Hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục của thành phố đà nẵng

Nếu ở các doanh nghiệp, dự toán được xem là một phần của kế toán quản trị và được thiết lập tùy theo nhu cầu quản trị ở từng tổ chức thì trong khu vực công, dự toán ngân sách là phần khô

NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN

Đà Nẵng - Năm 2018

NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN

Mã số: 60.34.03.01

N ườ ướn n o ọ PGS TS Trần Đìn K ô N uyên

Đà Nẵng - Năm 2018

Tác giả xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tác giả Các số liệu trong luận văn là trung thực Những kết quả trong luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hồng Hạnh

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2

4 Phương pháp nghiên cứu 3

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn 3

6 Kết cấu của luận văn 3

7 Tổng quan tài liệu nghiên cứu 4

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH TRONG CÁC TỔ CHỨC CÔNG 7

1.1 LẬP DỰ TOÁN - MỘT NỘI DUNG CÔNG TÁC KẾ TOÁN Ở CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 7

1.1.1 Khái niệm 7

1.1.2 Vai trò của dự toán trong công tác quản lý tài chính công 8

1.2 CÁC MÔ HÌNH LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH 9

1.2.1 Mô hình thông tin từ trên xuống 9

1.2.2 Mô hình thông tin từ dưới lên 10

1.2.3 Mô hình thông tin phản hồi 11

1.3 CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA VIỆC LẬP NGÂN SÁCH 12

1.3.1 Lý thuyết qui chuẩn 12

1.3.2 Lý thuyết mô tả 13

1.4 CÁC PHƯƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH TẠI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 13

1.4.1 Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào 13

1.4.2 Lập dự toán theo phương pháp gia tăng 16

1.4.5 Lập dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra 19

1.5 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH 21

1.5.1 Chiến lược phát triển và kế hoạch hoạt động hàng năm 21

1.5.2 Cân đối các nguồn lực của tổ chức 21

1.5.3 Chất lượng đội ngũ lập dự toán 22

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 24

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 2.1 ĐẶC ĐIỂM HOẠT ĐỘNG GIÁO DỤC DO THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG QUẢN LÝ 25

2.1.1 Mục tiêu phát triển về lĩnh vực giáo dục đào tạo của thành phố Đà Nẵng đến năm 2020 25

2.1.2 Đặc điểm quản lý tài chính lĩnh vực giáo dục 28

2.2 MÔ HÌNH LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC TẠI TP ĐÀ NẴNG 31

2.2.1 Xây dựng định mức phân bổ ngân sách 31

2.2.2 Lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục thành phố Đà Nẵng 34

2.2.3 Công tác phân bổ và giao dự toán ngân sách chi sự nghiệp giáo dục 51

2.3 ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC TP ĐÀ NẴNG 55

2.3.1 Những ưu điểm 55

CHƯƠNG 3 HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA

THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 61

3.1 QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN 61

3.2 HOÀN THIỆN XÂY DỰNG ĐỊNH MỨC NGÂN SÁCH TRONG MỘT THỜI KỲ NGÂN SÁCH 62

3.2.1 Cơ sở xây dựng định mức ngân sách 62

3.2.2 Mô hình lập dự toán ngân sách 63

3.2.3 Đề xuất về lập dự toán chi khác sự nghiệp giáo dục 65

3.2.4 Một số đề xuất khác có liên quan 69

3.3 ĐỊNH HƯỚNG THỰC HIỆN LẬP DỰ TOÁN THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA 75

3.3.1 Định hướng các hình thức kết quả đầu ra trong lĩnh vực giáo dục đào tạo 75

3.3.2 Tổ chức thông tin kế toán để hỗ trợ lập ngân sách theo kết quả đầu ra 78

3.3.3 Những đề xuất với các cơ quan quản lý 83

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 84

KẾT LUẬN 85 PHỤ LỤC

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

THCS : Trung học cơ sở THPT : Trung học phổ thông TNHH MTV : Trách nhiệm hữu hạn một thành viên SNGD : Sự nghiệp giáo dục

BHTN : Bảo hiểm thất nghiệp KPCĐ : Kinh phí công đoàn GD&ĐT : Giáo dục và đào tạo CNTT : Công nghệ thông tin CSVC : Cơ sở vật chất

2.5 Dự toán các khoản chi chương trình, đề án thuộc Sở

2.6 Định biên số người làm việc sự nghiệp giáo dục thuộc

2.7 Dự toán chi ngân sách khối trường học do các quận

2.8 Tổng hợp dự toán chi thực hiện các chính sách, đề án

2.9 Dự toán chi ngân sách nhà nước năm 2018 53 2.10 Dự toán chi ngân sách địa phương năm 2018 55

2.11 Mức độ đáp ứng nguồn thu học phí ở các khối tiểu học

2.12 Qui định mức thu học phí tại các khu vực ở Đà Nẵng 58 3.1 Mức điều chỉnh ngân sách bổ sung ở các khu vực 64

3.2 Dự toán chi ngân sách trường THPT X… (Mẫu) 74 3.3 Bảng so sánh hai cách tiếp cận lập dự toán ngân sách 75

Số hiệu

2.1 Mô hình lập dự toán chi ngân sách sự nghiệp giáo dục

3.1 Trình tự tính giá thành ở trường học theo hoạt động 82

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết củ đề tài

Dự toán ngân sách là một bộ phận không thể thiếu trong các công cụ của kế toán quản trị Dự toán là cơ sở để mỗi tổ chức dự tính các nguồn lực cần thiết để đạt được mục tiêu của tổ chức Nhờ đó, người đứng đầu ở mỗi tổ chức có thể điều phối các nguồn nhân tài, vật lực một cách có hệ thống và huy động các nguồn lực còn thiếu để thực hiện các nhiệm vụ trong năm Đó còn là

cơ sở để ban lãnh đạo truyền thông về nhiệm vụ của mỗi cá nhân, mỗi bộ phận trong tổ chức nhằm thực hiện mục tiêu đặt ra Nếu ở các doanh nghiệp,

dự toán được xem là một phần của kế toán quản trị và được thiết lập tùy theo nhu cầu quản trị ở từng tổ chức thì trong khu vực công, dự toán ngân sách là phần không thể thiếu của kế toán ngân sách Tại các chính quyền địa phương, lập dự toán là cơ sở để cân đối ngân sách hàng năm và do cơ quan tài chính chủ trì Quá trình này đòi hỏi sự phối hợp của nhiều cơ quan, ban ngành tham gia vào quá trình xây dựng dự toán ngân sách theo định hướng phát triển kinh

tế xã hội ở địa phương trong từng thời kỳ

Thành phố Đà Nẵng trong nhiều năm qua xác định lĩnh vực giáo dục là một trong những lĩnh vực quan trọng, góp phần xây dựng nguồn nhân lực có chất lượng cao cho quá trình phát triển thành phố Để thực hiện mục tiêu đó, xây dựng dự toán ngân sách lĩnh vực giáo dục có ý nghĩa rất lớn Tuy nhiên, mỗi một thời kỳ ngân sách mới đòi hỏi công tác lập dự toán phải có những điều chỉnh cho phù hợp Luật ngân sách 2015 và những thay đổi trong thời kỳ ngân sách 2017-2020 đã làm công tác dự toán ngân sách trong lĩnh vực giáo dục có một số thay đổi Tuy nhiên, sau gần một năm thực hiện những thay đổi này trong kỳ ngân sách mới, vẫn chưa có những báo cáo, đánh giá tổng kết ưu

