HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT về các LOẠI PHÍ TRONG điều KIỆN VIỆT NAM HIỆN NAY

Vì vậy, ở thời kỳ kinh tế nào, quy định phải trả một khoản tiền cho nhu cầu sử dụng hàng hóa, dịch vụ công cộng bất kể do Nhà nước hay tư nhân cung ứng đều cần thiết, song phụ thuộc vào

BỘ TƯ PHÁP BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

-& -

TRƯƠNG THỊ THƯƠNG HUYỀN

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁC LOẠI PHÍ TRONG ĐIỀU KIỆN VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã số: 60.38.50

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS.PHẠM THỊ GIANG THU

HÀ NỘI - 2006

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn sâu sắc tới Cô giáo hướng dẫn – TS.Phạm Thị Giang Thu người đã tận tình chỉ bảo, hướng dẫn tôi hoàn thành cuốn luận văn này Đồng thời, tôi cũng xin được các bày tỏ lòng biết ơn chân thành nhất tới sự dạy bảo, dìu dắt, quan tâm của các thầy, cô giáo Khoa Sau đại học, Trường Đại học Luật Hà Nội cùng toàn thể gia đình và bạn bè đã giúp tôi hoàn thành khoá Cao học 11 (2003-2006) và luận văn này

Hà Nội, ngày 15 tháng 5 năm 2006

Học viên

Trương Thị Thương Huyền

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU .1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÍ .4

1.1 KHÁI NIỆM VỀ PHÍ 4

1.1.1 Định nghĩa về phí 4

1.1.2 Đặc điểm, vai trò của phí 10

1.1.2.1 Đặc điểm của phí 10

1.1.2.2 Vai trò của phí 15

1.1.3 Phân loại phí 17

1.1.4 Sự chuyển hoá giữa phí và thuế 19

1.2 KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT VỀ PHÍ 21

1.2.1 Định nghĩa 21

1.2.2 Cấu trúc pháp luật về phí 22

1.2.3 Lịch sử pháp luật về phí 24

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÍ 29

2.1 NHỮNG KẾT QUẢ CHUNG 29

2.2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÍ TRONG MỘT SỐ LÍNH VỰC QUAN TRỌNG 35

2.2.1 Lĩnh vực giao thông vận tải 35

2.2.1.1.Phí sử dụng cầu đường, bộ 35

2.2.1.2.Phí hàng hải 38

2.2.2 Lĩnh vực giáo dục 41

2.2.3 Lĩnh vực môi trường 43

Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÍ TRONG ĐIỀU KIỆN VIỆT NAM HIỆN NAY 49

3.1 CÁC ĐIỀU KIỆN CỦA VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 49

3.1.1 Điều kiện kinh tế- chính trị- xã hội 49

3.1.2 Điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế 50 3.2 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ PHÍ 56 3.2.1 Chuyển một số loại phí có tính chất thuế sang hệ thống chính sách thuế 56 3.2.2 Tiếp tục hoàn chỉnh chính sách một số loại phí để góp phần thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, phù hợp với thông lệ quốc

tế 60 3.2.3 Nâng cấp Pháp lệnh Phí và lệ phí lên thành Luật Phí và lệ phí 63 3.2.4 Tăng cường quản lý Nhà nước đối với các hoạt động thu, chi nguồn thu

1

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được một tổ chức, cá nhân khác cung cấp dịch vụ, vì thế về bản chất, phí là “giá cả” của dịch vụ mà đối tượng thụ hưởng dịch vụ phải trả cho đối tượng thực hiện dịch vụ đó Như vậy, phí xuất hiện kể từ khi các dịch vụ mang tính kinh tế, thương mại ra đời đáp ứng nhu cầu của con người, do đó phí là một hiện tượng tồn tại khách quan trong đời sống kinh tế xã hội, hay nói cách khác: Phí là một hiện tượng kinh tế tài chính mang tính tất yếu khách quan Tuy nhiên, nhà nước bằng quyền lực công cộng đã thâu tóm trong tay mình khả năng chi phối, kiểm soát về phí và điều chỉnh nó thông qua các chính sách về phí và cụ thể hoá các chính sách đó bằng các quy định pháp luật Theo nguyên lý chung nhất, pháp luật là thực thể gắn bó chặt chẽ với các hiện tượng kinh tế, trong khi các quan hệ kinh tế luôn luôn vận động, phát triển không ngừng, pháp luật lại là hiện tượng có tính ổn định nên pháp luật luôn lạc hậu hơn so với các quan hệ kinh tế Vì vậy, hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và các quy định pháp luật về phí nói riêng là vấn đề cấp bách được đặt ra trong mọi giai đoạn phát triển kinh tế, nhằm đảm bảo sự phù hợp với thực tiễn

kinh tế - xã hội

Ở nước ta, phí đã hình thành từ rất lâu, tuy nhiên chỉ thực sự phát triển khi nền kinh tế chuyển từ kế hoạch hoá tập trung, quan liêu bao cấp sang kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Trong thời

kỳ kế hoạch hóa tập trung, các hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng được coi là khu vực sản xuất phi vật chất nên được Ngân sách nhà nước (NSNN) bao cấp, do đó diện thu phí còn hẹp, mức thu nhỏ (chủ yếu là học phí, viện phí, thuỷ lợi phí…) Tuy nhiên, cùng với sự chuyển đổi kinh tế nói trên, Nhà nước đã từng bước thực hiện xã hội hoá nhiều lĩnh vực: y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao theo phương châm Nhà nước và nhân dân cùng làm Cùng với cơ chế kinh tế thị trường gắn liền với việc đa dạng hoá các thành phần sở hữu, các chủ thể kinh

2

doanh, Nhà nước không còn là chủ thể duy nhất trong nền kinh tế thực hiện việc cung ứng dịch vụ Bên cạnh nhà nước là các tổ chức kinh tế tư nhân, cá thể kinh doanh cũng được quyền thực hiện cung ứng các dịch trong khuôn khổ các quy định của pháp luật nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của xã hội Vì vậy, phí cũng ngày càng phát triển phong phú, đa dạng hơn Gắn liền với thực tế đó là việc phát sinh, phát triển các hiện tượng tiêu cực từ quá trình thu và sử dụng phí Trước tình hình đó, ngày 28/7/1992, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 276-CT “Về việc thống nhất quản lý các loại phí, lệ phí” nhằm từng bước chẩn chỉnh và đưa việc quản lý về phí vào nề nếp Cho đến nay, hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành nhằm tăng cường điều chỉnh đối với lĩnh vực này, trong đó phải kể đến sự ra đời của Pháp lệnh phí và lệ phí (Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 28/ 8/2001 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2002) và các văn bản hướng dẫn thi hành Các văn bản này đã góp phần thiết lập hành lang pháp lý, lập lại trật tự kỷ cương trong việc ban hành, quản lý,

sử dụng phí, tăng nguồn thu cho NSNN Tuy nhiên, thực tế qua ba năm thực hiện cho thấy vẫn còn phát sinh nhiều vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu, giải quyết Mặt khác, cùng với thực hiện chủ trương hội nhập kinh tế quốc tế, Đảng và Nhà nước ta đã và đang không ngừng nỗ lực từng bước đưa nước ta trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại Quốc tế (WTO), việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế là một trong những nấc thang quan trọng trong tiến trình đó Do vậy, việc nghiên cứu đề tài này là rất cần thiết trong điều kiện Việt Nam hiện nay - điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế

2 Mục đích nghiên cứu đề tài

Luận văn nhằm làm rõ cơ sở lý luận về phí, vai trò tác dụng của phí đối với đời sống kinh tế - xã hội, công tác quản lý nhà nước đối với phí, từ đó đối chiếu với thực trạng hệ thống chính sách pháp luật về phí ở nước ta trong thời gian qua

để đề xuất giải pháp hoàn thiện hướng tới việc xây dựng hoàn chỉnh hơn hệ thống quy định pháp luật về phí đáp ứng yêu cầu mới của thực tiễn kinh tế - xã hội

3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Phí là vấn đề nhạy cảm, có vai trò quan trọng đối với đời sống kinh tế - xã hội một quốc gia Thiết lập một hệ thống chính sách hoàn chỉnh về phí và quản lý nhà nước đối với các khoản thu phí là vấn đề cần thiết tạo nên sự công bằng, bình đẳng, đảm bảo hài hoà lợi ích kinh tế của các chủ thể có liên quan Nếu chính sách về phí và quản lý, sử dụng nguồn thu từ phí không công khai, minh bạch, sẽ làm phát sinh các hiện tượng tiêu cực, gây thất thoát nguồn thu ngân sách, từ đó dẫn đến những bất ổn nhất định về kinh tế - xã hội Tuy nhiên, thực tế hiện nay, tồn tại rất nhiều loại phí thuộc các lĩnh vực khác nhau trong nền kinh tế, vì thế đề tài này `tập trung nghiên cứu các loại phí thuộc Ngân sách nhà nước và giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về phí trong một số lĩnh vực quan trọng có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống kinh tế - xã hội và cuộc sống của người dân, như: Vận tải, giáo dục, môi trường …

4 Phương pháp nghiên cứu: Người viết đã sử dụng tổng hợp các phương

pháp như: phân tích, tổng hợp, diễn giải… trên cơ sở phương pháp luận nghiên cứu: duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để thực hiện đề tài

5 Các điểm mới, đóng góp của Luận văn: Trên cơ sở lý luận và thực

trạng pháp luật về phí, Luận văn đã đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật

về phí trong điều kiện nước ta hiện nay nhằm tăng cường quản lý hiệu quả nguồn thu về phí, chỉnh đốn hoạt động thu phí nhằm tăng nguồn thu ngân sách nhà nước

và nâng cao chất lượng dịch vụ

6 Kết cấu luận văn: Luận văn gồm 69 trang, ngoài lời mở đầu, kết luận,

phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, phần nội dung chính được chia thành 03 chương:

Chương I: Những vấn đề chung về phí và pháp luật về phí

Chương 2: Thực trạng pháp luật về phí

Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về phí trong điều kiện Việt Nam hiện nay

