ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT đối với HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ nước ở VIỆT NAM

Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài Với mục đích tìm ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu một

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KHƯƠNG THỊ QUỲNH HƯƠNG

ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN VĂN TUYẾN

HÀ NỘI - 2006

Mục Lục

Chương 1: những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân

sách nhà nước và pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước 1

1.1 Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách Nhà nước 1

1.1.1 Khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước 1

1.1.1.1 Khái niệm chi ngân sách nhà nước 1 1.1.1.2 Khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước 4

1.1.2 Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước và những yêu cầu cơ bản đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước 8

1.1.2.1 Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước 8 1.1.2.2 Những yêu cầu cơ bản đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước 10

1.1.3 Các yếu tố cấu thành cơ bản của quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước 11

1.1.3.1 Các chủ thể tham gia quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước 11 1.1.3.2 Đối tượng của quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước 14

1.2 Vấn đề điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách Nhà nước 15

1.2.1 Khái niệm pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước 15

1.2.1.1 Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam 15 1.2.1.2 Khái niệm và phạm vi điều chỉnh của pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước 17 1.2.1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước 18

1.2.2 Những nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát chi ngân sách Nhà nước 20

1.2.2.1 Chế độ kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống hành pháp 20 1.2.2.2 Chế độ kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống lập pháp 21

1.2.3 Kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Cộng hoà Pháp và một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 21

1.2.3.1 Kinh nghiệm điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Cộng hoà Pháp 21 1.2.3.2 Một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam 27

Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi Ngân

sách nhà nước ở việt nam và thực tiễn áp dụng 29

2.1 Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước và thực tiễn áp dụng 29

2.1.1 Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước 29

2.1.1.1 Nguyên tắc cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước 30 2.1.1.2 Điều kiện thanh toán các khoản chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước 32 2.1.1.3 Phương thức cấp phát, thanh toán chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước 34

2.1.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên 36

2.1.2.1 Những kết quả đạt được 36 2.1.2.2 Những hạn chế chủ yếu trong thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên hiện nay 37

2.2 Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi đầu tư Xây dựng cơ bản và thực tiễn áp dụng ở việt nam 42

2.2.1 Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản 42

2.2.1.1 Nguyên tắc kiểm soát và thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản 43 2.2.1.2 Điều kiện cấp phát, thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản 44 2.2.1.3 Nội dung kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản 46

2.2.1.4 Phương thức cấp phát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản 47

2.2.2 Thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi đầu tư XDCB 48

2.2.2.1 Những kết quả đạt được 48 2.2.2.2 Những bất cập chủ yếu trong thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản 51

Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam 55

3.1 Những yêu cầu cơ bản của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam 55 3.2 Các giải pháp nhằm hoàn thiện Pháp Luật về kiểm soát chi Ngân sách nhà nước ở việt nam 57

3.2.1 Tiêu chuẩn hoá quy trình quản lý, kiểm soát chi ngân sách theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế 57 3.2.2 Hoàn thiện các khuôn khổ pháp lý đối với quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước 59 3.2.3 Hoàn thiện hệ thống kế toán Nhà nước theo thông lệ và chuẩn mực quốc tế 61 3.2.4 Hoàn thiện các quy định của Luật ngân sách nhà nước và các luật

lệ có liên quan 62

3.2.4.1 Hoàn thiện các quy định của Luật NSNN 62 3.2.4.2 Quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá trình sử dụng nguồn vốn NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản 65

3.2.5 Hiện đại hoá công nghệ quản lý và phát triển nguồn nhân lực 66

Kết luận 68

Danh môc c¸c ch÷ viÕt t¾t

TABMIS HÖ thèng th«ng tin qu¶n lý kho b¹c vµ ng©n s¸ch

IMF Quü tiÒn tÖ quèc tÕ

WB Ng©n hµng thÕ giíi

Danh mục các bảng số liệu

2.1 Tổng hợp tình hình kiểm soát chi NSNN qua KBNN 36 2.2 Tình hình rút dự toán NSNN của các đơn vị qua KBNN 38 2.3 Tình hình thanh toán vốn đầu tư qua các năm 49 2.4 Kết quả kiểm tra dự toán, kiểm tra phiếu giá thanh toán 50

Sơ đồ

2.1 Quy trình thanh toán vốn đầu tư qua KBNN 46

Lời nói đầu

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Nền kinh tế nước ta đang có những chuyển biến mạnh mẽ từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có

sự quản lý của Nhà nước, đòi hỏi phải có sự đổi mới trong lĩnh vực tài chính Trong đó, đổi mới cơ chế kiểm soát chi NSNN có một ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bởi lẽ NSNN là khâu đóng vai trò chủ đạo, chi phối toàn bộ hoạt động của các khâu khác trong hệ thống tài chính Trong thời gian qua, công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN đã có những chuyển biến tích cực, đặc biệt là từ khi Nhà nước ban hành Luật NSNN Luật NSNN đầu tiên được Quốc hội thông qua ngày 20/03/1996 và bắt đầu có hiệu lực từ năm ngân sách 1997 Đến năm 2002 Quốc hội đã thông qua Luật NSNN mới (Luật NSNN 2002) có hiệu lực từ năm Ngân sách 2004 thay thế cho Luật NSNN năm 1996 Đến nay Việt Nam đã có một đạo luật tương đối hoàn chỉnh để điều chỉnh các mối quan hệ trong lĩnh vực NSNN Trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN, Luật NSNN đã quy định rõ ràng về quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong quá trình thực hiện do vậy các khoản chi ngân sách đã từng bước theo đúng chính sách, chế độ quy định; công tác lập, duyệt và phân bổ dự toán đã dần đi vào nề nếp Tuy nhiên từ khi triển khai thực hiện Luật NSNN 2002 công tác kiểm soát chi NSNN cũng đã bộc lộ nhiều tồn tại và hạn chế: Việc cấp phát, chi trả NSNN nhiều khi mới chỉ là xuất quỹ theo kế hoạch vốn và kinh phí đã được phân bổ, chưa thanh toán trực tiếp

đến người chủ nợ thực sự của Quốc gia Nhiều cơ quan, đơn vị tìm mọi cách để

sử dụng hết nguồn kinh phí được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán được duyệt; trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, cơ quan, đơn vị vẫn chưa được phân định một cách rõ ràng, cụ thể

Xuất phát từ tình hình thực tế đó, tôi mạnh dạn chọn vấn đề “Điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu cho bản luận văn tốt nghiệp của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trước đây đã có một số đề tài nghiên cứu về kiểm soát chi NSNN dưới những góc độ khác nhau như:

- Tác giả Nguyễn Đức Thanh với luận án tiến sĩ kinh tế “Quản lý chi NSNN qua KBNN trong cơ chế thị trường” (1997);

- Tác giả Trần Mạnh Hà với luận văn thạc sĩ kinh tế “Giải pháp nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN” (2004)

- Tác giả Nguyễn Thế Long với luận văn thạc sĩ kinh tế “Các giải pháp tăng cường quản lý, kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư XDCB qua hệ thống KBNN”(2005)

- Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2002 Nghiên cứu “Đổi mới cơ chế kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN”

Ngoài ra cũng còn một số bài viết về quản lý, kiểm soát chi NSNN trên các tạp chí, báo chuyên ngành như: Tạp chí Tài chính, Tạp chí Ngân quỹ Quốc gia Tuy nhiên các đề tài đã nêu chỉ chủ yếu nghiên cứu về kiểm soát chi NSNN từ góc độ kinh tế hoặc ở góc độ nghiệp vụ kiểm soát chi nhằm xây dựng và hoàn thiện quy trình kiểm soát chi, chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu vấn đề này trên giác độ pháp luật và đưa ra các giải pháp cụ thể về mặt pháp lý

Như vậy có thể khẳng định đề tài: “Điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam” là một đề tài mới, không trùng lặp về nội dung

và cách tiếp cận với các đề tài khoa học đã được công bố trước đây

3 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Trong khuôn khổ một bản luận văn thạc sĩ với một đề tài mới, với khả năng nghiên cứu và nguồn tài liệu tham khảo còn hạn chế, công trình nghiên cứu này chưa thể bao quát hết được các vấn đề pháp lý về kiểm soát chi NSNN mà chỉ dừng lại ở những tiếp cận ban đầu và những giải pháp mang tính gợi mở

Xuất phát từ ý tưởng như vậy, phạm vi nghiên cứu của luận văn hướng vào các vấn đề cơ bản sau đây:

- Các vấn đề lý luận về kiểm soát chi NSNN và pháp luật về kiểm soát chi NSNN Trên cơ sở các luận giải khoa học về kiểm soát chi và cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước, luận văn tập trung phân tích làm rõ thực trạng và thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách trong hai lĩnh vực chi cơ bản và có tính điển hình, đó là chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB Không có tham vọng nghiên cứu toàn diện

các nội dung và khía cạnh khác nhau của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước, vốn dĩ rất đa dạng, tinh vi và phức tạp, luận văn chủ yếu đề cập đến vấn đề kiểm soát chi của hệ thống hành pháp mà cụ thể là hoạt động kiểm soát chi qua hệ thống KBNN;

- Dựa trên cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, luận văn hướng tới việc đề xuất các định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam Các định hướng và giải pháp này được đề xuất trên quan điểm phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn ở Việt Nam và có tính đến các kinh nghiệm kiểm soát chi NSNN của nước ngoài, đặc biệt là cộng hòa Pháp, nước có mô hình kiểm soát chi NSNN tiên tiến và có những điểm tương đồng với Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Để làm rõ những vấn đề cần nghiên cứu, luận văn đã sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học hiện đại và truyền thống như phương pháp phân tích tổng hợp, so sánh đối chiếu, thống kê, khái quát hoá bằng sơ đồ Cụ thể là:

- Phương pháp phân tích, so sánh được dùng để làm rõ khái niệm bản chất của kiểm soát chi NSNN và những vấn đề lý luận pháp luật về kiểm soát chi NSNN

- Phương pháp thống kê được sử dụng để làm rõ thực trạng áp dụng pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi NSNN, kể từ khi thực hiện Luật NSNN năm

2002 đến nay

- Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa nhằm đưa ra những

đề xuất, kiến nghị của luận văn Ngoài ra, luận văn cũng áp dụng bảng biểu, sơ

đồ để phân tích chứng minh các nội dung liên quan

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Với mục đích tìm ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu một cách hệ thống các vấn đề lý luận về kiểm soát chi NSNN và pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước; phân tích thực trạng pháp luật hiện hành về kiểm soát chi ngân sách nhà nước và đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam trong thời gian qua; trên cơ sở đó luận văn đưa ra một số kiến nghị, đề xuất cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm soát chi NSNN

và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về kiểm soát chi NSNN ở nước ta trong giai

đoạn hiện nay

6 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được thiết kế thành 3 chương với các tiêu đề như sau:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi NSNN và pháp luật về kiểm soát chi NSNN

Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam và thực tiễn áp dụng

Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam

Chương 1 Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước và pháp luật

về kiểm soát chi Ngân sách nhà nước

1.1 những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách Nhà nước

1.1.1 Khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm chi ngân sách nhà nước

Trong lịch sử phát triển thăng trầm của nhân loại, NSNN được xem là một hiện tượng kinh tế – xã hội gắn liền với Nhà nước và mang tính lịch sử Xét về khía cạnh học thuật, danh từ NSNN có hàm nghĩa chỉ các khoản thu và các khoản chi của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, được thể chế hoá bằng một đạo luật do cơ quan lập pháp quyết định Tuy NSNN có ý nghĩa chỉ các hoạt

động thu chi tài chính của bộ máy công quyền nhưng thực chất, các hoạt động thu chi này đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với rất nhiều chủ thể khác trong xã hội như tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, các chính phủ nước ngoài hay tổ chức quốc tế Nói một cách cụ thể hơn, NSNN là bức tranh phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong quá trình phân phối các nguồn lực tài chính Trong pháp luật thực định, điều này đã được thừa nhận chính thức trong điều 1 Luật NSNN năm 2002: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước”

Như vậy, nói đến NSNN có nghĩa là đề cập đến hai loại hình hoạt động tài chính cơ bản của Nhà nước, đó là hoạt động thu nộp và hoạt động chi tiêu ngân sách của bộ máy công quyền, trong đó việc kiểm soát chi ngân sách được xem là một phần không thể thiếu của hoạt động chi NSNN Điều này cho thấy sự cần thiết phải làm rõ khái niệm chi NSNN, trên cơ sở đó mới có thể làm rõ bản chất của hoạt động kiểm soát chi NSNN

Vậy, có thể hiểu như thế nào về khái niệm chi NSNN?