và hạn chế trong công tác lập dự toán Hầu hết các nghiên cứu về lập dự toán trong lĩnh vực công vẫn đi vào đánh giá một cách chung chung chứ chưa có

những đánh giá cụ thể về cách thức xây dựng định mức

Quản lý ngân sách ở các nước cũng có nhiều thay đổi trong nhiều thập niên qua theo hướng lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra (output-based budget) Hệ thống này hoàn toàn khác với lập dự toán dựa trên nguồn lực đầu vào (line based budget) mà lâu nay các tổ chức công ở Việt Nam vẫn đang thường xuyên sử dụng Những yêu cầu về lập dự toán dựa trên kết quả đầu ra

đã được Luật ngân sách 2015 đề cập, nhưng đến nay vẫn chưa có một văn bản pháp qui nào hướng dẫn để triển khai trên thực tế Nhận thức của người làm công tác kế toán và tài chính ở vấn đề này còn rất mơ hồ

Xuất phát từ tầm quan trọng, ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công tác lập dự toán ngân sách cũng như vai trò của lĩnh vực giáo dục đào tạo tại thành phố Đà Nẵng, tác giả đã chọn đề tài “Hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng” làm luận văn thạc sĩ của mình

2 Mục tiêu nghiên cứu

Luận văn hướng đến những mục tiêu chủ yếu sau:

Đánh giá thực trạng công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách đối với sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng

Định hướng hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục tại thành phố Đà Nẵng

4 P ươn p áp n ên ứu

Luận văn sử dụng phương pháp chuyên gia kết hợp với phân tích tài liệu để giải quyết mục tiêu nghiên cứu Các tài liệu được phân tích là các qui định của Luật ngân sách và các văn bản hướng dẫn lập dự toán ngân sách hiện hành, áp dụng cho lĩnh vực sự nghiệp giáo dục

Số liệu minh họa trong luận văn sử dụng một số điển hình tại Trường THPT Trần Phú (do Sở giáo dục và Đào tạo thành phố Đà Nẵng quản lý), số liệu tại Phòng tài chính Quận Hải châu (quản lý các trường THCS, tiểu học, mầm non) Cách sử dụng này đảm bảo tính điển hình vì phương pháp lập dự toán về nguyên tắc là giống nhau giữa các trường học tại thành phố Đà Nẵng

Thông qua các tình huống điển hình và phân tích tài liệu, ý kiến các chuyên viên tại Sở Tài chính TP Đà Nẵng, Sở Giáo dục và Đào tạo, Phòng Giáo dục và đào tạo và tại các trường học, những hạn chế trong công tác lập

dự toán ngân sách được phát hiện, và là cơ sở để hoàn thiện công tác lập dự toán trong thời gian tới

5 Ý n ĩ o ọc và thực tiễn

Luận văn có ý nghĩa thực tiễn để nâng cao chất lượng công tác lập dự toán tại các cấp chính quyền địa phương đối với một mảng chuyên ngành Kết quả nghiên cứu dự kiến sẽ chỉ ra những bất cập trong công tác lập dự toán hiện nay, qua đó định hướng về cách thức lập dự toán trong bối cảnh cơ chế

tự chủ tài chính đang được quan tâm Ngoài ra, việc lập dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra hiện tại vẫn chưa có hướng đi cụ thể Kết quả nghiên cứu này sẽ chỉ ra một phần hướng giải quyết lập dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục và tài liệu tham khảo, luận văn gồm có ba chương sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận về dự toán ngân sách trong các tổ chức công Chương 2: Thực trạng công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân

sách sự nghiệp giáo dục của thành phố đà nẵng

Chương 3: Hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân

sách sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng

7 Tổng quan tài liệu nghiên cứu

Có nhiều nghiên cứu về công tác lập dự toán ngân sách trong các doanh nghiệp và tổ chức công, chủ yếu là ở các luận văn thạc sĩ Có thể tổng quan thành hai hướng nghiên cứu như sau:

Hướng nghiên cứu thứ nhất tập trung vào lập dự toán ở các doanh nghiệp Dự toán ở nhóm này có điểm chung là xuất phát từ nhu cầu thị trường

và chiến lược phát triển của các doanh nghiệp Một số nghiên cứu mà tác giả

đã đọc gồm:

Luận văn cao học của tác giả Nguyễn Thị Cúc (2012) “Hoàn thiện công tác lập dự toán tại Viễn Thông Quảng Nam” Luận văn đã khái quát toàn bộ quá trình lâp dự toán ở một đơn vị có phân cấp quản lý, quá trình lập dự toán

đi từ tuyến Trung tâm viễn thống cấp Huyện, thành phố đến Viễn Thông tỉnh trong giai đoạn 2010-2012 Luận văn đã chỉ ra một số hướng giải quyết về lập

dự toán cước doanh thu và hệ thống báo cáo đánh giá trách nhiệm quản lý có liên quan đến việc lập dự toán Tuy nhiên, điểm hạn chế của luận văn là chưa quan tâm đến tính đa dạng trong cách ứng xử chi phí trong ngành viễn thông

để có thể đảm bảo dự toán hợp lý nhất

Luận văn của tác giả Hoàng Thi Thơ (2014) “Công tác lập dự toán tại Công ty TNHH MTV Cảng Đà Nẵng” cũng viết về lập dự toán tại một doanh nghiệp Ưu điểm của luận văn là đã khái quát công tác lập dự toán tại một đơn

vị dịch vụ có qui mô lớn tại Đà nẵng và đã chỉ ra một số bất cập về tính hợp

lý Tuy nhiên, vấn đề cách ứng xử chi phí vẫn chưa được coi trọng trong công

tác lập dự toán chi phí

Nhìn chung, hướng nghiên cứu này chỉ ra những bất cập trong quá trình lập dự toán, thường bỏ qua cách ứng xử chi phí mà chỉ dựa trên nền tảng của nội dung kinh tế của chi phí Cơ sở lý luận hay lý thuyết nền về lập dự toán chưa được đề cập đến Những bất cập về hệ thống định mức – cơ sở của lập

dự toán chưa được các nghiên cứu bàn luận kỹ

Ở hướng nghiên cứu thứ hai, các đề tài tập trung vào dự toán ở khu vực công, có thể là một đơn vị hành chính, hoặc một sở ngành nào đó Đặc điểm chung của hướng nghiên cứu này: dự toán là cơ sở để xác định mức ngân sách cấp hoặc cân đối ngân sách trong một tổ chức nào đó Điển hình là luận văn cao học của tác giả Vũ Thị Minh Huyền (2011) “Nghiên cứu công tác lập dự toán ngân sách tại Đài Khí tượng thủy văn khu vực Việt Bắc” là một nghiên cứu ở một đơn vị sự nghiệp Luận văn có ưu điểm gắn với đặc thù của một đơn vị được ngân sách cấp phát, nên qui trình lập dự toán phải theo các qui định của Luật ngân sách hiện hành Tuy nhiên, luận văn cũng vẫn dựa trên nền truyền thống, chưa chỉ ra những bất cập trong hệ thống định mức hoặc những định hướng để lập ngân sách dựa trên kết quả đầu ra