4

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÍ

VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÍ 1.1 KHÁI NIỆM VỀ PHÍ

1.1.1 Định nghĩa về phí

Phí là một hiện tượng kinh tế phổ biến, tồn tại ở hầu hết mọi lĩnh vực trong đời sống kinh tế- xã hội Cùng với thuế, lệ phí, phí là nguồn thu quan trọng của NSNN Ở các góc độ nghiên cứu khác nhau, phí được hiểu khác nhau:

Ở góc độ kinh tế- chính trị học, phí là chi phí phải bỏ ra của một chủ thể

nào đó khi sử dụng dịch vụ do các tổ chức, cá nhân cung cấp Nói cách khác, phí

là giá cả hàng hoá và dịch vụ mà người sử dụng phải trả cho người cung ứng, đồng thời được hưởng lợi ích do hàng hoá, dịch vụ đó mang lại Thực chất đây là quan hệ trao đổi hàng hoá giữa các chủ thể với nhau, quan hệ đó có thể ngang giá hoặc không ngang giá vì mức giá có thể được ấn định trực tiếp tương ứng với mức độ sử dụng hàng hoá hoặc dịch vụ nhất định hoặc do Chính phủ quy định nếu hàng hóa hoặc dịch vụ do Chính phủ cung cấp Mức giá này thường được xác định thông qua những tác động qua lại về mặt chính trị hoặc sự tương tác giữa cung và cầu trên thị trường Nếu phí bị chi phối bởi quyền lực nhà nước thì mang tính bắt buộc còn phí bị chi phối bởi quy luật của kinh tế thị trường thì mang tính

tự nguyện Hay nói cách khác khi Nhà nước là người cung ứng dịch vụ, thì Nhà nước đồng thời là người áp đặt giá cả cũng như các điều kiện phải trả phí hoặc không phải trả phí Giá ở đây không tương ứng với trị giá của hàng hoá hoặc dịch

vụ mà bên kia được hưởng (không có tính ngang giá) Còn nếu Nhà nước không phải là người cung ứng dịch vụ thì các bên chủ thể tham gia vào quan hệ đó sẽ định đoạt giá cả, giá là giá trị của hàng hoá và dịch vụ, lúc này phí mang tính chất ngang giá Tuy nhiên, khi phí chứa đựng trong nó yếu tố quyền lực nhà nước thì đồng thời nó gắn liền với những lợi ích công cộng, tính xã hội, tính bù trừ (vì có loại dịch vụ công cộng do nhà nước cung cấp nhưng các thành viên trong xã hội

5

không phải trả bất kỳ một khoản phí nào, như hoạt động trồng cây xanh tạo bóng mát hoặc điện chiếu sáng công cộng Và nhà nước dùng nguồn tài chính lấy từ NSNN hoặc từ các nguồn thu khác để cung cấp miễn phí cho cộng đồng các loại hàng hóa công cộng này), còn phí chứa đựng các yếu tố thị trường thì gắn liền với tính lợi nhuận

Ở góc độ nghiên cứu của kinh tế học công cộng, phí là giá dịch vụ, hàng

hoá công cộng Ở đây cần làm rõ khái niệm về dịch vụ, hàng hoá công cộng, đó là những loại hàng hoá, dịch vụ không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng; việc một

cá nhân này đang hưởng thụ lợi ích do hàng hoá, dịch vụ đó tạo ra không ngăn cản những người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích của nó Hay nói cách khác với một lượng hàng hoá, dịch vụ công cộng nhất định được cung cấp, có thể cho phép nhiều người sử dụng cùng một lúc mà việc sử dụng của người này không làm giảm khối lượng tiêu dùng của người khác Chẳng hạn, an ninh quốc gia do quốc phòng mang lại, khi dân số của một quốc gia tăng lên thì không vì thế

mà mức độ an ninh mỗi người dân được hưởng nhờ quốc phòng bị giảm xuống Tuy nhiên, người ta chia hàng hoá, dịch vụ công cộng ra làm hai loại: loại thuần tuý (là hàng hoá, dịch vụ mà khi nó được tạo ra thì tất cả mọi thành viên trong cộng đồng đều nhận được tác động tích cực của nó mà không thể loại trừ việc sử dụng của bất kỳ người nào, đồng thời cũng không thể định giá đối với lợi ích nó mang lại Loại hàng hóa, dịch vụ này còn được gọi là hàng hoá, dịch vụ vô hình)

và loại không thuần tuý hay còn gọi là hàng hoá, dịch vụ có thể loại trừ (là loại hàng hoá, dịch vụ mà việc có thêm người sử dụng sẽ làm lợi ích của người tiêu dùng khác bị giảm sút, lợi ích của chúng tạo ra có thể định giá đồng thời có thể loại trừ được những cá nhân từ chối không chịu trả tiền cho việc tiêu dùng của mình Ví dụ, việc đi lại qua cầu có thể bị loại trừ bằng giá khi người ta đặt trạm thu phí ở đầu cầu) Ở đây, chúng ta chỉ đề cập đến các loại hàng hoá, dịch vụ công công không thuần túy Loại hàng hoá này không nhất thiết phải do nhà nước cung

6

cấp mà có nhiều loại do khu vực tư nhân cung cấp như các dự án xây dựng cơ sở

hạ tầng theo hình thức BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao)

Hiện nay, vẫn còn nhiều tranh cãi về việc nên áp dụng hệ thống thu phí sử dụng để tạo nguồn thu trang trải chi phí sản xuất và cung cấp các hàng hoá, dịch

vụ công cộng hay cung cấp các hàng hoá, dịch vụ đó miễn phí, rồi dùng nguồn thu từ thuế sang để trang trải cho những chi phí này Dùng hệ thống phí sử dụng thường bị coi là phân biệt đối xử với người nghèo, vì chúng ngăn cản người nghèo khỏi việc sử dụng các hàng hoá, dịch vụ công cộng do Chính phủ cung cấp chỉ vì họ không đủ khả năng chi trả Tuy vậy, nếu cung cấp miễn phí và tài trợ bằng thuế thì không chỉ người nghèo được hưởng lợi ích từ sự miễn phí đó mà ngay cả người giàu đang sử dụng các hàng hoá, dịch vụ công cộng này cũng được hưởng Và nếu tỷ lệ người giàu sử dụng các dịch vụ đó lớn thì thực chất, việc cung cấp miễn phí đã phân phối lại lợi ích từ người nghèo sang người giàu Để vừa tạo được nguồn thu từ phí sử dụng buộc các cá nhân phải so sánh lợi ích và chi phí bỏ ra khi sử dụng hàng hóa, dịch vụ công cộng, vừa cho phép những nhóm người đặc biệt vẫn có khả năng thụ hưởng các dịch vụ, hàng hoá đó, người ta đã

áp dụng một cơ cấu phân biệt giá cụ thể Cơ cấu này cho phép giảm hoặc miễn phí cho một số đối tượng nhất định như người già, trẻ em, sinh viên, thương binh…

Thêm nữa, đối với loại hàng hoá, dịch vụ có thể loại trừ thì việc cung cấp miễn phí sẽ dẫn đến tình trạng lạm dụng tiêu dùng quá mức gây ra lãng phí và xã hội phải gánh chịu một tổn thất rất lớn Vì mức tiêu dùng tăng tối đa, công suất sử dụng, cường độ sử dụng lớn tỷ lệ thuận với tốc độ xuống cấp, hao mòn, hư hỏng của hàng hoá, điều này ảnh hưởng đến lợi ích của những người tiêu dùng khác Nên việc thu phí là cần thiết, nhằm đảm bảo việc sử dụng hiệu quả, đồng thời tạo

ra nguồn thu để tái đầu tư hàng hoá, dịch vụ Còn đối với hàng hóa, dịch vụ công cộng thuần tuý thì việc loại trừ tiêu dùng là không thể thực hiện, có nghĩa rằng thu phí sử dụng là không nên và không thể (ví dụ nền an ninh quốc gia do quốc phòng

Ví dụ, năm 1987, nước ta có 54.000km đường bộ, 41.000 cây số đường sông, trong đó nhiều tuyến đường bị hư hỏng, xuống cấp nghiêm trọng, gây ách tắc giao thông, làm giảm tốc độ vận chuyển, tăng giá thành, tăng phí lưu thông vật tư, hàng hóa Trong khi vốn sửa chữa đường bộ, đường sông hoàn toàn do NSNN cấp bằng vốn sự nghiệp kinh tế và chỉ đáp ứng 50-60% yêu cầu (Quyết định số 211-HĐBT ngày 9/11/1987 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thu phí Giao thông đường

bộ, đường sông)

Vì vậy, ở thời kỳ kinh tế nào, quy định phải trả một khoản tiền cho nhu cầu

sử dụng hàng hóa, dịch vụ công cộng (bất kể do Nhà nước hay tư nhân cung ứng) đều cần thiết, song phụ thuộc vào đường lối chính trị của từng thời kỳ mà việc thu phí có hay không được quy định

Ở góc độ pháp lý, phí là khoản tiền mà tổ chức cá nhân phải trả khi được

một tổ chức, cá nhân khác cung cấp dịch vụ (Điều 2, Pháp lệnh phí, lệ phí) Như vậy, việc cung ứng dịch vụ không chỉ là Nhà nước mà bất kỳ tổ chức, cá nhân nào

đủ điều kiện theo quy định của pháp luật đều có thể kinh doanh các dịch vụ có thu phí Tuy nhiên, các tổ chức, cá nhân này không được phép tuỳ tiện đặt ra các loại phí mà chỉ được phép thu phí theo quy định trong danh mục chi tiết ban hành kèm Pháp lệnh phí và lệ phí Như vậy, Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền đặt ra các loại phí Ở khía cạnh này phí chứa đựng trong nó yếu tố quyền lực công cộng,

vì vậy các thành viên trong xã hội đều phải tuân thủ nghiêm ngặt Đối với chủ thể

8

cung ứng dịch vụ chỉ được phép thu những loại phí có trong danh mục phí, những loại phí không có trong danh mục phí thì không được phép thu, nếu đang tiến hành thu phải chấm dứt và nộp khoản tiền phí đã thu vào NSNN Còn đối với chủ thể sử dụng dịch vụ thì phải trả một khoản tiền nhất định Yếu tố quyền lực này được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế hành chính trong lĩnh vực phí