Xét từ góc độ kinh tế, chi NSNN là hoạt động phân phối lại nguồn tài chính

nhà nước, theo đó Nhà nước tiến hành sử dụng quỹ NSNN để tài trợ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình trong một thời hạn nhất định Quá trình này

đồng nghĩa với việc Chính phủ tổ chức thực hiện dự toán chi NSNN đã được Quốc hội quyết định bằng đạo luật ngân sách hàng năm

Về phương diện pháp lý, chi NSNN được hiểu là chế độ phân phối đặc thù các nguồn lực tài chính, trong đó Nhà nước thực thi quyền sở hữu của mình đối với nguồn vốn quỹ NSNN bằng cách “cấp phát không hoàn lại” nguồn tài chính

đó cho các đối tượng được hưởng kinh phí ngân sách 32, tr.24 Thông qua việc thể chế hoá bằng pháp luật đối với hoạt động chi tiêu ngân sách, Nhà nước hướng tới nhiều mục tiêu khác nhau, trong đó bao gồm mục tiêu quản lý hiệu quả việc

sử dụng công quỹ và tăng cường kỷ luật ngân sách, đồng thời tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về ngân sách nói chung và pháp luật

về chi NSNN nói riêng, góp phần hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí tài sản nhà nước

Tóm lại, mặc dù có thể tiếp cận khái niệm chi NSNN từ nhiều góc độ khác nhau nhưng tựu trung, cần nhận thức rằng chi NSNN chính là hoạt động sử dụng quỹ NSNN, là quá trình phân phối lại nguồn tiền tệ nằm trong quỹ NSNN để sử dụng cho những mục đích khác nhau của Nhà nước, theo một chương trình, kế hoạch đã được cơ quan có thẩm quyền cao nhất quyết định

Theo dự liệu tại khoản 2 Điều 2 Luật NSNN năm 2002, chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo

đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật Việc thiết kế các khoản chi ngân sách như thế nào trong mỗi năm ngân sách phụ thuộc đáng kể vào quá trình thực hiện các khoản thu ngân sách trong năm đó Vì thế, để có được một chính sách chi tiêu hợp lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không thể bỏ qua việc xem xét mối quan hệ tương tác giữa phần dự toán chi với phần dự toán thu trong bảng cân đối NSNN hàng năm Mặt khác, để quản lý và kiểm soát chi NSNN một cách hiệu quả thì các quy định pháp luật về chi NSNN nói chung và pháp luật về kiểm soát chi NSNN nói riêng cũng cần phải được xây dựng dựa trên kết quả phân loại khoa học về các khoản chi NSNN Điều đó có nghĩa là, tuỳ thuộc vào tính chất,

đặc điểm của mỗi khoản chi NSNN mà người soạn luật phải thiết kế những quy

định khác nhau nhằm tạo tiền đề pháp lý cho việc thực hiện và quản lý, kiểm soát một cách tốt nhất, hiệu quả nhất đối với mỗi khoản chi đó

Trên thực tế, đã từng tồn tại nhiều cách phân loại khác nhau đối với các khoản chi NSNN 32, tr 82 - 85 nhưng đáng chú ý nhất vẫn là hai cách phân loại sau đây:

i) Phân loại theo tính chất pháp lý của các khoản chi ngân sách

Cách phân loại này có ảnh hưởng sâu sắc đến việc xây dựng pháp luật về chi NSNN nói chung và pháp luật về kiểm soát chi NSNN nói riêng, theo đó, các khoản chi NSNN được phân chia thành ba loại:

Các khoản chi theo luật định là những khoản chi đã được quy định trong

một đạo luật nào đó mà Nhà nước có trách nhiệm phải đảm bảo Ví dụ ở Cộng hoà Liên bang Đức, luật của các bang đều quy định: các trẻ em từ 3 – 6 tuổi đều

có quyền được nhà nước bố trí một chỗ ở nhà trẻ Do vậy, trong quá trình lập và thảo luận để thông qua ngân sách về khoản chi này, Bộ Tài chính không có quyền can thiệp vào những khoản chi này Bộ chủ quản có trách nhiệm tính toán tổng số trẻ em trong độ tuổi, trong năm kế hoạch nhân với định mức chi cho một

đầu trẻ em để tính toán dự toán ngân sách chi cho lĩnh vực này Đối với những khoản chi theo luật định thường chiếm ít thời gian thảo luận ở cấp Bộ, cấp Chính

phủ cũng như tại Quốc hội 34

Các khoản chi đã được cam kết là những khoản chi đã được một bên là cơ

quan có thẩm quyền đại diện hợp pháp cho Nhà nước ký với bên thứ ba (người cung cấp hàng hoá, dịch vụ) nhằm đảm bảo việc thanh toán các hoá đơn theo hợp

đồng đã được ký kết từ những năm trước chuyển sang Các khoản chi này thường

là những khoản chi đầu tư xây dựng các công trình kéo dài trong nhiều năm, chi cho những hợp đồng mua sắm những lô hàng hoá có giá trị lớn Các khoản chi này tuy tính pháp lý có thấp hơn các khoản chi theo luật định ở trên song cũng đã

được người đại diện hợp pháp của Nhà nước cam kết với bên thứ ba Do vậy, trong điều kiện nền kinh tế phát triển bình thường, trình độ kế hoạch hoá cao và hiệu quả, các khoản chi không bị thay đổi so với dự kiến thì việc lập dự toán các khoản chi này cũng không tốn nhiều thời gian để thảo luận tại cấp Bộ, cấp Chính phủ cũng như tại Quốc hội

Các khoản chi có thể điều chỉnh là những khoản chi không bị luật ràng

buộc và cũng chưa được cam kết Các khoản chi này thường gắn với một số nhu cầu chi cụ thể, ví dụ như chi chống xuống cấp các di tích văn hoá lịch sử, chi quản lý hành chính… Do tính pháp lý của các khoản chi này thấp nên trong quá trình thảo luận ngân sách, thường được nghiên cứu mổ xẻ và thảo luận kỹ ở cấp

Bộ, cấp Chính phủ cũng như ở Quốc hội, đặc biệt là những khoản chi mới phát sinh so với năm trước

ii) Phân loại theo tiêu chí mục đích kinh tế xã hội của các khoản chi ngân sách nhà nước

Với tiêu chí này, có thể phân chia các khoản chi NSNN thành hai loại:

Chi đầu tư phát triển là các khoản chi của Nhà nước có tác dụng làm cho

nền kinh tế tăng trưởng và phát triển như: Chi để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển sản xuất (như xây dựng mới, tu bổ công sở, đường xá, kiến thiết đô thị, mua sắm thiết bị máy móc, thành lập các doanh nghiệp, góp vốn vào các đơn vị, tổ chức sản xuất kinh doanh ), dự trữ vật tư hàng hóa

Chi thường xuyên là các khoản chi để thực hiện những nhiệm vụ thường

xuyên về quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước Xét về tính chất kinh tế, chi thường xuyên của NSNN bao gồm các khoản chi lương, chi phụ cấp, các khoản chi hàng hóa và dịch vụ phát sinh thường xuyên của Nhà nước Các khoản chi này chủ yếu nhằm trang trải các nhu cầu về quản lý hành chính Nhà nước, về quốc phòng an ninh, về các hoạt động sự nghiệp và các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức

Tác dụng của việc phân loại theo mục đích kinh tế xã hội của các khoản chi

sẽ giúp cho Chính phủ thiết lập các chương trình chi tiêu và kết hợp hài hòa giữa các nhóm chi đầu tư và chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả của chi tiêu từ NSNN Ngoài ra, do tính chất của chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có những khác biệt cơ bản nên các nguyên tắc quản lý, quy trình quản lý và tổ chức thực hiện kiểm soát các loại chi này cũng phải khác nhau

1.1.1.2 Khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Theo từ điển tiếng Việt, danh từ “kiểm soát” được dùng với ý nghĩa chỉ việc

làm một chủ thể có quyền lực tiến hành kiểm tra, xem xét, đánh giá và áp dụng các biện pháp xử lý (nếu cần) đối với hành vi của một hay nhiều chủ thể khác

33, tr 622 Còn trong ngôn ngữ thông thường, danh từ kiểm soát lại được hiểu một cách khá mơ hồ và thường được sử dụng để ám chỉ sự chi phối quyền lực của một chủ thể kinh tế này đối với chủ thể kinh tế khác, hoặc đối với thị trường Đặc biệt, danh từ kiểm soát hay được dùng để chỉ sự chi phối, điều chỉnh của Nhà nước đối với các chủ thể pháp luật nhằm định hướng cho hành vi của các chủ thể này được thực hiện phù hợp với lợi ích của Nhà nước

Theo cách tiếp cận này, khái niệm kiểm soát chi NSNN có thể hiểu là việc các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, soát xét và đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các khoản chi NSNN do các chủ thể thực hiện, dựa trên

sự đối chiếu với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định

và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức, phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn Hiểu một cách đơn giản thì kiểm soát chi NSNN là quá trình thẩm

định và kiểm tra các khoản chi NSNN theo đúng chế độ chi NSNN và theo dự toán

chi tiêu đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua 32, tr 226

Mở rộng hơn, nếu tiếp cận và xem xét khái niệm kiểm soát chi ngân sách từ góc độ pháp lý thì có thể hiểu khái niệm kiểm soát chi ngân sách theo hai nghĩa: khách quan và chủ quan