Luận văn của tác giả Nguyễn Đức Thanh (2004) “Nghiên cứu hoàn thiện phương thức lập dự toán ngân sách nhà nước Việt nam” cũng đã khái quát những đặc trưng trong lập dự toán ở khu vực công Tuy nhiên, cơ sở lý thuyết của lập dự toán chưa được đề cập nhiều, các vấn đề về lập dự toán theo kết quả đầu ra chưa được đề cập Hạn chế này có thể chấp nhận khi thời điểm nghiên cứu của tác giả, luật ngân sách chưa đề cập đến điểm này

Tóm lại, các nghiên cứu trên đã khái quát tính đa dạng trong công tác lập dự toán ở các loại tổ chức khác nhau, từ một đơn vị sự nghiệp đến một doanh nghiệp trong lĩnh vực kinh doanh dịch vụ Mỗi nghiên cứu đều có những ưu điểm riêng và hạn chế nhất định Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu

nào xem xét việc lập dự toán ngân sách thuộc lĩnh vực giáo dục đào tạo, lĩnh vực được xem có vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế Nghiên cứu này do vậy sẽ góp phần nào làm sáng tỏ về cách thức lập dự toán ngân sách sự nghiệp giáo dục ở thành phố Đà Nẵng, qua đó chỉ ra những định hướng trong hoàn thiện công tác lập dự toán ngân sách

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH

TRONG CÁC TỔ CHỨC CÔNG 1.1 LẬP DỰ TOÁN - MỘT NỘI DUNG CÔNG TÁC KẾ TOÁN Ở CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.1.1 Khái niệm

Quá trình quản lý của một tổ chức, dù là một doanh nghiệp hay một đơn vị sự nghiệp hay một chính quyền luôn có những nguyên tắc nhất định Quá trình quản lý thường bắt đầu từ việc hoạch định chiến lược đến việc tổ chức triển khai thực hiện các kế hoạch; kiểm tra đánh giá và ra quyết định Với quá trình đó, mỗi khâu có những vị trí quan trọng riêng có của nó, trong

đó hoạch định có vai trò đặc biệt quan trọng Nó vừa là khâu khởi điểm cho một chu trình quản lý, nhưng đồng thời lại là kết quả một quá trình quản lý trong một thời kỳ Biểu hiện của hoạch định dưới phương diện tài chính công

là công tác dự toán ngân sách Có nhiều định nghĩa khác nhau về dự toán:

Dự toán là việc ước tính toàn bộ thu nhập, chi phí của doanh nghiệp trong một thời kỳ để đạt được một mục tiêu nhất định (Trương Bá Thanh, 2008)

Dự toán là sự tính toán, dự kiến một cách toàn diện mục tiêu đồng thời chỉ rõ cách thức huy động và sử dụng các nguồn lực để thực hiện mục tiêu trên Dự toán là tập hợp các chỉ tiêu được biểu diễn một cách có hệ thống dưới dạng số lượng và giá trị (Phạm Văn Dược, 2007)

Dự toán là quá trình tính toán chi tiết nhằm chỉ rõ cách huy động vốn

và sử dụng vốn cho các hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp Được xác định bằng một hệ thống các chỉ tiêu về số lượng và giá trị cho một khoảng thời gian xác định trong tương lai Thông tin trên dự toán là cơ sở để đánh giá kết quả hoạt động của từng bộ phận và từng cá nhân trong bộ phận đó Trên

cơ sở đó, xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng bộ phận nhằm phục vụ tốt cho quá trình tổ chức và hoạch định trong doanh nghiệp (Huỳnh Lợi và cộng sự, 2001)

Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng chung quy lại, dự toán chính là sự tính toán, dự tính hoạt động của doanh nghiệp trong một khoảng thời gian xác định trong tương lai Dự toán không chỉ đề xuất các công việc cần phải thực hiện, mà còn chỉ rõ cách để thực hiện các công việc đó

Trong bối cảnh nguồn lực của bất kỳ tổ chức nào cũng có giới hạn, dự toán không chỉ được lập cho các doanh nghiệp mà còn áp dụng ở các tổ chức phi lợi nhuận, các đơn vị hành chính sự nghiệp, các chính quyền địa phương Điều 4 của Thông tư 77/2017/TT-BTC về hướng dẫn chế độ kế toán ngân sách cũng đã nêu rõ: đối tượng của kế toán ngân sách gồm công tác lập dự toán và tình hình phân bổ dự toán kinh phí các cấp Điều 7 của Thông tư này cũng qui định rõ nhiệm vụ của kế toán ngân sách gồm có cả dự toán thu và chi ngân sách

Như vậy, có thể kết luận công tác dự toán không chỉ cần thiết trong các doanh nghiệp mà còn trong các tổ chức công Dự toán ngân sách là một nội dung không thể thiếu trong công tác kế toán ở chính quyền địa phương

1.1.2 Vai trò của dự toán trong công tác quản lý tài chính công

Với khái niệm trên, dự toán có vai trò rất quan trọng trong công tác quản lý ở mọi tổ chức Đối với các chính quyền địa phương, dự toán có những vai trò quan trọng nổi bật sau:

- Dự toán ngân sách là cơ sở để chính quyền địa phương phân bổ nguồn lực, qua đó thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương đó

- Dự toán ngân sách là cơ sở để các đơn vị sử dụng ngân sách chi tiêu theo kế hoạch đã xây dựng nhằm thực hiện các nhiệm vụ đã được phân công Những bất cập trong quá trình sử dụng ngân sách cũng được phát hiện qua

quá trình này, và đó là cơ sở để hoàn thiện xây dựng ngân sách trong thời kỳ tiếp theo

- Dự toán ngân sách là cơ sở để quyết toán ngân sách ở các cấp chính quyền địa phương

- Dự toán ngân sách là cơ sở để đánh giá việc thực hiện dự toán, từ đó

đề xuất hướng hoàn thiện công tác lập dự toán cho thời kỳ tiếp theo

1.2 CÁC MÔ HÌNH LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH

1.2.1 Mô hình thông tin từ trên xuống

Sơ đồ 1.1: Mô hình thông tin từ trên xuống

Mô hình thông tin từ trên xuống là mô hình mà các chỉ tiêu dự toán được định ra từ ban quản lý cấp cao của tổ chức, sau đó sẽ truyền xuống cấp quản lý trung gian Sau khi cấp quản lý trung gian tiếp nhận sẽ chuyển xuống cho quản lý cấp cơ sở để làm mục tiêu, kế hoạch trong việc tổ chức hoạt động tại từng bộ phận trong tổ chức (Stepphen, 2001) Mô hình này có những ưu và hạn chế sau:

Ưu điểm của mô hình là việc lập dự toán ngân sách phù hợp với định hướng phát triển mục tiêu của tổ chức trong điều kiện nguồn lực hạn chế Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất của mô hình là tính áp đặt và có thể xa rời thực tiễn nếu qui mô của tổ chức quá lớn Người quản lý cấp cao hơn thường không có

Quản trị cấp cao

Quản trị cấp cơ sở

Quản trị cấp trung gian

Quản trị cấp trung gian

điều kiện nắm bắt thực tế ở mỗi đơn vị cơ sở, do vậy hệ thống định mức, khả năng thực hiện các mục tiêu thông qua dự toán thường không được đánh giá đầy đủ và trong nhiều trường hợp không thực hiện được Tiếp cận mô hình này trong nhiều trường hợp có thể không thực sự khuyến khích các tổ chức,

cá nhân tác nghiệp thực hiện được mục tiêu của toàn đơn vị do chịu sự áp đặt của các cấp cao nhất

1.2.2 Mô hình thông tin từ ưới lên

Dự toán theo mô hình thông tin từ dưới lên được lập từ quản lý cấp thấp nhất đến quản lý cấp cao nhất (Stepphen, 2001), cụ thể như sau:

Sơ đồ 1.2: Mô hình thông tin từ dưới lên

Khi tiến hành lập dự toán bộ phận quản lý cấp cơ sở căn cứ vào khả năng và điều kiện của mình để tiến hành lập các chỉ tiêu dự toán, sau đó trình lên quản lý cấp trung gian Quản lý cấp trung gian dựa trên số liệu của cấp cơ

sở sẽ tổng hợp lại và trình lên quản lý cấp cao

Quản lý cấp cao dựa vào các chỉ tiêu dự toán của quản lý cấp trung gian kết hợp với tầm nhìn tổng quát toàn diện về hoạt động của tổ chức, cùng với việc xem xét các mục tiêu ngắn hạn, chiến lược dài hạn để xét duyệt và thông qua dự toán Khi dự toán sau khi được xét duyệt sẽ được sử dụng chính thức

Quản trị cấp cơ sở Quản trị

cấp cơ sở

Ưu điểm của mô hình này là dự toán gắn với khả năng thực hiện và sát

với thực tiễn, khắc phục những hạn chế của mô hình từ trên xuống Tuy

nhiên, điểm hạn chế là có thể dẫn đến tình trạng lãng phí nguồn lực và không

phù hợp với mục tiêu phát triển của tổ chức do mỗi đơn vị cơ sở thường kỳ

vọng một ngân sách dôi dư để thực hiện mục tiêu ở cấp tác nghiệp của mình

Trong mô hình này cũng thường phát sinh các xung đột giữa các bộ phận

trong quá trình thảo luận ngân sách

1.2.3 Mô hình thông tin phản hồi

Sơ đồ 1.3: Mô hình thông tin phản hồi

Mô hình thông tin phản hồi kết hợp các đặc trưng và ưu điểm của hai

mô hình trên Theo đó, chiến lược và kế hoạch trong năm được các nhà quản

lý cấp cao phát thảo và chuyển xuống các cấp thấp hơn để có cơ sở xây dựng

dự toán ngân sách Trên cơ sở nhiệm vụ chung đã được giao, một bản dự toán

được lập từ dưới lên và thảo luận để có bản dự toán cuối cùng Bản dự toán

này một lần nữa được chuyển xuống các đơn vị cấp thấp hơn để thực hiện

trong năm tài chính đến

Có thể nhận thấy, quá trình lập ngân sách trong mô hình này rất phù

hợp với các tổ chức có qui mô lớn, có phân cấp quản lý cụ thể, đặc biệt là ở

các chính quyền địa phương Mô hình này có ưu điểm là huy động được trí tuệ và kinh nghiệm của tất cả các cấp quản lý trong doanh nghiệp vào quá trình lập dự toán Nó vừa dựa trên chiến lược chung của toàn tổ chức trong năm đến, đồng thời tính đến khả năng thực hiện của các đơn vị cơ sở Tuy nhiên, nhược điểm của mô hình này là tốn nhiều thời gian và chi phí cho cả quá trình dự thảo, phản hồi, phê duyệt và chấp thuận Ngoài ra, lập dự toán theo mô hình này đòi hỏi phải có sự kết hợp chặt chẽ giữa các bộ phận cũng như sự kết hợp của các thành viên trong từng bộ phận

1 3 CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA VIỆC LẬP NGÂN SÁCH

1.3.1 Lý thuyết qui chuẩn

Lý thuyết qui chuẩn (normative theory) mô tả cách thức ra các quyết định về ngân sách và các công việc phải làm để xây dựng nền tảng cho việc phân bổ các nguồn tài chính giữa các hoạt động có tính chất cạnh tranh (Danziger 1978; Wildavsky 1979; Rubin 1990) Lý thuyết này nhằm xác định

rõ phương thức mà các quyết định ngân sách cần phải thực hiện, bao gồm các

dự định đổi mới lập ngân sách, theo đó phản ánh lợi ích trong đầu ra ngân sách hoặc các kết quả đạt được Lý thuyết qui chuẩn về xây dựng ngân sách giải thích các hoạt động của chính phủ phải được thực hiện ở một thời gian cụ thể Tuy nhiên, lý thuyết này không phản ánh phương thức quyết định ngân sách thực tế diễn ra như thế nào (Danziger 1978; Wildavsky, 1979)

Ở nước ta hiện nay, việc lập ngân sách ở các cấp chính quyền địa phương tuân thủ theo các qui định của Luật ngân sách, mà hiện tại là Luật ngân sách 2015 Chính phủ, Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan ban hành hàng loạt các văn bản dưới luật để thi hành Luật ngân sách Đối chiếu với các nội dung của lý thuyết qui chuẩn, có thể kết luận lý thuyết này phù hợp và giải thích được cách thức lập ngân sách ở các cấp chính quyền địa phương ở nước ta

1.3.2 Lý thuyết mô tả

Lý thuyết mô tả (descriptive theory) dựa trên các quan sát thực tế hay quá trình tham gia vào các hoạt động chung cộng đồng, qua đó dự toán ngân sách được xây dựng (Rubin 1990) Theo đó, những khuyến cáo từ lý thuyết dựa trên đúc kết quan sát thực tiễn hơn là lý thuyết qui chuẩn, và các giải pháp đề xuất dựa vào việc quan sát thực tiễn hơn là giá trị của nó Những học giả ủng hộ lý thuyết này cho rằng lý thuyết qui chuẩn không thực tiễn vì nó không quan tâm đến quyết định ngân sách được ban hành như thế nào (Lindblom 1959, 1979; Danziger 1978; Wildavsky 1979) Rubin (1990) cho rằng ngân sách là cái gì đó phức tạp và những gì cần làm là kiểm chứng lại khoảng trống giữa lý thuyết và thực tiễn, nếu không khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn có thể ngày càng rộng hơn đến mức không thể chấp nhận được

