Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai từ thực tiễn thành phố hải phòng

Từ việc giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng, các cơ quan có thẩm quyền có được những thông tin quan trọng, tin cậy để kiểm tra tính đú

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ

HÀ NỘI - 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi, có sự

hỗ trợ từ Tiến sĩ Trương Thị Kim Dung Các nội dung trong Luận văn đảm bảo

tính chính xác, tin cậy và trung thực Những số liệu phục vụ cho việc phân tích, nhận xét, đánh giá được chính tác giả thu thập từ các nguồn khác nhau có ghi rõ trong phần tài liệu tham khảo Các kết quả nghiên cứu chưa được ai công bố trong các công trình khoa học

Tôi xin chân thành cảm ơn!

Hà N ội, ngày 16 tháng 11 năm 2017

Tác giả

Đặng Quốc Trọng

LỜI CÁM ƠN

Trong suốt quá trình hoàn thành luận văn này, cùng với sự nỗ lực của bản thân, tôi đã nhận được rất nhiều sự động viên, tạo điều kiện và hướng dẫn của các thầy cô giáo, gia đình, bạn bè, đồng nghiệp

Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Tiến sĩ Trương Thị Kim Dung đã hết lòng giúp đỡ, tận tình hướng dẫn, chỉ bảo và tạo mọi điều kiện cho tôi trong suốt quá trình thực hiện nghiên cứu Luận văn của mình

Đồng thời, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc tới Ban giám hiệu, toàn thể quý thầy cô, cán bộ trong Phòng Đào tạo, Khoa Sau đại học, Viện Đại học Mở Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn thạc sĩ

Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp

đã luôn ở cạnh động viên và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và thực hiện đề tài nghiên cứu của mình

Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô trong hội đồng chấm luận văn đã cho tôi những đóng góp quý báu để hoàn chỉnh luận văn này

Hà N ội, ngày 16 tháng 11 năm 2017

Tác giả

Đặng Quốc Trọng

MỤC LỤC

Trang

LỜI CÁM ƠN … ………

LỜI CAM ĐOAN … ……….……….

MỤC LỤC ……… ………

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT………

DANH MỤC BẢNG BIỂU………

DANH MỤC BIỂU ĐỒ………

LỜI MỞ ĐẦU ……… 01

1 Tính cấp thiết của đề tài ……… 01

2 Tình hình nghiên cứu ……… 04

3 Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn ………. 05

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ……… 06

5 Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu ………. 06

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ……… 07

7 Kết cấu của luận văn ……… 07

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VÀ PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ……….

08

1.1 Khái quát chung giải quyết khiếu nại và pháp luật về giải quyết khiếu

nại ……… 08

1.1.1 Một số vấn đề chung về khiếu nại và giải quyết khiếu nại ……… 08

1.1.1.1 Khái ni ệm và đặc điểm của khiếu nại ………. 08

1.1.1.2 Khái ni ệm, vai trò và các phương thức giải quyết khiếu nại hành chính 10 1.1.2 Một số vấn đề chung pháp luật về giải quyết khiếu nại …… 15

1.1.2.1 Khái ni ệm pháp luật giải quyết khiếu nại ……… 15

1.1.2.2 Th ẩm quyền giải quyết khiếu nại ……… 17

1.1.2.3 Trách nhi ệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong giải quyết khiếu n ại ……… 18

1.1.2.4 Ngu ồn luật điều chỉnh việc giải quyết khiếu nại ……… … 18

1.2 Khái quát chung về giải quyết khiếu nại về đất đai và pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 20

1.2.1 Một số vấn đề chung về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 20

1.2.1.1 Khái ni ệm và đặc điểm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 20

1.2.1.2 Ch ủ thể khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 21

1.2.1.3 Đối tượng của khiếu nại về đất đai 22

1.2.1.4 Điều kiện phát sinh khiếu nại về đất đai 23

1.2.2 Một số vấn đề chung pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 24 1.2.2.1 Khái ni ệm và đặc điểm của pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai 24 1.2.2.2 Nguyên t ắc giải quyết khiếu nại ……… 26

1.2.2.3 Th ẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ……… 28

1.2.2.4 Quy trình, th ủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ……….…….…. 30

1.2.2.5 Trách nhi ệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khi ếu nại về đất đai ………

34 1.2.2.6 Ngu ồn luật điều chỉnh giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai ………… 36

Kết luận chương 1 ……… 38

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH Ở THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG ………

39 2.1 Vài nét về thành phố Hải Phòng và tình hình công tác quản lý, sử dụng đất đai trên địa bàn thành phố Hải Phòng ……… 39

2.1.1 Vài nét về thành phố Hải Phòng ……… 39 2.1.2 Công tác quản lý, sử dụng đất đai trên địa bàn thành phố Hải Phòng 40

2.2 Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính và pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai 42 2.2.1 Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính 42

2.2.1.1 Th ực trạng quy định của pháp luật và các văn bản chỉ đạo, điều hành

v ề giải quyết khiếu nại hành chính

42

2.2.1.2 Th ực trạng tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại 42

2.2.1.3 Th ực trạng thanh tra, kiểm tra, giám sát công tác giải quyết khiếu nại 45 2.2.2 Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai

78

3.1 Những định hướng cơ bản trong hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 78 3.1.1 Hoàn thiện các quy định pháp luật khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

78 3.1.2 Nâng cao vai trò, trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan thanh tra trong công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 80

3.1.3 Tăng cường sự tham gia của các tổ chức chính trị- xã hội trong việc giám sát công tác quản lý, sử dụng đất và giải quyết khiếu nại về đất đai

81 3.1.4 Nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 83 3.1.5 Nâng cao vai trò của luật sư trong giải quyết khiếu nại về đất đai 83

3.2 Một số giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 84 3.2.1 Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về đất đai, pháp luật về giải quyết khiếu nại 84 3.2.1.1 Hoàn thiện pháp luật về đất đai 84 3.2.1.2 Hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại 85 3.2.2 Kiện toàn tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và nâng cao vai trò, trách nhiệm của luật

sư và các tổ chức chính trị xã hội trong giải quyết khiếu nại đất đai

90

3.2.3 Tổ chức tốt công tác tiếp dân 92 3.2.4 Tăng cường công tác quản lý nhà nước, xử lý nghiêm minh hành vi vi phạm pháp luật đất đai

93 3.2.5 Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 95 3.2.6 Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai 96

Kết luận chương 3 98

KẾT LUẬN 99

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

DANH MỤC VIẾT TẮT

Bảng 2.2: Số liệu tiếp công dân khiếu nại từ năm 2012 đến năm 2016 64

Bảng 2.3: Số liệu tiếp đơn thư các cơ quan nhà nước tại Hải Phòng từ

năm 2012-2016

65

Bảng 2.4: Số cuộc thanh tra trách nhiệm việc thực hiện giải quyết

khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại Hải Phòng tiếp nhận từ năm 2012

đến năm 2016

67

Biểu đồ 2.2: Số lượng đơn thư khiếu nại và đơn thư khiếu nại về đất

đai giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016

59

Biểu đồ 2.3: Tỷ lệ khiếu nại liên quan đến đất đai giai đoạn từ năm

2012 đến năm 2016

59

Biểu đồ 2.4: Tỷ lệ các loại việc khiếu nại liên quan đến đất đai giai

đoạn từ năm 2012 đến năm 2016

60

Biểu đồ 2.5: Kết quả thụ lý, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất

đai từ năm 2012 đến năm 2016

66

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, đã được ghi nhận lần đầu trong Hiến pháp năm 1959 và trong các Hiến pháp sau đó tiếp tục được ghi nhận là một quyền có tính chất chính trị, pháp lý của công dân, là một hình thức hiểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa, liên quan chặt chẽ và chiếm vai trò quan trọng trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân Giải quyết khiếu nại trong các lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm đảm bảo kỷ cương, kỷ luật tăng cường pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, phát huy tính dân chủ xã hội chủ nghĩa, đồng thời tăng cường sức mạnh, trí tuệ của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước quản lý xã hội

Quản lý nhà nước về đất đai là một hoạt động khó khăn, phức tạp, khó tránh khỏi những bất đồng về quan điểm, quyền, lợi ích giữa một bên là cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và một bên là người sử dụng đất Mặt khác, cũng chính vì vị trí, vai trò đất đai là nguồn tài nguyên đặc biệt của quốc gia nên đất đai ngày càng có giá trị về kinh tế, nhất là

ở những đô thị lớn hay những nơi đã, đang và chuẩn bị triển khai dự án xây dựng kết cấu

hạ tầng phát triển kinh tế, xã hội…Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến ngày càng có nhiều vụ việc tranh chấp, khiếu nại liên quan đến đất đai Từ việc giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng, các cơ quan có thẩm quyền có được những thông tin quan trọng, tin cậy để kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của các văn bản pháp luật và các quyết định quản lý của mình trong đời sống xã hội, qua đó có cơ sở để hoàn thiện pháp luật nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế những bất cập, góp phần xây dựng một nền hành chính vững mạnh, trong sạch, chuyên nghiệp, hoạt động hiệu quả

Đối với Hải Phòng, là một thành phố lớn của cả nước, đô thị loại 1 trung tâm cấp quốc gia, đang chuyển mình mạnh mẽ để trở thành một thành phố cảng biển, du lịch, dịch

vụ, công nghiệp xanh thân thiện với môi trường[1] Để thực hiện được những mục tiêu đó, những năm gần đây Hải Phòng đã mở rộng, phát triển những khu công nghiệp công nghệ cao, khu dịch vụ cảng biển, khu du lịch dịch vụ đẳng cấp quốc tế và đặc biệt là mở rộng, nâng cấp, phát triển đồng bộ hạ tầng giao thông Quá trình đô thị hóa tại Hải Phòng đang

và sẽ tiếp tục diễn ra mạnh mẽ, sự gia tăng dân số lại ngày càng gây thêm áp lực lên quỹ đất hạn hẹp Trong lĩnh vực thu hồi đất, nhất là đất nông nghiệp là công việc khó khăn, phức tạp, đặc biệt là khi đã nảy sinh những khiếu kiện, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành hết sức thận trọng Đây là những công việc phức tạp, nhạy cảm liên quan đến nhiều vấn đề và tác động đến nhiều mặt của xã hội cũng như đời sống nhân dân Xác định được vai trò, tầm quan trọng của công tác giải quyết khiếu nại nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng nên trong những năm qua, Thành

ủy, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng luôn xác định công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại hành chính là một trong các nhiệm vụ trọng tâm của Thành phố; đã tập trung, tăng cường lãnh đạo, chỉ đạo, huy động sức mạnh của cả hệ thống chính trị cùng tham gia giải quyết khiếu nại Để thực

1 https://vi.wikipedia.org/wiki/H%E1%BA%A3i_Ph%C3%B2ng ;

http://haiphong.gov.vn/p-UBNDTP/d-9706/31611/tong-quan-ve-thanh-pho-hai-phong

hiện tốt công tác tiếp công dân, xử lý đơn thư, giải quyết khiếu nại, tố cáo, UBND thành phố Hải Phòng đã ban hành nhiều quyết định, chỉ thị triển khai thực hiện các chỉ đạo của Trung ương như: Quyết định 1399/QĐ-CT ngày 26/5/2015 của Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng quy định về “Nội quy tiếp công dân tại Trụ sở tiếp công dân thành phố Hải Phòng”, Quyết định số 1809/QĐ-UBND ngày 06/8/2015 của Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng về việc ban hành “Quy chế phối hợp giữa các cơ quan tham gia tiếp công dân tại Trụ sở Tiếp công dân thành phố Hải Phòng”, Chỉ thị số 15/CT-UBND ngày 15/5/2014 của Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng về việc “Tăng cường lãnh đạo, chỉ đạo công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo”[2]…

Trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016, thành phố Hải Phòng có 31 vụ việc khiếu nại kéo dài liên quan đến đất đai, đã giải quyết được 24 vụ việc, còn 7 vụ việc đã thống nhất phương án giải quyết nhưng chưa thực hiện dứt điểm Tiếp tục rà soát các vụ việc tồn đọng, phức tạp, kéo dài theo kế hoạch của Thanh tra Chính phủ, năm 2016 phát sinh thêm 03 vụ[3]. Như vậy, số vụ việc khiếu nại kéo dài tính đến cuối năm 2016 trên địa bàn thành phố Hải Phòng là 10 vụ Một số vụ việc khiếu nại, tranh chấp về đất đai đã được Thủ trưởng các cấp, các ngành giải quyết và quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng vẫn chưa được thực hiện dứt điểm, ảnh hưởng đến tiến độ triển khai các công trình,

dự án, gây bức xúc trong cộng đồng xã hội, nhân dân như vụ của gia đình ông Đào Văn Vươn tại huyện Tiên Lãng và một số vụ việc tại các huyện khác trên địa bàn thành phố[4]

Để tạo bước chuyển biến rõ ràng trong công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, nhằm phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, nâng cao sự tin tưởng của nhân dân vào chính quyền, đảm bảo ổn định an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội trên địa bàn, phù hợp với điều kiện, đặc thù

riêng của thành phố Hải Phòng Đó chính là lý do tôi chọn cho mình đề tài “Pháp luật

về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai từ thực tiễn thành phố Hải Phòng” để

làm luận văn tốt nghiệp chương trình cao học luật

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong thời gian qua, đã có rất nhiều công trình nghiên cứu khoa học chất lượng, có giá trị tham khảo cao nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu tiêu biểu như:

- Luận án “ Áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nước về đất đai của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hiện nay” của Lê Văn Thành, Luận án tiến sĩ Luật học, năm 2012;

- Luận văn “Giải quyết khiếu nại về đất đai tại các khu công nghiệp của các cơ quan hành chính nhà nước ở tỉnh Bắc Giang hiện nay” của Nguyễn Thị Thu Hằng, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Đại học Luật Hà Nội, năm 2011;

- Luận văn “Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai của cơ quan hành chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tại thành phố Hải Phòng” của Nguyễn Thị Thu Hương, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Đại học Luật Hà Nội, năm 2011;

- Về các bài viết, sách chuyên khảo: Bài viết “Những bất cập về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai” của Thạc sỹ Nguyễn Thị Kim Nhung – Thanh tra chính, Ban tiếp dân Trung ươn; Sách chuyên khảo “Pháp luật về thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam” của Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung, năm 2013[5]…

Các công trình trên đã có những nghiên cứu về các quy định pháp luật, về tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong một số lĩnh vực cụ thể trên địa bàn toàn quốc Qua việc phân tích chi tiết, tôi sẽ phân tích ở góc nhìn tổng thể, sâu sắc và toàn diện

về những lý luận và thực tiễn tại địa phương, cụ thể là thành phố Hải Phòng – thành phố trực thuộc Trung ương để nhằm nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại nói chung và lĩnh vực đất đai nói riêng để từ đó tiếp tục hoàn thiện hơn nữa những quy định pháp luật

về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

3 Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích:

Phân tích thực trạng công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính trên địa bàn thành phố Hải Phòng Trên cơ sở đó, đưa ra quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn thành

