Các giải pháp tăng cường quản lý đầu tư công ở Việt Nam (Luận văn thạc sĩ)

Các giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt NamCác giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt NamCác giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt NamCác giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt NamCác giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt NamCác giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt NamCác giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt NamCác giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt NamCác giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ

CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ

CÔNG Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng

NGUYỄN KIM THẮNG

Hà Nội - 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ

CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ

CÔNG Ở VIỆT NAM

Ngành: Tài chính - Ngân hàng - Bảo hiểm Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng

Mã số: 8340201

Họ và tên học viên: Nguyễn Kim Thắng Người hướng dẫn: PGS TS Mai Thu Hiền

Hà Nội - 2018

LỜI CẢM ƠN

Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn tới cô hướng dẫn luận văn của tôi là PGS.TS Mai Thu Hiền người đã tạo mọi điều kiện, động viên và giúp đỡ tôi hoàn thành tốt luận văn này Trong suốt quá trình nghiên cứu, thầy đã kiên nhẫn hướng dẫn, trợ giúp và động viên tôi rất nhiều Sự hiểu biết sâu sắc về khoa học, cũng như kinh nghiệm của thầy chính là tiền đề giúp tôi đạt được những thành tựu và kinh nghiệm quý báu

Xin cám ơn các thầy cô Trường Đại học Ngoại Thương đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi làm việc trên khoa để tiến hành tốt luận văn

Tôi cũng xin cảm ơn bạn bè và gia đình đã luôn bên tôi, cổ vũ và động viên tôi những lúc khó khăn để có thể vượt qua và hoàn thành tốt luận văn này

Do điều kiện chủ quan và khách quan, chắc chắn Luận văn còn có thiếu sót, Tôi rất mong tiếp tục nhận được những ý kiến đóng góp quý báu để hoàn thiện

và nâng cao hơn nữa chất lượng luận văn

Xin trân trọng cảm ơn!

LỜI CAM ĐOAN

Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu

có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chƣa đƣợc công bố

nội dung bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn đƣợc chú

thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch

Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của tôi

Hà Nội, ngày 20 tháng 3 năm 2018

Tác giả

Nguyễn Kim Thắng

MỤC LỤC

LỜI CẢM ƠN i

LỜI CAM ĐOAN iii

DANH MỤC TỪ VIẾT TAT ix

PHẦN MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu 1

2.1 Tình hình nghiên cứu trong nước 1

2.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 6

2.3 Những kết luận rút ra và khoảng trống nghiên cứu 8

3 Mục đích nghiên cứu 9

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 9

5 Phương pháp nghiên cứu 10

5.1 Phương pháp thu thập dữ liệu 10

5.2 Phương pháp phân tích và xử lý dữ liệu 10

6 Kết cấu của luận văn 11

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG 12

1.1 Đầu tư công 12

1.1.1 Khái niệm đầu tư công 12

1.1.2 Đặc điểm của đầu tư công 15

1.1.3 Vai trò của đầu tư công đối với phát triển kinh tế xã hội 16

1.2 Quản lý đầu tư công 18

1.2.1 Khái niệm quản lý đầu tư công 18

1.2.2 Tổ chức bộ máy quản lý đầu tư công 19

1.2.3 Mục tiêu, nguyên tắc và yêu cầu quản lý đầu tư công 21

1.2.4 Nội dung quản lý đầu tư công 22

1.2.5 Các phương pháp và công cụ quản lý đầu tư công 23

1.2.6 Quy trình quản lý đầu tư công 27

1.2.7 Các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công 30

1.3 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công 32

1.3.1 Nhân tố khách quan 32

1.3.2 Nhân tố chủ quan 33

1.4 Kinh nghiệm về quản lý đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới và những bài học rút ra 36

1.4.1 Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của một số nước 36

1.4.2 Những bài học rút ra cho quản lý đầu tư công tại Việt Nam 40

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 42

2.1 Tổng quan chung về tình hình kinh tế - xã hội tại Việt Nam 42

2.2 Tình hình đầu tư công tại Việt Nam 45

2.2.1 Quy mô đầu tư công tại Việt Nam 45

2.2.2 Cơ cấu đầu tư công tại Việt Nam 46

2.3 Thực trạng quản lý đầu tư công tại Việt Nam 50

2.3.1 Bộ máy tổ chức quản lý đầu tư công tại Việt Nam 50

2.3.2 Khung pháp lý quản lý đầu tư công tại Việt Nam 52

2.3.3 Thực trạng quy trình quản lý đầu tư công tại Việt Nam 59

2.4 Đánh giá quản lý đầu tư công tại Việt Nam 77

2.4.1 Những ưu điểm 77

2.4.2 Những tồn tại 79

2.4.3 Nguyên nhân những tồn tại 83

CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2025 87

3.1 Định hướng và quan điểm quản lý đầu tư công tại Việt Nam đến năm 2025 87

3.1.1 Mục tiêu quản lý đầu tư công tại Việt Nam 87

3.1.2 Quan điểm quản lý đầu tư công tại Việt Nam đến năm 2025 88

3.1.3 Lộ trình thực hiện 90

3.2 Các giải pháp nhằm tăng cường quản lý đầu tư công tại Việt Nam 94

3.2.1 Hoàn thiện công tác định hướng quy hoạch Đầu tư công 94

3.2.2 Hoàn thiện đánh giá trong thẩm định dự án Đầu tƣ công 97

3.2.3 Phát triển tổ chức tƣ vấn độc lập đánh giá, thẩm định dự án Đầu tƣ công 98

3.2.4 Điều chỉnh cơ cấu Đầu tƣ công trong lựa chọn và triển khai dự án Đầu tƣ công 99

3.2.5 Nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát trong Đầu tƣ công 102

3.3 Một số kiến nghị 105

3.3.1 Kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ 105

3.3.2 Kiến nghị với Bộ Tài chính 105

3.3.3 Kiến nghị với Bộ kế hoạch đầu tƣ 105

KẾT LUẬN 107

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 108

DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ

1 Sơ đồ 2.1 Sơ đồ nội dung và chức năng quản lý đầu tƣ công 49

2 Hình 1.1: Mô hình chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý đầu tƣ 19

3 Hình 1.2: Mô hình chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tƣ 20

4 Hình 1.3: Mô hình tổ chức quản lý đầu tƣ chìa khóa trao tay 20

5 Hình 2.1 Đầu tƣ cơ sở hạ tầng phân tán: Ví dụ về sân bay,

cảng biển, khu kinh tế ven biển

59

DANH MỤC BẢNG BIỂU

1 Bảng 2.1 Quy mô đầu tư công giai đoạn 2010-2017 43

3 Bảng 2.3 Cơ cấu Đầu tư công thực hiện phân theo ngành kinh tế 45

4 Bảng 2.4 Cơ cấu vốn đầu tư công theo phân cấp quản lý 47

5 Bảng 2.5 Trách nhiệm và thẩm quyền trong đầu tư công 49

6 Bảng 2.6 Tóm tắt các văn bản định hướng chiến lược đầu tư 51

7 Bảng 2.7: Các văn bản pháp luật về định hướng kế hoạch đầu tư công 53

8 Bảng 2.8: Các quyết định và văn bản về chọn các dự án đầu tư công 53

9 Bảng 2.9: Một số văn bản pháp luật điều chỉnh về triển khai đầu tư

13 Bảng 2.13 Một số dự án đội giá thành và kéo dài thời gian điển hình 68

14 Bảng 2.14 Tỷ lệ số dự án đầu tư công phải điều chỉnh và chậm tiến độ 70

15 Bảng 2.15 Thời hạn lập báo cáo, kiểm toán, và phê duyệt dự án ODA 74

16 Bảng 2.16 Đầu tư công và tăng trưởng kinh tế 76

17 Bảng 2.17 So sánh chất lượng quản lý đầu tư công của Việt Nam với

một số nước khác

77

18 Biểu đồ 2.1: Tăng trưởng GDP Việt Nam từ 2010 -2017 40

19 Biểu đồ 2.2: Tình hình giải ngân FDI vào Việt Nam từ 2010 -2017 41

20 Biểu đồ 2.3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công qua các năm 47

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BOT : Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao

BT : Xây dựng – chuyển giao

BTO : Xây dựng – chuyển giao – kinh doanh

CSHT : Cơ sở hạ tầng

ĐTC : Đầu tư công

FDI : Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP : Tổng giá trị sản phẩm quốc dân

