhà nước cấp trên buông lỏng quản lý sau khi phân cấp; tình trạng nhiều bộ, ngành, địa phương tuyển dụng, bổ nhiệm, luân chuyển, điều động CC không đúng quy định pháp luật, có biểu hiện của “lợi ích nhóm”, “con ông, cháu cha”; tình trạng chạy chức, chạy quyền, chạy tuổi, chạy quy hoạch, chạy luân chuyển, chạy bằng cấp, chạy khen thưởng, chạy danh hiệu, chạy tội trong đó có cả cán bộ cao cấp, chậm được ngăn chặn, đẩy lùi; công tác quy hoạch, ĐTBD CC thực hiện chưa tốt; công tác thi nâng ngạch, chuyển ngạch chưa thực sự phù hợp; công tác đánh giá CC thực hiện chưa nghiêm túc, các chủ thể có thẩm quyền đánh giá CC còn biểu hiện nể nang, cào bằng; công tác xử lý, kỷ luật CC chưa thực sự nghiêm minh, chưa đủ sức răn đe; công tác quản lý hồ sơ chưa đáp ứng yêu cầu quản lý trong điều kiện mới… Những hạn chế, bất cập nêu trên không những làm giảm hiệu quả quản lý CC, mà còn làm giảm hiệu lực, hiệu quả QLNN nói chung, ảnh hướng tới tính nghiêm minh của pháp luật, làm suy giảm lòng tin của nhân dân vào bộ máy nhà nước, là rào cản cản trở sự phát triển của nền hành chính Việt Nam

Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn, việc tiếp tục nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN để làm rõ những vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC, từ đó đưa ra những đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN là cần thiết khách quan trong nhằm nâng cao hiệu quả quản lý CC, góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính Việt Nam trở thành nền hành chính phục vụ, hiện đại, chuyên nghiệp, hiệu lực và hiệu quả

Vì vậy, nghiên cứu sinh (NCS) lựa chọn vấn đề “Pháp luật về phân cấp

quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam” làm đề tài luận án Tiến sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật

Hành chính, đề tài có ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1 Mục đích nghiên cứu của luận án

Mục đích nghiên cứu của luận án là góp phần xây dựng mô hình lý luận tổng thể, toàn diện của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; đánh giá khái quát thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam trong những năm qua; đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Xuất phát từ mục đích nghiên cứu nói trên, luận án xác định những nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

- Nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ một cách tổng thể, toàn diện những vấn đề lý luận về pháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN: nhận thức chung về phân cấp quản lý CC và pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; điều chỉnh pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; các yếu

tố tác động đến pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; pháp luật về phân cấp quản

lý công chức của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam

- Luận giải các quan điểm và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1 Đối tượng nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Ngoài ra, ở một mức độ nhất định, luận án cũng nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CC của một số quốc gia trên thế giới

3.2 Phạm vi nghiên cứu của luận án

- Phạm vi về nội dung: Do pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN là một vấn đề rất rộng, tác giả xác định phạm

vi nghiên cứu tập trung vào hệ thống các quy định pháp luật về tuyển dụng, sử dụng, ĐTBD, đánh giá CC, khen thưởng, kỷ luật CC

- Phạm vi về không gian: Luận án nghiên cứu phân tích, đánh giá khái quát thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam

- Phạm vi về thời gian: Tập trung nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam từ năm 2008 đến nay (Từ khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành)

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1 Phương pháp luận nghiên cứu của luận án

Phương pháp luận và phương pháp pháp nghiên cứu đề tài luận án được dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của học thuyết Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước

4.2 Hướng tiếp cận nghiên cứu của luận án

Luận án được thực hiện trên cách tiếp cận đa ngành và liên ngành, cụ thể:

- Hướng tiếp cận đa ngành và liên ngành: pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN được nghiên cứu dưới góc độ và sự phối hợp của khoa học quản lý, khoa học luật học, khoa học hành chính, khoa học phát triển

- Hướng tiếp cận quản lý học: theo cách tiếp cận này, phân cấp quản lý CC được nhìn nhận như một phận, một nội dung của phân cấp QLNN

- Hướng tiếp cận luật học: phân tích, luận giải và đánh giá những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC đặt trong một phức hợp những yếu tố có trật tự, có liên quan, tác động qua lại lẫn nhau tạo thành một chỉnh thể thống nhất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý CC