5 http://thanhtravietnam.vn ; http://giri.ac.vn ; http://thanhtravietnam.vn

phố, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích của nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả nhà nước về đất đai ở địa phương

3.2 Nhiệm vụ:

M ột là, làm rõ các vấn đề chung về khiếu nại, khiếu nại hành chính, giải quyết

khiếu nại hành chính, các đặc điểm của khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất; hệ thống hóa các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai: Thẩm quyền, quy trình, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai, trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Hai là, đánh giá thực trạng tình hình khiếu nại và thực trạng công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hải Phòng trong giai đoạn hiện nay; nhận diện, tổng kết những ưu, nhược điểm và phân tích nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại và thực tiễn thi hành pháp luật trong quản lý và sử dụng đất; những tồn tại, hạn chế cần khắc phục, loại bỏ trong công tác này

Ba là, đưa ra một số định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn thành phố Hải Phòng

4 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là tập trung nghiên cứu các vấn đề giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Các bất cập trong quá trình thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính; tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của luận văn chủ yếu đề cập đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hải Phòng trong giai đoạn những năm gần đây, từ năm 2012 đến năm 2016

5 Các phương pháp nghiên cứu

Luận văn vận dụng phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm của Đảng và nhà nước về khiếu

nại và giải quyết khiếu nại; đồng thời sử dụng các phương pháp so sánh, thống kê, phân tích, tổng hợp, tổng kết thực tiễn quá trình giải quyết các vấn đề đặt ra của đề tài và kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình nghiên cứu trước đó có liên quan đến đề tài

6 Ý nghĩa khoa học và tính thực tiễn của đề tài

- Ý nghĩa khoa học: Các kết quả nghiên cứu của đề tài là sự đóng góp các tư liệu đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai tại địa bàn thành phố Hải Phòng Cung cấp thêm các luận cứ khoa học để sử dụng làm tài liệu tham khảo tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo về pháp luật, nhất là nghiên cứu về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

- Ý nghĩa thực tiễn: Các đề xuất, kiến nghị nêu ra trong luận văn có thể là những gợi ý để tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói chung và tại thành phố Hải Phòng nói riêng Đồng thời, góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, cũng như nâng cao nhận thức của người dân về quyền khiếu nại, từ

đó họ có thể áp dụng để bảo vệ lợi ích hợp pháp của bản thân và đúng quy định của pháp luật

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 03 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật giải quyết khiếu nại và pháp luật

giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Chương 2: Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và

thực tiễn thi hành tại thành phố Hải Phòng

Chương 3: Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực

hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Chương 1:

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI

VÀ PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC

ĐẤT ĐAI

1.1 Khái quát chung giải quyết khiếu nại và pháp luật về giải quyết khiếu nại

1.1.1 Một số vấn đề chung về khiếu nại và giải quyết khiếu nại

1.1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại

Khiếu nại là một hiện tượng xã hội phổ biến, diễn ra thường xuyên, phát sinh từ thực

tế đời sống Khiếu nại được quan niệm và hiểu theo nhiều góc độ khác nhau Theo gốc tiếng Latinh, khiếu nại được gọi là “Complaint”, dùng để miêu tả sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của ai đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của họ Theo Đại từ điển tiếng Việt, “khiếu nại

là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm,

đã chuẩn y” [6] Theo sách Thuật ngữ pháp lý phổ thông, “khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác”[7]

Xét ở góc độ chính trị - pháp luật thì khiếu nại là một quyền tự do, dân chủ của công dân được pháp luật quy định và nhà nước bảo đảm Quyền khiếu nại được coi là "quyền để bảo vệ quyền", là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị hành

vi của người khác xâm phạm, nghĩa là "khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước"[8]

Pháp luật hiện hành quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”[9]

Từ phân tích trên, ta thấy khi những quyết định hành chính, hành vi hành chính được đưa ra bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước Từ đó, đảm bảo quyền lợi của công dân trong xã hội, tạo được niềm tin trong nhân dân

Đặc điểm của khiếu nại:

Th ứ nhất, mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi ích hợp

pháp của người bị khiếu nại đã bị quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan

6

Nguyễn Như Ý(Chủ biên), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1998, trang 904

7 Thuật ngữ pháp lý phổ thông, trang 29

8 TS Nguyễn Cửu Việt( Chủ biên), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2000, trang 447

9 Khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu Nại 2011

hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xâm hại

Th ứ hai, về chủ thể khiếu nại, tại Khoản 1, Điều 1 Luật Khiếu nại thì chủ thể có

quyền khiếu nại bao gồm: công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ công chức; cá nhân, tổ chức nước ngoài có quyền và lợi ích hợp pháp liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại

Th ứ ba, đối tượng của khiếu nại là các quyết định, hành vi của các cơ quan nhà nước,

người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước Đó chính là các quyết định hành chính hay hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị khiếu nại

- Quyết định hành chính [10]: được hiểu là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được nhà nước trao quyền, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách

- Hành vi hành chính[11]: là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật

- Quyết định kỷ luật [12]

:là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức

thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức

Th ứ tư, khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính được quy định trong Luật

khiếu nại, Luật tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành

1.1.1.2 Khái niệm, vai trò và các phương thức giải quyết khiếu nại hành chính

* Khái ni ệm giải quyết khiếu nại hành chính

Khiếu nại hành chính phát sinh trong quá trình cơ quan hành chính nhà nước thực hiện quyền hành pháp thông qua các hoạt động chấp hành, điều hành và quản lý hành chính nhà nước Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, khiếu nại gắn liền với thuật ngữ khiếu nại hành chính Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra khái niệm: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét,

12

Khoản 10, Điều 2, Luật Khiếu nại 2011

sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ”[13]

Theo quy định tại Luật Khiếu nại năm 2011, giải quyết khiếu nại được hiểu là “là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”[14] Khiếu nại không chỉ thể hiện yêu cầu, đòi hỏi của cá nhân mà còn thể hiện tính tích cực công dân của người khiếu nại khiếu nại tăng cường sự kiểm tra của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, đấu tranh với những biểu hiện quan liêu, cửa quyền, tham nhũng và những biểu hiện tiêu cực khác trong hoạt động của cơ quan nhà nước Theo đó, có thể hiểu khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước như sau[15]: Giải quyết khiếu nại hành chính là việc cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước xem xét, đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc thẩm quyền của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại

Khi phát sinh khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước phải có trách nhiệm giải quyết khiếu nại bằng việc kiểm tra, đánh giá, xem xét tính hợp pháp, hợp lý căn cứ vào quy định của pháp luật và tình hình thực tiễn nơi phát sinh khiếu nại để từ đó đưa ra quyết định phù hợp với quy định của pháp luật đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Hoạt động giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định Trong đó, việc tổ chức đối thoại là một trong các căn cứ để giải quyết khiếu nại

* Vai trò c ủa giải quyết khiếu nại hành chính

Giải quyết khiếu nại là một trong những nội dung hoạt động quản lý nhà nước của mỗi quốc gia nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, bảo vệ lợi ích nhà nước, xã hội, bảo vệ kỷ cương, trật tự pháp luật, xử

lý hành vi vi phạm pháp luật Do đó, giải quyết khiếu nại có vai trò hết sức quan trọng đối với nền hành chính mỗi quốc gia, cụ thể:

M ột là, thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, cơ quan hành chính nhà

nước cấp trên có thể kiểm tra, giám sát, đánh giá hoạt động của cấp dưới Để từ đó