HDI : Chỉ số phát triển con người

HQĐT : Hiệu quả đầu tư

NSĐP : Ngân sách địa phương

TÓM TẮT KÊT QUẢ LUẬN VĂN

Trong giai đoạn hiện nay, Đầu tư công tại Việt Nam gặp rất nhiều vấn đề yếu kém như đầu tư dần trải không tính đến hiệu quả, thất thoát, tham nhũng và lãng phí trong đầu tư côn, tình trạng trì trệ, trì hoãn, đầu tư dang dở gây thất thoát ngân sách vẫn xảy ra nhiều Trên cơ sở hệ thống hóa cơ sở lý luận về đầu tư công và quản lý đầu

tư công như: Đặc điểm, vai trò của đầu tư công, tổ chức bộ máy quản lý đầu tư công, nội dung quản lý đầu tư công, các phương pháp và công cụ quản lý đầu tư công, quy trình quản lý đầu tư công đồng thời là những nghiên cứu về đầu tư công kinh nghiệm quản lý đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới, Luận văn đã bài học rút ra cho quản lý đầu tư công tại Việt Nam Kinh nghiệm của một số quốc gia chỉ cho Việt Nam một số bài học hữu ích có thể vận dụng để nâng cao quản lý đầu tư công Đầu

tư công cần phải được thực hiện hài hòa với khung khổ chính sách phát triển kinh tế – xã hội và cần được bổ trợ bằng các chính sách và đòi hỏi sự điều phối và phối hợp hiệu quả của các cơ quan liên quan Luận văn đã đi nghiên cứu thực trạng tình hình đầu tư công tại Việt nam như quy mô, cơ cấu đầu tư công và thực trạng quản lý đầu

tư công tại Việt nam như: bộ máy tổ chức quản lý đầu tư công tại Việt Nam, khung pháp lý quản lý đầu tư công tại Việt Nam và thực trạng quy trình quản lý đầu tư công tại Việt nam để thấy được những ưu điểm và tồn tại trong đầu tư công tại Việt Nam Qua đó luận văn cũng chỉ ra định hướng và quan điểm quản lý đầu tư công tại Việt Nam đến năm 2025 và đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường quản lý đầu

tư công tại Việt Nam như: Hoàn thiện công tác định hướng quy hoạch đầu tư công, hoàn thiện đánh giá trong thẩm định dự án Đầu tư công,phát triển tổ chức tư vấn độc lập đánh giá, thẩm định dự án Đầu tư công, điều chỉnh cơ cấu Đầu tư công trong lựa chọn và triển khai dự án Đầu tư công, nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát trong Đầu tư công

Luận văn đã đề xuất được hệ thống giải cũng như một số kiến nghị cụ thể với hy vọng góp phần pháp cải thiện, nâng cao hoàn thiện quản lý đầu tư công

ở Việt Nam trong thời gian tới

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm vừa qua, nền kinh tế của Việt Nam đã đạt được nhiều bước phát triển đáng kể Kết quả của công cuộc đổi mới đã nâng cao thu nhập, chất lượng cuộc sống của người dân, cải thiện bộ mặt chung của cả xã hội Để đạt được những thành tựu này, bên cạnh kết quả sản xuất kinh doanh của các thành phần kinh tế còn

có sự đóng góp rất lớn từ các chính sách điều hành của Chính phủ thông qua các hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính, hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách vào các lĩnh vực phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội Đầu tư công đóng vai trò vô cùng cần thiết vì đây là công cụ khắc phục các hạn chế của nền kinh tế thị trường, là đòn bảy kinh tế, tạo cơ hội cho đầu tư của các khu vực còn lại phát huy hiệu quả thông qua việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, đồng thời còn giúp phát triển các mặt về xã hội mà các thành phần kinh tế tư nhân thường ít khi tham gia vào Trong giai đoạn hiện nay, kinh tế cả nước đang đối diện với một số thách thức, khó khăn như áp lực lạm phát, cơ sở hạ tầng không đáp ứng nhu cầu tăng trưởng kinh tế, sức ép cạnh tranh của các nước khi mở cửa nền kinh tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội nói chung còn thấp Một trong những nguyên nhân là do quản lý đầu

tư công còn chưa tốt dẫn đến đầu tư dần trải không tính đến hiệu quả, thất thoát, tham nhũng và lãng phí trong đầu tư công, tình trạng trì trệ, trì hoãn, đầu tư dang dở gây thất thoát ngân sách vẫn xảy ra nhiều Những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội muốn đạt được, Việt Nam cần phải mạnh mẽ cải cách hơn nữa năng lực quản lý nhà nước nói chung và quản lý đầu tư công nói riêng

Từ thực trạng trên cùng với những kiến thức lý luận được đào tạo và kinh nghiệm thực tiễn trong quá trình công tác, với mong muốn đóng góp những đề xuất

để hoàn thiện quản lý đầu tư công tại Việt Nam, tác giả lựa chọn đề tài “Các giải pháp tăng cường quản lý đầu tư công ở Việt Nam” để làm luận văn thạc sỹ của mình

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu

2.1 Tình hình nghiên cứu trong nước

Tại Việt Nam các nhà nghiên cứu cũng đã dành sự quan tâm cho vấn đề đầu

tư công, khá nhiều nghiên cứu sử dụng phân tích định tính hoặc phân tích định lượng nhưng sử dụng phương pháp thống kê mô tả cho các nghiên cứu về ĐTC, các

số liệu được thu thập từ các nguồn dữ liệu công bố chính thức của Bộ Tài chính, Bộ

Kế hoạch và đầu tư, Tổng cục thống kê…

Thêm vào đó, các nghiên cứu có chung quan điểm khi cho rằng, ĐTC luôn chiếm một tỷ trọng rất lớn trong tổng vốn đầu tư xã hội và có đóng góp vai trò quan trọng cho phát triển kinh tế ở Việt Nam (World Bank, 2005) nhưng HQĐT công còn thấp và được thể hiện một cách tương đối đầy đủ, tổng quát tại công trình nghiên cứu của Vũ Tuấn Anh (2010) Điều này được thể hiện ở hệ số ICOR trong khu vực công là cao nhất so với các khu vực khác như khu vực tư nhân trong nước và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài; đầu tư dàn trải, chưa chú trọng đến hiệu quả về lợi ích-chi phí của từng chương trình, dự án Đầu tư công Bằng việc tính toán, xác định

hệ số ICOR giữa khu vực kinh tế nhà nước, khu vực kinh tế tư nhân, khu vực kinh

tế có vốn đầu tư nước ngoài trong giai đoạn từ 2000-2010, trong công trình nghiên cứu của Bùi Trinh (2011) cho thấy nếu tính theo giá trị tích lũy tài sản thì chỉ số ICOR hay hiệu quả vốn ĐTC của Việt Nam giai đoạn từ 2000-2005 (4,37) và giai đoạn 2006-2010 (5,13) không phải quá thấp so với các quốc gia khác trong khu vực Tuy nhiên, một phần lớn vốn ĐTC không đi vào tích lũy tài sản nên chỉ số ICOR của Việt Nam trong giai đoạn này cao hơn rất nhiều và tăng mạnh qua các năm, tăng từ 6,94 (giai đoạn 2000-2005) lên 9,68 (giai đoạn 2006-2010) Điều này có nghĩa rằng ĐTC ở Việt Nam thời gian qua rất không hiệu quả, ít nhất là so với các nước trong khu vực có cùng trình độ phát triển

Cùng với việc đánh giá thông qua hệ số ICOR nêu trên, tác giả Nguyễn Công Nghiệp (2010) đã nghiên cứu và đề xuất tiêu chí đánh giá HQĐT công bao gồm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội Tác giả Nguyễn Đình Cung (2011) đã chỉ ra rằng đầu tư của nhà nước đã và đang chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội nhưng lại dàn trải, kém hiệu quả gây bất ổn kinh tế vĩ mô và Việt Nam cần tính đúng và đủ các khoản chi đầu tư vào NSNN theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế, không phân bố đầu tư nhà nước vào các ngành mà tư nhân trong nước có thể kinh doanh, lấy hiệu quả kinh tế làm thước đo và tiêu chí chủ yếu để quyết định dự án

đầu tư

Liên quan đến vấn đề HQĐT từ NSNN trong một số lĩnh vực, Trịnh Quân Được (2001) đã hệ thống hóa, phát triển lý luận về HQĐT phát triển công nghiệp từ nguồn vốn NSNN và đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả theo định hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Bên cạnh đó, về thất thoát lãng phí trong Đầu tư công, Thái Bá Cẩn (2003) nghiên cứu về công tác quản lý tài chính đối với các dự án đầu tư của Nhà nước trong lĩnh vực xây dựng và đã làm rõ những đặc trưng của hoạt động đầu tư xây dựng, chi phí đầu tư xây dựng, cơ chế quản lý đầu tư xây dựng và đề xuất hệ thống các giải pháp nhằm ngăn người thất thoát, lãng phí trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư

Khi đánh giá mối quan hệ giữa ĐTC với tăng trưởng kinh tế thông qua mô hình hồi quy theo thời gian, Vũ Sỹ Cường và các cộng sự (2014) trong công trình nghiên cứu chỉ ra rằng ĐTC ở Việt Nam càng lớn thì càng làm giảm tốc độ tăng trưởng GDP, gia tăng ĐTC tiếp tục có thể gia tăng sản lượng (do ĐTC là một yếu tố quan trọng của tổng cầu), nhưng do HQĐT công suy giảm và lãng phí nên tốc độ tăng trưởng do ĐTC mang lại có xu hướng giảm dần