Theo nghĩa khách quan, kiểm soát chi ngân sách có thể được quan niệm như

là một chế định pháp luật, trong đó bao gồm tập hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình kiểm soát việc chi tiêu NSNN ở các cấp, các ngành, các đơn vị cơ sở có sử dụng NSNN Các quy định này liên quan đến việc kiểm soát chi trong suốt quá trình ngân sách, cụ thể là việc kiểm soát chi ở khâu lập dự toán ngân sách, khâu phân bổ

dự toán ngân sách, khâu chấp hành dự toán ngân sách và khâu quyết toán ngân sách nhà nước

Theo nghĩa chủ quan, kiểm soát chi ngân sách có thể được quan niệm như là

một loại hành vi pháp luật, do chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật, nhằm làm phát sinh những quan hệ pháp luật giữa Nhà nước với các chủ thể khác, trong đó chủ yếu là các đối tượng sử dụng

ngân sách Hành vi pháp luật này thể hiện sự biểu dương ý chí của chủ thể kiểm soát chi là Nhà nước (thông qua các cơ quan đại diện của mình để thực hiện) nhằm làm phát sinh các hệ quả pháp lý nhất định

Kiểm soát chi không phải là công cụ quản lý riêng có của Nhà nước mà của tất cả các chủ thể kinh tế, các tổ chức xã hội Trong bất kỳ hoạt động kinh tế, xã hội nào có sử dụng các nguồn lực tài chính, chủ thể tiến hành hoạt động đó cũng

đều phải kiểm soát việc sử dụng nguồn tài chính để đảm bảo chi đúng nguyên tắc,

đúng chế độ, tiết kiệm chi phí với mục đích cuối cùng là sử dụng tối ưu hiệu quả nguồn vốn Tuy nhiên, hoạt động kiểm soát chi NSNN suy cho cùng vẫn có nhiều

điểm khác biệt, thậm chí đó là những điểm khác biệt mang tính bản chất so với hoạt động kiểm soát chi tài chính của các chủ thể khác trong xã hội Điều này

được thể hiện qua những đặc trưng cơ bản sau đây của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước:

Thứ nhất, hoạt động kiểm soát chi NSNN bao giờ cũng được thực hiện bởi

các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dựa trên cơ sở quyền lực chính trị của Nhà nước Sở dĩ như vậy là bởi vì, chi NSNN là hoạt động tài chính của Nhà nước, gắn liền với lợi ích của Nhà nước và cộng đồng xã hội nên việc chi ngân sách như thế nào cũng như việc kiểm soát các khoản chi đó ra sao, nhất thiết phải do Nhà nước thực hiện thông qua các cơ quan công quyền có năng lực được Nhà nước lựa chọn Mặt khác, muốn tiến hành kiểm soát chi một cách hiệu quả, người kiểm soát cần có quyền uy ở mức độ nhất định đủ để chi phối hành vi của các chủ thể bị kiểm soát – chủ thể sử dụng kinh phí nhà nước cấp Quyền uy đó chỉ

có thể đạt được khi nó dựa trên mối quan hệ phục tùng giữa công dân (hiểu theo nghĩa rộng bao gồm cả các chủ thể là tổ chức) đối với Nhà nước mà ở đó pháp luật có vai trò tối thượng Nói khác đi, thứ quyền uy mà Nhà nước cần có để thực hiện vai trò kiểm soát chi ngân sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị mà Nhà nước đang có trong tay Đây có lẽ là điểm khác biệt quan trọng nhất giữa hoạt

động kiểm soát chi NSNN so với hoạt động kiểm soát tài chính của các chủ thể khác không phải là Nhà nước Đặc điểm này cho phép người soạn luật có thể thiết kế những quy định đặc thù nhằm trao quyền rộng rãi cho các cơ quan công lực đặc trách vấn đề kiểm soát quá trình sử dụng ngân sách, ví dụ như Bộ Tài chính hay KBNN

Thứ hai, kiểm soát chi NSNN vừa mang tính chất là một hoạt động quản lý

nhà nước về tài chính, vừa có tính chất như một hành vi quản trị tài chính nhà nước Tính chất quản lý hành chính nhà nước của hoạt động đặc biệt này thể hiện

ở chỗ, dựa vào quyền lực công, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm soát chi ngân sách có thể đưa ra các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính đối với những chủ thể sử dụng NSNN, vốn là đối tượng bị kiểm soát quản lí Khi cần thiết, các cơ quan hành chính hoàn toàn có thể áp dụng các chế tài hành chính đối với những chủ thể này do những hành vi vi phạm pháp luật của họ trong quá trình sử dụng NSNN Mặt khác, tính chất quản trị tài chính của công vụ

đặc biệt này được thể hiện ở chỗ, chi ngân sách vốn dĩ là hoạt động tài chính của Nhà nước nên việc Nhà nước tiến hành kiểm soát chi ngân sách chẳng khác nào một doanh nghiệp hay một tổ chức xã hội tự quản trị tài sản, tài chính của mình Xét ở góc độ này, hoạt động kiểm soát chi ngân sách được nhìn nhận chủ yếu thông qua những biện pháp mang tính kỹ thuật nghiệp vụ quản trị tài chính hơn là những hành vi mang tính chất hành chính Đây cũng là điểm khác biệt đáng kể cần

được lưu ý giữa hoạt động kiểm soát chi NSNN so với hoạt động kiểm soát tài chính của các chủ thể khác, bởi lẽ việc quản lý tài chính của các chủ thể không phải là Nhà nước chưa bao giờ được xem là hành vi quản lý hành chính nhà nước, cho dù nó có thể được thực hiện bởi những biện pháp giống như Nhà nước đã từng

áp dụng trong quản lý tài chính nhà nước

Thứ ba, kiểm soát chi NSNN là một hoạt động mang tính công vụ và do đó

công vụ này luôn được thể chế hoá bằng pháp luật và được giám sát bởi các cơ quan quyền lực nhà nước Tính chất công vụ của hoạt động kiểm soát chi NSNN thể hiện ở chỗ, kiểm soát chi là nhiệm vụ đặc biệt được Nhà nước giao cho một

số cơ quan công quyền thực hiện nhằm đảm bảo kỉ cương pháp luật và kỉ luật ngân sách, kỉ luật tài chính, góp phần hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí và gây thất thoát tài sản nhà nước Do có tầm quan trọng đặc biệt như vậy nên công

vụ này cần thiết phải được thể chế hoá bằng các quy định của pháp luật và pháp luật đó phải được giám sát thực hiện bởi những cơ quan quyền lực nhà nước trung ương và địa phương – người đại diện hợp pháp cho quyền lợi của nhân dân (người đã chia sẻ gánh nặng chi tiêu với Nhà nước bằng nghĩa vụ thuế khoá

và những khoản công trái) Thiết nghĩ, đây cũng có thể xem điểm khác biệt giữa

hoạt động kiểm soát chi NSNN so với hoạt động kiểm soát tài chính của các chủ thể khác không phải là Nhà nước

Thứ tư, đối tượng của hoạt động kiểm soát chi ngân sách chính là hoạt động

chi ngân sách do các cơ quan chức năng của nhà nước cũng như các chủ thể sử dụng ngân sách thực hiện Đặc điểm này chủ yếu để phân biệt giữa hoạt động kiểm soát chi ngân sách với các hoạt động tài chính khác của Nhà nước như hoạt

động thu ngân sách hay hoạt động chi ngân sách ở chừng mực nào đó, đặc điểm này cũng có thể giúp phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động kiểm soát chi NSNN với hoạt động kiểm soát tài chính của các chủ thể khác không phải là Nhà nước

1.1.2 Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước và những yêu cầu cơ bản đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước

1.1.2.1 Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Về nguyên tắc, tất cả các khoản chi đều được kiểm tra, kiểm soát trước, trong

và sau quá trình cấp phát, thanh toán, đảm bảo các khoản chi phải có trong dự toán

được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền quy

định và được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc được người uỷ quyền chuẩn chi

Xét từ khía cạnh quản trị tài chính, hoạt động kiểm soát chi NSNN được tiến hành trong suốt quá trình từ khâu lập dự toán chi đến khâu phân bổ dự toán chi và thực hiện dự toán chi ngân sách, trong đó việc kiểm soát ở giai đoạn thực hiện dự toán chi ngân sách có vai trò trung tâm và quan trọng nhất Việc kiểm soát chi trong giai đoạn này có thể hiểu bao gồm ba nội dung cơ bản:

Kiểm soát trước khi chi là việc kiểm tra, kiểm soát của cơ quan Nhà nước có

thẩm quyền về các điều kiện chi trước khi thực hiện việc thanh toán, chi trả từ quỹ NSNN cho đơn vị thụ hưởng kinh phí Các điều kiện chi thường bao gồm: Khoản chi phải có trong dự toán được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định; đã có lệnh chuẩn chi; có đầy đủ hồ sơ chứng từ liên quan… Hiểu một cách đơn giản thì kiểm soát trước khi chi là việc các cơ quan có thẩm quyền thực hiện hành vi soát xét trước khi trả tiền cho người cung cấp hàng hoá, dịch vụ - đối tác trong quan hệ giao dịch với đơn vị sử dụng ngân sách Kiểm soát trước khi chi không phải bao giờ cũng dẫn đến việc cấp phát,

thanh toán, bởi lẽ nhiều khi do các điều kiện chi không thoả mãn nên cơ quan có thẩm quyền sẽ từ chối cấp phát, thanh toán theo yêu cầu của đơn vị sử dụng ngân sách Do vậy, sẽ rất có lý khi cho rằng kiểm soát trước khi chi là hình thức kiểm soát quan trọng nhất, vì thông qua hoạt động này sẽ giúp Nhà nước ngăn ngừa và loại bỏ những khoản chi tiêu không đúng chế độ quy định, không đúng định mức, tiêu chuẩn, đơn giá, không đúng mục đích, đảm bảo sử dụng đồng vốn của NSNN có hiệu quả, chống lãng phí thất thoát

Kiểm soát trong khi chi là quá trình kiểm soát việc thanh toán các khoản chi

của NSNN cho các đối tượng thụ hưởng Kiểm soát trong khi chi phải đảm bảo việc xuất quỹ NSNN thanh toán trực tiếp cho đối tượng đích thực là chủ nợ của quốc gia – người cung cấp hàng hoá, lao vụ Việc trả tiền trực tiếp cho người thụ hưởng theo quy tắc nêu trên chính là “trả tiền cho sự vụ hoàn thành” Kiểm soát trong khi chi cũng là bước xác định phương thức cấp phát, thanh toán sẽ là cấp tạm ứng hay là cấp thanh toán Đơn vị thụ hưởng ngân sách được hưởng phương thức chi nào là tuỳ thuộc vào tính chất từng khoản chi mà họ sẽ thực hiện

Kiểm soát sau khi chi là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm tra

tình hình sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách thông qua các báo cáo kế toán, quyết toán Kiểm soát sau khi chi thực chất là giai

đoạn kiểm tra việc chấp hành pháp luật NSNN, kiểm tra hoạt động quản lý tài chính ở các đơn vị sử dụng ngân sách 32, tr.233 Tính hợp pháp, hợp lý, đúng

đắn và trung thực trong việc chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách sẽ được thể hiện

rõ nhất ở khâu này Khi phát hiện đơn vị sử dụng kinh phí sai mục đích, cơ quan

có thẩm quyền có thể yêu cầu đơn vị này cung cấp những tài liệu, hồ sơ, chứng từ

có liên quan để tra soát và tuỳ theo từng trường hợp cụ thể mà xử lý theo các quy