Ở góc độ tài chính, cùng với các nguồn thu thuế, lệ phí, và các nguồn thu

khác, phí là một bộ phận cấu thành NSNN, tạo ra quỹ tiền tệ, cấu thành nền tài chính nhà nước “NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển” (Điều 8, Luật NSNN)

Trên cơ sở việc nghiên cứu ở các góc độ khác nhau, người ta đưa ra các khái niệm khác nhau về phí Thực tiễn quản lý nhà nước trong thời gian qua ở Việt Nam cho thấy, khái niệm về phí cũng luôn có sự thay đổi và được hoàn thiện dần cho phù hợp với thực tiễn của đời sống kinh tế xã hội, gắn với các chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách của Nhà nước

Khái niệm về phí được xác định đầu tiên vào năm 1993 tại Thông tư số 46/ TC/TCT ngày 24/6/1993 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý thu phí, lệ phí ở xã, phường với nội hàm và phạm vi điều chỉnh khá hẹp, cụ thể mới chỉ đề cập đến “phí ở xã phường” và chưa có sự phân biệt giữa phí và lệ phí Trong khi các hoạt động thu phí được tiến hành ở tất cả các cơ quan Nhà nước, bao gồm các

Bộ, ngành, địa phương Nếu phí, lệ phí ở xã phường được xác định là gắn với việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở xã, phường nhằm động viên sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân có liên quan để góp phần bù đắp một phần chi phí cần thiết cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của xã, phường hoặc tái đầu tư các công trình phúc lợi công cộng trên địa bàn xã, phường quản lý thì không có nghĩa mục đích của việc thu phí tại Trung ương và các cơ quan địa phương cấp tỉnh, huyện cũng được hiểu theo cách áp dụng tương tự luật Pháp luật giai đoạn này không đưa ra một khái niệm về phí một cách thống nhất, nên hạn chế của nó là

Tại Pháp lệnh Phí và lệ phí ngày 28/8/2001, khái niệm về phí đã mở rộng phạm vi điều chỉnh đối với cả phí thuộc NSNN và không thuộc NSNN Phí được quy định là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được một tổ chức, cá nhân khác cung cấp dịch vụ được quy định trong danh mục phí ban hành kèm theo Pháp lệnh phí và lệ phí

Tóm lại, khái niệm trên có một số lưu ý:

Thứ nhất, mọi tổ chức, cá nhân đều được thu phí khi cung cấp các dịch vụ

nêu tại danh mục phí, không phân biệt là phí thuộc NSNN hay phí không thuộc NSNN

Thứ hai, mức phí mang tính chất bù đắp chi phí hoạt động thu phí, như chi

phí đầu tư cơ bản, chi phí cho tổ chức thu trong việc chi trả lương lao động, quản

lý, bảo dưỡng các tài sản, duy trì hoạt động thu phí nhưng không hoàn toàn mang tính chất ngang giá mà cần tính đến những chính sách của Nhà nước trong từng thời kỳ hoặc phù hợp với khả năng đóng góp của người nộp

Thứ ba, đối với các khoản lâu nay tuy vẫn quen gọi là phí nhưng khác về

bản chất nên không được xếp trong danh mục phí, lệ phí thì không thuộc khái niệm về phí nêu trên Thí dụ, các khoản đóng góp vào các quỹ bảo hiểm, y tế (phí bảo hiểm xã hội, phí bảo hiểm y tế, các loại phí bảo hiểm khác), các khoản đóng góp tài chính của các thành viên bảo đảm cho hoạt động của các tổ chức chính trị,

10

xã hội, nghề nghiệp, câu lạc bộ (dưới dạng nguyệt liễm, niên liễm, hội phí), hoặc giá dịch vụ như cước phí vận tải, cước phí bưu điện, phí thanh toán, phí chuyển tiền, phí bảo lãnh của các tổ chức tín dụng,

Những điểm lưu ý này có thể được hiểu là sự khác biệt giữa khái niệm về phí được đề cập tại Pháp lệnh phí, lệ phí với khái niệm phí được đề cập đến trong Thông tư 46 và Nghị định 04 Điều này chứng tỏ rằng, khái niệm về phí đã được hoàn thiện rõ rệt

1.1.2 Đặc điểm, vai trò của phí

lý và tính ổn định tương đối

Tuy nhiên, giữa chúng có những điểm khác nhau cơ bản có thể làm rõ thông qua việc phân biệt phí với từng nguồn thu

Phân biệt phí và thuế:

Về mục đích, “Thuế là cơ sở kinh tế của bộ máy Nhà nước, là thủ đoạn giản

tiện cho Kho bạc thu được bằng tiền hay sản vật mà người dân phải đóng góp để dùng vào mọi việc chi tiêu của nhà nước” [1] “Để duy trì quyền lực công dân, cần phải có sự đóng góp của những người công dân cho Nhà nước đó chính là Thuế” [2] Như vậy, việc thu thuế nhằm huy động một bộ phận của cải của xã hội

đó Chính vì vậy, phí mang tính kinh tế rất rõ nét, vì ngoài mục đích sử dụng, việc thu phí còn nhằm thu hồi vốn đầu tư ban đầu trong một thời gian hợp lý

Về tính bắt buộc, thuế là nguồn động viên mang tính chất bắt buộc của Nhà

nước Đây là phương thức phân phối mà kết quả của nó là một bộ phận thu nhập của người nộp thuế được chuyển giao cho nhà nước mà không kèm theo một sự cấp phát hoặc những quyền lợi nào khác cho người nộp thuế, vì vậy mà không thể

sử dụng phương pháp tự nguyện trong việc chuyển giao Mặt khác, vì không ai tự nguyện trả tiền cho việc thụ hưởng hàng hóa công cộng (không có tính loại trừ) nên để đảm bảo cho hoạt động cung cấp các loại hàng hóa, dịch vụ này, nhà nước chỉ có thể sử dụng phương pháp thuế để buộc chuyển giao thu nhập từ khu vực tư sang khu vực công Nộp thuế là nghĩa vụ bắt buộc của công dân Khác với thuế, người nộp phí rõ ràng là được hưởng lợi ích từ việc trả phí, nhu cầu của họ được thỏa mãn trên cơ sở khỏan tiền mà họ phải trả, mức độ lợi ích mà họ nhận được từ việc mua dịch vụ, hàng hóa sẽ tăng lên cùng với số tiền mà họ bỏ ra Bản chất của giao dịch này là tự nguyện, nếu họ không trả phí tất yếu sẽ không được hưởng lợi

12

ích vì không được sử dụng hàng hóa và dịch vụ, trừ phi họ thuộc các đối tượng được miễn phí

Về tính hoàn trả trực tiếp, “Thuế là cái Nhà nước thu của dân mà không bù

lại” [3], là khoản đóng góp bắt buộc không mang tính đối giá, có nghĩa mức thuế

mà các tầng lớp trong xã hội chuyển giao cho nhà nước không dựa trên mức độ lợi ích công cộng mà người nộp thuế được hưởng và mức độ cung cấp dịch vụ hàng hóa công cộng của nhà nước không nhất thiết ngang bằng với mức độ chuyển giao Căn cứ vào kết quả hoạt động kinh doanh và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cũng như nhu cầu tài chính mà nhà nước xác định mức độ chuyển giao thu nhập nhiều hay ít Thuế là nghĩa vụ, là trách nhiệm phải đóng góp cho NSNN mà không được quyền đòi hỏi trực tiếp bất cứ một lợi ích nào Tính không hoàn trả trực tiếp của thuế thể hiện rất rõ ngay từ khi xây dựng hệ thống chính sách pháp luật Trong quy định tại các bản Hiến pháp Việt Nam (Điều 4 Hiến pháp 59, Điều 80 Hiến pháp 80, 92) đều nêu rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân phải nộp thuế chứ không nói đến quyền lợi mà họ trực tiếp được hưởng từ việc nộp thuế đó Tuy nhiên, người nộp thuế sẽ nhận lại được một phần lợi ích thông qua các khoản chi tiêu của Chính phủ hay nói khác đi là từ các dịch vụ công cộng (không có tính loại trừ) mà nhà nước cung cấp chung cho cả cộng đồng Trong khi đó, phí mang tính chất đối giá và hoàn trả trực tiếp, cụ thể: người nào hưởng lợi ích từ việc sử dụng hàng hóa, dịch vụ có thu phí thì mới phải nộp phí, hưởng nhiều thì nộp nhiều và không hưởng thì không phải nộp còn không nộp, sẽ không được hưởng Số phí thu được sẽ được sử dụng trực tiếp vào việc bù đắp các chi phí đã bỏ ra để thực hiện hoạt động cung cấp dịch vụ, hàng hóa Điều này cũng thể hiện phần nào tính hoàn trả trực tiếp của phí

Về kỹ thuật, vì thuế có phạm vi áp dụng rộng, trên nhiều lĩnh vực, thống

nhất trong cả nước, đồng thời bản thân nó hàm chứa mâu thuẫn về lợi ích giữa nhà nước với tổ chức, cá nhân nên kết cấu của một sắc thuế được thiết kế rất phức tạp, chi tiết, thường chứa đựng nhiều yếu tố như: đối tượng nộp thuế, căn cứ tính

13

thuế, thuế suất và biểu thuế, quy trình nộp thuế, chế tài về thuế, tố tụng về thuế Còn đối với chính sách phí, kết cấu thường đơn giản hơn vì phạm vi áp dụng thường chỉ trong một số lĩnh vực, khu vực nhất định; vừa mang tính quốc gia nhưng lại vừa mang tính đặc thù riêng của từng địa phương

Phân biệt phí và lệ phí:

Về mục đích, như trên đã phân tích, việc thu phí nhằm bù đắp cho một phần

chi phí đã bỏ ra để thực hiện hoạt động cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cộng ngoài khoản ngân sách được nhà nước hỗ trợ trực tiếp Trong khi đó việc thu lệ phí chủ yếu nhằm đáp ứng yêu cầu về quản lý nhà nước, bảo đảm quyền lợi về mặt hành chính pháp lý cho người nộp, không dùng để bù đắp chi phí