Trong khi đó tác giả Tô Trung Thành (2011) lại tập trung đánh giá mối quan

hệ giữa ĐTC, đầu tư tư nhân với tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam trong giai đoạn 1986-2010 thông qua mô hình VECM cũng cho thấy hiệu ứng tích cực của ĐTC đối với GDP, tức là sự gia tăng vốn đầu tư có tác động làm tăng GDP Tuy nhiên, tác động của ĐTC lên GDP là rất thấp so với tác động của đầu tư tư nhân (1% tăng lên của đầu tư tư nhân có thể đóng góp 0.33% tăng trưởng, trong khi ĐTC chỉ đóng góp 0.23% tăng trưởng trong dài hạn) Từ đó, các nghiên cứu này đều đi đến kết luận cần giảm tỉ trọng ĐTC và tái cấu trúc lại ĐTC cho hợp lý, đồng thời, nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng hiện tượng ĐTC lấn át đầu tư tư nhân là rõ nét và tác động của ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế thấp hơn nhiều so với đầu tư của khu vực tư nhân

Từ đó, đã đưa ra khuyến nghị cần phải giảm tỷ trọng nhưng cần phải nâng cao hiệu quả của ĐTC, đa dạng hóa nguồn vốn cho đầu tư phát triển, đầu tư của nhà nước cần phải rút lui khỏi những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân có thể đảm nhiệm được và đạt hiệu quả cao hơn, ĐTC chỉ mang tính chất “hỗ trợ” mà không nên nhằm

mục đích “kinh doanh”

Tuy nhiên, tác giả Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013) lại chỉ ra rằng ĐTC ở Việt Nam có tác động đến GDP trong ngắn hạn hơn là trong dài hạn và không có tác động rõ nét trong thúc đẩy đầu tư tư nhân Tuy nhiên, khi sử dụng mô hình ARDL, Trần Nguyễn Ngọc Anh Thư và Lê Hoàng Phong (2014) , lại cho thấy tác động của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong ngắn hạn không có ý nghĩa thống

kê, nhưng có tác dụng thúc đẩy tăng trưởng trong dài hạn Do đó, việc cắt giảm ĐTC để ổn định kinh tế vĩ mô có thể không gây ảnh hưởng nhiều đến tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong ngắn hạn Tuy nhiên, nghiên cứu này cũng chỉ rõ mức

độ tác động của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế là kém nhất so với đầu tư của khu vực

tư nhân và khu vực FDI

Trung tâm Thông tin và dự báo kinh tế xã hội quốc gia (2013) đánh giá HQĐT của khu vực nhà nước đối với sự tăng trưởng của nền kinh tế bằng việc sử dụng hàm sản xuất Cobb-Douglas với chỉ số MP (sản phẩm cận biên của khu vực nhà nước) Kết quả ước lượng cho thấy MP nền kinh tế cao nhất trong giai đoạn từ năm 1995-1997, đạt mức trên 7% nhưng sau đó giảm dần đến nay Thời điểm năm 2010-2011, chỉ số MP của khu vực nhà nước ở mức thấp, chỉ khoảng trên 3% Hệ số

MP của khu vực cũng đang giảm dần và xu hướng tương tự cũng xảy ra đối với hệ

số MP của toàn nền kinh tế Tuy vậy nếu so MP của khu vực nhà nước và khu vực còn lại (tư nhân và FDI), có thể nhận thấy MP của khu vực kinh tế nhà nước thấp hơn trong tất cả các giai đoạn

Ngoài ra, khi xét dưới góc độ phân cấp ĐTC, trên cơ sở phân tích dữ liệu về ĐTC tại 31 địa phương bằng phương pháp hồi quy Pooled OLS, Hoàng Thị Chinh Thon và cộng sự (2010) chỉ ra rằng phải tăng tỷ trọng chi tiêu ngân sách vượt mức giới hạn nào đó thì mới ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế của địa phương Điều này được lý giải bởi CSHT ở Việt Nam vẫn còn nhiều yếu kém, thiếu đồng bộ và đầu tư giàn trải, nếu lượng đầu tư không đủ thì các khoản đầu tư đó sẽ tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế Đồng thời, do đặc điểm của quản lý NSNN ở Việt Nam

là tập trung nhưng chi theo phân cấp Phần lớn các địa phương được trợ cấp từ ngân sách trung ương để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội Ngân sách địa

phương luôn luôn trong trạng thái cân bằng, các khoản thâm hụt thì dồn về ngân sách trung ương Ngoài ra, liên quan đến vấn đề nâng cao hiệu quả chi tiêu công còn được đề cập khá đầy đủ, chi tiết tại Luận văn Tiến sĩ kinh tế của tác giả Nguyễn Thị Phú Hà (2007) và đã đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu NSNN phục vụ nhu cầu phát triển ở Việt Nam

Tuy nhiên, các mô hình kinh tế lượng nêu trên chưa đi sâu phân tích đóng góp của các khoản mục ĐTC đến tăng trưởng, do đó chưa đưa ra được kiến nghị cụ thể về việc tái cấu trúc ĐTC theo hướng nào và cần những điều kiện hỗ trợ gì về thể chế, chính sách để thực hiện được định hướng tái cấu trúc ĐTC đó Ngoài ra, mặc

dù các tác giả đều coi đầu tư dàn trải kém hiệu quả là căn bệnh kinh niên ở Việt Nam nhưng chưa đi sâu làm rõ vì sao hiện tượng đó lại chậm được khắc phục

Đối với vấn đề tái cấu trúc ĐTC, các tác giả đều đã nêu rõ rằng ĐTC là một công cụ quan trọng của nhà nước để khắc phục ba khuyết tật lớn của thị trường, đó

là (1) nguy cơ bất ổn định kinh tế; (2) coi nhẹ các hoạt động mang lại lợi ích xã hội lớn, mặc dù lợi nhuận kinh doanh không cao; (3) giải quyết vấn đề phân hóa giàu nghèo Từ đó, tác giả đã khẳng định vai trò dẫn dắt thị trường của lực lượng kinh tế nhà nước, trước hết là các doanh nghiệp nhà nước phải tập trung vào việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng và các ngành kinh tế có hiệu quả sinh lời thấp, nhưng cần thiết cho quá trình công nghiệp hóa như cơ khí chế tạo, công nghiệp phụ trợ, đầu tư cho thị trường bất động sản sơ cấp, nghiên cứu, ứng dụng và phát triển công nghiệp công nghệ cao… Ở một góc độ khác, tác giả Vũ Tuấn Anh (2010) nhấn mạnh đến vai trò của nhà nước sử dụng ĐTC như một công cụ kích thích phát triển những ngành được ưu tiên, thường là những ngành then chốt có tác dụng lôi kéo nền kinh tế mà khu vực tư nhân chưa thể hoặc không muốn đầu tư Ngoài ra, với tư cách

là nhà đầu tư kinh doanh, nhà nước trực tiếp đầu tư vào hai lĩnh vực chính là phát triển kết cấu hạ tầng và các lĩnh vực kinh doanh nhằm phát triển các hàng hóa và dịch vụ công và những lĩnh vực mới có tác động lan tỏa đối với nền kinh tế Tuy vậy, những kiến nghị này chưa thực sự làm rõ khi nào thì nhà nước nên trực tiếp đầu tư và khi nào thì chỉ cần tạo môi trường hấp dẫn để thu hút đầu tư tư nhân vào cung câp các hàng hóa dịch vụ vốn trước đây là lĩnh vực truyền thống của ĐTC

Điều này đặt ra yêu cầu phân định rõ “sân chơi” giữa nhà nước và khu vực tư nhân

từ góc độ lý thuyết, từ đó áp dụng vào điều kiện của Việt Nam để trả lời những câu hỏi cơ bản như: Nhà nước sẽ đầu tư vào lĩnh vực nào, còn lĩnh vực nào kiên quyết chuyển sang cho khu vực tư nhân thực hiện hoặc chỉ cần tạo các cơ chế, chính sách khuyến khích các hình thức hợp tác công-tư thích hợp

Trong khi đó, khi nghiên cứu về vấn đầu tư công còn tồn động gây thất thoát

và lãng phí, các nghiên cứu đều thống nhất ở quan điểm phải thu hẹp tỉ trọng ĐTC Liên quan đến vấn đề này, các ý kiến tập trung vào việc đề nghị trước hết bắt đầu từ những khoản chi tiêu phi lý theo cách giới hạn đầu tư cứng trong khi chờ tiêu chí hay thời gian để loại bỏ những dự án không nên đầu tư có lẽ sẽ khả thi hơn (Nguyễn Thế Du, 2010 ), xây dựng các tiêu chí ĐTC khách quan, minh bạch (Nguyễn Đình Ánh, 2010) hay Nhà nước chỉ nên tập trung một số dự án trọng điểm, thoái vốn ở những công trình không cần giữ vốn (Nguyễn Quang Thái, 2010) Về định hướng cho quá trình tái cấu trúc, hàng loạt các kiến nghị tập trung vào: (i) giảm tỉ trọng ĐTC vào kinh tế và tăng đầu tư vào xã hội, (ii) giảm đầu tư ngân sách cho các lĩnh vực “nhà nước kinh doanh” chuyển sang đầu tư cho lĩnh vực “nhà nước phúc lợi”; (iii) đầu tư vào các lĩnh vực trọng điểm và có tác dụng lan tỏa lớn Đi kèm với các định hướng đó, các tác giả cũng đề xuất hàng loạt các kiến nghị về đổi mới cơ chế quản lý tài chính công, trong đó tập trung vào ban hành Luật ĐTC và sửa đổi, bổ sung Luật NSNN (đến nay đã được ban hành) theo hướng phân biệt 2 loại ngân sách: ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương, phương thức phân bổ ngân sách, thẩm định dự án Đầu tư công và cơ chế giám sát, đánh giá, kiểm toán Đầu tư công