định của pháp luật Việc kiểm soát sau khi chi nhằm chấn chỉnh việc sử dụng kinh phí ở các đơn vị sử dụng ngân sách, bảo đảm việc sử dụng kinh phí đúng chế độ quản lý tài chính của Nhà nước đồng thời ngăn chặn hiện tượng tham ô, lãng phí làm thất thoát tài sản của Nhà nước

ở Việt Nam hiện nay, do khả năng nguồn vốn Ngân sách dùng để đầu tư cho phát triển kinh tế, xã hội còn hạn chế nên việc kiểm soát các khoản chi tiêu ngân sách là rất quan trọng nhằm đảm bảo sử dụng nguồn công quỹ một cách tiết

kiệm và hiệu quả Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn

định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia

1.1.2.2 Những yêu cầu cơ bản đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Hoạt động kiểm soát chi ngân sách ở mọi quốc gia trên thế giới luôn được xem là công vụ đặc biệt quan trọng của chính quyền trong quá trình quản lý công quỹ, giữ vững kỷ luật tài chính nhà nước, ngăn ngừa và hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí tiền bạc của nhân dân Vì lẽ đó, việc đặt ra các yêu cầu có tính nguyên tắc đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách là điều cần thiết đối với mọi quốc gia trên thế giới Đối với Việt Nam, thiết nghĩ hoạt động kiểm soát chi NSNN cần đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau đây:

- Hoạt động kiểm soát chi phải bao quát được hết các khoản chi cho các đối tượng thụ hưởng NSNN, bảo đảm các khoản chi phải nằm trong dự toán được duyệt, đúng mục đích và đúng định mức

- Chính sách và cơ chế kiểm soát chi ngân sách phải làm cho hoạt động của NSNN đạt hiệu quả cao, có tác động tích cực tới sự phát triển của nền kinh tế xã hội Cơ chế kiểm soát chi phải quy định rõ điều kiện, trình tự, thủ tục kiểm soát

đảm bảo tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính nhưng cũng không khắt khe máy móc, không gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp

- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải được thiết kế gọn nhẹ, năng

động theo hướng thu gọn các đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hoá thủ tục hành chính Mặt khác, cũng cần phân định rõ vai trò trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, các cơ quan nhà nước, các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách trong quá trình thực hiện chi NSNN; đảm bảo sự công khai kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi NSNN

- Kiểm soát chi NSNN cần đựợc thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với việc quản lý NSNN từ khâu lập, chấp hành đến khâu quyết toán NSNN Đồng thời, hoạt động này cần có sự thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác

1.1.3 Các yếu tố cấu thành cơ bản của quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Hoạt động kiểm soát chi NSNN thực chất là việc xác lập và thực hiện các quan hệ pháp luật giữa chủ thể kiểm soát chi (Nhà nước và người đại diện – các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) với các chủ thể khác là đối tượng bị kiểm soát (các cơ quan nhà nước chuyên ngành về tài chính và những đơn vị sử dụng ngân sách) Nói cách khác, hình thái tồn tại của hoạt động kiểm soát chi NSNN chủ yếu là thông qua các quan hệ pháp luật hình thành giữa chủ thể kiểm soát và chủ thể bị kiểm soát Vì lẽ đó, chúng tôi cho rằng khi nghiên cứu lý thuyết về kiểm soát chi NSNN, không thể bỏ qua vấn đề cấu trúc bản chất của quan hệ kiểm soát chi ngân sách, với ý nghĩa là những quan hệ pháp luật

Tuy nhiên, trong khuôn khổ hạn chế của luận văn này, chúng tôi chỉ tập trung phân tích hai yếu tố cơ bản là chủ thể và đối tượng của quan hệ kiểm soát chi NSNN, thông qua đó nhằm làm rõ hơn bản chất pháp lý của hoạt động kiểm soát chi NSNN

1.1.3.1 Các chủ thể tham gia quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Như đã đề cập, quan hệ kiểm soát chi NSNN được hình thành giữa hai chủ thể, đó là bên kiểm soát chi ngân sách và bên bị kiểm soát

a) Chủ thể kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Theo thông lệ chung, chủ thể có thẩm quyền kiểm soát chi ngân sách chính

là Nhà nước nhưng để đảm bảo tín hiệu quả của công vụ này, Nhà nước bao giờ cũng tìm cách trao quyền cho các cơ quan thích hợp của mình đứng ra thực hiện công vụ, trên cơ sở trao thẩm quyền cụ thể cho các cơ quan đó

Trên thế giới, hệ thống các cơ quan công quyền được lựa chọn để trao quyền kiểm soát chi ngân sách thường bao gồm hai nhóm:

(i) Nhóm các cơ quan hành pháp, trực tiếp tiến hành kiểm soát chi đối với các đơn vị sử dụng ngân sách Nhóm này thường bao gồm Chính phủ, Bộ Tài chính, KBNN, trong đó KBNN có vai trò trực tiếp và đặc biệt quan trọng;

(ii) Nhóm các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp, có thẩm quyền kiểm soát, giám sát đối với hoạt động kiểm soát chi của hệ thống hành pháp Nhóm này

đóng vai trò là cơ quan giám sát ở “tầng bên trên”, trong khi các cơ quan hành

pháp như Chính phủ, Bộ Tài chính và KBNN lại đóng vai trò là cơ quan giám sát, kiểm soát chi trực tiếp ở “tầng bên dưới”

Có thể nhận thấy, hệ thống giám sát hai tầng là mô hình kiểm soát chi tốt nhất từng được biết đến ở nhiều quốc gia trên thế giới, kể cả ở Việt Nam Tuy nhiên, trong đời sống thường nhật, khi nói đến vai trò kiểm soát chi NSNN, người

ta thường chỉ nghĩ đến nhóm chủ thể thứ nhất là các cơ quan hành pháp và thậm chí chỉ quan tâm đến hai cơ quan hành pháp chuyên trách là Bộ Tài chính và KBNN, với công vụ chuyên môn được đảm trách quản lý công quỹ và kiểm soát quá trình thu, chi NSNN Mặc dù ít được công chúng và các nhân viên công quyền biết đến như một chủ thể có thẩm quyền trong lĩnh vực kiểm soát chi ngân sách nhưng trên thực tế các cơ quan thuộc khối lập pháp, bao gồm Quốc hội, Hội

đồng nhân dân và các cơ quan trực thuộc hệ thống này như Kiểm toán nhà nước, thanh tra Quốc hội (cơ quan đặc biệt tồn tại ở Thuỵ Điển) lại có những thẩm quyền to lớn, đôi khi vượt qua thẩm quyền của các cơ quan hành pháp

Theo quy định chung của nhiều quốc gia trên thế giới, vai trò kiểm soát chi ngân sách được tập trung nhấn mạnh ở khâu xuất quỹ ngân sách tại KBNN hay

Bộ Ngân khố Vì lẽ đó, cơ quan KBNN ở các nước thường được biết đến như một chủ thể có vai trò chính yếu trong quá trình kiểm soát chi ngân sách và cơ quan này có thể được Nhà nước trao cho những thẩm quyền đặc biệt mà những cơ quan nhà nước khác không thể có (ví dụ thẩm quyền kiểm tra các điều kiện chi ngân sách; thẩm quyền từ chối cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách của các đơn vị sử dụng NSNN) Với vai trò là cơ quan thực hiện chức năng quản lý quỹ NSNN, quản lý trực tiếp quá trình hình thành và sử dụng quỹ NSNN, KBNN

là cơ quan được thiết kế nằm trong hệ thống hành pháp để tiến hành cấp phát, thanh toán trực tiếp các khoản chi NSNN cho những đơn vị thụ hưởng và sử dụng ngân sách Để thực hiện chức năng này, KBNN ở các nước thường được thiết kế những nhiệm vụ cơ bản sau đây:

- Tập trung toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước Nhiệm vụ này gồm có

việc tổ chức hành thu ngay lập tức các khoản tiền do các pháp nhân, thể nhân nộp (các khoản thuế, phí, lệ phí) vào NSNN theo lệnh thu (thông báo nộp thuế, giấy nộp tiền vào NSNN, quyết định xử phạt của cơ quan có thẩm quyền…) của cơ quan thu và người có thẩm quyền

- Chi trả, cấp phát kinh phí cho các đơn vị thụ hưởng Ngân sách Dựa vào

quyết định phân bổ kế hoạch chi, các cơ quan chủ quản lập dự toán chi gửi cơ quan tài chính để xem xét, chấp thuận và thông báo cấp phát Khi nhận được thông báo dự toán, đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện chi cho từng công việc theo đúng những quy định về thủ tục chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quy định

và chi trả tiền cho người thụ hưởng thông qua KBNN Với nhiệm vụ này, KBNN phải chịu trách nhiệm về sự hợp pháp, hợp thức của việc xuất tiền ra khỏi công quỹ

- Vay nợ trong và ngoài nước Kho bạc Nhà nước được Chính phủ giao

nhiệm vụ vay nợ để đảm bảo chi tiêu ngân sách theo kế hoạch chi được Quốc hội phê chuẩn Nếu chi tiêu ngân sách trong một giai đoạn nào đó lớn hơn số thu ngân sách thì KBNN được chính phủ cho phép vay (dưới hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ, tín phiếu kho bạc) Giới hạn của thẩm quyền vay là mức bội chi ngân sách được Quốc hội phê chuẩn

- Kế toán NSNN Căn cứ vào chế độ kế toán nhà nước, KBNN tổ chức thực

hiện hạch toán, kế toán chi NSNN Nhiệm vụ này xuất phát từ chức năng của cơ quan Kho bạc là xuất, nhập và quản lý quỹ NSNN KBNN phải hạch toán ngay lập tức mọi nghiệp vụ xuất, nhập công quỹ một cách đầy đủ rõ ràng, trung thực

và chính xác theo những quy định của Bộ Tài chính và phải báo cáo cho các cơ

quan hữu quan

ở nước ta, hệ thống KBNN được thành lập và đi vào hoạt động từ 1/4/1990 theo Quyết định số 07/HĐBT ngày 1/4/1990 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) Để phù hợp với chức năng nhiệm vụ được giao, cơ quan KBNN ở Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất thành

hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương và bao gồm 3 cấp: KBNN trung ương; KBNN tỉnh và cấp tương đương; KBNN huyện và cấp tương đương Mỗi đơn vị KBNN là một pháp nhân, có tài khoản, con dấu riêng và được giao nhiệm vụ quản lý ngân sách chính quyền cùng cấp, đồng thời chịu sự quản lý về chuyên môn nghiệp

vụ theo ngành dọc của KBNN trung ương

b) Các chủ thể chịu sự kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Về nguyên tắc, bất kỳ đơn vị nào có sử dụng kinh phí nhà nước cấp từ ngân sách để hoạt động đều được xem là đối tượng bị kiểm soát chi ngân sách từ phía