Về thẩm quyền thu, lệ phí gắn liền với yếu tố công quyền nên chỉ có cơ

quan nhà nước mới được phép thu lệ phí, còn phí gắn liền với yếu tố kinh tế, có thể được thu bởi các đơn vị hành chính sự nghiệp hoặc các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân (trong trường hợp hàng hoá dịch vụ do khu vực này cung cấp hoặc được chuyển giao quyền thu phí) Chính vì vậy, mọi khoản lệ phí thu được đều thuộc NSNN, trong khi đó phí có thể thuộc NSNN hoặc không thuộc NSNN

Về nguyên tắc thu, phí là giá cả hàng hoá, do đó mức thu phí được xác định

trên nguyên tắc bảo đảm thu hồi vốn trong khoảng thời gian hợp lý có tính đến các chính sách của Nhà nước trong từng thời kỳ hoặc khả năng của người nộp Còn lệ phí được ấn định trước đối với từng công việc phù hợp với thông lệ quốc

tế (trừ lệ phí trước bạ)

Phân biệt phí và các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân:

Phí và các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân đều là các nguồn động viên vào NSNN, tuy nhiên bản chất của chúng hoàn toàn khác nhau

Đóng góp tự nguyện là các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân cho Chính phủ theo nguyên tắc hoàn toàn tự nguyện, nhằm thực hiện các mục đích nhất định như quyên góp để cứu giúp cho nạn nhân của các vùng thiên tai, nạn nhân chiến tranh, hay những người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn (và đôi khi

14

cũng được dùng tài trợ cho các công trình công cộng để phục vụ cộng đồng) Những đóng góp mang tính chất tự nguyện đó không chỉ giới hạn trong phạm vi quốc gia (như phí chỉ thu trong phạm vi địa phương hoặc quốc gia) mà trái lại, công dân hoặc tổ chức, thậm chí Chính phủ của các nước khác cũng có thể hưởng ứng những quỹ này

Nếu phí chỉ có thể được nộp bằng tiền (đồng Việt Nam) và các khoản thu

đã được xác định rất rõ về nội dung và mức thu, thì các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân có thể bằng tiền, hiện vật hoặc ngày công lao động (được quy đổi thành tiền) và phụ thuộc vào khả năng tài chính, lòng hảo tâm của mỗi người cho dù người đóng góp có hay không thụ hưởng hàng hoá, dịch vụ do các khoản đóng góp này mang lại Theo Nghị định số 24/1999/NĐ-CP ngày 16/4/1999 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế tổ chức huy động, quản lý và

sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng của các xã, thị trấn thì việc huy động các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân phải do nhân dân bàn bạc và quyết định trên cơ sở dân chủ, công khai, quyết định theo đa số Nguồn huy động đóng góp tự nguyện này được sử dụng để bổ sung vào vốn đầu tư cho các mục đích xây dựng mới, nâng cấp, sửa chữa các công trình cơ sở hạ tầng của xã và công trình cơ sở hạ tầng liên thôn trong xã Mức đóng góp do Uỷ ban nhân dân xã tính toán trên cơ sở tổng mức đóng góp tối đa

do Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định và nhu cầu vốn cần huy động (dựa vào tổng dự toán công trình được duyệt sau khi trừ đi các khoản: NSNN, viện trợ của các tổ chức, cá nhân nước ngoài) Uỷ ban nhân dân xã

có trách nhiệm công bố công khai các mức huy động đóng góp, hình thức huy động, các trường hợp miễn, giảm và mức miễn giảm trước khi tổ chức thu Tuy nhiên, thực tế đã có nhiều nơi lạm dụng quá mức hình thức này, áp đặt tràn lan, thiếu dân chủ, quản lý, sử dụng không công khai, minh bạch các khoản đóng góp

tự nguyện dẫn đến mất lòng tin ở nhân dân

15

1.1.2.2 Vai trò của phí

Kinh tế là nền tảng vật chất của sự tồn tại, hưng thịnh hay suy vong của một quốc gia, để đánh giá điều này phải quan tâm trước hết đến nguồn thu ngân sách của mỗi quốc gia Ở Việt Nam, “Thu NSNN bao gồm: các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật” (Điều 2 Luật NSNN năm 2002) Như vậy, phí là một trong nguồn thu NSNN có vai trò quan trọng, điều này được thể hiện ở các khía cạnh sau đây:

Về mặt kinh tế - tài chính, phí với tính năng sử dụng, nhằm để bù đắp các

chi phí cho hoạt động cung ứng dịch vụ, hàng hoá công cộng của người cung cấp (nhà nước hoặc tư nhân) và với tính năng hoàn trả trực tiếp, việc thu phí sẽ được xác định trong khoảng thời gian phù hợp đảm bảo khả năng thu hồi vốn đầu tư ban đầu và có lãi Nguồn thu từ phí sẽ được phân bổ theo hướng: nộp hoàn toàn hoặc một phần vào NSNN, một phần được để lại trang trải các chi phí quản lý, bảo dưỡng, duy trì hàng hoá, dịch vụ công cộng Như vậy, phí góp phần làm tăng nguồn thu NSNN, tăng đầu tư mới hoặc tái đầu tư cho các hàng hoá, dịch vụ công cộng Nhà nước ngoài việc thực hiện chức năng kinh tế, đối nội, đối ngoại còn phải thực hiện chức năng xã hội, là người chịu trách nhiệm cao nhất trong việc cung cấp, hay bảo dưỡng các công trình phúc lợi công cộng như đường xá, cầu cống, đê điều, danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử, công viên, bệnh viện công, trường học công, y tế công cộng Việc thực hiện tốt chức năng xã hội sẽ góp phần củng cố quyền lực chính trị của Nhà nước Tuy nhiên, việc thực hiện chức năng này phải dựa trên khả năng kinh tế - tài chính, cân đối giữa thu - chi của NSNN Ngoài nguồn thu về thuế, nhà nước cần thiết phải thu phí một cách hợp lý, phù hợp với khả năng đóng góp của người tiêu dùng và đường lối chính sách của Đảng trong từng thời kỳ nhất định, đồng thời đảm bảo hoàn vốn đầu tư và có lãi Hàng hoá, dịch vụ công cộng xét về giá trị đầu tư, là các công trình cần vốn đầu

tư lớn, thu hồi vốn chậm, khả năng sinh lời không cao vì thế khu vực tư nhân

16

thường e ngại khi đầu tư vào lĩnh vực này Vì vậy, để thúc đẩy xã hội hóa các lĩnh vực hàng hóa, dịch vụ công cộng nhà nước phải có các chính sách ưu đãi khuyến khích tư nhân tham gia kinh doanh các mặt hàng này nhằm giảm gánh nặng chi tiêu cho NSNN và nâng cao hiệu quả đầu tư Trong điều kiện kinh tế ngày càng phát triển, nhu cầu tiêu dùng ngày càng tăng đòi hỏi hàng hoá dịch vụ công cộng phải đáp ứng cả về mặt chất lượng cũng như số lượng và chủng loại Điều này đồng nghĩa với việc giá cả của loại hàng hoá này phải tăng lên do đó có sự tăng lên của các khoản thu từ phí, cho phép nhà nước tăng chi đầu tư cho các hoạt động cung cấp hàng hoá, dịch vụ cộng cộng phục vụ tốt hơn đời sống người dân

Về mặt xã hội, hàng hoá, dịch vụ công cộng là dạng vật chất tồn tại một

cách khách quan trong đời sống kinh tế, xã hội Bất kỳ một nhà nước nào, một chế

độ chính trị nào khi mới được thiết lập không ít thì nhiều đều phải tự tạo ra các loại hàng hoá này để phục vụ cho chính các hoạt động quản lý kinh tế - xã hội, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước Việc thu phí trước hết sẽ góp phần đảm bảo công bằng xã hội, ai cũng được hưởng như nhau đối với các hàng hóa, dịch vụ công cộng kể cả người giàu và người nghèo Phần trên chúng ta đã đề cập đến vấn đề có hay không nên miễn phí với việc sử dụng hàng hoá, dịch vụ công cộng và thấy rằng việc thu phí là hoàn toàn cần thiết Đối với các đối tượng khác nhau chúng ta sẽ áp dụng các chính sách khác nhau để đảm bảo khả năng chi trả của từng loại đối tượng, đó chính là chính sách miễn, giảm phí Như vậy, vẫn thu được phí của người giàu mà người nghèo vẫn được hưởng các hàng hoá dịch vụ công cộng Và việc thu phí đã góp phần điều tiết việc hưởng phúc lợi công cộng

từ người giàu sang người nghèo, đảm bảo công bằng xã hội

Đồng thời việc thu phí đối với người thụ hưởng làm hình thành nên ý thức tiết kiệm, trách nhiệm giữ gìn, bảo vệ của người tiêu dùng đối với hàng hoá, dịch

vụ công cộng, nâng cao hiệu quả sử dụng đối với hàng hoá, dịch vụ đó Mặc dù phí có vai trò quan trọng và đem lại những lợi ích đáng kể, song nếu quá lạm dụng việc thu phí, quy định các loại phí một cách tràn lan, bất hợp lý sẽ dẫn đến

17

tác động ngược chiều, gây mất ổn định chính trị - xã hội Cũng như thuế, phí là một phần thu nhập của người dân, chính sách về thuế và phí là những vấn đề nhạy cảm, phải rất thận trọng khi xây dựng và ban hành Nếu quá nhiều loại thuế và phí bất hợp lý, vô hình chung đã đặt lên vai người dân một gánh nặng tài chính quá sức của họ và là nguồn gốc của sự bất ổn định chính trị -xã hội

1.1.3 Phân loại phí

Việc phân loại phí chỉ mang tính chất tương đối, nhưng rất cần thiết trong việc xây dựng, hoàn thiện chính sách quản lý, sử dụng với từng loại Việc phân loại có thể dựa vào các tiêu chí sau đây:

Căn cứ vào các lĩnh vực hoạt động, có các loại phí: Phí thu từ các hoạt

động sự nghiệp; phí thu từ các hoạt động hành chính nhà nước; phí thu từ hoạt động kinh doanh dịch vụ của các doanh nghiệp

Phí từ các hoạt động sự nghiệp: Là những loại phí phát sinh từ các lĩnh vực hoạt động sự nghiệp do Nhà nước đảm nhận như: sự nghiệp kinh tế (nông, lâm, ngư, giao thông vận tải, công nghiệp, xây dựng thương mại….), sự nghiệp văn hoá, giáo dục, y tế Tương ứng với mỗi hoạt động sự nghiệp có các loại phí như: thuỷ lợi phí, phí sử dụng cầu, đường bộ, viện phí, học phí, vv…

Phí thu từ hoạt động quản lý hành chính nhà nước: Là số phí thu được từ quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước do các cơ quan nhà nước tiến hành Thực tế các khoản thu phát sinh từ lĩnh vực này mang tính chất lệ phí, tuy nhiên một số hoạt động quản lý hành chính có tính chất dịch vụ hành chính công nên khoản thu được xác định là phí, ví dụ: phí thẩm định, phí dịch thuật, phí giám định, phí xác minh…

Phí thu từ hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp: Đây là loại phí được thu bởi các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ, hàng hoá (có thể là doanh nghiệp nhà nước hoặc doanh nghiệp tư nhân) Bản chất của phí khác biệt so với các loại phí trên ở chỗ nó bị chi phối bởi các quy luật của thị trường (quy luật cung - cầu, quy luật cạnh tranh) phần nhiều mang tính chất của giá, do đó việc

18

hình thành mức phí không do nhà nước trực tiếp can thiệp, doanh nghiệp tự quyết định mức phí thu trên cơ sở bù đắp chi phí và có lãi Số thu từ phí không phải nộp vào NSNN mà doanh nghiệp được toàn quyền quản lý, sử dụng nhưng có nghĩa

vụ nộp thuế trên cơ sở số thu từ phí

Như vậy, đối với từng lĩnh vực khác nhau, nguồn thu từ phí có mục đích sử dụng khác nhau Khi tiến hành hoạt động xây dựng pháp luật cần lưu ý về cơ chế quản lý sử dụng đối với phí trong từng lĩnh vực, cần có quy định phù hợp nhằm đảm bảo quản lý sử dụng nguồn thu phí một cách hiệu quả, đúng mục đích

Căn cứ vào mức độ động viên vào NSNN, có hai loại: Phí thuộc NSNN và

phí không thuộc NSNN

Phí thuộc NSNN là phí thu từ các dịch vụ do nhà nước đầu tư, số phí thu về được nộp toàn bộ hoặc một phần vào NSNN theo quy định của pháp luật Ở đây, nhà nước là chủ đầu tư các hàng hoá, dịch vụ công cộng, việc thu phí từ hoạt động đầu tư này được giao cho các tổ chức có chức năng, nhiệm vụ thu phí (chủ yếu các đơn vị hành chính sự nghiệp) hoặc uỷ quyền cho các tổ chức không có chức năng, nhiệm vụ thu phí thực hiện việc thu phí Trong trường hợp kinh phí hoạt động của tổ chức thu phí đã được nhà nước đảm bảo thì số phí thu về được nộp toàn bộ vào NSNN còn trong trường hợp nhà nước chưa đảm bảo kinh phí hoạt động cho các tổ chức thu phí thì một phần phí thu về được nộp vào NSNN, phần

để lại chi phí cho các hoạt động của tổ chức thu phí

Phí không thuộc NSNN là: Phí thu được từ các dịch vụ do khu vực tư nhân đầu tư hoặc do nhà nước đầu tư nhưng đã chuyển giao cho tổ chức, cá nhân thực hiện theo nguyên tắc hạch toán Như vậy, hàng hoá, dịch vụ do khu vực tư nhân đầu tư vốn sẽ do khu vực tư nhân thu phí trong thời gian hợp lý và có tính đến khả năng đóng góp của người tiêu dùng Hàng hoá, dịch vụ do Nhà nước đầu tư vốn

và đã chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân quyền thu phí theo nguyên tắc hạch toán thì bên được chuyển giao thực hiện thu phí, phải tự chủ về tài chính, tự chịu trách nhiệm về kết quả thu phí (thực chất đây là quan hệ chuyển nhượng quyền

19

thu phí giữa nhà nước và các tổ chức, cá nhân Bên được chuyển giao quyền có nghĩa vụ trả một khoản tiền tương ứng với vốn đầu tư mà Nhà nước bỏ ra theo phương thức nhất định và có quyền thu phí đối với hàng hoá, dịch vụ trong một thời gian nhất định theo nguyên tắc “lời ăn, lỗ chịu”) Tiền thu phí được xác định

là doanh thu của tổ chức, cá nhân thu phí, có quyền quản lý, sử dụng đối với số tiền đó đồng thời thực hiện nghĩa vụ nộp thuế theo quy định của pháp luật

Như vậy, việc phân biệt phí thuộc ngân sách nhà nước hay không thuộc ngân sách nhà nước là cơ sở cho quá trình áp dụng các chế độ thu nộp, quản lý sử dụng nguồn thu từ phí đảm bảo thu nộp đủ, đúng hạn, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đúng mục đích

1.1.4 Sự chuyển hoá giữa phí và thuế

Việc nghiên cứu khả năng chuyển hóa giữa phí và thuế là cơ sở cho hoạt động xây dựng hệ thống pháp luật về thu ngân sách một cách linh hoạt phù hợp với đặc điểm của từng giai đoạn kinh tế - xã hội nhất định, nhằm phát huy triệt để vai trò, tác dụng của hệ thống chính sách đối với việc điều chỉnh các quan hệ xã hội đồng thời huy động được nguồn đóng góp từ nhân dân một cách hợp lý, đáp ứng được nhu cầu chi tiêu của nhà nước trong từng giai đoạn

Thứ nhất, xét ở góc độ kinh tế học công cộng thì ở mức độ nào đó, thuế và

phí có tính tương đồng vì đều là giá hàng hóa dịch vụ công cộng Nếu phí là giá của dịch vụ, hàng hóa công cộng không thuần túy (có thể loại trừ được đối tượng

sử dụng) thì thuế là giá cả hàng hóa dịch vụ công cộng thuần túy (không loại trừ được đối tượng sử dụng) Tuy nhiên, việc phân định hai loại hàng hóa này chỉ có tính chất tương đối, vì cùng một loại hàng hóa trong trường hợp này nó được coi

là hàng hóa công cộng thuần túy thì trường hợp khác nó lại được coi là hàng hóa công cộng không thuần túy Ví dụ, một phòng đọc lớn trong thư viện quốc gia sẽ

là hàng hóa công cộng thuần túy khi số người cùng xuất hiện quá ít, nhưng khi quá nhiều người cùng đến đọc một lúc thì có thể gây tắc nghẽn và phòng đọc đó chuyển sang loại hàng hóa không thuần túy bằng cách thu một khoản tiền nhất

20

định để hạn chế lượng người đến; hoặc chương trình truyền hình khi truyền hình qua sóng là hàng hóa công cộng thuần túy nhưng khi truyền hình bằng cáp thì có thể dễ dàng buộc các khách hàng muốn sử dụng dịch vụ này phải trả tiền Như chúng ta thấy, việc tham gia mạng lưới giao thông đường bộ là một nhu cầu tất yếu khách quan của mỗi cá nhân vì vậy nếu xét ở mức độ tổng thể thì khó có thể loại trừ việc tham gia giao thông nên việc thu phí sẽ rất tốn kém nhưng xét ở mức

độ tham gia của từng cá nhân trên từng tuyến đường cụ thể thì có thể loại trừ việc tham gia giao thông của họ nên vẫn có thể thu phí Như vậy, chúng ta đều có thể tiến hành thu thuế hoặc phí đối với một loại hàng hóa mà việc phân biệt nó thuộc loại thuần túy hay không thuần túy chỉ là tương đối

Thứ hai, các biện pháp tài chính - kinh tế chịu sự tác động của các yếu tố

chính trị, nó được quyết định bởi đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước vì vậy, việc chuyển hóa giữa chế độ thu phí và thuế phụ thuộc vào các chiến lược kinh tế của Nhà nước trên cơ sở nhu cầu của thực tiễn Chẳng hạn ở một thời điểm nhất định, cần thiết phải tác động đến lĩnh vực nào đó một cách quyết liệt hơn, mạnh mẽ hơn và ở phạm vi rộng hơn thì thay bằng việc thu phí Nhà nước có thể chuyển sang thu thuế đối với lĩnh vực đó, ví dụ giữa phí môi trường và thuế môi trường Như hiện nay, Chính phủ đang triển khai thu phí cầu đường đối với người tham gia giao thông tại một tuyến đường nhất định nhưng giả thiết ở một thời điểm khác, Chính phủ cho rằng cần phải thu thuế giao thông cầu, đường bộ đối với các phương tiện tham gia giao thông trên cơ sở phù hợp với mức độ đóng góp của từng đối tượng và khả năng huy động vốn thường xuyên nhằm tăng nguồn thu NSNN đáp ứng yêu cầu xây dựng mới, duy tu, sửa chữa đối với mạng lưới giao thông đường bộ thì chính sách phí sẽ được thay thế bởi thuế

Do vậy, trong thực tế việc thay đổi từ chế độ thu này sang chế độ thu khác vẫn có thể xảy ra nhằm đáp ứng các yêu cầu về kinh tế- xã hội, phù hợp với từng giai đoạn cụ thể

21

Ngoài ra, còn có các trường hợp bản chất là thuế nhưng được ban hành dưới dạng phí thì việc chuyển từ phí sang thuế là một tất yếu khách quan và Nhà nước cần phải sửa đổi lại cho phù hợp nhằm tăng hiệu quả quản lý nhà nước vì tính bắt buộc và sự tác động của thuế lớn hơn nhiều lần so với phí