Dựa trên những nguyên lý chung của lý thuyết mô tả, có thể thấy lý thuyết này có tính linh hoạt hơn, tùy thuộc vào điều kiện thực tế ở mỗi địa phương để các quyết định về ngân sách có thể ban hành một cách phù hợp Tuy nhiên, điểm hạn chế của nó có thể dẫn đến sự tùy tiện khi chính quyền mỗi địa phương có những qui định riêng cho quá trình lập ngân sách của mình, dẫn đến chính quyền trung ương không thể thống nhất và kiểm soát Hậu quả là sự lãng phí về mặt nguồn lực trong toàn xã hội khi ngân sách nhà nước gặp nhiều khó khăn

1 4 CÁC PHƯƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH TẠI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1.4.1 Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào

Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào (Input based budgeting) hay lập dự toán theo từng khoản mục (Line item budgeting) là một nội dung

truyền thống trong lập dự toán ngân sách Bản chất của cách lập này là dựa

vào nội dung kinh tế của các khoản chi của một tổ chức trong một năm tài chính Quy định mục lục chi ngân sách ở nước ta có qui định về các khoản mục chi lập dự toán gồm những nội dung kinh tế sau:

 Dự toán chi thanh toán cho cá nhân (gồm tiền lương, tiền công, phụ cấp, các khoản có tính chất lương, tiền thưởng )

 Dự toán chi về hàng hóa, dịch vụ, nghiệp vụ chuyên môn (tiền điện, nước, điện thoại, vệ sinh, văn phòng phẩm, công cụ dụng cụ, vật tư văn phòng khác, thông tin liên lạc, tuyên truyền, quảng cáo, chi hội nghị, công tác phí, sửa chữa, duy tu tài sản thường xuyên, mua sắm tài sản phục vụ công tác chuyên môn, chi các nghiệp vụ chuyên môn khác…) Tùy thuộc vào đặc điểm của từng đơn vị mà các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn có những đặc thù riêng

Cơ sở để lập dự toán là hệ thống định mức được xác lập cụ thể cho từng khoản mục dự chi (từng nguồn lực đầu vào)

Trong công thức trên, nguồn lực có thể là số lượng lao động tại tổ chức,

số lượng các nguyên vật liệu, hàng hóa, dịch vụ mua ngoài để thực hiện nhiệm vụ của tổ chức Với nguồn lực là con người, ở nước ta thường thể hiện qua số lao động định biên trong một tổ chức thống nhất trong một thời kỳ Với nguồn lực là các loại vật liệu, hàng hóa, dịch vụ; cần phải gắn các hoạt động dự toán cụ thể và tương ứng với đó là định mức về lượng để thực hiện công việc; qua đó xác định số lượng các nguồn lực đầu vào dự kiến

Đơn giá để xác định dự toán là con số định mức đã được phê chuẩn trong một thời kỳ do cơ quan có thẩm quyền ban hành Chẳng hạn với tiền

Mức lập dự

toán mục i

năm nay

Số lượng các nguồn lực đầu vào dự kiến

sử dụng

Đơn giá nguồn lực đầu vào

lương thì đơn giá chính là mức lương cơ sở trong thời kỳ, cùng các mức bổ sung cho vùng, miền và các tỷ lệ trích theo lương Chính phủ hoặc các cơ quan của bộ còn ban hành một số định mức về chi tiêu (hội họp, đi lại, điện thoại, xăng xe…) để làm cơ sở tính toán mức dự toán cho từng đơn vị

Những ưu điểm:

- Cách lập này là đơn giản, dễ tính toán, dễ hiểu và không đòi hỏi một

hệ thống kế toán hiện đại (Wildavsky, 1979) Cách lập này gắn liền với kiểm soát giá phí của các nguồn lực đầu vào như lương và các khoản dịch vụ mua ngoài (Schick 1966) Nếu đối chiếu với cơ sở lý thuyết ở trên, lý thuyết chuẩn tắc chính là nền tảng cho cách thức lập dự toán theo kiểu truyền thống này

- Các lập này thuận lợi cho công tác kiểm soát của các bên có liên quan Nó phù hợp với chu kỳ ngân sách hàng năm mà ở đó các cơ quan chính quyền được yêu cầu so sánh với số thực tế của năm trước (Knight and Wiltshire, 1977; Wildavsky, 1978) Nó cũng thuận lợi cho việc kiểm toán và

hỗ trợ chính quyền trung ương kiểm tra số tiền đã chi tiêu cho từng khoản mục cụ thể là bao nhiêu (Knight and Wihshire, 1977)

- Trách nhiệm giải trình về sự thay đổi ngân sách do những thay đổi điều kiện kinh tế khi lập ngân sách được thực hiện thuận lợi hơn khi tiến hành lập ngân sách theo khoản mục

về mức chi cho đầu vào (Rickards, 1990)

Cách lập này cản trở những ưu tiên về hoạt động và chương trình vì

bản thân cách lập hướng đến nguồn lực đầu vào (Campo và Tommasi, 1999)

Nó cũng gây khó khăn để đánh giá hoạt động khi dự toán ngân sách không chỉ

ra mục tiêu của tổ chức có đạt được hay không? (Knight và Wiltshfre, 1977; Wildavsky, 1978) Ngoài ra, cách tiếp cận này nhấn mạnh vào kiểm soát, do vậy không khuyến khích bao gồm các kế hoạch rõ ràng trong ngân sách

1.4.2 Lập dự toán t eo p ươn p áp tăn

Lập dự toán theo phương pháp gia tăng là một biến thể của phương pháp lập dự toán dựa trên từng khoản mục truyền thống, theo đó dự toán được lập trên cơ sở dự toán của kỳ trước hoặc kết quả hoạt động thực tế kỳ trước với những điều chỉnh vào kỳ lập dự toán mới

Tỷ lệ điều chỉnh có thể liên quan đến một số yếu tố như lạm phát, hoặc

tỷ lệ tăng giá bán hay chi phí dự kiến của từng khoản mục chi phí đầu vào (nếu có)

Phương pháp này có ưu điểm là thuận lợi, nhanh chóng, ngăn chặn xung đột giữa các bộ phận Tuy nhiên, hạn chế của phương pháp là dễ dẫn đến tình trạng lãng phí khi các nhiệm vụ chi mỗi năm có sự thay đổi, và không có động cơ để cắt giảm chi phí

1.4.3 Lập dự toán theo mức không

Lập dự toán trên cơ sở mức 0 (Zero based budgeting) được áp dụng nhằm khắc phục những hạn chế của dự toán trên cơ sở gia tăng bởi vì các nguồn lực tài trợ cho một chương trình nào đó không nhất thiết sẽ tiếp tục trong tương lai Đối với hệ thống dự toán dựa trên mức 0, toàn bộ ngân sách bao gồm cả chương trình cũ và chương trình mới được đánh giá lại hàng năm,

và tất cả các hoạt động đều về mức xuất phát điểm (mức 0) Phương pháp này

Mức lập dự

toán mục i

năm nay

Mức lập dự toán (kết quả) mục i năm trước

Tỷ lệ điều chỉnh năm nay

thúc đẩy các nhà quản lý giải trình từng hoạt động trong bộ phận của họ vì họ biết rằng ngân sách dành cho bộ phận của họ bằng 0 Nếu họ không thực hiện các hoạt động thì họ sẽ không được phân bổ bất kỳ nguồn lực nào và vì vậy các công việc trong bộ phận của họ sẽ buộc phải dừng lại Theo đó, tất cả các chi phí không hợp lý về lý thuyết đều bị cắt giảm Các nhà quản lý sẽ luôn phải tự đặt ra các câu hỏi như:

 Hoạt động này có thực sự cần thiết hay không?