2.2 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

World Bank (2013), đã có đề tài “Đánh giá khung tài trợ cho Cơ sở Hạ tầng Địa phương ở Việt Nam”, tháng 10 năm 2013 Báo cáo nêu một trong những nguyên nhân chính được nhắc đến là sự quan tâm của các cơ quan nhà nước và đơn

vị chủ quản mới chỉ tập trung vào số lượng dự án đầu tư mà chưa quản lý hiệu quả của các dự án này Các quyết định đầu tư được thúc đẩy chủ yếu bởi các cân nhắc hành chính và mong muốn xây dựng các dự án có khả năng tạo ra doanh thu, với những liên kết yếu ớt tới các ưu tiên chiến lược của quốc gia và cơ chế thị trường

cho việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm Tuy nhiên, thách thức này cũng lại là một cơ hội cho Việt Nam, bởi vì một phần đáng kể của nhu cầu đầu tư có khả năng

sẽ được đáp ứng bằng cách sử dụng nguồn lực sẵn có một cách hiệu quả hơn nữa

Mizell, L.and D.Allain-Dupré (2013), đã có đề tài “Creating Conditions for Effective Public Investment: Sub-national Capacitie in a Multi-level Governance Context”.OECD Regional Development Working Papers, 4/2013, OECD Publishing Bài viết cung cấp kinh nghiệm quản lý đầu tư công hiệu quả ở các nước OECD Bài viết này tập trung vào tìm cách (1) xác định khả năng cho phép để chính quyền địa phương thiết kế và thực hiện chiến lược đầu tư công đối với phát triển khu vực, và (2) cung cấp hướng dẫn thực tế để đánh giá và tăng cường các năng lực trong bối cảnh quản trị đa cấp

Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Nataliya Biletska and Jim Brumby (2010), với đề tài “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management” The World Bank Africa Region, Public Sector Reform and Capacity Building Unit & Poverty Reduction and Economic Management Network, Public Sector Unit, August 2010 Bài viết cung cấp một khung chẩn đoán thực dụng và khách quan để đánh giá hệ thống quản lý đầu tư công của các chính phủ Việc phân

bổ ngân sách cho đầu tư công có thể nâng cao triển vọng kinh tế trong tương lai, khẳng định các quy trình phối hợp lựa chọn và quản lý đầu tư công là rất quan trọng Ngoài ra, khung được thiết kế để thúc đẩy chính phủ để thực hiện định kỳ tự đánh giá hệ thống đầu tư công và cải cách cơ chế quản lý để nâng cao hiệu quả của đầu tư công

OECD (2013), Với đề tài “Draft OECD principles on Effective Public investment: a shared responsibility across levels of government”, For external consultation, November 2013 Tài liệu này trình bày một dự thảo về đầu tư công hiệu quả: một trách nhiệm được chia sẻ qua các cấp chính quyền được phát triển bởi các lãnh thổ Ủy ban Chính sách Phát triển (TDPC) của OECD

Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou (2011), đã có đề tài “Investing in Public Investment: An Index of

Public Investment Efficiency” IMF Working Paper, Authorized for distribution by

Catherine Pattillo, February 2011 Bài viết này giới thiệu một chỉ số mới để xác định môi trường thể chế làm cơ sở quản lý đầu tư công qua bốn giai đoạn khác nhau: thẩm định dự án, lựa chọn, thực hiện và đánh giá Chỉ số cho điểm chuẩn giữa các vùng và các nhóm quốc gia; phân tích chính sách có liên quan và xác định các lĩnh vực cụ thể có thể được ưu tiên Địa điểm nghiên cứu tiềm năng được vạch ra

2.3 Những kết luận rút ra và khoảng trống nghiên cứu

Như vậy đã có một số công trình nghiên cứu trong và ngoài nước về đầu tư công tại Việt Nam Các đề tài đã chỉ ra thực trạng hoạt động đầu tư công những năm qua vẫn còn tồn tại một số bất cập, đặc biệt cơ cấu đầu tư còn dàn trải, hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực chậm được cải thiện Tuy nhiên hầu hết các đề tài đều chưa nghiên cứu về quản lý đầu tư công tại Việt Nam Quản lý đầu tư công còn chưa tốt dẫn đến đầu tư dần trải không tính đến hiệu quả, thất thoát, tham nhũng và lãng phí trong đầu tư công Do đó việc nghiên cứu đề tài tằng cường quản lý đầu tư công ở Việt Nam là đề tài vừa có tính thời sự vừa có ý nghĩa thực tiễn, trong đó vai trò quản lý nhà nước của Đảng bộ, chính quyền và các sở, ban ngành đối với đầu tư công có ý nghĩa hết sức quan trọng

Phần lớn các công trình nghiên cứu tại Việt Nam cho đến nay khi xem xét vấn đề ĐTC đều coi ĐTC là hoạt động đầu tư phát triển do khu vực nhà nước thực hiện trên cơ sở nguồn lực của nhà nước Dù xét dưới góc độ nào hay bằng phương pháp nghiên cứu nào đều cho kết quả là HQĐT công ở Việt Nam có xu hướng giảm dần, nhất là khi so với đầu tư của các khu vực kinh tế khác Tình trạng đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí, tham nhũng; công tác quản lý nhà nước về ĐTC nói chung

và công tác lập, thẩm định, phê duyệt, tổ chức thực hiện đầu tư và kiểm tra, giám sát các chương trình, dự án yếu kém được xem như là những nguyên nhân chính dẫn đến HQĐT công thấp

Trong đánh giá HQĐT công ở Việt Nam phần lớn được xem xét, đánh giá theo phương pháp định tính và theo từng chương trình, dự án cụ thể và theo hệ số ICOR truyền thống Trong khi đó, phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội là mục tiêu của ĐTC và mức độ tác động của ĐTC đến các kết quả này cũng phản ánh tính hiệu quả của ĐTC thì chưa được xem xét cụ thể, có tính hệ thống trong bối

cảnh của Việt Nam

Từ khoảng trống nghiên cứu nêu trên, tại Luận văn này, tác giả tập trung giải quyết một số nội dung sau:

- Các nội dung đầu tư công và quản lý đầu tư công

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công công tại Việt Nam

- Quan điểm, định hướng và một số giải pháp, kiến nghị nhằm tăng cường đầu tư công tại Việt Nam

3 Mục đích nghiên cứu

- Mục đích nghiên cứu của luận văn:

Luận văn nghiên cứu quản lý đầu tư công tại Việt Nam để đưa ra các giải pháp tăng cường quản lý đầu tư công tại Việt Nam trong thời gian tới

- Nhiệm vụ đặt ra đối với luận văn:

+ Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tư công

+ Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công tại Việt Nam

+ Đề xuất những giải pháp nhằm tăng cường quản lý đầu tư công tại Việt Nam

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quản lý đầu tư công tại Việt Nam

- Phạm vi nghiên cứu:

+ Về không gian: Hoạt động quản lý đầu tư công tại Việt Nam Do đề tài khá rộng

và để đảm bảo tính logic cũng như phân tích được rõ ràng sự yếu kém trong từng khâu của công tác quản lý đầu tư công nên phạm vi bài luận văn xin được nghiên cứu, tiếp cận phân tích theo các nội quy trình quản lý các dự án đầu tư công Việc tiếp cận như vậy cũng phù hợp với cách tiếp cận quản lý đầu tư công của các bài viết khoa học trước đó và các văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành như Luật đầu

tư công 2014, Các nghị định và thông tư cũng như các văn bản hướng dẫn pháp luật khác về Đầu tư công

+ Về thời gian: Luận văn nghiện cứu số liệu từ 2010 đến 2017 về kinh tế và đầu tư công tại Việt Nam Đồng thời đưa ra các giải pháp định hướng đến năm 2025

5 Phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp thu thập dữ liệu

Các dữ liệu phục vụ trong nghiên cứu của tác giả được thu thập từ các báo cáo tổng kết hàng năm của các ngành, báo cáo tổng hợp về ĐTC của Bộ Tài Chính,