Tóm lại, phí và thuế có thể chuyển hóa được cho nhau trong những điều kiện nhất định nhưng để xảy ra điều đó phải có sự tác động của Nhà nước

1.2 KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT VỀ PHÍ

1.2.1 Định nghĩa

Pháp luật về phí là tập hợp các quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội trong quá trình thu, nộp, quản lý, sử dụng phí do các tổ chức, cá nhân thực hiện

Xét ở góc độ lý luận, bất kỳ một hiện tượng kinh tế-xã hội nào khi phát sinhh trong đời sống thực tiễn thì việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với nó là một tất yếu khách quan Trong mối tương quan giữa kinh tế và pháp luật, kinh tế luôn

là nguồn gốc cơ bản của sự ra đời, tồn tại và phát triển của pháp luật, mọi hiện tượng kinh tế - xã hội không trước thì sau, đều được điều chỉnh bởi các quy định pháp luật Phí là một hiện tượng kinh tế - xã hội tồn tại một cách tất yếu khách quan, do đó việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với phí là tất yếu khách quan

Xét ở góc độ tài chính, phí chính là một bộ phận thu nhập của người dân,

có quan hệ thiết thân đến lợi ích về tài chính của họ, cho nên thu phí là một vấn

đề rất nhạy cảm, ảnh hưởng trực tiếp đến trật tự xã hội Mặc dù phí có mục đích

sử dụng rất rõ ràng là nhằm bù đắp chi phí cho việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ nhưng nếu không quản lý chặt chẽ bằng pháp luật các hoạt động thu, sử dụng phí

sẽ nảy sinh các hiện tượng tiêu cực như thu bừa, thu ẩu, thu tràn lan, tham ô nguồn thu từ phí, sử dụng không đúng mục đích, vv…Những tiêu cực này sẽ gây

ra sự bất bình, phản kháng của nhân dân, là nguồn gốc làm nảy sinh ra các tiêu cực khác Vì vậy việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động thu, quản lý,

sử dụng phí là cần thiết, nhằm tránh lạm dụng việc ban hành tràn lan các loại phí,

Các bộ phận cấu thành hệ thống pháp luật phí gồm:

Những yêu cầu cơ bản khi ban hành, thực hiện văn bản pháp luật về phí:

Đây là các quy phạm pháp luật quy định các nguyên tắc thực hiện khi xây dựng

và áp dụng các văn bản pháp luật về phí nhằm đảm bảo các yêu cầu về mặt nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành gồm: tính đồng bộ, tính toàn diện, tính phù hợp, tính minh bạch và kỹ thuật soạn thảo Theo quy định của pháp luật Việt Nam, bất kỳ một văn bản pháp luật nào, khi xây dựng và thực hiện trước hết không được trái với Hiến pháp, sau đó là các quy định tại Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật Việc ban hành, áp dụng các văn bản pháp luật về phí ngoài việc phải tuân thủ nguyên tắc này, còn phải tuân thủ các quy định tại chương 2; Điều 16 Pháp lệnh phí và lệ phí về thẩm quyền quy định phí, lệ phí và tính minh bạch, công khai trong hoạt động thu phí

Bộ phận quy phạm pháp luật về thẩm quyền quy định phí Đây là bộ phận

quy phạm nguồn, cơ sở pháp lý để các cơ quan ban hành ra các loại phí, đảm bảo nhất định trật tự của phí trong khuôn khổ pháp luật Các quy định xác định rõ phạm vi thẩm quyền của từng cấp chính quyền thông qua việc xác định vai trò từng loại phí, mức độ động viên vào NSNN và mức độ liên quan, ảnh hưởng của

nó đến các chính sách kinh tế-xã hội Theo đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành danh mục các loại phí, Chính phủ quy định chi tiết danh mục các loại phí do

Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành và quy định một số loại phí có vai trò quan trọng, có phạm vi thực hiện trong cả nước, có số thu lớn và liên quan đến nhiều chính sách kinh tế-xã hội; Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

23

ương quy định đối với một số loại phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương; Bộ Tài chính quy định đối với các loại phí còn lại áp dụng thống nhất trong cả nước

Bộ phận quy phạm pháp luật quy định chế độ thu, nộp, quản lý, sử dụng phí Đây là các quy định liên quan chủ yếu đến trách nhiệm của tổ chức, cá nhân

thu phí, phương thức quản lý, sử dụng số tiền thu từ phí, bao gồm: nguyên tắc xác định mức thu theo đó, nguyên tắc chung là phải đảm bảo thu hồi vốn trong thời gian hợp lý, phù hợp khả năng đóng góp của người nộp Ngoài ra, đối với các dịch vụ do Nhà nước đầu tư còn phải bảo đảm thi hành các chính sách phát triển kinh tế- xã hội của Đảng, Nhà nước trong từng thời kỳ và phù hợp với tình hình thực tế Nguyên tắc quản lý và sử dụng số tiền phí: đối với phí thuộc NSNN thì nộp hoàn toàn hoặc một phần vào NSNN, một phần được để lại trang trải cho các chi phí phục vụ hoạt động thu phí; đối với phí không thuộc NSNN tiền phí thu được là doanh thu của các tổ chức, cá nhân thu phí, các tổ chức, cá nhân này có nghĩa vụ nộp thuế theo quy định của pháp luật Nguyên tắc xác định và quản lý sử dụng phần tiền phí (thuộc NSNN) trong trường hợp được để lại cho các tổ chức thu phí

Bộ phận quy phạm pháp luật quy định về chế độ miễn, giảm phí, giải quyết khiếu nại tố cáo, khen thưởng và xử lý vi phạm Đây là bộ phận quy phạm liên

quan đến quyền lợi của người sử dụng hàng hóa, dịch vụ, đồng thời là nghĩa vụ và trách nhiệm của người thu phí, bao gồm: các quy định miễn, giảm phí trong một

số trường hợp đặc biệt theo quy định của pháp luật; quyền khiếu nại, tố cáo của các tổ chức, cá nhân, thời hạn, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo; các biện pháp xử lý vi phạm…

Các nhóm quy phạm pháp luật trên là các bộ phận cơ hữu của hệ thống pháp luật về phí, có liên quan chặt chẽ với nhau

Giai đoạn trước khi có Pháp lệnh phí và lệ phí

Phí xuất hiện ở nước ta rất sớm (thời Pháp thuộc năm 1965) nhưng được thu theo các quy định riêng lẻ Thời kỳ này, các loại phí phát sinh lẻ tẻ, nguồn thu

từ phí chưa nhiều nên chưa được nhà nước thực sự quan tâm điều chỉnh Căn nguyên của vấn đề là do sự tác động của cơ chế kinh tế kế hoạch hóa, tập trung quan liêu bao cấp trước năm 1986, Nhà nước là chủ thể duy nhất cung ứng các dịch vụ, hàng hóa công cộng theo phương thức bao cấp đối với toàn xã hội Nguồn thu cơ bản của Nhà nước là thuế, các khoản thu từ viện trợ của nước ngoài

và một số loại phí như: thủy lợi phí, viện phí, học phí…được nhà nước tiến hành thu nhằm hỗ trợ cho nền tài chính nhưng với số lượng không đáng kể

Từ năm 1986, với đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước, nền kinh tế nước ta đã chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa, tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của nhà nước

Sự chuyển biến ở tầm vĩ mô của nền kinh tế có tác động mạnh mẽ đến sự thay đổi của các chính sách vi mô Chẳng hạn đối với việc cấp và bảo vệ Tần số Vô tuyến điện, mặc dù việc tổ chức quản lý và kiểm soát tần số vô tuyến điện đã tồn tại từ trước năm 1991, nhưng mãi đến ngày 18/5/1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng mới ban hành Quyết định số 158/CT về việc thu các phí "Cấp và bảo vệ Tần số

Vô tuyến điện" nhằm tăng cường công tác nghiên cứu, khai thác và quản lý để việc sử dụng tần số một cách hợp lý và hiệu quả Hoặc việc thu nộp, sử dụng, quản lý "phí dịch vụ hợp đồng kinh tế đối ngoại" đến tận năm 1992 mới được thực hiện theo Thông tư số 68 TT-LB ngày 31/10/1992 của liên Bộ Tài chính - Thương mại

ra đời của Quyết định số 276-CT là một dấu mốc quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật về phí như: Thông tư số 48 TC/TCT ngày 28/9/1992 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Quyết định số 276-CT; Thông tư số 63 TC/TCT ngày 28/10/1992 của Bộ Tài chính hướng dẫn về việc cấp phát, quản lý, sử dụng các loại hóa đơn, chứng từ thu phí và lệ phí theo Quyết định số 276-CT), từng bước chấn chỉnh, đưa việc quản lý phí vào nề nếp Về cơ bản, Quyết định số 276-CT đã đề ra một số nguyên tắc trong việc thu, nộp, quản

lý, sử dụng phí, như: "Mức thu phí phải được tính toán trên nguyên tắc đảm bảo

bù đắp chi phí và điều tiết lại một phần cho NSNN"(điều 4) Các hoạt động thu phí đang được tiến hành phải đăng ký với cơ quan thuế, phải sử dụng chứng từ thu do Tổng cục Thuế phát hành, số tiền thu được phải nộp vào NSNN; đình chỉ ngay việc thu và tự qui định các khoản thu phí trái với quy định của Hội đồng Bộ trưởng…

Quyết định số 276/CT đã phát huy hiệu quả trong một thời gian khá dài (từ năm 1992 đến năm 1999), tuy nhiên cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội, thì các văn bản cũ không còn phù hợp nữa, do đó ngày 30/01/1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 04/1999/NĐ-CP ngày 30/01/1999 về phí, lệ phí thuộc NSNN Ngoài những nguyên tắc cơ bản đã nêu tại Quyết định số 276/CT, Nghị định này

đã nêu rõ thêm một số nội dung như: khái niệm phí thuộc NSNN; quy định các cơ quan có thẩm quyền thu phí; nguyên tắc xác định mức thu; quản lý, sử dụng phí thuộc NSNN, theo đó, toàn bộ tiền thu phí phải được phản đầy đủ vào NSNN