Nhà nước Tuy nhiên, trong thực tế, hoạt động kiểm soát chi NSNN (hiểu theo nghĩa rộng) còn hướng tới hành vi kiểm soát chi của chính các cơ quan công quyền có chức năng kiểm soát chi ngân sách, ví dụ như Chính phủ, Bộ Tài chính hay KBNN Điều đó cho thấy rằng các chủ thể chịu sự kiểm soát chi từ phía Nhà nước sẽ bao gồm hai nhóm:

(i) Nhóm các đơn vị sử dụng ngân sách (hay còn gọi là đơn vị dự toán ngân sách) Nhóm này bao gồm hầu hết các tổ chức là cơ quan nhà nước; các tổ chức chính trị – xã hội được NSNN đài thọ kinh phí để hoạt động; các đơn vị sự nghiệp công; các tổ chức kinh tế được Nhà nước thành lập và cấp vốn để hoạt động

(ii) Nhóm các cơ quan nhà nước có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi ngân sách Nhóm này thường bao gồm Chính phủ, Bộ Tài chính, KBNN, với tư cách

là những cơ quan chức năng có thẩm quyền trực tiếp kiểm soát chi ngân sách đối với các đơn vị sử dụng ngân sách Theo thông lệ chung, nhóm chủ thể này chịu sự kiểm soát, giám sát từ phía các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp như Quốc hội và các cơ quan trực thuộc Quốc hội như Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Quốc hội (nếu có)

1.1.3.2 Đối tượng của quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Về lý thuyết, đối tượng tác động của quan hệ pháp luật thường được quan niệm như là một nhân tố gắn liền với khách thể của quan hệ pháp luật đó Đối với quan hệ kiểm soát chi ngân sách (hay nói đúng hơn là quan hệ pháp luật về kiểm soát chi NSNN) thì đối tượng tác động chính là những hành vi hay hoạt động do các bên thực hiện nhằm đạt được các lợi ích (khách thể) mà họ mong muốn Như đã phân tích ở trên, do thành phần chủ thể bị kiểm soát chi ngân sách thường bao gồm hai nhóm (các đơn vị sử dụng ngân sách và các cơ quan hành pháp có chức năng kiểm soát chi ngân sách) nên đối tượng của quan hệ kiểm soát chi ngân sách cũng sẽ bao gồm hai loại hành vi (hoạt động) sau đây:

(i) Hành vi sử dụng kinh phí NSNN cấp (chi NSNN) Hành vi này do các đơn

vị sử dụng ngân sách thực hiện trong quá trình hoạt động, bằng cách sử dụng nguồn kinh phí được cấp từ ngân sách theo các chế độ, thể lệ do pháp luật quy

định Về nguyên tắc, hành vi (hoạt động) này sẽ chịu sự kiểm soát trực tiếp bởi các cơ quan hành pháp có chức năng kiểm soát chi ngân sách như Bộ Tài chính và KBNN

(ii) Hành vi (hoạt động) kiểm soát chi ngân sách Hành vi này do các cơ quan hành pháp có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi ngân sách thực hiện

và chịu sự giám sát, kiểm soát bởi các cơ quan nhà nước thuộc hệ thống lập pháp như Quốc hội và các cơ quan chuyên môn trực thuộc Quốc hội (Kiểm toán nhà nước, Thanh tra Quốc hội…)

1.2 Vấn đề điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách Nhà nước

1.2.1 Khái niệm pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước

1.2.1.1 Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Hơn bất cứ lĩnh vực nào, chi NSNN luôn được xem là lĩnh vực chứa đựng nhiều nguy cơ tham nhũng và lãng phí nhất Xuất phát từ quan niệm “tiền công” là

“tiền chùa” nên hầu hết các đơn vị thụ hưởng ngân sách đều có xu hướng chi tiêu thoả mái, lãng phí, không tính đến hiệu quả của đồng vốn được NSNN đầu tư

Điều này khiến cho Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu tài sản công, luôn phải tính đến khả năng kiểm soát việc chi tiêu ngân sách như thế nào cho hiệu quả và tiết kiệm, trong đó, việc sử dụng công cụ pháp luật để điều chỉnh hoạt động chi tiêu ngân sách nói chung và hoạt động kiểm soát chi ngân sách nói riêng luôn

được xem là vấn đề then chốt, góp phần ngăn chặn tệ tham nhũng, lãng phí trong quá trình sử dụng công quỹ

Có thể cho rằng sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt

động kiểm soát chi NSNN được thể hiện trên một số khía cạnh cơ bản sau đây:

- Đảm bảo việc kiểm soát chi ngân sách phải tuân theo một quy trình cụ thể,

rõ ràng, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm soát một cách chính xác nhất các khoản chi tiêu Mặt khác, việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách cũng góp phần đảm bảo tính minh bạch, tạo điều kiện cho các đơn vi sử dụng ngân sách nắm rõ được quy trình kiểm soát chi mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành để họ chuẩn bị đầy

đủ các điều kiện hỗ trợ trong quá trình thực hiện chi NSNN, từ khâu lập dự toán, cấp phát ngân sách, thực hiện chi đến khâu cung cấp thông tin, báo cáo, quyết toán chi NSNN

- Pháp luật về kiểm soát chi ngân sách góp phần nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành Luật của các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách, làm cho họ thấy rõ kiểm soát chi là nhiệm vụ của các ngành các cấp, các đơn vị, cá nhân có liên quan đến quản lý quỹ NSNN chứ không phải là công việc riêng của ngành tài chính, KBNN Điều này xuất phát từ tình trạng thực tế là, nhiều khi các đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN thường có tư tưởng tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp để khỏi phải trả lại Nhà nước, bất luận việc chi tiêu đó có cần thiết

và hiệu quả hay không Các đơn vị này thường không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán được duyệt, chi tiêu không đúng chế

độ, tiêu chuẩn, định mức, thiếu các hồ sơ chứng từ có liên quan để chứng minh tính hợp pháp, hợp lý của các khoản chi…

- Do yêu cầu mở cửa và hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới, hệ thống pháp luật quốc gia nói chung và pháp luật về kiểm soát chi NSNN nói riêng cần phải được hoàn thiện cho phù hợp với các cam kết hội nhập, đồng thời cũng là để đảm bảo kỷ cương quản lý tài chính nhà nước và sử dụng vốn NSNN

đúng mục đích và có hiệu quả

- Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN là mang tính chất không hoàn trả trực tiếp nên người sử dụng kinh phí nhà nước cấp thường có xu hướng sử dụng thiếu cân nhắc, không tính toán đến tính hiệu quả của nguồn vốn đầu tư Mặt khác, về phía Nhà nước, cái mà Nhà nước đòi hỏi người sử dụng ngân sách phải

“hoàn trả” cho Nhà nước chính là “kết quả công việc” đã được nhà nước giao cho Do vậy, để đảm bảo rằng việc trả tiền của Nhà nước tương xứng với cái mà Nhà nước sẽ nhận được, tức là “kết quả công việc” do các đơn vị thụ hưởng thực hiện thì Nhà nước cần phải có một cơ chế thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN và cơ chế đó nhất thiết phải được thể chế hoá bằng các quy

định cụ thể của pháp luật

Ngày nay, cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế xã hội, hoạt động chi NSNN cũng ngày càng đa dạng, phức tạp hơn Điều này khiến cho việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động quản lý chi, kiểm soát chi ngân sách cũng phải theo kịp với những biến động của hoạt động chi NSNN (chẳng hạn như hệ thống tiêu chuẩn định mức, chi tiêu phải đồng bộ, sát với thực tế…) Tóm lại, những phân tích trên đây cho thấy rằng muốn quản lý và kiểm

soát tốt nguồn tài chính công, Nhà nước không thể không dùng pháp luật để điều chỉnh đối với hoạt động kiểm soát chi NSNN và sự điều chỉnh này cần được thể hiện ở tất cả các giai đoạn từ khâu lập dự toán, phân bổ dự toán, cấp phát và thanh toán đến quyết toán chi tiêu NSNN

1.2.1.2 Khái niệm và phạm vi điều chỉnh của pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Với tư cách là một bộ phận cấu thành của pháp luật ngân sách, pháp luật về

kiểm soát chi NSNN được hiểu như là một chế định đặc thù, bao gồm tập hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN

Do được ban hành là để thể chế hoá hoạt động kiểm soát chi ngân sách, góp phần thiết lập kỷ cương, trật tự pháp lý trong lĩnh vực sử dụng ngân sách nên phạm vi điều chỉnh của pháp luật về kiểm soát chi ngân sách sẽ là những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN Tổng quát, có thể hình dung các quan hệ xã hội này bao gồm hai nhóm:

(i) Những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình kiểm soát chi ngân sách trực tiếp giữa các cơ quan hành pháp có chức năng kiểm soát chi ngân sách (ví dụ Chính phủ, Bộ Tài chính, KBNN) với các đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị dự toán), trong đó chủ yếu và trọng tâm là mối quan hệ kiểm soát giữa KBNN với các đơn vị sử dụng ngân sách

Nhóm quan hệ xã hội này thể hiện sự kiểm soát trực tiếp mang tính chất hành pháp, do các cơ quan hành pháp chuyên trách thực hiện theo thẩm quyền luật định đối với nhóm đối tượng bị kiểm soát là các đơn vị sử dụng ngân sách

Sự kiểm soát này chủ yếu được thực hiện bằng các công cụ hành chính và các biện pháp mang tính kinh tế – kỹ thuật – nghiệp vụ tài chính

(ii) Những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình kiểm tra, giám sát hoạt

động kiểm soát chi ngân sách giữa các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp (ví dụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan chức năng trực thuộc hệ thống này như Kiểm toán nhà nước, Thanh tra Quốc hội…) với các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi NSNN (Chính phủ, Bộ Tài chính, KBNN)

Nhóm quan hệ này phản ánh mối quan hệ giám sát ở “tầng bên trên” giữa các cơ quan lập pháp đối với hệ thống hành pháp Vì thế có thể cho rằng nhóm quan hệ này mang tính chất “giám sát lại” hay “tái giám sát” hoặc là “kiểm soát gián tiếp” đối với hoạt động sử dụng ngân sách Sự kiểm soát mang tính gián tiếp của hệ thống lập pháp đối với việc sử dụng ngân sách chính là nhằm đảm bảo tính hoàn thiện của cơ chế kiểm soát chi NSNN Điều này là dễ hiểu bởi vì, hiển nhiên các cơ quan hành pháp có quyền kiểm soát chi trực tiếp đối với các đơn vị sử dụng ngân sách, nhưng nếu hoạt động này của họ lại không hề bị kiểm soát lại bởi cơ quan nào thì có thể dẫn tới nguy cơ lạm quyền của bộ máy hành pháp Nguy cơ này có thể làm cho cơ chế kiểm soát chi ngân sách bị khiếm khuyết, kém hiệu quả, thậm chí bị vô hiệu hoá do sự “bắt tay” giữa người kiểm soát chi (các cơ quan hành pháp chuyên trách) với đối tượng bị kiểm soát (các đơn vị sử dụng ngân sách)

và người bị thiệt thòi nhiều nhất chính là nhân dân – người đã bỏ tiền ra để nộp thuế và mua quốc trái nhằm chia sẻ gánh nặng chi tiêu với Nhà nước