4.3 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: phương pháp này được dùng để phân tích, luận giải, đánh giá những vấn đề lý luận ở Chương

2 và thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC ở Chương 3 làm cơ sở xây dựng mô hình lý luận tổng thể, toàn diện về pháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN

- Phương pháp hệ thống: phương pháp này được dùng để đánh giá tổng thể các tài liệu, số liệu đã được nghiên cứu ở Chương 1 và

do luận án nghiên cứu phục vụ cho việc giải quyết các nhiệm vụ của luận án

- Phương pháp chuyên gia: Trong quá trình thực hiện và hoàn thiện luận án khi đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC ở Chương 3, đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và

đảm bảo thực hiện pháp luật ở Chương 4, NCS thường xuyên trao đổi, phỏng vấn các chuyên gia là những nhà nghiên cứu, nhà quản lý trong lĩnh vực quản lý CBCC

- Phương pháp lịch sử: phương pháp này được dùng để tìm hiểu lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về phân cấp quản lý CC của Việt Nam và quốc tế

Các phương pháp trên sẽ được NCS sử dụng kết hợp trong luận

án nhằm làm rõ những nội dung cơ bản của luận án, đảm bảo tính khoa học, chặt chẽ, trung thực của các vấn đề cần nghiên cứu trong từng chương của luận án Mỗi chương, mỗi phần nghiên cứu trong luận án

sẽ có những phương pháp được lựa chọn làm chủ đạo, có những phương pháp hỗ trợ

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

- Với cách tiếp cận đa ngành, liên ngành tác giả đã làm rõ nội hàm và đưa ra quan điểm cá nhân về phân cấp quản lý CC và pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN

- Luận án đã phân tích và đánh giá khả năng tác động của các yếu tố đối với pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN

- Trên cơ sở đánh giá tương đối cụ thể thực trạng pháp luật, thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam, NCS đã chỉ rõ những vướng mắc về mặt pháp lý

và hạn chế, yếu kém trong thực tiễn thực hiện

- Đề xuất một số quan điểm mới và giải pháp hoàn thiện pháp luật, đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

- Về mặt lý luận: Luận án đã hệ thống hóa, bổ sung những vấn đề lý luận về pháp luật phân cấp quản lý CC như: khái niệm, nguyên tắc phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; khái niệm, vai trò của pháp luật về phân cấp quản lý CC; phạm vi điều chỉnh, nội dung điều chỉnh của pháp luật về phân cấp quản lý CC; các yếu tố tác động đến pháp luật về phân cấp quản lý CC; tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành của pháp luật về phân cấp quản lý CC Từ đó, luận án góp phần tạo ra cơ sở lý luận vững chắc về pháp luật phân cấp quản lý CC trong

hệ thống CQHCNN

- Về thực tiễn: Từ phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam, luận án chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế, vướng mắc chủ yếu và nguyên nhân của những hạn chế đó, đưa ra các quan điểm và giải pháp có tính khả thi nhằm hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam Vì vậy, luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong hoạch định chính sách, giảng dạy, nghiên cứu khoa học về những vấn đề liên quan đến pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, tài liệu tham khảo, luận

Chương 3 Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Chương 4 Hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước

1.2 Tổng quan tình hình nghiên cứu nước ngoài

1.3 Đánh giá chung về tình hình nghiên cứu của đề tài

Từ tổng quan tình hình nghiên cứu về pháp luật phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN đã phân tích ở trên có thể đưa ra những đánh giá khái quát sau đây:

1.3.1 Về lý luận của pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Hiện nay, chưa có công trình nghiên cứu khoa học nào nghiên cứu trực tiếp pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Tuy nhiên, có hai nhóm công trình nghiên cứu liên quan về vấn đề này là nghiên cứu phân cấp quản lý CC và pháp luật về quản lý