26

Trường hợp ủy nhiệm thu phí ngoài chức năng, nhiệm vụ thường xuyên thì cơ quan, tổ chức thu phí được hưởng một khoản thù lao để chi cho việc tổ chức thu phí theo chế độ chung, không được tăng mức phí để thu thêm; đồng thời ban hành kèm theo danh mục phí gồm 20 loại

Qua một thời gian thực hiện, Quyết định số 276/CT và Nghị định số 04/1999/NĐ-CP đã đáp ứng được một phần yêu cầu quản lý của Nhà nước trên một số khâu cơ bản, như: Bước đầu tạo được khuôn khổ pháp lý để kiểm soát được các loại phí Nhà nước đang thu, loại bỏ được một số loại phí do các ngành các cấp ban hành không đúng thẩm quyền; quy định tương đối rõ về thẩm quyền

và quy chế ban hành, chế độ thu, nộp, sử dụng chứng từ và chế độ quản lý, sử dụng nguồn thu phí; tập trung vào NSNN được phần lớn số thu về phí Điều này được phản ánh qua bảng số liệu sau:

27

Giai đoạn từ khi Pháp lệnh Phí và lệ phí có hiệu lực thi hành

Ngày 28/8/2001, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Phí

và lệ phí, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2002 Để triển khai thi hành Pháp lệnh, ngày 03/6/2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 57/2002/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh Phí và lệ phí Tiếp đó, ngày 11/6/2002, Thủ tướng Chính phủ có Chỉ thị số 13/2002/CT-TTg về việc triển khai thực hiện Pháp lệnh Phí và lệ phí, và ngày 24/7/2002 Bộ Tài chính có Thông tư số 63/2002/TT-BTC hướng dẫn thực hiện các quy định pháp luật về phí và lệ phí Việc triển khai thực hiện Pháp lệnh Phí và lệ phí đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong việc thu phí, thúc đẩy chủ trương mở rộng xã hội hóa cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, thực hiện tốt công cuộc cải cách hành chính của Đảng và Nhà nước

So với trước đây, kể từ khi Pháp lệnh Phí và lệ phí có hiệu lực thi hành đến nay, hệ thống văn bản pháp luật, pháp quy về phí được Chính phủ và Bộ tài chính ban hành khá đầy đủ, tạo ra được hành lang pháp lý rõ ràng, minh bạch đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước về phí Chính sách về phí về cơ bản có nhiều điểm mới, tiến bộ, hợp lý và tương đối đồng bộ Cụ thể ở các nội dung như: Đã phân biệt rõ giữa phí và lệ phí về mặt khái niệm, nguyên tắc thu, nộp, quản lý và sử dụng; thẩm quyền ban hành danh mục phí, chỉ có hai cơ quan đó là Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành danh mục phí (gồm có 73 loại phí) và Chính phủ ban hành danh mục chi tiết phí (gồm có 159 khoản phí) Tất cả các loại phí đã được các cấp, các ngành tự ban hành và quy định thu từ trước đến nay đều bị bãi

bỏ Trên cơ sở vai trò đối với nền kinh tế và đặc điểm của từng loại phí đã xác định rõ thẩm quyền quy định mức thu và chế độ quản lý, sử dụng phí gồm các cơ quan: Chính phủ, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và

Bộ Tài chính Trong đó, Chính phủ quy định đối với 26 khoản, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định đối với 20 khoản và Bộ Tài chính quy định đối với 113 khoản phí

28

Kết luận: Ở nước ta phí đã tồn tại từ rất lâu, qua thời gian, phí đã phát triển

đa dạng về thể loại và ngày càng tăng về số lượng, đồng thời đặc điểm, tính chất của phí cũng được định hình rõ nét hơn, khái niệm phí dần dần được hoàn chỉnh

là cơ sở cho sự phân biệt với các nguồn thu ngân sách như thuế, lệ phí; là cơ sở khoa học để xây dựng hệ thống pháp luật phí Tìm hiểu một cách khái quát về diện mạo của phí và lược sử hình thành phát triển hệ thống pháp luật về phí cho thấy sự tồn tại của phí cũng như pháp luật về phí là tất yếu khách quan Tuy nhiên, thực tiễn kinh tế - xã hội luôn luôn vận động và phí cũng nằm trong trạng thái biến đổi thường xuyên, vì vậy, pháp luật về phí không thể không phát triển và hoàn thiện về nội dung và hình thức Song muốn hoàn thiện, hoàn chỉnh pháp luật

về phí phải dựa trên cơ sở nghiên cứu về thực trạng pháp luật về phí

29

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÍ 2.1 NHỮNG KẾT QUẢ CHUNG

Nhìn chung, hơn một thập kỷ qua pháp luật về phí đã phát huy được tính hiệu lực, hiệu quả đặc biệt kể từ khi Pháp lệnh về phí và lệ phí được ban hành, cụ thể:

Về nguyên tắc xác định mức thu, Pháp lệnh đã quy định rõ ràng có sự phân biệt giữa phí thuộc NSNN và phí không thuộc NSNN Căn cứ để xây dựng mức phí là các chi phí xây dựng, mua sắm, duy tu, sửa chữa thường xuyên phương tiện làm việc hoặc thuê ngoài tài sản trực tiếp phục vụ công việc thu phí Chi phí này được phân bổ theo mức độ hao mòn của những tài sản trực tiếp phục vụ công việc thu phí, chi phí vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu sử dụng trong quá trình thực hiện công việc thu phí, chi trả các khoản tiền lương hoặc tiền công, các khoản phụ cấp, các khoản đóng góp theo tiền lương, tiền công, theo chế độ hiện hành cho lao động trực tiếp thu phí Thời gian thu phí căn cứ vào đánh giá khả năng thu phí, hiệu quả thu phí, nhu cầu thu hồi vốn đầu tư ban đầu Ngoài ra, Pháp lệnh đã quy định rõ nguyên tắc quản lý, sử dụng tiền thu được đối với từng loại phí, cụ thể: Đối với phí thuộc NSNN phải nộp toàn bộ vào NSNN trừ các trường hợp hoạt động thu phí chưa được NSNN đảm bảo kinh phí thì tổ chức thực hiện thu phí được để lại một phần trong số tiền phí thu được để trang trải cho công tác thu phí Nguyên tắc xác định tỷ lệ để lại được tính toán trên cơ sở dự toán cả năm về phí thu được và dự toán cả năm về chi phí cần thiết cho việc thu phí theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định Căn cứ vào tính chất, đặc điểm của từng loại phí, nội dung chi theo quy định của pháp luật, cơ quan có thẩm quyền sẽ quyết định tỷ lệ

% để lại cho tổ chức thu phí Tỷ lệ này có thể được ổn định trong một số năm Để nâng cao chất lượng, hiệu quả thu phí, tăng thu nhập cho người lao động, Bộ Tài chính đã khuyến khích các đơn vị thu phí thực hiện theo cơ chế tài chính được quy định tại Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 18/8/1999 của Chính phủ về

30

chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao; Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg ngày 17/12/2001 của Thủ tướng Chính phủ về việc mở rộng thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước; Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp (nay được thay thế bởi Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với sự nghiệp công lập) Ngoài việc quy định phải sử dụng chứng từ, hóa đơn theo mẫu do Bộ Tài chính phát hành, khi thu phí các tổ chức, cá nhân còn có thể sử dụng chứng từ, hóa đơn riêng nhưng phải có văn bản đề nghị của cơ quan thuế có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật Như vậy, các quy định về hóa đơn, chứng từ đã linh động hơn trước tạo điều kiện cho đơn vị chủ động trong quá trình thu phí Việc thu phí phải được niêm yết hoặc thông báo công khai tại địa điểm thu phí về mức thu, các trường hợp miễn, giảm phí, vv…Cần lưu ý là việc miễn, giảm phí cũng đồng nghĩa với việc quy định đối tượng không phải nộp hoặc nộp một phần phí Các đối tượng thuộc diện được miễn, giảm phí vẫn được sử dụng dịch vụ hàng hóa tương ứng mà không phải chờ xem xét, ra quyết định miễn, giảm Trước đây,

do việc ban hành văn bản thu phí chưa thống nhất nên việc miễn, giảm phí còn tùy tiện, dễ bị lợi dụng Nay thẩm quyền quy định về phí đã được phân cấp rõ, việc miễn giảm phí được tập trung ngay tại Nghị định của Chính phủ, chỉ thực hiện miễn giảm phí sử đối với một số trường hợp, như: miễn phí sử dụng cầu, đường bộ, đò, phà đối với xe cứu thương, xe cứu hỏa, xe máy nông lâm nghiệp,

xe hộ đê, xe đưa tang, đoàn xe có hộ tống dẫn đường; miễn, giảm một phần học phí, viện phí, thủy lợi phí đối với một số đối tượng do Chính phủ quy định Trước đây, cầu đường bộ do Nhà nước đầu tư, việc miễn phí không có ảnh hưởng lớn nên có quy định sử dụng "thẻ miễn phí" cho một số loại xe trong một số trường hợp đặc biệt Tuy nhiên, việc cấp thẻ miễn phí trong thực tế đã bộc lộ nhiều

31

nhược điểm: việc thực hiện có nhiều sơ hở, dễ bị lợi dụng, tình trạng cấp thẻ tràn lan, không đúng đối tượng là phổ biến làm thất thoát NSNN Từ những lý do đó, thực hiện mục tiêu yêu cầu của Pháp lệnh phí và lệ phí, Nghị định 57/2002/NĐ-

CP của Chính phủ đã bãi bỏ việc cấp thẻ miễn phí cầu, đường bộ

Quán triệt tinh thần Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ

và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đồng thời tiếp tục hoàn chỉnh các chính sách phí nhằm đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế và các thông lệ quốc tế, ngày 06/3/2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 24/2006/NĐ-CP về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 57/2002/NĐ-