Do hoạt động kiểm soát, giám sát này được thực hiện bởi các cơ quan thuộc

hệ thống lập pháp nên cơ chế thực hiện cũng chủ yếu dựa vào các công cụ giám sát truyền thống của hệ thống lập pháp, chẳng hạn như nghe báo cáo của các cơ quan hành pháp về việc lập và thực hiện dự toán chi ngân sách; trực tiếp chất vấn các thành viên Chính phủ và các cơ quan hành pháp có trách nhiệm kiểm soát chi ngân sách; biểu quyết thông qua hay phê chuẩn các dự án chi ngân sách, phê chuẩn quyết toán NSNN; trực tiếp tiến hành thanh tra, kiểm tra và kiểm toán hoạt

động chi và kiểm soát chi ngân sách

1.2.1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Có nhiều yếu tố khác nhau ảnh hưởng đến việc điều chỉnh bằng pháp luật

đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách và dĩ nhiên mỗi yếu tố này có thể ảnh hưởng ở những mức độ khác nhau ở mức độ khái quát, có thể cho rằng các yếu

tố này bao gồm:

Trước hết, tính tuân thủ pháp luật của các đơn vị sử dụng ngân sách là yếu

tố quan trọng quyết định đến tính hiệu quả của pháp luật về kiểm soát chi ngân sách ở các nước phát triển, do các đơn vị sử dụng ngân sách có thói quen tuân

thủ pháp luật nên yêu cầu về thủ tục kiểm soát chi được giảm nhẹ hơn so với những nước đang phát triển mà ở đó sự tuân thủ pháp luật thường yếu kém hơn Nếu muốn tập trung vào việc đảm bảo kiểm soát các hoạt động tài chính và thực thi đúng các chính sách, chế độ của đơn vị sử dụng NSNN, Kho bạc sẽ được ưu tiên tập trung cao và có quyền hạn lớn để giám sát và kiểm soát hoạt động của các đơn vị sử dụng ngân sách Trường hợp ưu tiên chính là tăng tính hiệu quả trong sử dụng nguồn lực của Chính phủ hay hiệu quả chi phí của các đơn vị sử dụng ngân sách thì sẽ tăng cường tính tự chịu trách nhiệm của các đơn vị đó

Thứ hai, quy mô của nền kinh tế là một động lực chủ chốt để tăng cường

pháp luật về kiểm soát chi NSNN Khi quy mô nền kinh tế tăng lên dẫn đến quy mô ngân sách lớn lên và sẽ tiềm ẩn nhiều rủi ro trong các khoản chi của NSNN như thất thoát, lãng phí, tham nhũng thì đòi hỏi cường độ và mức độ kiểm soát chi ngân sách từ phía Nhà nước cũng phải tăng theo tương ứng Vì vậy, xét ra đây cũng là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm soát chi khi người soạn luật đưa ra các quy định về phạm vi và cơ cấu chức năng của Kho bạc Nhà nước nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN

Thứ ba, các truyền thống chính trị và thông lệ trong quản lý có thể khác

biệt lớn giữa các nước, nhưng cũng có thể tương đồng và điều này là một trong số những yếu tố quan trọng quyết định đến pháp luật về kiểm soát chi NSNN Ví dụ, các quốc gia Nam Âu có xu hướng tạo dựng hệ thống quản lý chi tiêu NSNN với

định hướng kiểm soát chặt chẽ và tập trung hơn so với các quốc gia Bắc Âu có cùng mức độ phát triển kinh tế Tại Châu Phi, hầu hết các nước trước đây là thuộc

địa của Anh có cơ cấu Kho bạc cũng như pháp luật về kiểm soát chi NSNN khác biệt lớn với các nước từng là thuộc địa của Pháp với cơ cấu Kho bạc tập trung và tăng cường kỷ cương pháp luật trong chi tiêu ngân sách 35

Thứ tư, các lợi ích tài chính trực tiếp Mặc dù tương đối dễ dàng để nhận ra

lợi ích của công tác kiểm soát chi NSNN song các lợi ích tài chính trực tiếp khó xác định chính xác Tại nhiều nước trên thế giới họ có tính đến chi phí cơ hội để thực hiện kiểm soát chi NSNN cũng như các lợi ích tài chính trực tiếp mang lại Vì thế nên hiện nay có xu hướng áp dụng kiểm soát chi theo ngưỡng chi, việc kiểm soát chi NSNN của Kho bạc chỉ thực hiện trên một giá trị nhất định (ví dụ như ở Pháp là trên 100 euro), các khoản chi dưới 100 euro thì các đơn vị sử dụng

ngân sách chi không cần kiểm soát của Kho bạc và tự chịu trách nhiệm về sự tuân thủ pháp luật

Thứ năm, cơ cấu tổ chức của hệ thống Kho bạc cũng có những ảnh hưởng

đáng kể đến mức độ tinh vi và tính hiệu quả của pháp luật về kiểm soát chi

NSNN Không thể phủ nhận rằng hệ thống Kho bạc được tổ chức rất khác nhau

giữa các nước ở những nước mà hệ thống Kho bạc được tổ chức tập trung với hệ thống tương đối lớn thì pháp luật về kiểm soát chi NSNN thường chặt chẽ hơn ở những nước mà hệ thống Kho bạc được tổ chức theo xu hướng phân tán, với hệ thống nhỏ 38

1.2.2 Những nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Không thể phủ nhận rằng nội dung cơ bản của một lĩnh vực pháp luật nào

đó luôn phụ thuộc trước hết và chủ yếu vào các quan hệ xã hội mà lĩnh vực pháp luật đó điều chỉnh Điều này cũng không phải là ngoại lệ đối với lĩnh vực pháp luật về kiểm soát chi NSNN

Như đã phân tích ở trên, do phạm vi điều chỉnh của pháp luật về kiểm soát chi NSNN bao gồm hai nhóm quan hệ xã hội (quan hệ kiểm soát chi giữa các cơ quan hành pháp mà điển hình là Kho bạc nhà nước với các đơn vị sử dụng ngân sách; quan hệ giám sát, kiểm tra, kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp với những cơ quan hành pháp có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi ngân sách) nên tương ứng sẽ hình thành hai nhóm quy phạm pháp luật (chế định pháp luật) điều chỉnh hai nhóm quan hệ xã hội đó

1.2.2.1 Chế độ kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống hành pháp

Chế độ kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống hành pháp được hiểu là tập hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh mối quan hệ kiểm soát chi ngân sách giữa các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi ngân sách (điển hình là KBNN) với các đơn vị

trực tiếp sử dụng NSNN Chế định này có nhiệm vụ quy định về các nguyên tắc,

điều kiện và phương thức cấp phát, thanh toán, chi trả kinh phí từ KBNN cho các

đơn vị thụ hưởng ngân sách cũng như xác định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ cấp phát ngân sách Do chế định này được xem là nội dung cơ

bản, trọng tâm của pháp luật về kiểm soát chi NSNN nên trong thực tiễn pháp lý, khi nói đến hoạt động kiểm soát chi ngân sách, bao giờ người ta cũng nghĩ ngay

đến việc kiểm soát chi qua hệ thống hành pháp mà điển hình là cơ chế kiểm soát chi qua KBNN

1.2.2.2 Chế độ kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống lập pháp

Chế độ kiểm soát chi qua hệ thống lập pháp được biết đến như là một cơ chế kiểm tra, giám sát từ phía Quốc hội và các cơ quan chuyên môn trực thuộc Quốc hội như Uỷ ban kinh tế và ngân sách, Kiểm toán Nhà nước hay Thanh tra Quốc hội đối với hoạt động chuyên môn về tài chính ngân sách của các cơ quan hành pháp (ví dụ như việc soạn thảo dự toán chi ngân sách, tổ chức chấp hành dự toán chi ngân sách, kiểm soát trực tiếp đối với hoạt động chi ngân sách, việc quyết toán ngân sách…) Thông qua hoạt động giám sát này, Quốc hội và các cơ quan trực thuộc nó có thể nắm bắt được tình hình thực hiện dự toán chi NSNN trên phạm vi toàn quốc, đồng thời phát hiện được các sai phạm cơ bản trong quá trình thực hiện dự toán chi ngân sách để có phương cách xử lý thích hợp

Khác với chế độ kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống hành pháp, nội dung cơ bản của chế độ kiểm soát chi qua hệ thống lập pháp thường bao gồm các vấn

đề như thẩm quyền của các cơ quan lập pháp trong kiểm soát chi ngân sách từ khâu lập dự toán đến khâu chấp hành dự toán và quyết toán NSNN; các cơ chế và phương thức kiểm tra giám sát hoạt động chi ngân sách cũng như những chế tài

mà cơ quan lập pháp có thể áp dụng đối với những hành vi vi phạm pháp luật về chi ngân sách

1.2.3 Kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Cộng hoà Pháp và một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

1.2.3.1 Kinh nghiệm điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Cộng hoà Pháp

Tại Cộng hoà Pháp 36, tr 383-432, kể từ năm 1982 sau khi Luật về

“Quyền hạn và tính tự chủ của các cấp xã, tỉnh, vùng” ra đời đã cho phép các cấp chính quyền địa phương có tư cách pháp nhân riêng, tách biệt với tư cách pháp nhân của Nhà nước Các chính quyền địa phương này có thẩm quyền riêng trên

địa bàn của mình và tự mình điều hành một cách độc lập và không chịu sự chỉ

đạo từ trên xuống của Nhà nước về quản lý ngân sách Do vậy, Ngân sách của Cộng hoà Pháp được phân thành 4 cấp phù hợp với cơ cấu tổ chức hành chính Tuy các cấp ngân sách có tính độc lập tương đối, nhưng về giác độ quản lý chi,

đặc biệt là kiểm soát chi đều phải chấp hành một cơ chế thống nhất theo quy định của luật Năm 2002, Quốc hội Pháp đã thông qua đạo luật tài chính công (tức Luật NSNN) và có hiệu lực từ năm ngân sách 2006; theo đó NSNN Pháp được phân thành các chương trình, mỗi Bộ trưởng chuyên ngành làm chủ nhiệm một hay một số chương trình với quy trình quản lý ngân sách như sau:

- Quá trình chuẩn bị ngân sách

Dự toán thu chi ngân sách sau khi Nghị viện đã phê chuẩn được coi như một

đạo Luật về ngân sách mà Chính phủ và các thành viên Chính phủ phải có trách nhiệm chấp hành Mọi việc sửa đổi dự toán đều phải trải qua một quá trình theo các trình tự quy định của luật điều chỉnh Dự toán chi tiêu được Nghị viện thông qua là một dự toán chi tiết đến từng mục chi theo từng Bộ chi tiêu Do vậy không còn việc Chính phủ phân bổ dự toán cho các Bộ và các địa phương như ở Việt Nam Chỉ còn việc uỷ quyền kinh phí của Bộ trưởng Bộ chi tiêu (chuẩn chi viên cấp 1) cho các tỉnh trưởng, vùng trưởng (chuẩn chi viên cấp 2) Công việc này cũng diễn ra ngay trong đầu năm Để có một dự toán đầy đủ, chi tiết như vậy, dự toán chi ngân sách phải trải qua một quá trình chuẩn bị khá công phu Trước khi trình Nghị viện thông qua, dự toán ngân sách được chuẩn bị kỹ lưỡng trong một thời gian khá dài, ngay từ tháng giêng năm trước năm ngân sách có hiệu lực Như vậy, có nghĩa là kể cả thời gian thảo luận và phê chuẩn ở Nghị viện, dự toán được chuẩn bị trong 12 tháng