13 Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2002, tr506-507

14

Khoản 11, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011

Đề tài khoa học cấp Bộ, Thanh tra Chính phủ, năm 2015

đưa ra các giải pháp khắc phục những hạn chế, yếu kém và xử lý hành vi vi phạm pháp luật để xây dựng một nền hành chính vững mạnh, trong sạch, chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu quả, hiệu lực

Hai là, hoạt động giải quyết khiếu nại là một hoạt động bảo đảm pháp chế trong quản lí nhà nước, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, bảo vệ lợi ích của nhà Nước, xã hội, bảo vệ trật tự kỷ cương, trật

tự pháp luật, xử lí những hành vi vi phạm pháp luật

Ba là, giải quyết khiếu nại thực chất là giải quyết mối quan hệ nhà nước và nhân dân Do đó, thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại không chỉ là việc đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, thực hành, phát huy dân chủ, thực thi quyền giám sát và tham gia quản lý nhà nước của nhân dân, mà còn bảo đảm kỷ cương, kỷ luật tăng cường pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước

* Các ph ương thức giải quyết khiếu nại hành chính

Luật Đất đai năm 2013 quy định[16]: “Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật

về tố tụng hành chính” Như vậy, việc giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện bằng hai phương thức: giải quyết khiếu nại hành chính tại cơ quan hành chính nhà nước và khởi kiện vụ án hành chính ra toà án

- Phương thức giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành chính: Phương thức giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành chính hiện nay được thực hiện theo Luật Khiếu nại

2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành Đây là phương thức được thực hiện bởi các

cơ quan hành chính nhà nước theo những nguyên tắc, trình tự, thủ tục hành chính Theo đó, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu chủ yếu là người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai là thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên Trình tự giải quyết khiếu nại

ở mỗi lần giải quyết gồm các giai đoạn: thụ lý; xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết Chủ thể của việc giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành chính chia thành ba nhóm

16

Khoản 2 Điều 204 Luật Đất đai năm 2013

chủ thể chính có quyền và nghĩa vụ liên quan mật thiết với nhau, bao gồm: người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Trong thủ tục hành chính, chủ thể có vai trò quan trọng là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan thanh tra, cơ quan chuyên môn

Đặc điểm của phương thức giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành chính:

Th ứ nhất, mục đích cao nhất của việc giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành

chính là giải quyết xung đột, đảm bảo hài hòa lợi ích giữa cơ quan nhà nước và công dân để phục vụ công tác điều hành, quản lý nhà nước; vì vậy, việc giải quyết này được thực hiện rất linh hoạt, kịp thời

Th ứ hai, việc giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành chính thường mang lại

kết quả đúng đắn và có tính khả thi cao do người giải quyết khiếu nại bằng phương thức này chính là các cán bộ, công chức trực tiếp làm việc trong các cơ quan tham mưu, cơ quan chuyên môn về lĩnh vực quản lý có vụ, việc bị khiếu nại

Th ứ ba, việc triển khai thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại thường

được tổ chức nghiêm túc do người ra quyết định giải quyết và người thực hiện quyết định giải quyết đều là cán bộ của nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, hạn chế mức kinh phí thấp nhất hoặc không mất chi phí nào

- Ph ương thức giải quyết khiếu nại thông qua khiếu kiện tòa hành chính: Pháp

luật quy định hệ thống tòa án nhân dân có chức năng xét xử hành chính Việc giải quyết vụ án hành chính được thực hiện dựa trên những nguyên tắc của hoạt động tố tụng hành chính của cơ quan tư pháp, độc lập, chỉ tuân theo pháp luật Khi xét xử các

vụ án hành chính Tòa án chỉ căn cứ vào pháp luật và đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị kiện, trên cơ sở đó ra các bản án, quyết định Hiện nay, theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã mở rộng thẩm quyền của tòa án trong giải quyết các vụ án hành chính bằng việc quy định hầu hết các loại quyết định hành chính, hành vi hành chính đều được khởi kiện ra tòa án vừa theo phương pháp liệt kê, vừa theo phương pháp loại trừ Thẩm quyền giải quyết sơ thẩm của tòa án cấp huyện và cấp tỉnh trong khiếu kiện hành chính căn cứ vào địa giới hành chính nơi đặt tòa án và cấp có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính Thẩm quyền giải quyết của toà án trong giải quyết khiếu nại được quy định cụ thể tại Điều 30, Luật tố tụng hành chính 2015

Đặc điểm của giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng thủ tục tư pháp:

Th ứ nhất, toà án là cơ quan cơ quan xét xử độc lập, chỉ tuân theo pháp luật và

không phụ thuộc vào các cơ quan hành chính nhà nước, căn cứ để toà án đưa ra phán quyết là các quy định của pháp luật; việc xét xử của tòa án được tiến hành công khai theo trình tự, thủ tục tư pháp Do đó, việc giải quyết khiếu nại bằng thủ tục tố tụng đảm bảo sự khách quan hơn hẳn so với thủ tục hành chính

Th ứ hai, vụ việc hành chính được giải quyết tại toà án theo trình tự, thủ tục

chặt chẽ theo quy định của Luật tố tụng hành chính Việc này thường mất nhiều thời gian Ngoài ra, các bên đương sự còn phải tự chứng minh, người khởi kiện phải nộp

án phí

Th ứ ba, một trong các bên phải thi hành các bản án, quyết định của toà án đối

trong vụ kiện hành chính là các cơ quan hành chính nhà nước Trong trường hợp cơ quan hành chính nhà nước không nghiêm túc thực hiện thì biện pháp cưỡng chế sẽ gặp khó khăn

Với các đặc điểm trên, thực tế nhiều chủ thể sử dụng biện pháp khởi kiện ra tòa án như biện pháp cuối cùng khi không thể tiếp tục bằng thủ tục hành chính Trên thực tế, việc giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành chính và bằng thủ tục tư pháp có quan hệ chặt chẽ với nhau Tuy nhiên, từ các phân tích về đặc điểm của từng phương thức như trên và theo tình hình hiện tại, các chủ thể hầu hết thường chọn giải quyết khiếu nại bằng thủ tục hành chính bởi khi chọn phương thức khiếu kiện bằng tố tụng hành chính tại tòa sẽ mất thời gian, mất án phí, chỉ tuân theo quy định cứng của pháp luật nên quyết định sẽ chỉ hợp lý, hợp pháp, có thể không hợp tình như giải quyết bằng khiếu nại hành chính Vì vậy, trong phạm vi của đề tài, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu, phân tích giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng theo phương thức áp dụng các thủ tục hành chính

1.1.2 Một số vấn đề chung pháp luật về giải quyết khiếu nại

1.1.2.1 Khái niệm pháp luật giải quyết khiếu nại:

Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại”[17] Căn cứ vào các quy định

của Luật khiếu nại và đặc trưng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, giải quyết

khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động kiểm tra, xác minh, kết

luận về tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước để có biện pháp giải quyết theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích chung của nhà nước và xã hội Giải quyết khiếu nại hành chính là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật về tính hợp pháp

và tính hợp lý, từ đó đưa ra các giải pháp xử lý

Từ đó, có thể hiểu giải quyết khiếu nại ở những đặc điểm như sau:

Th ứ nhất, cơ sở của giải quyết khiếu nại là khiếu nại hành chính theo quy

định của pháp luật Khiếu nại hành chính là biểu hiện của tranh chấp hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan công quyền khi cá nhân, tổ chức cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định, hành vi hành chính Giải quyết khiếu nại hành chính chỉ được triển khai khi có khiếu nại hành chính Và giải quyết khiếu nại hành chính cũng là nhiệm vụ, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