Bộ Kế hoạch và Đầu tư, báo cáo tổng kết năm của Tổng cục thống kê

Đồng thời, tác giả cũng sử dụng những dữ liệu đã được công bố trên các tạp chí khoa học, các công trình nghiên cứu khoa học đã được đăng tải hoặc nghiệm thu

có liên quan đến luận án

Bên cạnh đó, sau khi phân tích những dữ liệu thứ cấp thu thập được từ các nguồn dữ liệu chính thống của Bộ tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tư, Tổng cục thống

kê, tác giả tiến hành phỏng vấn sâu một số chuyên gia về ĐTC tại: Vụ đầu tư thuộc

Bộ tài chính và Bộ kế hoạch và đầu tư Một số nội dung tác giả thực hiện phỏng vấn sâu để có góc nhìn từ ý kiến của các chuyên gia về quản lý ĐTC tại Việt Nam

5.2 Phương pháp phân tích và xử lý dữ liệu

5.2.1 Phương pháp thống kê mô tả

Thống kê là hệ thống các phương pháp dùng để thu nhập xử lý và phân tích các con số (mặt lượng) của những hiện tượng số lớn để tìm hiểu bản chất và tính quy luật vốn có của chúng (mặt chất) trong điều kiện thời gian và địa điểm cụ thể Thống kê mô tả được sử dụng để mô tả những đặc tính cơ bản của dữ liệu thu thập được từ nghiên cứu thực nghiệm qua các cách thức khác nhau

Thống kê mô tả và thống kê suy luận cùng cung cấp những tóm tắt đơn giản

về mẫu và các thước đo Cùng với phân tích đồ họa đơn giản, chúng tạo ra nền tảng của mọi phân tích định lượng về số liệu Để hiểu được các hiện tượng và ra quyết định đúng đắn, cần nắm được các phương pháp cơ bản của mô tả dữ liệu Có rất nhiều kỹ thuật hay được sử dụng Có thể phân loại các kỹ thuật này như sau:

+ Biểu diễn dữ liệu bằng đồ họa trong đó các đồ thị mô tả dữ liệu hoặc giúp

so sánh dữ liệu

+ Biểu diễn dữ liệu thành các bảng số liệu tóm tắt về dữ liệu

+ Thống kê tóm tắt (dạng các giá trị thống kê đơn nhất) mô tả dữ liệu Phương pháp thống kê mô tả được tác giả sử dụng khi biểu diễn dữ liệu thể hiện cơ

cấu vốn ĐTC, quy mô vốn ĐTC của Việt Nam phân theo ngành, lĩnh vực…

5.2.2 Phương pháp so sánh

Phương pháp so sánh là đối chiếu thể hiện định lượng có nội dung và tính chất tương tự nhau: Số lần, số phần trăm So sánh cũng được sử dụng ở các dạng như: So sánh giữa thực hiện với kế hoạch, so sánh các giai đoạn khác nhau, so sánh các đối tượng tương tự nhau, so sánh các yếu tố hiện tượng cá biệt…

Tác giả sử dụng phương pháp so sánh để phân tích sự biến động của ĐTC qua các năm trong kỳ nghiên cứu

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài lời cam đoan, tóm lược, phần mở đầu, Luận văn được bố cục gồm 3 chương, cụ thể như sau :

Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư công

Chương 2: Thực trạng quản lý đầu tư công tại Việt Nam

Chương 3: Các giải pháp tăng cường quản lý đầu tư công tại Việt Nam đến năm 2025

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG

1.1 Đầu tư công

1.1.1 Khái niệm đầu tư công

1.1.1.1 Khái niệm đầu tư

Theo cách hiểu thông thường nhất trong xã hội, đầu tư là việc bỏ vốn ra bằng tiền hoặc các tài sản hữu hình (nhà xưởng, máy móc, ) hoặc tài sản vô hình (phát minh, sáng chế, thương hiệu, ) để kinh doanh nhằm đạt được lợi ích nào đó Còn theo kinh tế học vĩ mô thì đầu tư được hiểu là tăng vốn tư bản nhằm tăng cường sức sản xuất trong tương lai Có nghĩa là đầu tư là việc bỏ tư bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt được mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu

tư Đầu tư còn được gọi là hình thành tu bản hoặc tích lũy tư bản Chỉ có tăng tư bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới được tính là đầu tư, còn tăng tư bản trong lĩnh vực tài chính tiền tệ và kinh doanh bất động sản không được coi là đầu tư

1.1.1.2 Khái niệm đầu tư công

Quan điểm theo tài chính công

Theo quan điểm này, ĐTC là hoạt động của chi tiêu công nhằm thúc đẩy năng lực sản xuất của nền kinh tế Theo đó, ĐTC là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất Tổng ĐTC bao gồm đầu tư vào CSHT vật chất do chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện Nhưng không phải hoạt động chi tiêu công nào cũng có thể được coi

là ĐTC vì một trong những đặc trưng của đầu tư đó là khả năng “hoàn trả” Theo quan điểm của Quỹ tiền tệ quốc tế (2012), “ĐTC là toàn bộ chi tiêu của khu vực công, nhưng không bao gồm chi tiêu của các doanh nghiệp nhà nước, để hình thành nên các tài sản cố định” Theo UNCTAD, “ĐTC được xác định là phần chi tiêu xây dựng cơ bản trong chi tiêu công” Nhưng UNCTAD cũng cho rằng, nhiều hoạt động chi tiêu của Chính phủ nếu không được coi là chi đầu tư (công) thì sẽ dẫn đến thiếu sót trong đánh giá, nhất là chi cho các vấn đề phúc lợi xã hội như: chi phí duy tu bảo dưỡng các công trình kết cấu hạ tầng, y tế, giáo dục, môi trường, an ninh trật tự…

Vì vậy, nhiều công trình nghiên cứu thực nghiệm căn cứ vào sự phân định các khoản chi tiêu công thể hiện trong bảng cân đối tài khoản gồm chi tiêu dùng Chính

phủ và chi đầu tư để xác định đâu là ĐTC và sử dụng số liệu đó để đánh giá, phân tích Ngoài ra, thách thức trong việc xác định phạm vi của ĐTC trở lên phức tạp hơn nhiều khi mà khu vực tư nhân tham gia vào cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và tham gia vào các dự án đầu tư có sử dụng vốn từ NSNN

Theo Luật ĐTC năm 2014 của Việt Nam , “ĐTC là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội Dự án Đầu tư công là

dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn ĐTC Vốn ĐTC quy định tại Luật này gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư Lĩnh vực ĐTC bao gồm: đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư và

hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư

Khái niệm ĐTC tại Luật ĐTC có thể coi như là một sự thay đổi mang tính chất đột phát nhằm thay đổi mô hình, cách thức quản lý, nâng cao HQĐT công; gắn với tài chính công và tiệm cận hơn với quan niệm của thế giới Mặc dù vậy, có lẽ hạn chế lớn nhất trong quan điểm, khái niệm về ĐTC tại Luật ĐTC là đã không đề cập đến đầu tư của khu vực doanh nghiệp nhà nước Trong khi đó, doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam ngoài việc được NSNN cấp vốn hoặc vốn hoạt động có nguồn gốc từ NSNN thì các doanh nghiệp này đang nắm giữ phần lớn nguồn lực của toàn

bộ nền kinh tế và hoạt động trong các lĩnh vực then chốt, đặc biệt là phát triển CSHT kinh tế kỹ thuật- xã hội (giao thông vận tải, thông tin liên lạc, điện lực, nước sạch, môi trường…) phục vụ tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội Do đó, khi thực hiện nghiên cứu thực nghiệm trong điều kiện của Việt Nam, nếu không đề cập đến đầu tư của doanh nghiệp nhà nước thì khó có thể đánh giá được đầy đủ tính hiệu quả của ĐTC nhất là dưới góc độ tác động của ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế và

cải thiện phúc lợi xã hội Ngoài ra, đầu tư theo hình thức PPP được coi là một trong giải pháp quan trọng nhằm nâng cao HQĐT công trong bối cảnh nguồn lực của Nhà nước hạn chế cũng chưa được Luật ĐTC đề cập đến

Như vậy, các quan điểm nêu trên đều chưa giải thích, làm rõ được một số vấn đề đó là: đầu tư có sự tham gia, kết hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân có phải là ĐTC không? đầu tư của doanh nghiệp nhà nước có phải là ĐTC không hay

bộ phận đầu tư nào của doanh nghiệp nhà nước thì được coi là ĐTC? Thực tế, ĐTC phải luôn gắn với chủ thể là Nhà nước, phục vụ chức năng chủ yếu của Nhà nước là cung cấp hàng hóa công cộng, thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội và hướng tới mục tiêu vì lợi ích chung của toàn xã hội Nguồn lực và phương thức tổ chức thực hiện không chỉ bó hẹp trong phạm vi của khu vực nhà nước và chỉ

do Nhà nước thực hiện Nói cách khác, ĐTC là hướng tới các mục tiêu công cộng, không vì mục đích lợi nhuận trên cơ sở tổng hợp các nguồn lực của xã hội