Trong khoảng thời gian từ tháng giêng đến tháng 3 năm trước năm ngân sách có hiệu lực, cần phải làm sáng tỏ các nhu cầu quản lý hành chính cũng như các tham vọng của Bộ trưởng các Bộ chi tiêu Sau đó, Bộ trưởng Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ các giải pháp cơ bản về thu - chi và mức thâm hụt ngân sách Theo đó, Thủ tướng thành lập một số uỷ ban liên Bộ để nghe Bộ trưởng Bộ Tài chính trình bày báo cáo “Triển vọng ngân sách” năm tới Thủ tướng kiểm tra những quyết định lớn về chi tiêu và thuế trong dự thảo ngân sách, sau đó quyết định các vấn đề chủ yếu của chính sách ngân sách Hàng năm, Thủ

tướng có “Thư công tác gửi các Bộ trưởng”, trong đó đề cập tới một số nội dung như định hướng chiến lược cơ bản về ngân sách năm tới; hướng dẫn Bộ trưởng các bộ chuẩn bị ngân sách cho bộ mình; nhắc lại các chỉ tiêu kinh tế lớn và các

dự báo về sự biến động của chúng; thời hạn cuối cùng các bộ phải nộp bản đề xuất ngân sách của mình tại Bộ Tài chính Như vậy, ngân sách sẽ được đặt trong một môi trường kinh tế vĩ mô cụ thể Các Bộ trưởng cũng sẽ tìm thấy trong thư các chỉ dẫn cần thiết về việc chuẩn bị ngân sách của mình, đặc biệt là mức biến

động một số khoản chi

Vào đầu tháng 7, Bộ trưởng Tài chính sẽ mời từng Bộ trưởng có liên quan đến

để giải quyết các vấn đề mà cấp dưới chưa thoả thuận được với nhau Sau giai đoạn này, chỉ những điểm bất đồng mang tính chiến lược thì mới được trình lên Thủ t-

ướng để xử lý Trong hai tháng 8 và tháng 9, thông qua hội thảo ngân sách giai đoạn

2, dự thảo luật tài chính (dự toán NSNN) sẽ được hiệu đính lần cuối cùng và được Hội đồng Bộ trưởng thông qua vào cuối tháng 9 để trình Nghị viện phê chuẩn Nghị viện có 70 ngày để bỏ phiếu phê chuẩn ngân sách Nếu quá thời hạn trên vẫn không có ý kiến trả lời chính thức của Nghị viện, Chính phủ được quyền lấy lại

dự luật đã trình và triển khai các nội dung của dự án luật bằng các văn bản pháp quy của mình Tuy nhiên trên thực tế điều này chưa bao giờ xảy ra và thông thường Nghị viện bắt đầu thảo luận và biểu quyết dự luật Tài chính từ 15/9 đến 20/12

- Chấp hành Luật Tài chính thường niên

Pháp luật về kiểm soát chi ở Cộng hoà Pháp quy định toàn bộ quá trình chấp hành chi ngân sách phải tôn trọng hai nguyên tắc lớn: a) Đảm bảo sự tách biệt giữa chức năng chuẩn chi và chức năng kế toán; b) Đảm bảo gắn trách nhiệm cá nhân và vật chất của các kế toán viên Nhà nước với công vụ họ được giao đảm trách Các nguyên tắc này phải được tuân thủ và thực hiện trong suốt quá trình chấp hành chi ngân sách nhà nước

Theo pháp luật Pháp, các đối tượng chính tham gia quá trình chấp hành chi ngân sách bao gồm:

+ Chuẩn chi viên: Là người nắm giữ một khoản ngân sách, có trách nhiệm

thay mặt Nhà nước cam kết về mặt pháp lý đối với người thứ ba; tính toán các khoản chi và ra lệnh chi trả cho kế toán viên thực hiện Tại Pháp, do có sự uỷ nhiệm quyền lực của các Bộ trưởng cho các tỉnh trưởng, vùng trưởng, nên có sự

chuyển giao quyền chuẩn chi của các Bộ trưởng cho các tỉnh trưởng, vùng trưởng Vì vậy mới xuất hiện khái niệm chuẩn chi viên cấp 1 và chuẩn chi viên cấp 2

+ Kế toán viên: Kế toán viên được đặt dưới quyền quản lý của Tổng cục Kế

toán công thuộc Bộ Tài chính (tương đương hệ thống KBNN ở Việt Nam), là những người duy nhất đủ tư cách thực hiện việc kiểm soát tính hợp pháp của các khoản chi Tính hợp pháp ở đây phải được hiểu là kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của các văn bản, chứng từ theo quy định của kế toán và luật ngân sách hiện hành,

kế toán viên không phải là người đánh giá sự cần thiết của các khoản chi Do thực hiện chức năng bất tương hợp với chuẩn chi viên, kế toán viên có đặc trưng

là phải gánh chịu trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm vật chất về các nghiệp vụ thu - chi mà họ đã kiểm soát và thực hiện Trách nhiệm cá nhân và vật chất của

kế toán viên được quy định bởi luật Nguyên tắc này có nghĩa là mọi hậu quả do

kế toán viên gây ra phải được đảm bảo khắc phục bằng tài sản cá nhân của họ Mọi sai sót trong quá trình quản lý như: chi tiêu không có giải trình, các khoản thu không thu được hoặc thụt quỹ sẽ bị phán xét và ràng buộc trách nhiệm cá nhân bởi Bộ trưởng Bộ Tài chính hoặc bởi Thẩm kế viện (toà án kế toán ở Pháp) Chính vì vậy, ở Pháp các kế toán viên phải ký quỹ hoặc thế chấp bất động sản hợp pháp của họ để đảm bảo năng lực thực thi trách nhiệm pháp lý khi phát sinh

+ Kiểm soát viên tài chính: Kiểm soát chi do kế toán viên thực hiện xảy ra

vào giai đoạn cuối của quy trình chấp hành chi ngân sách, tức là vào thời điểm chi trả Vào thời điểm này đã tồn tại cam kết pháp lý giữa một bên là đại diện Nhà nước và một bên là các đối tượng cung cấp hàng hoá dịch vụ Để hạn chế sai sót trong quá trình thanh toán, chi trả cần có một cơ chế kiểm soát giai đoạn đầu trước khi thực hiện các cam kết chi Cơ chế này được gọi là cơ chế kiểm soát tài chính (hay còn gọi là kiểm soát cam kết chi) và những người thực thi nhiệm vụ đó được gọi là các kiểm soát viên tài chính Kiểm soát viên tài chính ở cấp trung ương do

Bộ trưởng Tài chính bổ nhiệm và đặt tại các Bộ chi tiêu; ở cấp địa phương được giao cho giám đốc các Kho bạc Các kiểm soát viên tài chính chỉ trực thuộc Bộ trưởng Bộ Tài chính mà không trực thuộc các Bộ, đơn vị chi tiêu; điều đó đem lại cho họ thẩm quyền và sự độc lập trong việc kiểm soát trước khi các chuẩn chi viên thực hiện các khoản chi

Kiểm soát tài chính ở cấp trung ương là một quá trình kiểm soát toàn bộ và

được thực hiện trước đối với mọi hoạt động mang tính chất cam kết của Nhà nước về mặt tài chính Đó là sự kiểm soát mang tính chất ngăn chặn và phòng ngừa, tức là chuẩn chi viên chính không thể chi vượt số mà kiểm soát viên tài chính duyệt, trừ khi có sự đồng ý của Bộ trưởng Tài chính Kiểm soát viên tài chính trung ương can thiệp 2 lần vào quá trình chấp hành chi Lần thứ nhất họ kiểm tra tính hợp pháp về ngân sách (tính khả dụng của kinh phí, ước tính chi phí thực của khoản chi dự kiến); kiểm tra các chi phí phát sinh theo các nghiệp vụ có

được phép chấp nhận hay không; kiểm tra sự tôn trọng pháp luật và quy chế theo quy định của Luật hợp đồng công cộng Cuối cùng họ chịu trách nhiệm đánh giá hậu quả của biện pháp đưa ra về tài chính công, tức là luật trao cho họ vai trò cố vấn tài chính cho chuẩn chi viên chính Lần thứ 2 họ kiểm tra trước khi lệnh chi

được thực hiện xem lệnh chi có hợp pháp, hợp lệ so với cam kết đã có trước hay không Mặt khác, kiểm soát viên tài chính cũng có thẩm quyền kiểm tra các khoản

uỷ quyền kinh phí do Bộ trưởng Bộ chi tiêu thực hiện đối với chuẩn chi viên cấp 2 Kiểm soát tài chính địa phương được thiết lập từ những năm 1970 và là đối tượng cải cách quan trọng trong bối cảnh vận động theo hướng phi tập trung hoá

Ngoài các đối tượng kể trên, tham gia vào quá trình kiểm soát chấp hành chi ngân

sách còn có Thanh tra Tài chính, Toà Thẩm kế, Toà Kỷ luật ngân sách và tài chính

- Quy trình thực hiện một khoản chi ngân sách

Để thực hiện một khoản chi ngân sách, pháp luật đòi hỏi phải trải qua 4 giai

đoạn, cụ thể như sau:

+ Giai đoạn cam kết chi Đây là giai đoạn quan trọng mà Nhà nước cam kết

thanh toán, chi trả cho người cung cấp hàng hoá, dịch vụ Giai đoạn này bao gồm

2 bước: Bước cam kết về pháp lý (giao thầu hoặc chỉ định người cung cấp hàng hoá và dịch vụ theo luật thầu công) và bước cam kết về kế toán (đảm bảo Nhà nước luôn đủ khả năng thanh toán cho các hoá đơn), trong đó cam kết về kế toán luôn có ý nghĩa quan trọng, nó đảm bảo cho cam kết pháp lý được thực hiện Kiểm soát viên tài chính sẽ kiểm soát quá trình cam kết này

+ Giai đoạn kiểm tra nghiệp vụ giao dịch đã thực sự hoàn thành chưa và tính toán số tiền phải trả Đây là giai đoạn quyết định việc thanh toán chi trả của

Nhà nước, vì ở Pháp có một nguyên tắc là Nhà nước chỉ thanh toán khi giao dịch

đã được hoàn thành

+ Giai đoạn ra lệnh chi Giai đoạn này chuẩn chi viên ra lệnh chi cho kế

toán (Kho bạc) thực hiện việc thanh toán chi trả

+ Giai đoạn thanh toán, chi trả của kế toán Giai đoạn này kế toán sẽ thực

hiện việc xuất quỹ theo lệnh của chuẩn chi viên sau khi đã thực hiện kiểm tra sau thẩm quyền của người chuẩn chi; phân bổ mục lục ngân sách; có đủ kinh phí để thanh toán không; kiểm tra tính hợp thức (Dịch vụ đã hoàn thành chưa? Tính toán

số học có đúng không? Tính hợp pháp của chứng từ? Đã được sự đồng ý của kiểm soát viên tài chính chưa? ); đúng đối tượng Nhà nước nợ hay không? Về nguyên tắc, kế toán viên tuyệt đối không được thanh toán khi không đủ kinh phí thanh toán; hoặc dịch vụ chưa hoàn thành; hoặc thanh toán không đúng chủ nợ; hoặc không có sự chấp thuận của kiểm soát viên tài chính