Th ứ hai, đối tượng xem xét khi giải quyết khiếu nại là quyết định hành

chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý thực hiện quản lý hành chính nhà nước dựa trên trách nhiệm, quyền hạn mà pháp luật quy định nhằm duy trì, bảo vệ và củng cố trật tự quản lý hành chính nhà nước Kết quả giải quyết khiếu nại chính là việc khẳng định tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại

Th ứ ba, giải quyết khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính – thủ

tục giải quyết khiếu nại Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết về tính hợp pháp hay không hợp pháp của quyết định hành

17 Khoản 11,Điều 2, Luật Khiếu nại 2011

chính, hành vi hành chính do cơ quan nhà nước ban hành khi thực hiện hoạt động quản lý nhà nước Đây là một quá trình phức tạp và đòi hỏi khách quan trong quá trình giải quyết, vì vậy, cần phải được tiến hành theo thủ tục pháp luật quy định – thủ tục giải quyết khiếu nại

Th ứ tư, kết quả giải quyết khiếu nại là một quyết định hành chính của chủ

thể giải quyết khiếu nại về việc xem xét lại tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Vì vậy, việc ra quyết định giải quyết khiếu nại là một hoạt động đặc biệt quan trọng vì chính thông qua hoạt động này mà các yêu cầu của người khiếu nại được thỏa mãn toàn bộ hay từng phần hoặc bị bác bỏ, ngoài ra, thông qua việc giải quyết khiếu nại cơ quan nhà nước đảm bảo quyền khiếu nại cho công dân, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý để kịp thời bổ sung, sửa đổi, tạo niềm tin trong nhân dân

1.1.2.2 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại là nội dung quan trọng của Luật khiếu nại vì nó xác định ai là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và giải quyết đối với những loại khiếu nại nào Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định cụ thể từ Điều 17 đến Điều

26 Luật khiếu nại 2011 Việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại một cách rành mạch

và khoa học sẽ giúp tránh việc đùn đẩy, thiếu trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại, đồng thời tránh được sự chồng chéo, tạo thuận lợi cho cả người dân và cơ quan nhà nước có thẩm quyền qua đó nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại

Đối với việc giải quyết khiếu nại lần đầu, nguyên tắc xác định thẩm quyền là khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan hành chính nhà nước nào thì thủ trưởng cơ quan đó

có thẩm quyền giải quyết lần đầu; khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của thủ trưởng cơ quan hành chính nào thì chính người đó có trách nhiệm giải quyết

Đối với việc giải quyết khiếu nại lần hai, thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác định theo nguyên tắc, trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại lần đầu không được

giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người

có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu

1.1.2.3 Trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong giải quyết khiếu nại

Cơ quan nhà nước là cơ quan hành pháp, thủ trưởng các cơ quan hành chính thực thi công vụ là thực thi quyền hành pháp Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính, được thực hiện thông qua hoạt động chấp hành, điều hành trong mối quan hệ giữa các chủ thể được giao thẩm quyền quản lý và đối tượng chịu

sự quản lý Vì vậy, trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính là sự gắn kết trực tiếp với quyền lập quy và quyền hành chính Trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính được hiểu là trách nhiệm quản lý, trách nhiệm của người đứng đầu[18]

Pháp luật quy định cụ thể trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại Theo đó, thủ trưởng cơ quan nhà nước có trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo, tổ chức tiếp công dân và trực tiếp tiếp công dân trong phạm vi thẩm quyền được giao; tại Điều 65, Luật Khiếu nại 2011; Điều 31, Luật tiếp công dân

2013 còn quy định, thủ trưởng cơ quan nhà nước có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan liên quan trong công tác giải quyết khiếu nại

1.1.2.4 Nguồn luật điều chỉnh việc giải quyết khiếu nại

Ở Việt Nam, ngoài Hiến pháp là văn bản pháp luật hành chính cao nhất, có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác điều chỉnh các mối quan hệ hành chính được ban hành từ trung ương đến địa phương như Luật, Nghị định của Chính phủ, Nghị định của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp, Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước… Đây là các nguồn luật gián tiếp để áp dụng giải quyết các khiếu nại Cụ thể:

- Luật Khiếu nại số 02/2011/QH13 ngày 11/11/2011;

- Luật Tiếp công dân số 42/2013/QH13 ngày 25/11/2013;

- Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại;

18 Điều 61 Luật khiếu nại 2011, Điều 29 Nghị định 75/2012/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Khiếu nại 2011, Điều 18 Luật tiếp công dân 2013, Điều 4 Nghị định 64/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật tiếp công dân

- Nghị định số 64/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiếp công dân;

- Thông tư số 07/2014/TT-TTCP ngày 31/10/2014 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh;

- Thông tư số 02/2016/TT-TTCP ngày 20/10/2016 của Thanh tra Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 quy định Quy trình giải quyết khiếu nại;

- Quyết định 1585/QĐ-TTCP ngày 21/6/2016 của Thanh tra Chính phủ quy định về quy trình, thủ tục giải quyết khiếu nại

- Đối với việc giải quyết khiếu nại liên quan đến quyết định kỷ luật công chức, Luật Cán bộ, công chức và Nghị định 34/2011/NĐ-CP ngày 17 tháng 05 năm 2011 quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức cũng là nguồn luật dùng để căn cứ, điều chính, áp dụng Trường hợp có các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác luật khiếu nại tố cáo 2011 thì các điều ước này được coi là nguồn luật được áp dụng để giải quyết khiếu nại của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam

1.2 Khái quát chung về giải quyết khiếu nại về đất đai và pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

1.2.1 Một số vấn đề chung về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

1.2.1.1 Khái niệm và đặc điểm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một trong những quyền của người sử dụng đất, cũng là khiếu nại thường gặp nhiều Tuy nhiên, việc phân định thẩm quyền về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai căn cứ vào nội dung, tính chất vụ việc khiếu nại Theo đó, khái niệm giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai được hiểu là việc cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền tiếp nhận, xem xét đơn, thư khiếu nại của công dân

về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan đó Sau đó tổ chức xác minh

và đi đến kết luận cuối cùng về tính đúng, sai của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các bên có liên quan[19]

Từ những phân tích trên, khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh

19 Khoản 11, Điều 2 Luật Khiếu nại 2011; Khoản 2 Điều 204 Luật Đất đai 2013

vực đất đai có thể hiểu: "Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu của cơ quan hành chính nhà nước xem xét, đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại thuộc thẩm quyền của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại"[20] Bản chất việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất

đai là một hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai Do đó đòi hỏi hoạt động này phải tuân thủ theo những nguyên tắc và trình tự thủ tục nhất định nhằm đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai Giải quyết khiếu nại về đất đai là một hình thức giải quyết khiếu nại nói chung, vậy nên giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai có những đặc điểm cơ bản là:

M ột là, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là hoạt động mang tính quyền lực

nhà nước Nó là hoạt động xem xét, giải quyết do người có thẩm quyền tiến hành Quyết định giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là quyết định hành chính khi có hiệu lực pháp luật buộc các chủ thể có liên quan phải nghiêm chỉnh thực hiện Trong trường hợp cần thiết nó được đảm bảo thực hiện thông qua việc cưỡng chế bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Nếu vi phạm, tuỳ theo mức độ, có thể bị xử lý bằng biện pháp hành chính hoặc

bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật

Hai là, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai phải tuân theo những hình thức, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định, phải công khai, dân chủ từ khâu thụ lý, tiến hành kiểm tra, xác minh, ban hành quyết định giải quyết khiếu nại

Ba là, giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là hoạt động áp dụng pháp luật, do