Do đó, tác giả cho rằng: “ĐTC là hoạt động đầu tư do Nhà nước chủ trì để

thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước và các nguồn lực khác" Với khái niệm này khẳng định vai trò chủ

đạo của Nhà nước trong thực hiện các chương trình, dự án Đầu tư công và sẽ bao hàm được một bộ phận đầu tư của doanh nghiệp nhà nước trong phát triển CSHT, công ích, đầu tư theo hình thức PPP, chi tiêu công cho các chương trình mục tiêu quốc gia (có tính chất đầu tư) cũng như giải quyết được tính phi lợi nhuận (tính công cộng) của ĐTC Tuy nhiên, trong một thời gian dài, tại Việt Nam, ĐTC được đồng nhất với đầu tư của khu vực Nhà nước với 03 nguồn vốn chính là: NSNN, vốn vay, vốn của doanh nghiệp nhà nước và toàn bộ hệ thống cơ sở dữ liệu, thống kê đều được thiết kế dựa trên quan điểm này Điều kiện của Việt Nam hiện nay cũng chưa thể phân tách được dữ liệu, số liệu về ĐTC cho phát triển CSHT, công ích trong tổng thể hoạt động đầu tư sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước và hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP Do đó, những chỉ tiêu tính toán trong Luận văn dựa trên nguồn số liệu hiện đang được quản lý, theo dõi theo hệ thống thống kê hiện hành mặc dù đã thể hiện được thực trạng về ĐTC tại Việt Nam nhưng cũng còn có hạn chế nhất định

1.1.2 Đặc điểm của đầu tư công

1.1.2.1 Chủ thể đầu tư công

Ở góc độ tài chính công, ĐTC là các khoản chi tiêu công của Chính phủ Nhà nước quyết định việc sử dụng nguồn vốn đầu tư để thực hiện các dự án phát triển kinh tế xã hội, từ lập, thẩm định, phê duyệt, bố trí nguồn vốn để thực hiện và thực tiếp thanh tra, kiểm tra, giám sát đảm bảo hoạt động đầu tư được công khai, minh bạch, hiệu quả, đạt được các mục tiêu đầu tư Ngoài ra, ĐTC có mối quan hệ khá chặt chẽ với nợ công ĐTC kém hiệu quả làm tăng gánh nặng nợ công và khi nợ công vượt ngưỡng an toàn thì sẽ có tác động tiêu cực đến mọi hành vi đầu tư, trong

đó có ĐTC, và gây ra những bất ổn của kinh tế vĩ mô, thậm chí dẫn đến khủng hoảng nợ công khi Chính phủ không có khả năng thanh toán nợ

1.1.2.2 Mục tiêu đầu tư công

Xuất phát từ vai trò của Nhà nước là đảm bảo các lợi ích công cộng của xã hội như: tạo mới, nâng cấp, củng cố năng lực phục vụ của hệ thống CSHT kinh tế; đảm bảo tự an ninh, quốc phòng; phát triển sự nghiệp phúc lợi công cộng của xã hội như giáo dục, đào tạo, y tế, văn hoá, CSHT xã hội và bảo vệ môi trường và thất bại của thị trường trong việc cung cấp hàng hóa công cộng; ĐTC được thực hiện để phục vụ các mục tiêu công cộng, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận (Aschauer, 1989)

ĐTC không vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục tiêu đảm bảo hiệu quả kinh tế

và tối đa hóa phúc lợi xã hội

1.1.2.3 Vốn đầu tư công

Vốn ĐTC thuộc sở hữu Nhà nước ĐTC luôn gắn liền với chi tiêu công và chủ thể là Nhà nước Trong khi đó, Nhà nước là một khái niệm khá chung chung, mang tính đại diện chứ không phải là một chủ đầu tư thực sự

1.1.2.4 Hàng hóa công cộng

Hàng hóa công cộng là những hàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không ngăn cản người khác tiêu dùng với 02 thuộc tính cơ bản: không có khả năng ngoại trừ và không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng Chính vì 02 thuộc tính này

mà khu vực kinh tế tư nhân không muốn cung cấp hoặc không thể cung cấp loại

hàng hóa này Hàng hóa công cộng thuần túy là những hàng hóa có đủ 02 thuộc tính còn hàng hóa công cộng không thuần túy chỉ có một trong hai thuộc tính nêu trên hoặc có cả hai nhưng trong một giới hạn nào đó Đối với hàng hóa công cộng thuần túy, do không có khả năng ngoại trừ và luôn tồn tại đối tượng được hưởng lợi mà không phải đóng góp gì cho xã hội, Chính phủ đảm nhiệm cung cấp, như: an ninh quốc phòng Đối với hàng hóa công cộng không có tính loại trừ hoặc có khả năng loại trừ nhưng chi phí quá lớn sẽ được cung cấp công cộng và do Chính phủ đảm nhiệm Đối với hàng hóa công cộng không có tính cạnh tranh nhưng có khả năng ngoại trừ (thông qua việc thu tiền) thì có thể cung cấp cá nhân và có thể do khu vực

tư nhân hoặc khu vực tư nhân kết hợp với khu vực công để cung cấp

1.1.2.5 Đầu tư công được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật chặt chẽ

Ở góc độ sở hữu, vốn ĐTC thuộc sở hữu Nhà nước ĐTC luôn gắn liền với chi tiêu công và chủ thể là Nhà nước Trong khi đó, Nhà nước là một khái niệm khá chung chung, mang tính đại diện chứ không phải là một chủ đầu tư thực sự Hơn nữa, mục tiêu của ĐTC là không vì lợi nhuận Do đó, để đảm bảo hoạt động ĐTC đúng mục đích, công khai, minh bạch, hiệu quả thì phải được tổ chức thực hiện trong một khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và phải có sự tham gia, giám sát của cộng đồng, phản biện xã hội Theo đó, ĐTC phải được thực hiện theo các chương trình,

dự án phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển, phù hợp với kế hoạch đã được duyệt Việc thực hiện ĐTC phải đảm bảo đúng mục tiêu, tiến độ, chất lượng, tiết kiệm và có hiệu quả; công khai, minh bạch và thống nhất quản lý nhà nước với sự phân cấp quản lý phù hợp

1.1.3 Vai trò của đầu tư công đối với phát triển kinh tế xã hội

Trong thực tiễn đời sống kinh tế xã hội, có nhiều lĩnh vực, nhiều dự án mà tư nhân không đủ khả năng hoặc đủ khả năng mà không muốn thực hiện đầu tư như các dự án xây dựng công trình cầu, đường, các công trình công cộng; đầu tư phát triển cho vùng miền núi, dân tộc thiểu số, Bởi đó đều là những dự án phải bỏ nhiều vốn đầu tư ban đầu, thời gian thu hồi vốn lâu, hoặc khả năng thu hồi được vốn

là không cao Do đó, việc đầu tư của nhà nước để đảm bảo các nhu cầu tối thiểu của cộng đồng được đáp ứng, giữ vững ổn định xã hội, tránh tình trạng bất công, bất

bình đẳng trong xã hội Vai trò của đầu tư công được thể hiện trên ba khía cạnh quan trọng sau:

- Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dựa trên việc đầu tư cho các công trình hạ tầng, cơ sở vật chất – kĩ thuật tối thiểu chung cho xã hội Đây cũng đồng thời tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước đầu tư và phát triển Ngoài ra, đầu tư công giúp có cơ hội được tập trung nguồn lực cao, hoặc Trung ương có thể điều tiết được một cách hợp lý các nguồn đầu tư, tránh tình trạng cục bộ, địa phương, nơi thừa nơi thiếu

- Góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đằng, bất công trong xã hội bằng các chương trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số (chương trình 134, 135 của Chính phủ, các chương trình xóa đói giảm nghèo, ), nâng cao và ổn định đời sống người dân

- Đảm bảo ổn định và không ngừng tăng cường quốc phòng, an ninh Các công trình, dự án về an ninh quốc phòng đều không mang lại hiệu quả kinh tế trước mắt nên khu vực tư nhân không thể và cũng không muốn đầu tư vào lĩnh vực này Nhưng đó lại là cơ sở quan trọng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia

Trong đầu tư công, đầu tư cho cơ sở hạ tầng là đối tượng chính, là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất

và tái sản xuất mở rộng được diễn ra bình thường, liên tục Có cơ sở hạ tầng đồng

bộ và hiện đại, nền kinh tế mới có điều kiện để tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững Trình độ phát triển của cơ sở hạ tầng có ảnh hưởng đến trình độ phát triển của đất nước, có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và công tác xoá đói giảm nghèo

Việc phát triển kết cấu hạ tầng gồm có sáu tác động quan trọng sau đây:

- Cơ sở hạ tầng phát triển mở ra khả năng thu hút các luồng vốn đầu tư đa dạng cho phát triển kinh tế-xã hội

- Cơ sở hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại là điều kiện để phát triển các vùng kinh

tế động lực, các vùng trọng điểm và từ đó tạo ra các tác động lan toả lôi kéo các