Đối với nghiệp vụ thanh toán các gói thầu công thì ngoài các nội dung kiểm tra nêu trên, kế toán còn phải tiến hành kiểm tra một số nội dung như kiểm tra về giá cả thanh toán, thanh toán một lần hay thanh toán nhiều lần, thanh toán theo giá cố định hay giá biến động (nếu thanh toán theo giá biến động thì chuẩn chi viên có áp hệ số giá phù hợp không); kiểm tra việc xác nhận khối lượng công việc hoàn thành so với hợp đồng đã ký kết; kiểm tra đảm bảo việc thanh toán là cho đúng chủ nợ thực sự của Nhà nước theo quy định của luật pháp Việc thanh toán cho đúng chủ nợ là một khâu khá quan trọng, bởi nếu thanh toán không

đúng chủ nợ thì kế toán viên sẽ phải hầu toà và có thể phải bồi thường thiệt hại Trường hợp doanh nghiệp trúng thầu dùng hợp đồng thế chấp vay vốn ngân hàng thì khi thanh toán, kế toán viên phải thanh toán trực tiếp cho ngân hàng Trường hợp phát sinh nhà thầu phụ, nhà thầu chính phải thông báo cho kế toán viên những thông tin về nhà thầu phụ và khi đó kế toán viên phải thanh toán thẳng cho nhà thầu phụ

Đối với những hợp đồng phải thanh toán nhiều lần, ngoài kiểm tra các điều kiện trên kế toán viên còn phải tính toán số tiền phải trả cho từng lần thanh toán Lần thanh toán đầu tiên, chuẩn chi gửi toàn bộ hồ sơ (bản photocopy có xác nhận của người chuẩn chi) cho kế toán viên Những lần thanh toán sau, chuẩn chi viên phải gửi đến kế toán viên hồ sơ về khối lượng hoàn thành, các lần thanh toán trước

đó, chỉ số biến động giá Lần thanh toán cuối cùng, chuẩn chi viên phải gửi đến

kế toán viên bộ hồ sơ gốc, biên bản bàn giao công trình, bảng kê chi tiết của từng lần thanh toán có xác nhận đã nhận đủ tiền của các nhà thầu

- Kiểm tra và quyết toán chi ngân sách

Toàn bộ quá trình chấp hành chi NSNN tại Cộng hoà Pháp được kiểm tra kiểm soát theo một cơ chế chặt chẽ và theo một quy trình khép kín từ trước khi chi, trong khi chấp hành chi và sau khi đã chi Cụ thể là :

+ Kiểm tra trước khi chi NSNN được thực hiện bởi các kiểm soát viên tài chính ở trung ương và ở địa phương nhằm mục đích đảm bảo việc tôn trọng các quyết định về ngân sách của Nghị viện và tránh việc sử dụng kinh phí, tài sản công sai mục đích

+ Kiểm tra trong khi chi được thực hiện bởi công tác kiểm tra của kế toán viên (KBNN) đối với việc chấp hành các nguyên tắc về kế toán công, tính hợp pháp của các hồ sơ và tính chính xác của các phép tính Ngoài ra, Tổng thanh tra Tài chính còn thực hiện kiểm tra, thanh tra thường xuyên và đột xuất theo chức năng, nhiệm vụ của mình là kiểm tra các đơn vị thuộc Bộ Tài chính đóng tại địa phương, các chuẩn chi viên cấp 2 và các tổ chức sử dụng quỹ ngân sách

+ Kiểm tra sau khi chi được thực hiện bởi Toà thẩm kế và Toà kỷ luật ngân sách và tài chính Nhiệm vụ quan trọng nhất của Toà thẩm kế là soạn thảo và gửi

đến hai Viện báo cáo chi tiết tình hình chấp hành Luật tài chính để cung cấp tư liệu cho hai Viện căn cứ phê chuẩn Luật quyết toán ngân sách năm đó

Quyết toán ngân sách sau khi được Nghị viện phê chuẩn cũng được coi là một đạo luật và được gọi là Luật quyết toán Luật quyết toán chính thức xác định

số thu, số chi NSNN cũng như số bội chi hoặc bội thu của năm ngân sách đó Chính phủ có trách nhiệm trình Nghị viện dự án Luật quyết toán muộn nhất vào 31/12 năm sau Như vậy, kể từ khi xây dựng Luật Tài chính ban đầu tới khi trình

dự án Luật quyết toán là một quá trình liên tục diễn ra trong suốt 2 năm

1.2.3.2 Một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam

Dựa vào các phân tích trên đây về hệ thống quản lý ngân sách, kho bạc ở các nước và đặc biệt là ở Pháp, chúng tôi cho rằng có thể áp dụng một số bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam như sau:

Một là, sự tuân thủ nghiêm ngặt quy trình, trình tự lập, thảo luận và phê

duyệt dự toán NSNN từ cấp cơ sở đến khi phê chuẩn của cơ quan lập pháp Quỹ thời gian dành cho công tác chuẩn bị ngân sách của các nước này là rất dài, thường là 12 tháng trước khi năm ngân sách có hiệu lực Chính vì vậy mà dự toán ngân sách sau khi được phê chuẩn là một dự toán chi tiết đến từng mục thu và từng mục chi của từng Bộ và tương đối phù hợp với nhu cầu chi thực tế của các

đơn vị, do dự toán được tổng hợp từ dưới lên và trải qua một quá trình thảo luận rất kỹ ở cấp Bộ, cấp Chính phủ và tại Nghị viện

Hai là, công tác kiểm tra trước, trong và sau khi chi NSNN được thực hiện

bởi một quy trình khép kín theo một cơ chế kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trên cơ

sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cá nhân và từng bộ phận tham gia vào quá trình kiểm soát chi Ngân sách, đó là kiểm soát viên tài chính, chuẩn chi viên, kế toán viên, thanh tra tài chính, Toà Thẩm kế hoặc Tổng kiểm toán Nhà nước Vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các Bộ chi tiêu, Bộ Tài chính, Chính phủ

và cơ quan lập pháp được phân định rõ ràng và thể chế hoá thành Luật

Ba là, trong quản lý chi, mở rộng phương thức quản lý theo đầu ra Lấy kết

quả đầu ra của các chương trình, khoản chi tiêu để đánh giá hiệu quả Mô hình này có thể áp dụng đối với một số chương trình, khoản chi tiêu của Việt Nam trong thời gian tới khi thực hiện cải cách mạnh mẽ về quản lý tài chính công

Bốn là, giao nhiệm vụ quyết toán quỹ NSNN cho cơ quan Kho bạc đảm

nhận Đồng thời, thiết lập Tổng kế toán Nhà nước (một chức năng của KBNN) để thực hiện vai trò tổng hợp số liệu; theo dõi tình hình tài sản công; kế toán các khoản chi NSNN trong toàn bộ nền kinh tế (kể cả trong hệ thống Kho bạc và các

đơn vị sử dụng ngân sách)

Chương 2 Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi Ngân sách nhà

nước ở việt nam và thực tiễn áp dụng

2.1 thực trạng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước và thực tiễn áp dụng

Như đã phân tích ở phần trước, chi NSNN được xem là một trong số những hoạt động tài chính cơ bản của Nhà nước, theo đó Nhà nước tiến hành sử dụng công quỹ (quỹ NSNN) để tài trợ cho mọi lĩnh vực hoạt động của Nhà nước như phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng an ninh, quản lý nhà nước, trả nợ viện trợ và các khoản chi khác… trong đó, nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư được xem là quan trọng nhất và thường chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu chi NSNN hàng năm Đặc biệt, đối với những quốc gia đang trong quá trình chuyển

đổi nền kinh tế như Việt Nam thì nhu cầu chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển càng có vị trí quan trọng Vì lẽ đó, trong chương này, luận văn không chủ trương phân tích thực trạng pháp luật về kiểm soát chi NSNN nói chung mà chỉ tập trung phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn kiểm soát chi ngân sách trong hai lĩnh vực được xem là quan trọng nhất của hoạt động chi NSNN, đó là

chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản Việc giới hạn phạm vi nghiên

cứu trong chương này xét ra là cần thiết, bởi vì sự hạn chế về số trang của một luận văn cao học theo quy định; hơn nữa, thực tiễn kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam trong nhiều năm qua cho thấy lĩnh vực chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản chính là những ví dụ điển hình cho bức tranh toàn cảnh về kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

2.1.1 Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước

Gần hai thập kỷ trở lại đây, nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới xã hội trong giai

đoạn chuyển đổi nền kinh tế, nhà nước ta đã không ngừng cải cách hệ thống pháp luật, trong đó có mảng pháp luật về tài chính ngân sách Giống như đối với các hoạt động khác trong lĩnh vực tài chính công, cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam hiện nay bao gồm Luật NSNN năm 2002 và các văn bản dưới luật hướng dẫn thực hiện Luật NSNN như Nghị định số 60/2003/NĐ-CP

ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN, Thông tư số 59/2003/TT–BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP, Thông tư số 79/2003/TT-BTC ngày 13/8/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN Hệ thống văn bản pháp lý này đã thể hiện những nội dung quan trọng, chủ yếu cần điều chỉnh trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN nói chung và chi thường xuyên nói riêng ở mức độ khái quát, thực trạng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên từ NSNN được thể hiện thông qua những khía cạnh cơ bản sau đây:

2.1.1.1 Nguyên tắc cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước

Không thể phủ nhận rằng việc quy định các nguyên tắc cấp phát, thanh toán chính là cách để Nhà nước tiến hành kiểm soát một cách hữu hiệu đối với hoạt

động chi NSNN, trong đó có khoản chi thường xuyên Theo quy định của pháp luật hiện hành, các nguyên tắc này bao gồm:

Nguyên tắc thứ nhất, tất cả các khoản chi thường xuyên từ NSNN đều phải

được kiểm tra, kiểm soát trong quá trình cấp phát, thanh toán Nguyên tắc này

được quy định tại điểm 3 phần I Thông tư số 79/2003/TT-BTC Để được thanh toán chi trả, các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được phân bổ; đúng chế

độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và đã được thủ trưởng

đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được uỷ quyền quyết định chi

Theo quy định, các đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được NSNN hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán sử dụng kinh phí 10

Đối với cơ quan tài chính, cơ quan này có trách nhiệm thẩm tra việc phân

bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách vì sau khi được Thủ tướng Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các cơ quan nhà nước ở Trung ương, địa phương, các đơn vị dự toán cấp I sẽ tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc, cơ quan tài chính có trách nhiệm kiểm tra phương án phân bổ và giao dự toán của đơn vị

dự toán cấp trên cho các đơn vị dự toán cấp dưới, nếu không đúng dự toán ngân sách được giao, không đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì yêu cầu