đó nó mang tính cá biệt, cụ thể Việc giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai được thực hiện và có hiệu lực đối với từng chủ thể, từng tình huống cụ thể và chỉ có giá trị pháp lý đối với chủ thể xác định được nêu trong văn bản áp dụng, nó không làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lý đối với các chủ thể khác

1.2.1.2 Chủ thể khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Luật Khiếu nại năm 2011 đã quy định chủ thể thực hiện quyền khiếu nại bao gồm công dân (bao gồm cả hộ gia đình), cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức Cụ thể là, Luật Khiếu nại đã quy định rõ hơn về phạm vi điều chỉnh nhằm cụ thể hoá các

20

Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hải Phòng,

Đề tài khoa học cấp Bộ, Thanh tra Chính phủ, năm 2015

quy định của Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 về quyền khiếu nại Ngoài ra, để bảo đảm quyền khiếu nại của công dân được quy định tại Điều 74 của Hiến pháp và cũng phù hợp với Luật Tố tụng hành chính năm 2010, thực tiễn giải quyết khiếu nại hiện nay và kế thừa quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Khiếu nại quy định cụ thể tại Điều 3 về áp dụng pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại

Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan,

tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của

cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước quản lý hành chính nhà nước về đất đai, khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó

là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Như vậy, chủ thể có thể thực hiện việc khiếu nại về đất đai theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 và Luật Khiếu nại năm 2011 chính là người sử dụng đất (các công dân, cơ quan, tổ chức) cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của họ bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật

trong lĩnh vực đất đai

1.2.1.3 Đối tượng của khiếu nại về đất đai

Nhìn chung, đối tượng của khiếu nại hành chính là các quyết định, hành vi hành chính của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền quản lý khi các chủ thể cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích của mình Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước về đất đai, đối tượng của khiếu nại hành chính về đất đai

là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước

và người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước về đất đai

Người sử dụng đất, có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai Ở nước ta, pháp luật về khiếu nại không quy định việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính có chứa quy phạm pháp luật của địa phương (văn bản pháp quy), vì vậy các chính sách, pháp luật về quản lý và sử dụng đất do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành không thể bị khiếu nại và giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại Việc khiếu nại về đất đai chỉ phát sinh qua việc các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các quyền hành chính trong việc quản lý đất đai, biểu hiện thực thi các quyền hành chính này được thông qua các

hành vi hành chính hoặc quyết định hành chính mang tính cá biệt đối với một hoặc một nhóm các đối tượng quản lý về đất đai[21]

1.2.1.4 Điều kiện phát sinh khiếu nại về đất đai

M ột là, chính sách thu hồi đất, đảm bảo quyền và lợi ích của người dân có đất bị thu

hồi còn nhiều bất cập, nhất là về giá đất chưa phù hợp, thường xuyên thay đổi, năm sau cao hơn năm trước; có sự chênh lệch lớn giữa các địa phương; cơ chế chính sách đền bù, hỗ trợ chưa nhất quán nên khó thực hiện; có sự chênh lệch quá lớn giữa giá đất bồi thường so với giá thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế đã gây nên tâm lý chung cho người khiếu kiện cho rằng giá tiền bồi thường thu hồi đất trả rất thấp, quá xa so với thị trường, làm người dân bị thiệt thòi, nên người dân bị thu hồi đất không nhất trí với phương án bồi thường

Hai là, ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận nhân dân còn hạn chế nên có những yêu cầu, đòi hỏi không đúng hoặc vượt quá quy định pháp luật Nhiều vụ việc khiếu nại đã được giải quyết nhiều lần với nhiều biện pháp khác nhau đảm bảo có tình, có lý, đúng chính sách, pháp luật nhưng người khiếu nại vẫn cố chấp, phản ứng tiêu cực, thậm chí gây rối hoặc bị các thế lực thù địch, phần tử cơ hội chính trị trong và ngoài nước lợi dụng, lôi kéo, kích động khiến việc khiếu nại kéo dài, phức tạp gây bức xúc trong dư luận

Ba là, còn một số ít các vụ việc khiếu nại về nhà, đất do lịch sử để lại như: đòi lại đất nông nghiệp đưa vào hợp tác xã, sau đó giải thể, trả lại đất cho nông dân, đất sản xuất của dân nhưng sau đó đưa vào các nông - lâm trường quốc doanh và nay cổ phần hóa; Chính sách về nhà ở như tịch thu, trưng mua, trưng dụng cải tạo, quản lý nhà vắng chủ, bán nhà theo Nghị định 61/CP của Chính phủ, đòi lại đất của đồng bào dân tộc…

B ốn là, công tác quản lý về đất đai còn sơ hở, lỏng lẻo, nhiều cán bộ lợi dụng, tham

nhũng tiêu cực, trục lợi, làm giàu bất chính từ đất nhưng không bị xử lý nghiêm minh

N ăm là, công tác chỉ đạo, điều hành và quản lý nhà nước về đất đai ở một số địa

phương còn nhiều yếu kém; công tác giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn có nhiều sai sót, không theo quy hoạch và quy định của pháp luật Nhiều dự án giao đất xong để hoang hóa, thu hồi đất nhiều hơn so với nhu cầu sử dụng gây lãng phí tài nguyên đất, bức xúc trong nhân dân

21 Điều 204 Luật Đất đai năm 2013

Sáu là, nhiều địa phương chưa làm tốt công tác tuyên truyền, giáo dục vận động thuyết phục, giải thích, hòa giải từ cơ sở trong quá trình triển khai, thực hiện các chủ trương, chính sách pháp luật về quản lý và sử dụng đất Chưa tạo được sự đồng thuận trong nhân dân, nhiều nơi coi nhẹ ý dân, coi trọng các biện pháp hành chính, pháp luật (mệnh lệnh, phục tùng và cưỡng chế), nóng vội, chủ quan, áp đặt, quan tâm nhiều đến mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mà thiếu quan tâm chăm lo đời sống dân sinh, ổn định cuộc sống, vấn đề chuyển đổi nghề, tạo việc làm làm, tái định cư không thực hiện đúng như cam kết

1.2.2 Một số vấn đề chung pháp luật giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

1.2.2.1 Khái niệm và đặc điểm của pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai

Pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ về giải quyết khiếu nại Có thể hiểu pháp luật là công cụ hữu hiệu trong hoạt động quản lý nhà nước Vai trò điều chỉnh đó chủ yếu được thể hiện thông qua việc Nhà nước ban hành các quy phạm pháp luật cụ thể nhằm điều chỉnh từng nhóm các quan hệ xã hội Nhóm quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật về đất đai tạo thành nhóm quan hệ pháp luật về đất đai bao gồm nhiều quy định của pháp luật như nội dung khiếu nại đất đai, trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại đất đai

Pháp luật quy định về chủ thể của quan hệ pháp luật về đất đai gồm có nhà nước và người sử dụng đất Mối quan hệ này rất dễ xảy ra tranh chấp bởi một bên mang tính quyền lực nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý của mình Chủ thể sử dụng đất là người đang thực tế chiếm hữu đất đai do nhà nước giao, cho thuê, cho phép nhận quyền sử dụng đất hoặc được nhà nước công nhận quyền sử dụng đất Nội dung của quan hệ pháp luật đất đai là tổng thể quyền hạn và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ pháp luật đất đai Để định nghĩa pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai cần xác định phạm vi của

nó gắn liền với khái niệm giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng như đã tình bày ở trên Bên cạnh đó, cần xác định được vấn đề mà nó điều chỉnh, bao gồm: Pháp luật khiếu nại về đất đai là các quan hệ khiếu nại trong một lĩnh vực cụ thể và những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, khi các cá nhân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại là xâm phạm đến quyền lợi và lợi ích hợp pháp của mình