 Điều gì xảy ra nếu dừng hoạt động này lại?

 Mức độ cung cấp hiện tại đã thỏa đáng hay chưa?

 Có những phương pháp nào khác để thực hiện hoạt động này?

 Các hoạt động này làm phát sinh bao nhiêu chi phí?

 Các lợi ích thu được từ hoạt động ít nhất có bù đắp được chi phí đã

bỏ ra?

Lập dự toán dựa trên mức 0 có những ưu điểm sau:

Thứ nhất: phương pháp này có thể tạo nên động lực để tiết kiệm và hoàn thiện công việc ở nhiều bộ phận trong một tổ chức Chẳng hạn, nó giúp truyền thông giữa người lao động tại các cấp và khuyến khích sự tham gia nhiều hơn của nhà quản lý trong quá trình lập ngân sách để ra quyết định (Pattillo, 1977; Schick và Stenberg, 1978; Herzlinger, 1979; Williams, 1981)

Thứ hai: phương pháp này giúp loại bỏ các chương trình có kết quả kém hoặc các hoạt động trùng lắp giữa các chương trình (Wildavsky 1979) Ngoài ra, đó là một công cụ dự toán trong ngắn hạn nên có thể được sử dụng với từng hình thức lập dự toán, như dự toán theo tổ chức, dự toán theo chức năng, dự toán theo chương trình (Draper và Pitsvada, 1981; Brumby, 1999; Pyhrr, 1999) Cuối cùng, phương pháp này dẫn đến nhiều thông tin tốt hơn về nội dung và phạm vi hoạt động của tổ chức (Herzlinger 1979)

Bên cạnh những ưu điểm trên, phương pháp này có nhiều hạn chế Nó

đòi hỏi một số lượng lớn giấy tờ mà nó không thực sự cần thiết cho việc ra quyết định (Draper và Pitsvada, 1981; Puritano và Korb, 1981; Williams, 1981) Ngoài ra, việc xem xét hàng năm và đánh giá tất cả chỉ tiêu của các chương trình để lập ngân sách là điều không thể và làm gia tăng hoạt động (Wildavsky 1978; WiUiams 1981; Bramby 1999) Schick và Hatiy (1982) cho rằng cách lập này trong thực tiễn là không thực tế, không thực sự bắt đầu bằng mức 0, mà vấn đề là vẫn theo tỷ lệ phần trăm của năm trước hơn là kiểm tra các hoạt động của các tổ chức Ngoài ra, việc tính toán từ mức 0 là không thể quản lý vì chỉ tiêu để lập ngân sách tại mỗi thời điểm cần phải có sự khảo sát kỹ lưỡng (Wildavsky, 1978; Schick và Hatry, 1982; Havens, 1983)

1.4.4 Lập n ân sá t eo ươn trìn

Trong thực tiễn quản lý ở các chính quyền địa phương và trung ương, ngoài các nhiệm vụ thường xuyên phải thực hiện, Nhà nước còn phải tiến hành thực hiện các chương trình mục tiêu Chẳng hạn ở nước ta có chương trình đào tạo ngoại ngữ đến năm 2020, chương trình nông thôn mới, chương trình giảm nghèo bền vững, chương trình trồng cây gây rừng, chương trình

hỗ trợ doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp nông thôn, chương trình hỗ trợ ngưởi có công cách mạng…và rất nhiều chương trình khác Mỗi chương trình này được tiến hành trong khoảng thời gian khá dài, thường là cả một giai đoạn trung hạn, và do vậy cách thức lập dự toán theo các trường hợp trên không còn phù hợp

Lập ngân sách theo chương trình (the planning programs budgeting) tập trung vào sự lựa chọn của ngân sách trong số các chính sách, chương trình có tính cạnh tranh Lập dự toán ngân sách theo chương trình cần thực hiện các công việc chính sau:

 Xác định mục tiêu của chương trình

 Xác định các kết quả kỳ vọng của chương trình

 Xác định dự toán các chi phí để đạt được kết quả của chương trình Như vậy, lập ngân sách theo chương trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết chi phí chương trình với kết quả của những chương trình đầu tư công Đây là phương thức lập ngân sách đòi hỏi các mục tiêu chương trình phải kéo dài hơn một năm ngân sách Bên cạnh đó việc lập ngân sách theo chương trình yêu cầu phải đo lường tính hiệu quả, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu (Bramby, 1999; Campo và Tommasi, 1999; Iwaskow, 1999) Phương thức này còn hỗ trợ so sánh hiệu quả của chương trình, qua đó làm giảm hay loại bỏ các hoạt động có tính trùng lắp (Dean 1986b) Ngoài ra, nó cho phép người quản lý đánh giá các kết quả kỳ vọng của chương trình đề xuất với các chương trình khác để lựa chọn chương trình tốt nhất (Botner 1970; Dyer 1970; Macleod 1971)

Lập ngân sách theo chương trình cũng bộc lộ những hạn chế như không thể tạo ra chương trình cho tất cả các cơ quan, đơn vị thực hiện; không đảm bảo gắn kết việc thiết lập chương trình công với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả Ngoài ra, việc tính toán

dự toán mất rất nhiều thời gian và gặp nhiều khó khăn do đánh giá mỗi chương trình và so sánh với các chương trình có tính cạnh tranh khác (Wildavsky, 1978)

1.4.5 Lập dự toán trên ơ sở kết quả đầu ra

Lập ngân sách theo kết quả đầu ra (Output based budgeting) là phương

thức lập ngân sách dựa trên cơ sở tiếp cận thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển Cách thức lập ngân sách này đã được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới như NewZeland từ năm 1996, Chính quyền ở nhiều bang tại Úc (Victoria, Queensland, Tây Úc…) từ năm 1998 Luật ngân sách Việt Nam năm 2015 cũng đã đề cập về lập ngân sách theo kết quả đầu ra

Đặc điểm lập ngân sách theo kết quả đầu ra:

- Ngân sách được lập căn cứ theo nhu cầu thực tế, hướng tới người thụ hưởng và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội;

- Ngân sách được hợp nhất giữa kế hoạch chi thường xuyên và chi đầu

tư phát triển;