CP, theo hướng phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh thẩm quyền quy định một số loại phí gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước như: phí thẩm định cảng

cá, phí thẩm định kết quả đấu thầu… Bổ sung danh mục chi tiết 19 khoản phí, đưa

ra khỏi danh mục 6 khoản phí (có tính chất giá, được thực hiện theo Pháp lệnh Giá hoặc không phát sinh trong thực tế hoặc trùng lặp với các khoản thu khác) như: Phí sử dụng cơ sở hạ tầng cảng hàng không, phí thẩm định điều kiện hoạt động internet, phí bảo vệ môi trường đối với sân bay, nhà ga, bến cảng, phí bảo vệ môi trường về tiếng ồn…(Phụ lục 1)

Về vấn đề miễn giảm phí, ngoài các trường hợp được miễn phí cầu đường quy định tại Nghị định số 57/2002/NĐ-CP, Nghị định số 24/2006/NĐ-CP bổ sung thêm một số trường hợp bất khả kháng như: xe trở bệnh nhân đi cấp cứu (không phải xe cứu thương), xe trở thuốc men, máy móc, thiết bị vật tư, hàng hóa đến những vùng thiên tai, dịch bệnh; xe máy được miễn hoàn toàn lộ phí cầu đường Ngoài ra, Nghị định bổ sung thêm một số điểm đối với việc sử dụng tiền phí để lại cho đơn vị thu phí như: khấu hao tài sản cố định sử dụng cho việc thu phí; chi tiền lương cho lao động thu phí (không được chi tiền lương cho những cán bộ đã hưởng lương nhà nước); chi khen thưởng, phúc lợi

32

Như vậy, Nghị định số 24/2006/NĐ-CP đã tạo ra cơ chế quản lý hiệu quả,

sự phân định chức năng, thẩm quyền quản lý giữa trung ương và địa phương, giữa Nhà nước với doanh nghiệp rõ ràng, minh bạch góp phần mang lại lợi ích cho doanh nghiệp (do thủ tục thông thoáng, giảm bớt chi phí đầu vào), cộng đồng xã hội (do được hưởng trực tiếp các dịch vụ có thu phí chất lượng cao) Tóm lại, sự phát sinh, phát triển và hoàn thiện của hệ thống pháp luật về phí có mối quan hệ hữu cơ với sự phát triển của nền kinh tế và nhu cầu cấp bách của đời sống thực tiễn Bất kỳ một hệ thống chính sách, pháp luật nào đều có mục tiêu chung là nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm cho chúng phát triển trong khuôn khổ, trật tự nhất định, theo hướng có lợi cho cộng đồng Pháp luật về phí và việc hoàn thiện pháp luật về phí có những mục tiêu cụ thể, như: Nhằm tăng cường và thống nhất quản lý các loại phí, tạo điều kiện cho Nhà nước và nhân dân thực hiện kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật đối với cơ quan thu phí; quy định rõ thẩm quyền ban hành, tổ chức quản lý thu nộp phí ngăn chặn tình trạng tùy tiện ban hành không đúng thẩm quyền và tổ chức thu phí không đúng quy định; thiết lập trật tự, kỷ cương trong việc ban hành chính sách huy động đóng góp của nhân dân dưới hình thức phí, thực hiện tốt chính sách xã hội hóa và cải cách thủ tục hành chính của Đảng và Nhà nước; tập trung nguồn thu, chống thất thu NSNN về phí, góp phần chi tiêu tiết kiệm; thực hiện công bằng xã hội

Đã loại bỏ được 343 khoản phí, lệ phí do các cơ quan đã ban hành không đúng quy định về thẩm quyền Trong đó, có 140 khoản phí, lệ phí do cơ quan Trung ương ban hành và 203 khoản phí, lệ phí do các sở, ban ngành, chính quyền địa phương ban hành không đúng quy định Xác định rõ các loại phí được phép thu và thẩm quyền quy định đối với từng loại phí thông qua Danh mục chi tiết phí, lệ phí Theo đó, việc thu phí được áp dụng nguyên tắc: chỉ được thu các loại phí có tên trong danh mục và đã có văn bản hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không được phép thu các loại phí không có tên trong Danh mục hoặc chưa có văn bản hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Tính đến cuối

33

quý II/2005, trong tổng số 285 khoản phí, lệ phí có tên trong Danh mục chi tiết,

đã có 226 khoản có văn bản hướng dẫn thực hiện (trong đó có 122 khoản phí); 59 khoản dự phòng chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện nên chưa được phép thu Đồng thời trong 226 khoản được phép thu có 54 khoản được quy định mới, 90 khoản được sửa đổi mức thu khoản (tính đến hết tháng 7/2005) Như vậy, cho đến nay, các loại phí được ban hành không đúng quy định đã được bãi bỏ; các loại phí còn hiệu lực thi hành đã được đặt dưới sự kiểm soát của cơ quan nhà nước (cả về thẩm quyền ban hành, mức thu, chế độ quản lý, sử dụng số thu…), các địa phương cơ bản đã thực hiện nghiêm túc quy định mới về phí, không thực hiện thu đối với các loại phí đã được bãi bỏ

Việc bãi bỏ 343 khoản phí, lệ phí không được phép thu làm giảm được chi phí đầu vào cho doanh nghiệp mỗi năm ước khoảng trên 150 tỷ đồng, đồng thời góp phần giảm bớt các thủ tục phiền hà, tiết kiệm thời gian cho doanh nghiệp Chẳng hạn đối với hoạt động xuất nhập khẩu: Việc bãi bỏ các khoản phí kiểm dịch động vật và sản phẩm động vật xuất khẩu, phí kiểm dịch thực vật và sản phẩm thực vật xuất khẩu; miễn phí cấp chứng nhận xuất xứ hàng hóa xuất khẩu, miễn phí, lệ phí hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu đến hết 12/2002 theo Nghị quyết 05/2002/NQ-CP đã có tác động làm giảm chi phí cho xuất khẩu ước chừng khoảng 170 tỷ đồng /năm, tăng khả năng cạnh tranh với hàng hóa của các nước Hoạt động tổng hợp kết quả rà soát bãi bỏ các khoản không phù hợp, sửa đổi các mức thu phí trong thời gian qua như đã nêu trên đã góp phần làm giảm chi phí đầu vào cho sản xuất kinh doanh khoảng 1.100 tỷ đồng/năm (nguồn Bộ Tài chính)

Mặt khác, việc thống nhất áp dụng mức thu phí giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, giữa người Việt Nam và người nước ngoài (như phí trong các lĩnh vực giao thông vận tải, khoa học công nghệ, y

tế, văn hóa xã hội…) đã tạo tâm lý tốt cho các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước

Năm 2002, số phí, lệ phí nộp vào NSNN được 7.438 tỷ đồng, đạt 103,1%

dự toán, tăng 16,6% so với năm 2001; Năm 2003, số phí, lệ phí nộp vào NSNN được 7.985 tỷ đồng, đạt 96,8% dự toán, tăng 7,4% so với năm 2002; Năm 2004,

số phí, lệ phí nộp vào NSNN được 9.451 tỷ đồng, đạt 99,7% dự toán, tăng 18,4%

so với năm 2003; 6 tháng đầu năm 2005, số phí, lệ phí nộp vào NSNN được 5.538

tỷ đồng, đạt 48,8% dự toán (10.930 tỷ đồng), trong đó riêng phí xăng dầu đạt 2.122 tỷ đồng, đạt 89% so với cùng kỳ năm 2004 (Nguồn Bộ Tài chính)

Các nguyên tắc xây dựng mức thu, nội dung quản lý, sử dụng tiền phí, lệ phí đã tạo điều kiện cho nhà đầu tư, cung cấp dịch vụ thu hồi vốn, phù hợp với khả năng đóng góp của người nộp và chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước, đồng thời phân định rõ chế độ quản lý, sử dụng đối với phí thuộc NSNN và không thuộc NSNN góp phần đẩy mạnh chủ trương xã hội hóa trong một số lĩnh vực (hành chính, giáo dục, y tế, giao thông vận tải…) tạo điều kiện cho các đơn vị thu phí có quyền tự chủ hơn trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình (quyết định biên chế, chi trả tiền lương, tiền thưởng nâng cao chất lượng, dịch vụ thu phí); thực hiện nhiều dự án BOT trong việc xây dựng cầu, đường bộ; góp phần cải cách hành chính, thực hành tiết kiệm chống lãng phí

Việc tăng cường phân cấp thẩm quyền quy định phí cho chính quyền địa phương đã góp phần phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản

2.2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÍ TRONG MỘT SỐ LĨNH VỰC QUAN TRỌNG

2.2.1 Lĩnh vực giao thông vận tải

Thực tế, phí giao thông đã tồn tại từ những năm 1962, dưới dạng lệ phí theo Nghị định số 83-CP ngày 01/8/1962 của Hội đồng Chính phủ về việc thu lệ phí sửa đường bộ nhưng phải dừng lại đến năm 1987 và được bắt đầu lại theo Quyết định số 211-HĐBT ngày 9/11/1987 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thu phí Giao thông đường bộ, đường sông Hiện nay, phí giao thông được thu ở các lĩnh vực: đường bộ, đường sông, đường sắt, hàng hải, hàng không Tuy nhiên, trong khuôn khổ luận văn chỉ đề cập đến pháp luật về phí trong một số lĩnh vực thuộc ngành giao thông vận tải như phí sử dụng cầu đường bộ, phí hàng hải

2.2.1.1.Phí sử dụng cầu đường, bộ

Dưới góc độ tổng thể nền kinh tế, thì phí giao thông là một trong những động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế, vì việc xây dựng, duy tu, sửa chữa hệ thống cầu đường chủ yếu nhờ vào nguồn thu từ phí Nhà đầu tư bỏ vốn nâng cấp cầu, đường nên phải được thu hồi vốn và có một phần lợi nhuận Chủ phương tiện giao thông giảm được các phí tổn hao mòn và thời lượng lưu thông nên cần phải chi trả cho những thuận lợi đó

Hiện nay, việc thu, quản lý và sử dụng phí cầu, đường bộ được thực hiện theo Thông tư số 109/2002/TT-BTC ngày 06/12/2002 của Bộ Tài chính quy định chế độ thu nộp và quản lý, sử dụng phí sử dụng đường bộ, Thông tư số 01/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính về việc sửa đổi mức thu phí sử dụng đường