CC Các công trình nghiên cứu nêu trên đã đặt ra và luận giải một số vấn đề lý luận của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN, cụ thể là: khái niệm CC, quản lý CC; quan niệm về phân cấp, phân cấp QLNN, mục tiêu phân cấp QLNN; nguyên tắc phân cấp QLNN; phân loại phân cấp; mô hình CQĐP và phân cấp; phạm vi

phân cấp; phân cấp và vấn đề tự quản ở địa phương… nhưng những vấn đề lý luận lớn của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN vẫn chưa được nghiên cứu sâu, toàn diện như: khái niệm, vai trò của pháp luật về phân cấp quản lý CC; điều chỉnh pháp luật về phân cấp quản lý CC; các yếu tố tác động đến pháp luật về phân cấp quản lý CC; tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về phân cấp quản lý CC

1.3.2 Về thực trạng pháp luật phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam

Các công trình nghiên cứu trực tiếp thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam chưa nhiều Các công trình khoa học trên chủ yếu tiếp cận và nghiên cứu phân cấp quản lý CC dưới góc độ hành chính Một số nghiên cứu pháp luật về phân cấp quản lý CBCC dưới góc độ luật học song chủ yếu tiếp cận dưới phương diện hệ thống quy định pháp luật về quản lý CC, chưa đi sâu phân tích, đánh giá tổng thể, toàn diện thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN nên khi nghiên cứu vấn đề này NCS sẽ phải tiếp cận dưới góc độ luật học cả về phương diện thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật để làm sáng tỏ cơ sở thực tiễn của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống các CQHCNN

1.3.3 Về quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý công chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

Các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý CBCC, pháp luật về phân cấp quản lý CBCC, đã đưa ra một số quan điểm và giải pháp đầy mạnh phân cấp quản lý CC trong hệ thống các CQHCNN Nhưng nhìn chung, các quan điểm và các giải pháp đưa ra chưa hệ

thống, tổng thể, toàn diện, chưa hình thành trên quan điểm tổng thể về phân cấp quản lý CC ở nước ta hiện nay Những kết quả nghiên cứu này sẽ tiếp tục được NCS nghiên cứu tổng thể, toàn diện khi đưa ra quan điểm và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN ở luận án của mình

1.4 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về đề tài luận án

1.4.1 Những vấn đề cần nghiên cứu

Thứ nhất, nghiên cứu làm sáng tỏ một cách sâu sắc, toàn diện,

chỉnh thể, hệ thống những vấn đề lý luận pháp luật về phân cấp quản lý

CC trong hệ thống CQHCNN, cụ thể là: nhận thức chung về phân cấp quản lý CC và pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN, bao gồm: khái niệm, nguyên tắc phân cấp quản lý CC, khái niệm, vai trò của pháp luật về phân cấp quản lý CC; điều chỉnh pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN; các yếu tố tác động và tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN

Thứ hai, tiếp tục phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và

thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam theo mô hình lý thuyết của điều chỉnh pháp luật về phân cấp quản lý CC

Thứ ba, tiếp tục nghiên cứu để đưa ra và luận giải các quan

điểm và giải pháp tổng thể, toàn diện, hệ thống và khả thi để hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam trong thời gian tới

1.4.2 Câu hỏi nghiên cứu

- Pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN chịu sự tác động của các yếu tố nào? Để đánh giá mức độ hoàn thiện

của pháp luật về phân cấp quản lý CC trong hệ thống CQHCNN người

ta dựa vào những tiêu chí nào?

- Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam hiện nay như thế nào? Có những bất cập, hạn chế gì? Nguyên nhân gì của những bất cập, hạn chế đó là gì?

- Pháp luật về quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam hiện này cần được hoàn thiện và đảm bảo thực hiện như thế nào?

1.4.3 Giả thuyết nghiên cứu

- Lý luận pháp luật về phân cấp quản lý CC chưa được nghiên cứu, phân tích một cách toàn diện, chỉnh thể, hệ thống

- Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý CC ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế, bất cập: Các

cơ quan nhà nước cấp trên buông lỏng quản lý, thiếu kiểm soát quá trình phân cấp quản lý CC, xử lý vi phạm trong quản lý CC chưa nghiêm dẫn đến cơ quan nhà nước cấp dưới tùy tiện thực hiện; Các cơ quan nhà nước cấp dưới được phân cấp thiếu năng lực, điều kiện thực hiện các nội dung quản lý CC được phân cấp

- Nếu xác định rõ ràng, chính xác, khách quan, khoa học hệ thống quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về quản lý CC trong hệ thống CQHCNN Việt Nam thì chất lượng và hiệu quả quản lý CC sẽ được nâng cao