- Ngân sách được lập dựa trên nguồn lực được tính trong thời gian trung hạn

- Việc phân bổ ngân sách dựa trên thứ tự ưu tiên chiến lược;

- Cơ quan quản lý được trao nhiều trách nhiệm hơn trong quản lý chi tiêu công

Lập ngân sách theo kết quả đầu ra có những ưu điểm sau:

Thứ nhất: Cách thức này cho phép xác định đầy đủ chi phí để thực hiện một kết quả nào đó, qua đó xác định định mức các hoạt động cần thiết để cung cấp kết quả (dịch vụ) cho xã hội Đó còn là cơ sở để so sánh mối quan

hệ hiệu quả - chi phí giữa các nhà cung cấp dịch vụ, qua đó chọn nhà cung cấp dịch vụ công tốt nhất (Boston và cộng sự, 1996; McTaggart, 1997)

Thứ hai: ngân sách được lập theo tính chất mở, công khai, minh bạch Việc làm rõ bản chất của đầu ra cho phép phân tích xác đáng hơn kết quả đầu

ra với những gì mà kết quả này dự tính đóng góp Kinh nghiệm đã cho thấy các nhà hoạch định chính sách này thường đặt câu hỏi: tại sao chương trình này lại được thực thi bởi các cơ quan chính phủ hơn là tập trung vào mức độ chi tiêu đầu vào trong quá khứ (Boston và cộng sự, 1996)

Thứ ba, cách thức này cũng tác động đến đội ngũ cán bộ công chức ở các địa phương khi họ phải hiểu biết rõ hơn cái gì phải kỳ vọng, thành công được đo lường như thế nào, công việc của họ được góp phần như thế nào vào kết quả chung của tổ chức (Robinson, 1992)

Bên cạnh những ưu điểm trên, dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra

cũng có những hạn chế của nó Đó là việc xác định rõ ràng mục tiêu và ước xác định kết quả đầu ra luôn gặp nhiều khó khăn và do vậy sẽ ảnh hưởng đến

dự toán chi phí toàn bộ (Boston và cộng sự, 1996) Đó còn là những khó khăn liên quan đến phân bổ chi phí đầu vào cho đầu ra và kết quả đầu ra; và do vậy liên quan đến hàng loạt vấn đề về hệ thống kế toán cũng như kỹ năng tài chính khác (Pallot và Ball, 1996) Sự thay đổi cách thức lập dự toán này còn liên quan đến kỹ năng và năng lực quản lý các cấp để có thể xác định dự toán của một cấp chính quyền, trong khi đây là điều không thể thay đổi nhanh chóng được (Trenordon, 2001)

1.5 CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH

1.5.1 Chiến lược phát triển và kế hoạch hoạt độn àn năm

Chiến lược phát triển tổ chức luôn là cơ sở quan trọng để định hướng các kế hoạch hàng năm của mỗi tổ chức Ở các cấp chính quyền địa phương, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là cơ sở để xác định các mục tiêu, nhiệm

vụ trong từng năm tài chính cho từng sở, ngành Trên cơ sở đó, các kế hoạch hành động cụ thể được triển khai để xác định các nhiệm vụ chi và tiến hành xây dựng ngân sách

Ở nước ta, Điều 41 Luật ngân sách 2015 cũng đã nêu rõ cơ sở để lập ngân sách là “Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại, bình đẳng giới” (Luật ngân sách nhà nước, 2015) Như vậy, khi xây dựng dự toán ngân sách cho từng đơn vị cụ thể phải dựa vào đường lối, chủ trương phát triển của mỗi chính quyền địa phương

1 5 2 Cân đối các nguồn lực của tổ chức

Thông thường, các đơn vị cấp dưới khi lập dự toán thường xây dựng ở mức khá cao để có thể sử dụng các nguồn lực tài chính thuận lợi Tuy nhiên, lý thuyết về kinh tế luôn chỉ ra sự khan hiếm về nguồn lực: từ con người đến cơ

sở vật chất và tài chính Trong điều kiện đó, khi lập dự toán ngân sách cần phải xem xét kỹ các nguồn lực hiện tại có đủ để đáp ứng khả năng thực hiện các nhiệm vụ chi trong tương lai hay không Việc cân đối các nguồn lực thường gắn với quá trình lập dự toán theo mô hình từ dưới lên hoặc mô hình hỗn hợp Trong trường hợp cân đối nguồn lực của tổ chức thì cần phải có sự thảo luận giữa các cấp thấp hơn và sự đối sánh với nguồn lực hiện có ở đơn vị

Đối với dự toán ngân sách ở cấp chính quyền địa phương, dự toán chi ngân sách ngoài yêu cầu phát triển kinh tế xã hội cũng cần quan tâm đến nguồn thu của ngân sách có đủ để đám ứng các yêu cầu chi hay không? Khoản 4, Điều 41 Luật ngân sách nhà nước 2015 có nêu rõ việc dự toán phải dựa trên “Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia đối với các khoản thu phân chia và mức bổ sung cân đối ngân sách của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới” Điều này cho thấy cân đối nguồn lực là một nhân tố chi phối đến quá trình xây dựng ngân sách ở các cấp của chính quyền địa phương

1.5.3 Chất lượn độ n ũ lập dự toán

Chất lượng nhân sự làm dự toán ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng dự toán (tính phù hợp, kịp thời….) vì con người tham gia vào việc xây dựng định mức, xác định các hoạt động, các kết quả, các chương trình…để làm dự toán Nếu tiếp cận cách làm dự toán dựa trên yếu tố đầu vào sử dụng, quá trình này tùy thuộc rất lớn vào chất lượng của định mức Một định mức hợp lý, xác đáng, có tính tích cực sẽ góp phần đảm bảo tiết kiệm ngân sách; nếu không sẽ dẫn đến tình trạng sử dụng lãng phí ngân sách Do vậy, nếu kỳ ổn định định mức quá lâu trong khi tiến bộ KHKT thay đổi nhanh chóng sẽ dẫn đến định mức không phù hợp

Nếu tiếp cận dự toán theo mức 0, đội ngũ lập dự toán phải thường xuyên xem xét đến các công việc của kỳ hiện tại và mục tiêu hoạt động của

đơn vị mình, loại bỏ các hoạt động không tồn tại để dự toán chi phí cần thiết cho từng năm Thời gian và công sức để thực hiện cách lập dự toán này tốn hơn nhiều so với lập dự toán theo yếu tố đầu vào

Nếu tiếp cận dự toán theo kết quả đầu ra như nhiều nước hiện nay đang triển khai, con người là nhân tố chủ quan trong xác định mức độ hoàn thành của công việc, của kết quả đầu ra; qua đó làm cơ sở để xây dựng, phân bổ và quyết toán ngân sách Đây là điểm khó khăn mà nhiều khuyến cáo cho rằng cách thức này rất khó áp dụng cho các nước đang phát triển (Campo và Tommasi, 1999)