1.2 Quản lý đầu tư công

1.2.1 Khái niệm quản lý đầu tư công

“Quản lý đầu tư công là là một hệ thống tổng thể,bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.” (OECD, 2010)

Quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình đầu tư của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm

hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong thực hiện đầu tư các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước; đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế -

xã hội với chi phí thấp nhất

1.2.2 Tổ chức bộ máy quản lý đầu tư công

Để quản lý đầu tư công, các Nhà nước thường sử dụng ba mô hình tổ chức chủ yếu: mô hình tổ chức theo chức năng, mô hình tổ chức chuyên trách quản lý đầu

tư và mô hình tổ chức dạng ma trận Tùy theo mục đích quản lý và lĩnh vực ứng dụng mà sử dụng mô hình quản lý nào cho phù hợp Trong lĩnh vực quản lý đầu tư XDCB nhất là từ nguồn vốn NSNN hiện nay có một số hình thức tổ chức quản lý đầu tư chủ yếu sau đây:

+ Hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư

Quản lý đầu tư theo hình thức chủ đầu tư (chủ dự án) trực tiếp quản lý là hình thức tổ chức quản lý không do cán bộ chuyên trách quản lý dự án thuê ngoài trực tiếp tham gia điều hành dự án Họ không chịu trách nhiệm trực tiếp đối với việc thực hiện và kết quả cuối cùng của dự án mà chỉ đóng vai trò cố vấn, tư vấn

Nguồn: Vũ Thành Tự Anh (2012)

+ Hình thức chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư

Hình thức tổ chức “chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư” là mô hình tổ chức trong đó chủ đầu tư giao cho ban quản lý điều hành dự án chuyên ngành là chủ nhiệm điều hành hoặc thuê tổ chức có năng lực chuyên môn để điều hành quản lý đầu tư và họ được đại diện toàn quyền trong mọi hoạt động thực hiện dự án Chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư là một pháp nhân độc lập, có năng lực, sẽ là người quản lý, điều hành và chịu trách nhiệm về kết quả đối với toàn bộ quá trình thực hiện dự án Mọi quyết định của chủ đầu tư về dự án mà liên quan đến các đơn vị thực hiện sẽ được triển khai thông qua chủ nhiệm điều hành dự án Hình thức này

áp dụng cho những dự án quy mô lớn, tính chất phức tạp

Nguồn: Vũ Thành Tự Anh (2012)

+ Hình thức chìa khóa trao tay

Mô hình tổ chức quản lý đầu tƣ dạng chìa khóa trao tay là hình thức tổ chức trong đó nhà quản lý không chỉ là đại diện toàn quyền của chủ đầu tƣ - chủ dự án

mà còn là “chủ” của dự án Hình thức này áp dụng khi chủ đầu tƣ đƣợc phép đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện tổng thầu toàn bộ dự án Họ là trung gian, nhận thầu thực hiện toàn bộ dự án đầu tƣ nhƣ thể dự án là của chính họ Khác với hình thức chủ nhiệm điều hành, giờ đây mọi trách nhiệm đƣợc giao cho nhà quản lý và

họ phải chịu trách nhiệm hoàn toàn đối với việc thực hiện dự án

Nguồn: Vũ Thành Tự Anh (2012)

+ Hình thức tự thực hiện

Hình thức này áp dụng cho chủ đầu tư có đủ năng lực hoạt động sản xuất, xây dựng, quản lý phù hợp với yêu cầu thực hiện dự án

1.2.3 Mục tiêu, nguyên tắc và yêu cầu quản lý đầu tư công

1.2.3.1 Mục tiêu quản lý đầu tư công

Mục tiêu của quản lý dự án đầu tư công là bảo đảm đạt được mục đích đầu tư, tức là lợi ích mong muốn của chủ đầu tư

Các mục tiêu cụ thể khi quản lý đầu tư công bao gồm:

+ Mục tiêu về chất lượng: Các đầu ra của dự án đạt chất lượng dự kiến

+ Mục tiêu về thời gian thực hiện: Tiến độ của dự án được đảm bảo hoặc được rút ngắn

+ Mục tiêu về chi phí: Đảm bảo hạn chế tối đa thất thoát và lãng phí Tiết kiệm được nguồn lực của dự án bao gồm vật tư, nhân lực, tiền vốn…

+ Mục tiêu về an toàn lao động: Đảm bảo an toàn lao động cho đầu tư

+ Mục tiêu về vệ sinh môi trường: Ánh hưởng tốt của dự án tới môi trường

+ Mục tiêu về quản lý rủi ro: Hạn chế tối đa tác động các rủi ro từ môi trường

+ Mục tiêu về hiệu quả đem lại: Tức là lợi ích của các bên tham gia được đảm bảo hài hoà và đem lại lợi ích đầu tư cho xã hội

1.2.3.2.Nguyên tắc quản lý đầu tư công

+ Tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công + Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm của đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành

+ Thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức,

cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công

+ Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí

+ Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công

+ Khuyến khích tổ chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc đầu tư theo hình thức đối tác

công tư vào dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công

1.2.3.3 Các yêu cầu quản lý đầu tư công

+ Yêu cầu chung

- Tính khoa học và hệ thống: Để đảm bảo yêu cầu này đòi hỏi các dự án đầu tư xây dựng công trình phải được lập và quản lý trên cơ sở nghiên cứu kỹ, chính xác các nội dung của dự án (sự cần thiết, các điều kiện tự nhiên xã hội, các phương án thực hiện và giải pháp thiết kế, ) dựa trên sự khảo sát tỉ mỉ với các số liệu đầy đủ và chính xác Đồng thời dự án đầu tư phải phù hợp với các dự án khác, phù hợp với quy hoạch

- Tính pháp lý: Các dự án đầu tư xây dựng công trình phải được xây dựng và quản

lý trên cơ sở pháp lý vững chắc, tức là phải tuân thủ các chính sách và pháp luật của Nhà nước

- Tính đồng nhất: Phải tuân thủ các quy định và thủ tục đầu tư của các cơ quan chức năng và tổ chức quốc tế

- Tính hiện thực (tính thực tiễn): Phải đảm bảo tính khả thi dựa trên sự phân tích đúng đắn các môi trường liên quan đến hoạt động đầu tư xây dựng

+ Yêu cầu cụ thể

- Đầu tư phải thực hiện theo chương trình, dự án, phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội;

- Đầu tư phải đúng mục tiêu, có hiệu quả, chống dàn trải, lãng phí;

- Phương thức quản lý đầu tư phải phù hợp, đảm bảo hiệu lực và hiệu quả của quản

1.2.4 Nội dung quản lý đầu tư công

Nội dung quản lý đầu tư công gồm các nội dung như sau:

- Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công

- Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công

- Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công

- Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tư công

- Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công

- Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu

tư công

- Hợp tác quốc tế về đầu tư công

1.2.5 Các phương pháp và công cụ quản lý đầu tư công

1.2.5.1.Các phương pháp quản lý đầu tư công

Cũng như các hoạt động kinh tế khác, các phương pháp quản lý đầu tư công bao gồm:

+ Phương pháp hành chính

Là phương pháp được sử dụng trong quản lý cả lĩnh vực xã hội và kinh tế của mọi nước Đây là cách thức tác động trực tiếp của chủ thể quản lý đến dự án quản lý bằng những văn bản, chỉ thị, những quy định về tổ chức Ưu điểm của phương pháp này là góp phần giải quyết trực tiếp và nhanh chóng những vấn đề cụ thể, nhưng cũng dễ dẫn đến tình trạng quan liêu máy móc, bộ máy hành chính cồng kềnh và độc đoán

Phương pháp hành chính trong quản lý được thể hiện ở hai mặt: Mặt tĩnh và mặt động

Mặt tĩnh thể hiện ở những tác động có tính ổn định về mặt tổ chức thông qua việc thể chế hoá tổ chức (gồm cơ cấu tổ chức và chức năng quản lý) và tiêu chuẩn hoá tổ chức (định mức và tiêu chuẩn tổ chức)

Mặt động của phương pháp là sự tác động thông qua quá trình điều khiển tức thời khi xuất hiện các vấn đề cần giải quyết trong quá trình quản lý

+ Phương pháp kinh tế:

Là sự tác động của chủ thể quản lý vào đối tượng quản lý bằng các chính

sách và đòn bẩy kinh tế như: tiền lương, tiền thưởng, tiền phạt, giá cả, lợi nhuận, tín dụng, thuế

Khác với phương pháp hành chính dựa vào mệnh lệnh, phương pháp kinh tế thông qua các chính sách và đòn bẩy kinh tế để hướng dẫn, kích thích, động viên và điều chỉnh các hành vi của những đối tượng tham gia quá trình thực hiện đầu tư theo một mục tiêu nhất định của nền kinh tế - xã hội Như vậy, phương pháp kinh tế trong quản lý đầu tư chủ yếu dựa vào lợi ích kinh tế của đối tượng tham gia vào quá trình đầu tư và sự kết hợp hài hoà lợi ích của Nhà nước, xã hội với lợi ích của tập thể và lợi ích cá nhân người lao động trong lĩnh vực đầu tư