Từ những phân tích nói trên, có thể đưa ra định nghĩa như sau: Pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các

quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình thực hiện các hoạt động giải quyết khiếu nại có liên quan đến lĩnh vực đất đai nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các công dân,

cơ quan, tổ chức khi bị xâm hại

Như vậy, việc xác định các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật

về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai cần gắn với mục tiêu tăng cường hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể do pháp luật quy định, đồng thời đảm bảo các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai được thực hiện một cách minh bạch, khách quan và đúng pháp luật

1.2.2.2 Nguyên tắc giải quyết khiếu nại

Luật khiếu nại 2011 quy định: “Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật; bảo đảm khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời”[22] Đây chính là tiền đề để xác định các nguyên tắc cơ bản trong việc giải quyết khiếu nại, cụ thể gồm các nguyên tắc:

Nguyên t ắc thứ nhất, giải quyết khiếu nại phải thực hiện theo quy định của pháp

luật: Đây là nguyên tắc cơ bản, bắt buộc, bao trùm và chỉ đạo toàn bộ hoạt động giải quyết khiếu nại Nguyên tắc này yêu cầu sự hiện diện của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật cần và đủ để quy định về hoạt động giải quyết khiếu nại Đồng thời, yêu cầu mọi chủ thể liên quan đến hoạt động giải quyết khiếu nại phải tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại Thực hiện theo quy định của pháp luật ở đây tức là việc giải quyết khiếu nại phải tuân theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền, thời hạn giải quyết khiếu nại, nội dung giải quyết khiếu nại phải căn cứ vào quy định của chính sách pháp luật, không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào được can thiệp trái phép vào quá trình giải quyết khiếu nại Đồng thời khi quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực thì cơ quan, tổ chức, cá nhân phải triệt để, nghiêm túc chấp hành

Nguyên t ắc thứ hai, giải quyết khiếu nại phải đảm bảo khách quan, công khai, dân

chủ và kịp thời: Xét dưới khía cạnh ý thức xã hội, giải quyết khiếu nại được xem là giải quyết vấn đề đang được coi là “bất công”, “vô lý”, vi phạm quy định pháp luật Nhà nước đại diện cho công lý, phân định đúng – sai, giữ gìn công bằng vì vậy việc giải quyết khiếu nại có ý nghĩa pháp lý là khôi phục công bằng, bình đẳng theo pháp luật giữa Nhà nước và công dân Công dân đi khiếu nại là trông đợi ở sự công minh của nhà nước Trong trường

22 Điều 4, Luật Khiếu nại 2011

hợp này, công dân và cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền có địa vị bình đẳng trước pháp luật Vì vậy, việc giải quyết khiếu nại đảm bảo phải khách quan, công bằng, vô

tư, không thiên vị bên nào, khi giải quyết việc khiếu nại phải có đủ căn cứ pháp luật, bằng chứng chứng minh Việc giải quyết khiếu nại cũng cần xem xét trong điều kiện kinh tế, xã hội, dân trí cụ thể bên cạnh các căn cứ pháp lý nhằm đảm bảo kết quả giải quyết khiếu nại thấu tình đạt lý

Tính công khai của quá trình khiếu nại được thể hiện từ quá trình tiếp nhận, thụ lý, xác minh, thu thập chứng cứ, tài liệu, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại, người khiếu nại, người bị khiếu nại và những người có quyền, nghĩa vụ liên quan đều được biết Sau khi giải quyết khiếu nại phải công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại, điều này thể hiện tính minh bạch, tạo điều kiện cho cơ quan dân cử, đoàn thể và công dân thực hiện hoạt động giám sát công tác giải quyết khiếu nại Dân chủ trong giải quyết khiếu nại

thể hiện khi giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lắng nghe các bên liên quan

trình bày, trong đối thoại cần có thái độ cầu thị, tôn trọng các ý kiến của hai bên đương sự Dân chủ trong giải quyết khiếu nại còn thể hiện ở việc người giải quyết khiếu nại biết dựa vào quần chúng, tổ chức, dư luận lành mạnh để thúc đẩy quá trình giải quyết đi đến kết quả thấu tình đạt lý Thực hiện quyền khiếu nại được coi là một hình thức thực hiện quyền dân chủ trực tiếp được pháp luật ghi nhận, là một biện pháp khôi phục, đảm bảo “công bằng trên

cơ sở pháp luật”

Nguyên t ắc thứ ba, Giải quyết khiếu nại phải được thể hiện bằng văn bản.Văn bản

có sức mạnh, sức thuyết phục trong xử lý, giải quyết công việc Giải quyết khiếu nại thể hiện bằng văn bản nhằm đảm bảo tính nhất quán và tính pháp lý của quá trình giải quyết Khi công dân thực hiện quyền khiếu nại, nội dung khiếu nại phải thể hiện qua văn bản với những thủ tục quy định Đây là yếu tố pháp lý ban đầu để làm căn cứ thụ

lý giải quyết vụ việc Nguyên tắc “thể hiện bằng văn bản” chỉ đạo suốt quá trình giải quyết Quá trình thụ lý, thu thập thông tin, đánh giá tài liệu về vụ, việc đều phải lưu giữ thông qua mẫu biểu, biên bản, báo cáo mang đầy đủ các yếu tố pháp lý.Kết thúc việc giải quyết khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết phải ban hành quyết định giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật Đây là quy dịnh bắt buộc đối với quá trình giải quyết khiếu nại Nghiêm cấm việc thay thế quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản thông báo, biên bản cuộc họp hoặc các hình thức văn bản khác

Tóm lại, nguyên tắc thực hiện theo quy định của pháp luật; nguyên tắc đảm bảo tính công bằng, dân chủ; nguyên tắc thể hiện bằng văn bản, là những nguyên tắc cơ bản chỉ đạo quá trình giải quyết từ khâu bắt đầu tiếp nhận đơn thư, thụ lý vụ việc đến khâu ra quyết định giải quyết và đôn đốc theo dõi thi hành Trong đó, nguyên tắc thực hiện theo quy định của pháp luật là nguyên tắc bao trùm, chi phối các nguyên tắc còn lại Thực tiễn cho thấy cần vận dụng các nguyên tắc cơ bản một cách tổng hợp, đan xen nhau để đi đến chấm dứt khiếu nại theo những quy định của pháp luật

1.2.2.3 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Thẩm quyền giải quyết các khiếu nại nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng từ trước đến nay luôn thuộc về những người đứng đầu cơ quan có chức năng quản lý nhà nước

về đất đai mà chủ yếu là chủ tịch UBND các cấp

Luật đất đai 2013 quy định: “Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính”[23] Việc quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thể hiện trách nhiệm, sự cầu thị của chủ thể này trước xã hội về những quyết định hành chính, hành vi hành chính đã được thực hiện, và trở thành một công cụ pháp lý quan trọng để bảo vệ quyền cho người sử dụng đất, với tư cách là người khiếu nại đồng thời nâng cao hiệu quả trong hoạt động quản lý đất đai của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền Cụ thể là:

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Trưởng phòng Tài nguyên và môi trường cấp huyện, Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở: có trách nhiệm giải quyết khiếu nại về đất đai có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện: giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Trưởng phòng Tài nguyên và môi trường cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết

23 Khoản 2, Điều 204 Luật Đất đai 2013

- Giám đốc Sở Tài nguyên và môi trường: giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền; giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai mà Trưởng phòng Tài nguyên và môi trường, Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết

- Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và môi trường: Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thuộc thẩm quyền Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai của Giám đốc Sở Tài nguyên và môi trường, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết

Ngoài ra thủ trưởng cơ quan cấp trên khác có nghĩa vụ giải quyết khiếu nại đất đai lần đầu nếu đó là hành vi hành chính, hoặc quyết định hành chính của mình hoặc cơ quan,

cá nhân mà mình quản lý đưa ra

1.2.2.4 Quy trình, thủ tục giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai

Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật

về khiếu nại Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính”[24]

Theo đó, việc giải quyết khiếu nại được quy định là hai lần Quy trình giải quyết khiếu nại tại các lần đều được thực hiện qua ba giai đoạn, trong mỗi giai đoạn có những hành vi mang tính pháp lý quan hệ mật thiết với nhau: Giai đoạn tiếp nhận, thụ lý khiếu nại; giai đoạn xử lý vụ việc và ra quyết định giải quyết khiếu nại; giai đoạn thi hành quyết định giải quyết khiếu nại Mỗi giai đoạn, việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà

24 Khoản 2 Điều 204 Luật Đất đai năm 2013

nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đều phải thực hiện bằng hàng loạt hành động nối tiếp nhau theo một trình tự, thủ tục nhất định[25]

- Quy trình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai lần đầu:

B ước 1: Tiếp nhận và thụ lý đơn khiếu nại

Người khiếu nại phải gửi đơn và các tài liệu liên quan (nếu có) đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Trong trường hợp người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì cán bộ tiếp công dân có trách nhiệm hướng dẫn người khiếu nại viết thành đơn hoặc ghi lại nội dung khiếu nại, có chữ ký của người khiếu nại Trong trường hợp việc khiếu nại được thực hiện thông qua người đại diện thì người đại diện phải có giấy tờ chứng minh tính hợp pháp của việc đại diện (giấy ủy quyền theo quy định của pháp luật)

Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn thuộc thẩm quyền giải quyết, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đất đai hoặc cơ quan được giao nhiệm vụ giải quyết khiếu nại tham mưu ra quyết định thụ lý để giải quyết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì có văn bản trả lời nêu rõ lý do

B ước 2: Xác minh, kết luận nội dung khiếu nại

Khi chưa có cơ sở kết luận nội dung khiếu nại thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tự mình tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại hoặc giao cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân

có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại, kiến nghị giải quyết khiếu nại Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại

Người giải quyết khiếu nại thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc gặp gỡ, đối thoại Khi gặp gỡ, đối thoại, đại diện cơ quan giải quyết

25 Khoản 2 Điều 31 Luật Khiếu nại năm 2011;Khoản 2 Điều 40 Luật Khiếu nại năm 2011

nêu rõ nội dung cần đối thoại; người tham gia đối thoại có quyền phát biếu ý kiến, đưa ra những bằng chứng liên quan đến vụ việc khiếu nại và yêu cầu của mình Việc gặp gỡ, đối thoại được lập thành biên bản; biên bản ghi rõ ý kiến của những người tham gia; tóm tắt kết quả về những nội dung đã đối thoại, có chữ

ký của người tham gia; trường hợp người tham gia đối thoại không ký xác nhận thì phải ghi rõ lý do

B ước 3: Ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu

Người giải quyết khiếu nại đất đai ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản và gửi quyết định cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan, cơ quan quản lý cấp trên, công khai quyết định giải quyết khiếu nại theo quy định Quyết định giải quyết khiếu nại phải chứa đựng các nội dung theo yêu cầu của khoản 2 Điều 31 Luật Khiếu nại năm 2011, trong

đó phải kết luận nội dung khiếu nại, quyết định giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu có hiệu lực pháp luật sau 30 ngày, kể từ ngày ban hành mà người khiếu nại không khiếu nại lần hai; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày

Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục, thì người giải quyết khiếu nại phải ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn giải quyết Quyết định tạm đình chỉ phải được gửi cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan và những người có trách nhiệm thi hành khác Khi xét thấy lý do của việc tạm đình chỉ không còn thì phải hủy bỏ ngay quyết định tạm đình chỉ đó

- Quy trình giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai lần hai:

B ước 1: Tiếp nhận và thụ lý đơn khiếu nại

Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm

quyền giải quyết của mình, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai phải thụ lý giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại, cơ quan,

tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đã chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp biết; trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý do

B ước 2: Xác minh, kết luận nội dung khiếu nại

Đối với vụ việc khiếu nại phức tạp, nếu thấy cần thiết, người giải quyết khiếu nại lần hai thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến giải quyết khiếu nại Quy trình xác minh, làm rõ các nội dung khiếu nại giống như giải quyết khiếu nại lần đầu Tuy nhiên, để làm rõ các vấn đề trong đơn khiếu nại, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định việc đối thoại giữa các bên liên quan là yêu cầu bắt buộc trong quy trình giải quyết khiếu nại lần hai

Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại tiến hành đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, hướng giải quyết khiếu nại

B ước 3: Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần hai

Kết quả của quá trình xác minh, làm rõ nội dung khiếu nại, trong thời hạn không quá 45 ngày (trừ trường hợp đặc biệt), người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai phải ra quyết định giải quyết khiếu nại lần hai Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai phải bao gồm các nội dung quy định tại khoản 2 Điều 40 Luật Khiếu nại năm 2011, trong đó phải kết luận nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ

Trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần hai phải gửi quyết định giải quyết khiếu nại cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu, người có quyền, nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến Quyết định giải quyết khiếu nại lần hai có hiệu lực pháp luật sau

30 ngày, kể từ ngày ban hành; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài nhưng không quá 45 ngày

1.2.2.5 Trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại về đất đai

Trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan nhà nước trong giải quyết khiếu nại về đất đai là trách nhiệm trong công tác quản lý nói chung chung nhưng đồng thời cũng

là trách nhiệm quản lý chuyên ngành về đất đai Trong hệ thống pháp luật, trách nhiệm này là nhiệm vụ, quyền hạn của thủ trưởng các cơ quan nhà nước được quy định bởi hệ thống pháp luật về đất đai, pháp luật về khiếu nại và pháp luật hành chính nói chung[26]

Căn cứ từ quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của thủ trưởng cơ quan nhà nước trong quản lý đất đai và đối tượng khiếu nại về đất đai đã phân tích ở phần trên, có thể xác định thủ trưởng cơ quan nhà nước có trách nhiệm thực hiện đúng và chịu trách nhiệm pháp lý khi vi phạm đối với các nhiệm vụ có thể phát sinh khiếu nại

- Hoạt động giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất: Thủ trưởng

cơ quan nhà nước quản lý về đất đai có trách nhiệm giải quyết các khiếu nại và tuân thủ các quy định về: các hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất; căn cứ giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; các hình thức giao đất, trường hợp nào giao đất có thu tiền sử dụng đất, không thu tiền sử dụng đất, trường hợp nào phải thuê đất của Nhà nước; các hình thức trả tiền thuê đất, ai được lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất; hạn mức giao đất (đất nông nghiệp, đất ở); thời hạn giao đất, cho thuê đất, thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất

- Hoạt động bồi thường giải phóng mặt bằng, thu hồi đất: Thủ trưởng cơ quan nhà nước quản lý về đất đai có trách nhiệm giải quyết các khiếu nại và tuân thủ các quy định về: các trường hợp Nhà nước thu hồi đất, thẩm quyền thu hồi đất, quản

lý đất sau khi đã thu hồi, điều kiện được bồi thường về đất

- Hoạt động đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Thủ trưởng cơ quan nhà nước quản lý về đất đai có trách nhiệm giải quyết các khiếu nại và tuân thủ

26 Luật Khiếu nại 2011, Luật Đất đai 2013