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Lập dự toán là một khâu trong chu trình quản lý ở mọi tổ chức, lượng hóa các mục tiêu cần đạt được và các nguồn nhân tài, vật lực cần sử dụng để đạt được mục tiêu đó Dự toán không chỉ cần thiết trong các doanh nghiệp mà còn áp dụng trong các tổ chức công, các chính quyền địa phương Luật ngân sách đã khẳng định lập dự toán là một phần trong công tác kế toán ở khu vực công

Lập dự toán được dựa trên nền hai lý thuyết chuẩn tắc và lý thuyết mô

tả Có nhiều cách thức để lập dự toán ở khu vực công, như: dự toán theo yếu

tố đầu vào, dự toán trên cơ sở gia tăng, dự toán trên cơ sở mức không, dự toán theo chương trình và dự toán trên kết quả đầu ra Mỗi cách thức dự toán đều

có những ưu và hạn chế của nó; nhưng trên quan điểm là phải công khai, minh bạch và có tính kiểm tra Việc lựa chọn cách thức lập dự toán nào cần phải quan tâm đến cân đối chi phí và lợi ích, trong đó khả năng của đội ngũ lập dự toán và khả năng kiểm soát của các cấp cao hơn là vấn đề cần phải xem xét Đây là những nền tảng để đánh giá việc lập dự toán chi thường xuyên lĩnh vực sự nghiệp giáo dục trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƯỜNG

XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC

Mục tiêu tổng quát:

Phát triển ngành giáo dục và đào tạo thành phố nhằm xây dựng Đà Nẵng trở thành một trong những trung tâm giáo dục, đào tạo và nghiên cứu khoa học của khu vực miền Trung và cả nước

Mụ t êu ụ t ể

 Phát triển mạng lưới trường lớp theo cơ cấu hợp lý giữa các ngành học, cấp học

 Trên 75% các trường thuộc các cấp học đạt chuẩn quốc gia

 Qui mô đào tạo đến 2020: 512 cơ sở giáo dục và đào tạo với khoảng

400.000 học sinh

 Đến năm 2020 có 90% thanh niên trong độ tuổi đạt trình độ học vấn trung học phổ thông, có khoảng 30% số học sinh tốt nghiệp THPT vào học trong các cơ sở giáo dục nghề nghiệp

 Phát triển 2 trường phổ thông chuyên biệt dành cho trẻ em khuyết tật thành trường trọng điểm của vùng

Thực hiện mục tiêu trên, trong nhiều năm vừa qua, thành phố Đà Nẵng luôn xem giáo dục là một lĩnh vực được ưu tiên trong bố trí ngân sách Số liệu

và sơ đồ dưới đây là một minh chứng rõ nét

Bảng 2.1 Tình hình chi ngân sách sự nghiệp giáo dục giai đoạn 2011-2016

Đồ thị 2.1 Ngân sách dành cho sự nghiệp giáo dục giai đoạn 2011-2016

(Nguồn: Tổng hợp từ báo cáo quyết toán của Sở Tài chính thành phố ĐN)

Dựa vào số liệu và đồ thị trên, chúng ta thấy chi ngân sách dành cho sự nghiệp giáo dục chiếm gần 1/3 tổng chi thường xuyên ngân sách địa phương,

số chi giáo dục năm sau luôn cao hơn năm trước, và tỷ lệ chi cho giáo dục có tính ổn định qua các năm Riêng năm 2015, 2016 tỷ lệ chi cho giáo dục có giảm đi do việc giảm kinh phí thực hiện các Đề án nguồn nhân lực chất lượng cao đối với bậc đại học theo chủ trương của Thành phố và Đề án Bác sĩ, bác

sĩ nội trú do tuyển sinh không đủ chỉ tiêu Về nguyên tắc, hằng năm, tùy theo nguồn thu, khả năng cân đối ngân sách và kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh

tế xã hội an ninh quốc phòng của địa phương để cân đối, bố trí dự toán ngân sách thực hiện cho các lĩnh vực, nhưng lĩnh vực giáo dục vẫn là lĩnh vực luôn

có tính ưu tiên trong việc cân đối bố trí ngân sách thực hiện Điều nay cho thấy thành phố luôn dành sự quan tâm hàng đầu cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo ở địa phương

2 1 2 Đặ đ ểm quản lý tà ín lĩn vực giáo dục

Công tác quản lý tài chính lĩnh vực giáo dục ở các cấp chính quyền địa phương liên quan đến nhiều cấp quản lý khác nhau và thường gắn liền với phân cấp quản lý nhà nước Theo qui định hiện nay, đặc điểm quản lý tài chính thể hiện qua phân quyền như sau:

Trách n ệm ủ Hộ đồn nhân dân thành p ố

- Quyết định quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, chính sách phát triển giáo dục trên địa bàn

- Quyết định phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục tại địa phương

- Quyết định việc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách sự nghiệp giáo dục giữa các cấp chính quyền địa phương

- Quyết định định mức phân bổ chi ngân sách sự nghiệp giáo dục ở các cấp chính quyền địa phương

- Quyết định mức thu học phí đối với các cấp học

- Quyết định dự toán chi ngân sách sự nghiệp giáo dục

- Phê chuẩn quyết toán chi ngân sách sự nghiệp giáo dục

Trách n ệm ủ UBND thành p ố

- Xây dựng và trình hội đồng nhân dân thành phố quyết định quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, chính sách phát triển giáo dục trên địa bàn; chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện sau khi đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt

- Quản lý, kiểm tra việc sử dụng ngân sách nhà nước chi cho giáo dục theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách hiện hành; việc thu, chi học phí, lệ phí và các khoản thu hợp pháp khác đối với các cơ sở giáo dục thuộc trách nhiệm quản lý của UBND thành phố; huy động các nguồn lực cho giáo dục, xã hội hóa giáo dục để phát triển giáo dục trên địa bàn thành phố

- Thẩm định và tổng hợp dự toán chi ngân sách sự nghiệp giáo dục trên toàn địa bàn thành phố

- Thẩm định và tổng hợp quyết toán chi ngân sách sự nghiệp giáo dục trên toàn địa bàn thành phố

- Tham mưu cân đối bố trí kinh phí từ ngân sách chi cho sự nghiệp giáo dục

Trách n ệm ủ Sở Giáo ụ và Đào tạo

Sở Giáo dục và Đào tạo có trách nhiệm tham mưu, giúp UBND thành phố thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giáo dục Cụ thể:

- Trình UBND thành phố: dự thảo quy hoạch, kế hoạch, chương trình,

dự án, chính sách phát triển giáo dục trên địa bàn; dự thảo các quyết định, chỉ thị khác về lĩnh vực giáo dục thuộc thẩm quyền của UBND thành phố để phát triển giáo dục;

- Thực hiện thống kê, thông tin, báo cáo theo định kỳ và hàng năm về

tổ chức và hoạt động giáo dục của địa phương với UBND thành phố và Bộ Giáo dục và Đào tạo

- Chủ trì hướng dẫn, tổng hợp kế hoạch biên chế sự nghiệp giáo dục của địa phương hàng năm để cơ quan quản lý biên chế cùng cấp ở địa phương trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; phân bổ biên chế sự nghiệp giáo dục cho