+ Phương pháp giáo dục:

Phương pháp này xuất phát từ quan điểm cho rằng vật chất khách quan quyết định ý thức con người, nhưng ý thức của con người có thể tác động trở lại đối với sự vật khách quan Do đó, trong sự quản lý, con người là đối tượng trung tâm của quản

lý và phương pháp giáo dục được coi trọng trong quản lý

Chúng ta đều biết rằng tất cả các hoạt động kinh tế đều xảy ra thông qua con người với những động cơ về lợi ích vật chất và tinh thần nhất định, với những mức

độ giác ngộ về trách nhiệm công dân và về ý thức dân tộc khác nhau, với những quan điểm về đạo đức và trình độ hiểu biết về quản lý kinh tế khác nhau Phải giáo dục và hướng dẫn các nhân cách trên phát triển theo hướng có lợi cho phát triển kinh tế, cho sự tiến bộ và văn minh của toàn xã hội

Nội dung của các biện pháp giáo dục bao gồm giáo dục về thái độ lao động,

ý thức kỷ luật, tinh thần trách nhiệm, khuyến khích phát huy sáng kiến, thực hiện các biện pháp kích thích sự say mê hăng hái lao động, giáo dục về tâm lý tình cảm lao động Về giữ gìn uy tín với người tiêu dùng Các vấn đề này đặc biệt quan trọng trong lĩnh vực đầu tư do những đặc điểm của hoạt động đầu tư (lao động vất vả, tính chất rủi ro )

gồm:

- Phương pháp thống kê:

Phương pháp này được sử dụng để thu thập và kiểm tra phân tích các số liệu thống kê trong hoạt động đầu tư, kiểm tra và dự báo trong xây dựng công trình Trong toán thống kê, phương pháp hàm tương quan giữ vai trò quan trọng, nhất là đối với việc phân tích nhân tố ảnh hưởng đến kết quả của hoạt động đầu tư

- Mô hình toán kinh tế:

Đó là sự phản ánh mặt lượng các thuộc tính cơ bản của các đối tượng nghiên cứu trong đầu tư và là sự trừu tượng hoá khoa học các quá trình, hiện tượng kinh tế diễn

ra trong hoạt động đầu tư Thí dụ mô hình tái sản xuất, mô hình cân đối liên ngành chỉ rõ vai trò của đầu tư

- Điều khiển học:

Là khoa học về điều khiển các hệ thống kinh tế và kỹ thuật phức tạp, trong đó quá trình vận động của thông tin đóng vai trò chủ yếu.Với việc vận dụng các phương pháp toán kinh tế trong quản lý đầu tư cho phép người ta có thể nhận thức sâu sắc hơn quá trình kinh tế trong đầu tư, cho phép lượng hoá để chọn ra các phương án đầu tư, xây dựng tối ưu, các phương án thiết kế và quy hoạch tối ưu + Vận dụng tổng hợp các phương pháp quản lý trên đây trong quản lý hoạt động đầu tư

Áp dụng phương pháp này cho phép nâng cao hiệu quả của quản lý hoạt động đầu tư vì những lý do:

- Hệ thống các quy Luật kinh tế tác động lên hoạt động đầu tư một cách tổng hợp Các phương pháp quản lý là sự vận dụng các quy Luậtkinh tế nên chúng cũng phải được sử dụng tổng hợp thì mới có kết quả cao

- Hệ thống quản lý kinh tế và quản lý hoạt động đầu tư không phải là những hoạt động riêng lẻ mà là sự tổng hợp các quan hệ kinh tế, xã hội, chính trị, pháp luật Do

đó, chỉ có sự vận dụng tổng hợp các phương pháp quản lý mới có thể điều hành tốt

hệ thống này

Đối tượng tác động chủ yếu của quản lý là con người mà con người lại là tổng hoà của các quan hệ xã hội với nhiều động cơ, nhu cầu và tính cách khác nhau,

do đó, phương pháp tác động đến con người cũng phải là phương pháp tổng hợp

Mỗi phương pháp quản lý đều có phạm vi áp dụng nhất định và nhược điểm khác nhau Do đó sử dụng tổng hợp các phương pháp này sẽ bổ sung cho nhau các

ưu điểm, khắc phục và hạn chế những nhược điểm

Các phương pháp quản lý luôn có mối quan hệ với nhau Vận dụng tốt phương pháp quản lý này sẽ tạo điều kiện cho việc sử dụng tốt các phương pháp kia Tuy nhiên, khi vận dụng các phương pháp quản lý trên đây cần tìm ra phương pháp nào là chủ yếu, tuỳ thuộc vào từng hoàn cảnh cụ thể, trong đó phương pháp kinh tế xét cho cùng vẫn là phương pháp quan trọng nhất vì nó thường đem lại hiệu quả rõ rệt, là tiền đề vững chắc và lâu dài để vận dụng các phương pháp còn lại

1.2.5.2 Các công cụ quản lý đầu tư công

- Hệ thống luật có liên quan đến hoạt động đầu tư như luật đầu tư, luật công ty, luật xây dựng, luật đất đai, luật bảo vệ môi trường, luật lao động, luật bảo hiểm, luật thuế, luật phá sản và một loạt các văn bản dưới luật kèm theo về quản lý hoạt động đầu tư như các quy chế quản lý tài chính, vật tư, thiết bị, lao động, tiền lương, sử dụng đất đai và tài nguyên thiên nhiên khác,

- Các chính sách và đòn bẩy kinh tế như chính sách, giá cả, tiền lương, xuất khẩu, thuế, tài chính tín dụng, tỷ giá hối đoái, thưởng phạt kinh tế, chính sách khuyến khích đầu tư, những quy định về chế độ hạch toán kế toán, phân phối thu nhập

- Các định mức và tiêu chuẩn quan trọng có liên quan đến lợi ích của toàn xã hội

- Quy hoạch tổng thể và chi tiết của ngành và địa phương về đầu tư và xây dựng

- Các kế hoạch định hướng và kế hoạch trực tiếp về đầu tư

- Danh mục các dự án đầu tư

- Các hợp đồng ký kết với các cá nhân và đơn vị hoàn thành các công việc của quá trình thực hiện dự án

- Tài liệu phân tích đánh giá kết quả và hiệu quả của hoạt động đầu tư

- Các thông tin về tình hình cung cầu, kinh nghiệm quản lý, giá cả, luật pháp của Nhà nước và các vấn đề có liên quan đến đầu tư

1.2.6 Quy trình quản lý đầu tư công

1.2.6.1 Định hướng đầu tư công và sàng lọc bước đầu

- Định hướng chiến lược đầu tư: Đây là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tư công, được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra Định hướng này giúp cho hoạt động đầu tư công của chính phủ phản ảnh được các ưu tiên của quốc gia, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chương trình

và ra quyết định đầu tư của các bộ - ngành và của các cấp chính quyền địa phương

- Xây dựng dự án đầu tư: Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các bộ ngành, địa phương xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản như sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, ngân sách dự toán, tiến độ thực hiện, kết quả kỳ vọng … của dự án

- Sàng lọc dự án bước đầu: Mục đích của bước này là đảm bảo dự án do các bộ - ngành - địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có thể được xem xét ở các bước kế tiếp Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa Sàng lọc tốt

ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở những bước sau

1.2.6.2 Thẩm định dự án đầu tư công

- Đánh giá tiền khả thi: Mục đích của bước này là xác định nhanh tính khả thi của

dự án (chẳng hạn như thông qua phân tích nhanh về chi phí và lợi ích cũng như khả năng thu xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn thay thế cho dự án trước khi tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ

- Đánh giá khả thi: Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ

và nghiêm ngặt Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi phí và lợi ích một cách chi tiết, được thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh tế, và xã hội Bên cạnh đó, dự án cũng phải được đánh giá cẩn thận về những rủi ro tiềm tàng, về tính bền vững, cũng như về tác động môi trường và xã hội Chất lượng của đánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, năng lực, và chất lượng dữ liệu của tổ chức đánh giá

1.2.6.3 Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án đầu tư công

Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công - do

xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở các nước đang phát triển Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định Trong trường hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án

1.2.6.4 Lựa chọn và lập ngân sách dự án đầu tư công

Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tư công tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai Đầu tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn

dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này

1.2.6.5 Triển khai dự án đầu tư công

Sự thành công (hay thất bại) trong triển khai dự án phụ thuộc vào nhiều nhân

tố, trong đó chắc chắn bao gồm (i) lựa chọn đúng dự án tốt; (ii) lập ngân sách chính xác; (iii) chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức bộ máy

và nhân sự, thu hồi đất; (iv) kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư; (v) theo dõi và quản lý chi phí; (vi) quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của dự án Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những hướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân

sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v tất cả phải được chuẩn bị kỹ càng

và thực tế Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần được xây dựng và công bố Cũng cần lường trước những cơ chế để ngăn chặn (hoặc ít nhất là giảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí trong tương lai

1.2.6.6 Điều chỉnh dự án đầu tư công

Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnh