Pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Để thực hiện quyền của người đại diện của chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước quản lý đất đai theo pháp luật.. Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu về đất đai, được Luật Đất đai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

PHÁP LUẬT VỀ ĐẢM BẢO THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

LỜI CẢM ƠM

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

PHẦN MỞ ĐẦU 2

1 Sự cần thiết nghiên cứu đề tài……….…….2

2 Tình hình nghiên cứu đề tài……… 4

3 Mục đích nghiên cứu……….6

3.1 Mục đích nghiên cứu……… 6

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu……….……….6

4 Đối tượng nghiên cứu……… 7

4.1 Đối tượng nghiên cứu……… 7

4.2 Phạm vi nghiên cứu……….7

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu……… 7

6 Cơ cấu của luận văn……… 7

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI VÀ PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI……….8

1.1 Khái niệm sở hữu về đất đai………8

1.2 Khái niệm nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai……….10

1.3 Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc đảm bảo thực thi quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai……….11

1.3.1 Cơ sở lý luận……… 11

1.3.2 Cơ sở thực tiễn………13

1.4 Quá trình phát triển của pháp luật về đảm bảo quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai……….15

1.4.1 Giai đoạn từ 1945 đến trước ngày Hiến pháp 1980 có hiệu lực……… 15 1.4.2 Giai đoạn thi hành Hiến pháp 1980……… 17 1.4.3 Giai đoạn từ Luật đất đai năm 1987 được ban hành đến nay ….17 1.4.4 Giai đoạn từ Luật đất đai năm 2003 đến Luật đất đai năm 2013 20 1.4.5 Giai đoạn từ năm 2013 đến nay……….22

1.5 Cấu trúc pháp luật về quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai……… ……… 22 1.6 Khảo sát kinh nghiệm thực thi vai trò của nhà nước trong quản lý đất đai ở một số quốc gia có những điểm tương đồng với Việt Nam……… 23

1.6.1 Trung Quốc……….23 1.6.2 CHDCND Lào……… … 27

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1………30 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TẾ THỰC THI VIỆC BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI……… 31

2.1 Thực trạng pháp luật về bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai……… 31 2.1.1 Quy định quyền của Nhà nước về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch

sử dụng đất……… ………… ………31 2.1.2 Quyền của Nhà nước trong việc quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất……… ……… 34 2.1.3 Quyền của Nhà nước trong việc quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất……… 36 2.1.4 Nhà nước quyết định giá đất và chính sách tài chính về đất đai 40 2.1.5 Nhà nước quyết định trao QSDĐ cho NSDĐ……… ……45 2.1.6 Nhà nước quy định quyền và nghĩa vụ của cá nhân, các tổ chức là người sử dụng đất……… ……… ……… ……46 2.2 Một số vấn đề phát sinh từ thực tiễn……….47 2.2.1 Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và điều chỉnh quy hoạch

sử dụng đất vẫn còn nhiều bất cập……… ……… 47 2.2.2 Thời hạn và hạn mức sử dụng đất……….50

2.2.3 Khó khăn trong việc áp dụng pháp luật……….….52

2.2.4 Về đăng ký, cấp giấy chứng nhận, xây dựng hồ sơ địa chính, cơ sở

dữ liệu địa chính còn chậm chưa đồng bộ trong cả nước……….… 53

2.2.5 Thực trạng thực hiện quy định liên quan đến giá đất, đấu giá QSDĐ, định giá đất vẫn còn chưa được áp dụng trong các dự án đầu tư… …54

2.2.6 Một số hạn chế trong việc thực hiện cơ chế giám sát, phản biện xã hội, minh bạch thông tin trong lĩnh vực quản lý đất đai……… 55

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2……… 56

CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI……….57

3.1 Định hướng chung……… ……….57 3.2 Giải pháp bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai……… 61

3.2.1 Giải pháp chung……… ……… 61 3.2.1.1 Phân định chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước về đất đai trong xây dựng và thực thi pháp luật về quyền của Nhà nước……… ……… 61

3.2.1.2 Các công cụ để quản lý đất đai nhằm đảm bảo thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý……… 63

3.2.2 Giải pháp về hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm thực hiện quyền của Nhà nước đối với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai…… 69

3.2.2.1 Hoàn thiện quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất……69 3.2.2.2 Bỏ hạn điền và thời hạn sử dụng đất nông nghiệp………70 3.2.2.3 Quy định bộ tiêu chuẩn về việc thu hồi đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng………70

3.2.2.4 Hoàn thiện pháp luật để tháo gỡ vướng mắc trong việc thực hiện quy định về định giá đất của Luật Đất đai 2013……… 71

3.2.2.5 Pháp luật cần quy định cụ thể để nâng cao hiệu quả giám sát, phản biện và minh bạch thông tin trong quản lý đất đai………73

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3……… 74

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO……… 76

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực

LỜI CẢM ƠN

Trước hết tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới toàn thể các thầy giáo, cô giáo trong Khoa Luật kinh tế - Trường Viện Đại Học Mở Hà Nội, những người đã dạy

dỗ, giúp đỡ và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt thời gian học tập tại trường

Tôi xin trân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc tới thầy giáo TS Võ Đình Toàn người đã trực tiếp hướng dẫn, chỉ bảo về phương pháp làm việc, nghiên cứu cho tôi

và giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này

Dù đã có nhiều cố gắng, tuy nhiên không tránh khỏi những thiếu sót trong quá trình hoàn thành luận văn Rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến của các thầy

cô và các bạn

Tôi xin trân trọng cảm ơn!

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Đào Thị Hương

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết nghiên cứu đề tài

Ở Việt Nam chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã được ghi nhận từ Hiến Pháp 1980, tại điều 19 quy định: đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng, hệ thống đường sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường hàng không, đê điều và công trình thủy lợi quan trọng, cơ sở phục vụ quốc phòng, hệ thống thông tin liên lạc, phát thanh truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kĩ thuật, cơ sở văn hóa và

xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước – đều thuộc

sở hữu toàn dân Điều 17, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), khẳng định: đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ… là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân Điều 53, Hiến pháp năm 2013 tái khẳng định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu của toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Để thực hiện quyền của người đại diện của chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước quản lý đất đai theo pháp luật Điều 54, Hiến pháp năm 2013 quy định: đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn nhân lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật

Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu về đất đai, được Luật Đất đai quy định cụ thể tại Điều 13, gồm 8 nhóm quyền: (1) Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất (2) Quyết định mục đích sử dụng đất (3) Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất (4) Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất (5) Quyết định giá đất (6) Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất (7) Quyết định chính sách tài chính về đất đai (8) Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Các quyền trên đây của Nhà nước được thực hiện thông qua hệ thống các

cơ quan Nhà nước gồm:

- Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp

- Chính phủ Ủy ban nhân dân các cấp

Quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai là quyền Hiến định Để đảm bảo thực thi quyền Hiến định này của Nhà nước phải có các biện pháp đảm bảo thực thi Các biện pháp đảm bảo thực thi này có thể phân chia thành 2 nhóm:

Nhóm thứ nhất: Pháp luật về quyền của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, đây là bộ phận quan trọng nhất

Nhóm thứ hai: Bộ máy Nhà nước có quyền lập ra để thực thi các quyền của mình trong lĩnh vực đất đai Từ những nhận diện tổng quát trên đây về quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, đối chiếu với thực tế, có thể nêu tổng quát những vấn đề cần giải quyết sau đây:

Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2013 được ban hành thay thế Luật Đất đai năm

2003 đã giải tỏa được nhiều quy định bất cập của pháp luật liên quan đến quản lý nhà nước về đất đai Thực tế ở Việt Nam trong nhiều năm qua cho thấy đất đai là một lĩnh vực phức tạp cả về pháp luật và cả trong thi hành pháp luật Luật Đất đai năm 2013 đã có hiệu lực thi hành nhưng nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đang trong quá trình xây dựng Mặt khác, Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua đòi hỏi Nhà nước phải ban hành nhiều đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước các cấp Điều đó thay đổi nội dung phân công, phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền trong các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực đất đai

Thứ hai, bộ máy thực hiện quyền của Nhà nước với tư cách người đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý trên thực tế đã bộc lộ nhiều bất cập, kém hiệu quả Điều đó thể hiện các mặt: (i) Nhà nước là đại diện chủ SHTD về đất đai nhưng trên thực tế không kiểm soát được hành vi sử dụng đất của tổ chức, cá nhân trong thực tế, dẫn đến tình trạng lãng phí về đất đai (ii) việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn và thực tế thi hành pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước về đất đai trên danh nghĩa là tập trung và thống nhất nhưng trên thực tế là phân tán, khó kiểm soát dẫn đến nhiều vụ việc tiêu cực (iv) tình trạng quy hoạch điều chỉnh tùy tiện, quy hoạch treo, tình trạng đất bị thu hồi bị bỏ hoang Nhà nước chưa thực hiện đầy đủ vai trò là người có quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Ngoài ra, bộ máy của Nhà nước thực hiện vai trò người đại diện chủ sở hữu

và thống nhất quản lý có nhiều bất cập về năng lực chuyên môn và phẩm chất chính trị; tồn tại nhiều trường hợp lạm dụng quyền lực công phục vụ cho mục tiêu riêng của cá nhân, của nhóm lợi ích

Để có thể phát huy vai trò của đất đai trong bảo đảm an ninh lãnh thổ, phát triển kinh tế và ổn định đời sống nhân dân, yêu cầu cấp bách hiện nay là cần hoàn thiện pháp luật để bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước theo nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Tóm lại, pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực chất là các quy định của pháp luật về quyền của Nhà nước được ban hành trên cơ sở quy định của Hiến pháp để thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

và thống nhất của quản lý Việc nghiên cứu đề tài này ở Việt Nam hiện nay có ý

nghĩa khoa học và thực tiễn

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Liên quan đến đề tài “pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai” có nhiều công trình đề cập tới Bởi vì, thứ nhất, đất đai và chế độ sở hữu về đất đai luôn là vấn đề trọng tâm của mọi cuộc cách mạng, của sự thay đổi cơ chế kinh tế Thứ hai, ở Việt Nam chế độ

sở hữu đất đai trước và sau Hiến pháp 1980 hoàn toàn khác nhau Điều này là một trong những lý do dẫn đến phát sinh nhiều loại quan điểm về chế dộ đất đai thuộc

sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý

Một số công trình tiêu biểu có thể liệt kê sau đây:

- Đề tài khoa học xã hội & nhân văn cấp Nhà nước mã số KX 01.02 “ sở hữu nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, vị trí của nó trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam” (2001-2004) do PGS.TS Nguyễn Cúc, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh làm chủ nhiệm

- Đề tài khoa học cấp Bộ “ nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn vầ đề xuất sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện Luật đất đai” do TS Nguyễn Văn Tài, Viện Chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường làm chủ nhiệm

- Hội thảo khoa học “Nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” do Ban biên tập Tạp chí cộng sản, Ban kinh tế trung ương, Bộ Tài nguyên và môi trường phối hợp tổ chức (01/08/2014)

- PGS.TS Nguyễn Văn Thạo – TS Nguyễn Hữu Đạt “ một số vấn đề sở hữu hiện nay” (2004), NXB chính trị quốc gia

- Phạm Hữu Nghị (2005), Vai trò của Nhà nước trong việc thực hiện quyền

sở hữu toàn dân về đất đai, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1/2005, tr.51 – 56

- Dương Đăng Huệ (2005), một số vấn đề về sở hữu ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 4/2005,tr.42 – 49

- Phạm Văn Võ (2008), về các đặc trưng của chế dộ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, số 4/2008, tr.29 – 37, 49

- Đinh Xuân Thảo, Nguyễn Ngọc Điện (2013), đất đai thuộc sở hữu toàn dân

là phù hợp yêu cầu phát triển, tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp, số chuyên đề tháng 3/2013 Tr.24 – 25,32

- Nguyễn Minh Tuấn (2013), Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai – Một số vấn đề cần kiên quyết thực hiện, Tạp chí Cộng sản, số 4/2013,tr 58 – 62

- Vũ Văn Phúc ( 2013), sở hữu toàn dân về đât đai: Tất yếu lịch sử trong điều kiện nước ta hiện nay, Tạp chí Cộng sản, số 5/2013, tr.46 – 53

- Nguyễn Đình Kháng (2013), Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế dộ sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Cộng sản, số 11/2013, tr.51-55

- Doãn Hồng Nhung (2011), chế độ sở hữu đất đai qua các thời kỳ và giải pháp tăng cường nhà nước đối với đất đai, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 19/2011, tr.27 – 36

- Nguyễn Đăng Dung (1012), Từ vụ việc ở Tiên Lãng, nghĩ về sửa đổi hiến pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 5/2012, tr.5 -9

- Nguyễn Văn Khánh, Nguyễn Văn Sửu (2012), Sở hữu đất đai trong quá trình đổi mới ở Việt Nam: Lịch sử, hiện trạng và giải pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lịch sử, Viện Sử học, số 4 (432)/2012, tr.3 – 11

- Nguyễn Minh Đoan (2012), Sở hữu đất đai trong Hiến pháp Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 7/2012, tr.13 -18

- Phạm Văn Võ, Nguyễn Hoàng Thùy Trang (2012), các mô hình sở hữu đất đai và những vấn đề pháp lý đặt ra đối với Việt Nam, Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3/2012 Tr.45 -51

- Đinh Trọng Thắng “Sở hữu tư nhân về đất đai hay về quyền sử dụng đất đai: Kinh nghiệm quốc tế và một vài liên hệ với Việt Nam”, Tạp chí Tài chính số 07/2002

Ở nước ngoài, vấn đề đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu được nghiên cứu ở một số công trình về sở hữu đất đai như: J.G.Riddall MA (TCD), “Introduction to land law”, Butterworths, London, Dublin and Edinburgh (1993); Peter Ho, “Who owns China’s land? Policies, Property rights and Deliberate Institutional Ambiguity” (2001), The China Quarterly; Kevin Cahill “Who owns the world: the hidden facts behind the landownership” (2006) Mainstream Publishhing…

Qua nghiên cứu sơ lược có thể thấy phần lớn các công trình nghiên cứu nội dung chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai mà chưa đi sâu nghiên cứu ở khía cạnh pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai Do đó, nghiên cứu làm rõ vấn đề sở hữu đất đai ở khía cạnh này có thể xem là bước tiếp nối góp phần làm rõ thêm cơ chế sở hữu đất đai

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu được xác định gồm:

- Nghiên cứu làm rõ một số vấn đề lý luận về sở hữu toàn dân đối với đất đai, Nhà nước chủ thể đại diện sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý đất đai…

- Nghiên cứu làm rõ vai trò của Nhà nước trong quản lý đất đai qua các thời

- Xác định định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao vai trò của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

4 Đối tượng nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu gồm:

- Các quan điểm về sở hữu toàn dân về đất đai, vai trò của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đối với đất đai (gồm cả các văn kiện của Đảng cộng sản Việt Nam)

- Hiến pháp năm 2013 và các văn bản quy phạm pháp luật về bảo đảm thực hiện quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai ( Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước …

- Các số liệu thực tế về thi hành pháp luật trong lĩnh vực đất đai

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu được xác định là những vấn đề lý luận, văn bản pháp luật về bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với vai trò chủ sở hữu toàn dân về đất đai nhằm thực hiện quy định của Hiến pháp 2013 về sở hữu và quản lý đất đai

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

- Cơ sở lý luận là các lý thuyết về sở hữu và vai trò của Nhà nước, đặc biệt

là của Chủ nghĩa Mác – Lênin, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam

- Phương pháp luận nghiên cứu cụ thể: phương pháp phân tích – tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp dự báo, phương pháp logic

6 Cơ cấu của luận văn

Luận văn gồm có phần mở đầu, 3 chương nội dung, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI VÀ PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI

DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI

1.1 Khái niệm sở hữu về đất đai

Sở hữu về đất đai từ xa xưa đã được các nhà kinh tế học đặc biệt quan tâm nghiên cứu Trong đó, lý luận về địa tô tiếp tục được C Mác, Ph Ăng-ghen hoàn thiện, đặt nền tảng lý thuyết cho việc giải thích các hiện tượng và quá trình kinh tế trong nông nghiệp, là cơ sở để hình thành, hoàn thiện luật pháp, chính sách nhằm phát triển kinh tế cũng như ổn định trong xã hội.1

Trong tác phẩm Nguồn gốc của gia đình của chế độ tư hữu và của Nhà nước, Ăng ghen đã nhận định:về vị trí của chế độ sở hữu trong các cuộc cách

mạng “Những cuộc cách mạng đó không thể bảo hộ chế độ sở hữu này mà lại

không làm thiệt hại đến loại chế độ sở hữu kia”2 Tuy nhiên, ông cũng nhấn mạnh không thể thủ tiêu chế dộ tư hữu ngay lập tức được C Mác cho rằng, trong phạm

vi một quan hệ sản xuất thì tính chất của sở hữu quyết định tính chất của quản lý

và phân phối Vai trò của quan hệ quản lý và phân phối là ở chỗ chúng làm cho quan hệ sở hữu từ chỗ được thừa nhận về mặt pháp lý trở thành có nội dung thực hiện, được cảm nhận rõ ràng và cụ thể3

Về bản chất sở hữu là quan hệ giữa người với người trong việc chiếm dụng, quản lý và định đoạt các vật phẩm tự nhiên cũng như các vật phẩm nhân tạo hữu hình và vô hình Sở hữu thể hiện bản chất của một chế độ xã hội nhất định Dưới góc độ pháp lý, sở hữu là một tập hợp các quyền năng: chiếm hữu, sử dụng, định đoạt của chủ sở hữu theo quy định của luật

Do đất đai là tài sản quan trọng nhất nên sở hữu đất đai được xem là một trong những vấn đề cốt lõi của vấn đề sở hữu ở các nước trên thế giới Ở nước ta,

1 GS TS Nguyễn Đình Kháng (2014), Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế độ SHTD về đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Cộng sản điện tử, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2014/25954/Co-so-ly-luan- va-thuc-tien-cua-che-do-so-huu.aspx

đất đai thuộc SHTD Khái niệm SHTD về đất đai xuất hiện khi Hiến pháp năm

1980 được ban hành.chế độ sở hữu này tiếp tục được tái khẳng định trong Hiến pháp 1992 (Điều 17) và được quy định tại điều 53 Hiến pháp 2013 Sau hơn 35 năm thực hiện, những tranh luận về chế độ SHTD đối với đất đai ở Việt Nam vẫn chưa bao giờ mất đi tính thời sự bởi những tác động tích cực lẫn tiêu cực của nó đối với toàn bộ đời sống xã hội4

Sở hữu toàn dân được hiểu đó là quyền sở hữu chung của ít nhất tất cả mọi công dân đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam Điều này, về mặt pháp lý, đòi hỏi phải tạo ra một cơ chế để tất cả mọi người dân (đồng sở hữu chủ) đều có quyền tham gia “định đoạt” và “hưởng lợi” từ quyền sở hữu chung này Do vậy, SHTD là một hình thức sở hữu tài sản được pháp luật quy định, trong đó, cá nhân

tổ chức tham gia quan hệ pháp luật đó có quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản phải tuân theo trình tự luật định; Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý tài sản thuộc SHTD

Sở hữu toàn dân là một khái niệm chính trị độc đáo ở Việt Nam Theo cuốn

Từ điển luật học do Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn, “ Sở hữu toàn dân là một hình thức sở hữu mang tính xã hội hóa triệt để đối với các tư liệu sản xuất chủ yếu, trong đó toàn dân là chủ sở hữu đối với tài sản… Nhà nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền chủ sở hữu đối với tài sản thuộc

sở hữu toàn dân Việc quản lý, sử dụng định đoạt tài sản thuộc sở hữu toàn dân được thực hiện trong phạm vi và theo trình tự do pháp luật quy định”

Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác

và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân

do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý

Các Điều 197, 198,199 Bộ luật Dân sự năm 2015 cụ thể hóa những quy định có tính nguyên tắc của Hiến pháp năm 2013 về sở hữu toàn dân

Căn cứ vào các quy định trên đây của pháp luật Việt Nam có thể nhận thấy, khái niệm chủ sở hữu của sở hữu toàn dân không phải là chủ thể của quan hệ pháp luật có năng lực pháp luật thực hiện hành vi của chủ sở hữu đích thực lại là Nhà nước – Người đại diện của chủ sở hữu

4 Lưu Quốc Thái (2013), Lưu Quốc Thái (2013), Chế độ SHTD đối với đất đai theo Hiến pháp 1992 và các vấn

đề đặt ra

Vậy, bản chất của chủ sở hữu toàn dân đối với tài sản (trong đó có đất đai)

là gì? Đây là vấn đề lý luận mà chưa có câu giải đáp trọn vẹn, cần phải tiếp tục nghiên cứu Tuy nhiên, có thể nhận diện hình thức sở hữu này qua các dấu hiệu sau:

Thứ nhất, sở hữu toàn dân không phải là sở hữu chung , vì không thể xác nhận cụ thể những ai là đồng sở hữu chủ, điều kiện pháp lý của đồng sở hữu chủ Toàn dân là chủ thể tượng trưng của người đại diện là Nhà nước

Thứ hai,có sự tách biệt giữa chủ sở hữu với người đại diện là Nhà nước – chủ thể thực tế thực hiện quyền của chủ sở hữu

Theo quy định của Hiến pháp, đất đai thuộc sở hữu toàn dân Do đó, sở hữu toàn dân về đất đai cũng mang các dấu hiệu trên đây của sở hữu toàn dân

1.2 Khái niệm nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Đại diện theo nghĩa phổ biến đó là việc một người, một cơ quan, một tổ chức nhân danh người, cơ quan, tổ chức khác xác lập, thực hiện hành vi pháp lý trong thẩm quyền đại diện

Đại diện theo quy định tại điều 134 của Bộ luật Dân sự năm 2015 là việc cá nhân, pháp nhân (sau đây gọi chung là người đại diện) nhân danh và vì lợi ích của

cá nhân hoặc pháp nhân khác (sau đây gọi chung là người được đại diện) xác lập, thực hiện giao dịch dân sự

Nếu căn cứ vào quy định trên đây của Bộ luật Dân sự thì trong sở hữu đất đai ở Việt Nam, người được đại diện (toàn dân) không phải là pháp nhân và cũng không phải là cá nhân Việc xác định quan hệ đại diện về sở hữu đất đai phải căn

cứ vào quy định của Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp 2013 quy định chung tại điều 53 về các loại tài sản do Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý, trong đó có đất đai Điều 4 Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý

Như vậy, so với các quan hệ đại diện khác thì Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thuộc loại đại diện theo pháp luật

Căn cứ vào quy định của Hiến pháp năm 2013, Điều 13 Luật Đất đai năm

2013 quy định quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai, gồm:

1 Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất

2 Quyết định mục đích sử dụng đất

3 Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất

4 Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất

5 Quyết định giá đất

6 Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất

7 Quyết định chính sách tài chính về đất đai

8 Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Tại Điều 21 Luật Đất đai năm 2013 quy định phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai gồm:

1 Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước

2 Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương

3 Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật này

Tóm lại, quan hệ đại diện giữa Nhà nước với toàn dân trong thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai là quan hệ phát sinh trên sơ sở Hiến pháp, ý chí của người được đại diện (toàn dân) thể hiện bằng quy định của Hiến pháp Quy định của Điều 53 Hiến pháp năm 2013, Điều 13, Điều 21 của Luật Đất đai năm 2013 đã thể hiện rõ phạm vi, phương thức thực hiện quyền đại diện của

sở hữu toàn dân về đất đai

1.3 Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc đảm bảo thực thi quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

1.3.1 Cơ sở lý luận

Xét về phương diện lý luận, việc bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai cần căn cứ vào các cơ sở sau đây: Thứ nhất, xuất phát từ đường lối lãnh đạo của Đảng về vấn đề SHTD và việc quản lý đất đai Từ Đại hội VI (1986), quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về quan hệ sở hữu và về các thành phần kinh tế đã có những thay đổi cơ bản

Có thể nói rằng, đây vừa là kết qua rút ra từ thực tiễn xây dựng đất nước theo quan niệm cũ về xây dựng chủ nghĩa xã hội, vừa là kết quả của sự nhận thức lại quan điểm của C Mác về quan hệ sản xuất phải “phù hợp với một trình độ phát triển nhất định của các lực lượng sản xuất” Kết luận lý luận quan trọng, mang ý nghĩa triết học mà Đại hội VI rút ra là “lực lượng sản xuất bị kìm hãm không chỉ trong trường hợp quan hệ sản xuất lạc hậu, mà cả khi quan hệ sản xuất phát triển không đồng bộ, có những yếu tố đi quá xa so với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất”

Đại hội lần thứ IX của Đảng (2001) đã khẳng định nhận thức mới về vấn đề

sở hữu: “kinh tế thị trường định hướng XHCN có nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo; kinh tế nhà nước cùng với kinh tế tập thể ngày càng trở thành nền tảng vững chắc” và “từ các hình thức sở hữu cơ bản: SHTD, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân hình thành nhiều thành phần kinh tế với những hình thức tổ chức kinh doanh đa dạng, đan xen, hỗn hợp”

Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu, Ban chấp hành trung ương Đảng Khóa X

về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN (gọi tắt là Nghị quyết số 21), Đảng ta tiếp tục khẳng định đất đai thuộc SHTD mà đại diện là Nhà nước; các quyền của NSDĐ theo các quy định hiện nay của pháp luật được tôn trọng và bảo đảm Đồng thời, Nghị quyết số 21 cũng nhấn mạnh chủ trương

“Xác định rõ QSDĐ là một loại hàng hóa đặc biệt, được định giá theo cơ chế thị trường có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước Ban hành chính sách định giá bảo đảm hài hòa quyền lợi của NSDĐ, của nhà đầu tư và của Nhà nước trong quá trình giải tỏa, thu hồi đất”

Thứ hai, ghi nhận nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý trong Hiến pháp năm 2013 đã góp phần quan trọng trong việc xác lập các quyền của Nhà nước Điều 53 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận đất đai là tài sán công thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Khi Hiến pháp ghi “Đất đai thuộc SHTD” thì có thể coi đó là Tuyên ngôn chính trị về vấn đề sở hữu hơn là một chế định về pháp lý Bởi đất đai nói chung, đất tự nhiên với tư cách là địa bàn hoạt động của con người, đặc biệt với tư cách là sản phẩm tự nhiên, không thể là “tài sản” thuộc phạm trù của BLDS, mà các “mảnh đất”, “thửa đất” cụ thể khi con người đầu tư vào đất đai để sinh lợi, lao động đã kết tinh vào đất mới là đối tượng sở hữu theo pháp luật

Như vậy, Nhà nước chỉ là đại diện cho chủ SHTD, tức là toàn thể hay tuyệt đại đa số công dân Nhà nước thay mặt toàn dân quy định việc phân định các quyền năng và cơ cấu các chủ thể thực hiện các quyền năng này nhằm khai thác,

sử dụng có hiệu quả đất đai Để đảm bảo thực hiện quyền này, Luật Đất đai năm

2013 ghi nhận nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

và thống nhất quản lý Từ đó, xây dựng một cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện bao gồm một tập hợp các quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu

tế, thành hay bại, đều liên quan trực tiếp tới chính sách đất đai “Người cày có ruộng” đã là một chủ trương giúp Việt Minh trở thành một thế lực lãnh đạo xã hội nông dân VN Cũng thế, “cải cách ruộng đất”, “kế hoạch hóa tập chung”, “cải tạo XHCN” và quốc hữu hóa đất đai” đã đẩy quốc gia vào tình cảng trì trệ Cùng tắc biến, “khoán 10”, tên gọi tắt thông dụng của Nghị quyết số 10/NQ-TW của Bộ Chính trị Đảng CSVN thông qua ngày 05/08/1988 đã dần trả lại quyền tự do canh tác cho nông dân trên mảnh đất của họ

Do vậy, trong quá trình đổi mới thông qua những lần sửa đổi, hoàn thiện pháp luật về đất đai đã tháo gỡ dần những vướng mắc của chế độ sở hữu đất đai Mâu thuẫn lớn nhất trong quan hệ sở hữu đất đai hiện nay là hệ thống lợi ích giữa chủ thể đại diện SHTD với các chủ thể chiếm hữu, sử dụng đất đai Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất đai năm 2013 được thông qua, việc thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý càng đòi hỏi phải có một cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện có hiệu quả quyền của Nhà nước Tuy nhiên, việc xây dựng cơ sở pháp lý bảo đảm thực hiện nguyên tắc vẫn phải dựa trên sự kế thừa các quy định pháp luật trước đây và điều chỉnh phù hợp với vị trí, vai trò, chức năng của Nhà nước và trách nhiệm của các chủ thể khác trong việc quản lý và sử dụng đất đai

Thứ hai, về truyền thống văn hóa, tâm lý : Tập quán văn hóa Việt ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất quan hệ ruộng đất trong mối liên hệ nhà – làng – nước là một kiểu quan hệ đã chi phối xuyên suốt lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc Việt Nam Chính kiểu quan hệ ruộng đất này

đã tạo ra sự cố kết về văn hóa xã hội, sự tương đồng về tâm lý và đến lượt nó lại làm cho quan hệ tâm lý tập quán văn hóa thêm chặt chẽ

Thực tế, trong lịch sử có nhiều nhân tố tác động có tính chất tấn công vào ruộng đất công để biến ruộng đất công thành ruộng tư, làm cho quan hệ đất đai biến đổi chẳng hạn nhân danh người nắm quyền sở hữu tối cao, nhà nước quân chủ có thể sử dụng đất công để phong cấp cho các quan lại quý tộc dưới hình thái lộc điền; những HGĐ nông dân giàu lên có thể mua lại ruộng đất của người nghèo làm tài sản riêng; bộ máy quản lý làng, xã cũng có thể biến đất công thành đất riêng Tuy nhiên, sự thừa nhận trên phương diện pháp lý về quyền tư hữu đất đai không phổ biến, hơn nữa, điều kiện tự nhiên, văn hóa xã hội của dân tộc Việt Nam

đã không thúc đẩy cho sự phát triển mạnh mẽ của xu hướng tư hữu hóa đất đai

Có nhiều bằng chứng lịch sử cho thấy, mỗi khi ruộng đất bị tập trung quá lớn vào trong tay một bộ phận nhỏ của xã hội, thì lập tức đa số dân chúng còn lại tiến hành đấu tranh để giành lại quyền sử dụng ruộng đất cho mình Các vương triều phong kiến Việt Nam chỉ hưng thịnh khi nào triều đại đó biết chăm lo đến lợi ích của nông dân, những người cần có ruộng đất để sản xuất Như vậy, trong lịch sử Việt Nam, chế độ sở hữu công cộng của Nhà nước đối với đất là đặc điểm nổi bật

và luôn có điều kiện khách quan để tồn tại lâu dài Đến thời kỳ thực dân Pháp xâm lược Việt Nam cho tới trước năm 1945, quan hệ ruộng đất mang đặc trưng của một nền kinh tế thuộc địa nửa phong kiến, phản ánh những lợi ích từ ruộng đất bị tác động bởi kết cấu giai cấp xã hội lúc đó.5

Thứ ba, đòi hỏi của kinh tế xã hội, hội nhập quốc tế, điều kiện kinh tế - xã hội của từng quốc gia có ảnh hưởng đến chính sách pháp luật nói chung, chính sách quản lý đất đai nói riêng Trong đó, cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý được xây dựng trong điều kiện nước ta kiên định xây dựng kinh tế thị trường định hướng XHCN

5 Phạm Xuân Nam, phát triển nông thôn, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 1997

Trước đây, vấn đề quản lý đất đai ở Việt Nam chủ yếu nhìn từ lợi ích nông nghiệp vì Việt Nam có truyền thống là nền nông nghiệp lúa nước chịu sự chi phối rất nhiều của điều kiện tự nhiên Chính vì lẽ đó, quản lý đất đai chịu sự tác động mạnh mẽ của việc tạo điều kiện cho nền kinh tế nông nghiệp phát triển Thậm chí, với nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp đã coi nhẹ yếu tố thị trường trong khi xây dựng các cơ chế pháp lý quản lý đất đai

Hơn nữa, sự phát triển kinh tế xã hội cùng với việc hội nhập với nền kinh tế trên thế giới, là thành viên của WTO, tham gia các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới… đòi hỏi phải xây dựng một cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý

1.4 Quá trình phát triển của pháp luật về đảm bảo quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai

1.4.1 Giai đoạn từ 1945 đến trước ngày Hiến pháp 1980 có hiệu lực

Sau Cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập

Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa được Quốc hội thông qua ngày 9 tháng 11 năm 1946 Tuy nhiên, Bản Hiến pháp này không có quy định nào liên quan đến sở hữu đất đai

Điều 11 Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ bao gồm các hình thức sở hữu về tư liệu sản xuất sau: SHNN tức là SHTD; sở hữu HTX tức là sở hữu của tập thể nhân dân lao động; sở hữu của người lao động riêng lẻ; sở hữu của nhà tư sản dân tộc, Nhà nước đã bảo

hộ QSH về đất đai Điều 12 Hiến pháp 1959 quy định “ những rừng cây, những đất hoang… mà pháp luật quy định là của Nhà nước thì đều thuộc SHTD” Khi nhà nước cần lấy ruộng đất để kiến thiết thành phố thì sẽ thu xếp công ăn việc làm cho người bị lấy ruộng đất hoặc bù cho một số ruộng đất ở nơi khác để họ làm ăn sinh sống và sẽ bồi thường thích đáng cho họ về những ruộng đất đã bị lấy Điều lệ số 599-TTg về cải cách ruộng đất ở ngoại thành ngày 09/10/1955 quy định, tất cả những ruộng đất ở ngoại thành đã tịch thu, trưng thu, trưng mua thuộc phạm vi hoặc mở rộng thành phố hoặc kiến thiết công thương nghiệp đều thuộc QSH của Nhà nước Những ruộng đất này không phân phát hẳn cho nông dân mà chỉ “cấp đất tạm thời” để họ có đất cày cấy Toàn bộ số ruộng đất được

cấp không được cầm, bán hoặc bỏ hoang Ủy ban hành chính (UBHC) thành phố

sẽ phát giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất cho họ Trong cải cách ruộng đất, khi Chính phủ trưng thu hoặc trưng mua ruộng đất của các tôn giáo để chia cho nông dân thì sẽ để lại cho nhà thờ, nhà chùa, thánh thất một số ruông đất đủ cho việc nuôi sống các nhà tu hành và thờ cúng Số diện tích để lại do nông dân địa phương đề nghị (bình nghị) và do chính quyền cấp tỉnh chuẩn y Những quy định này đã thể hiện rất rõ việc Nhà nước thừa nhận QSH ruộng đất của các tổ chức tôn giáo ở Việt Nam Những người làm công cho nhà thờ, nhà chùa cũng đực chia một phần đất như những nông dân khác

Nguyên tắc Nhà nước bảo hộ QSH về đất đai còn ghi rõ trong nghị quyết số 125- CP của Chính phủ ban hành ngày 28/06/1971 về tăng cường công tác quản lý ruộng đất: “ Ruộng đất, ao hồ,đồng cỏ của HTX sản xuất nông nghiệp, các cơ sở quốc doanh, các cơ quan đơn vị khác và của cá nhân được Nhà nước chứng nhận quyền quản lý và sử dụng đất đều được pháp luật bảo vệ, không ai được xâm phạm”

Để bảo vệ QSH XHCN về đất đai, Pháp lệnh số 147-LCL ngày 11/9/1972 khẳng định: “Rừng và đất rừng thuộc sở hữu của Nhà nước, tức là của toàn dân, khong ai được xâm phạm” Để tăng cường quản lý ruộng đất, Thủ tướng Chính phủ đã ra Chỉ thị số 231-TTg ngày 24/4/1974 tạm thời đình chỉ việc lấy ruộng đất trồng trọt để xây dựng Nếu có nhu cầu cấp bách phải được Thủ tướng Chính phủ cho phép Việc sử dụng ruộng đất trái với những quy định của pháp luật sẽ bị thu hồi và trả lại cho sản xuất

Qua các cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ, các quy định về SHĐĐ vẫn được Nhà nước bảo vệ trong thời kỳ kinh tế bao cấp Năm

1975, đất nước ta hoàn toàn thống nhất, cả nước bước vào thời kỳ quá độ xây dựng chủ nghĩa xã hội, hệ thống pháp luật nước ta vẫn thừa nhận nhiều hình thức

sở hữu về đất đai

1.4.2 Giai đoạn thi hành Hiến pháp 1980

Hiến pháp 1980 được Quốc hội thông qua, trong đó quy định đất đai thuộc

sở hữu toàn dân, tại Điều 19 quy định: Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân hàng và tổ chức bảo hiểm;công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ thống đường sắt, đường bộ đường sông, đường biển, đường không; để điều vào công

trình thủy lợi quan trọng; cơ sở phục vụ quốc phòng; hệ thống thông tin liên lạc, phát thanh, truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, cơ sở văn hóa và xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước – đều thuộc sở hữu toàn dân

Về quyền hạn của Nhà nước, Điều 21 quy định: Nhà nước thống nhất quản

lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật Tập thể hoặc cá nhân sử dụng đất đai đều có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ và khai thác theo chính sách và kế hoạch của Nhà nước Đất dành cho nông nghiệp và lâm nghiệp không được dùng vào việc khác, nếu không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép

Đến năm 1987, Luật Đất đai được Quốc hội thông qua, trên cơ sở Hiến pháp 1980, tái khẳng định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý

Như vậy, Hiến pháp 1980 đã tạo ra một bước ngoặt lớn trong quyền hạn của Nhà nước đối với đất đai Nhà nước từ địa vị pháp lý cũng có quyền chủ sở hữu đất đai riêng như các tổ chức, cá nhân khác trở thành chủ thể có địa vị pháp

lý độc tôn – đất đai là của Nhà nước - thuộc sở hữu toàn dân

1.4.3 Giai đoạn từ Luật đất đai năm 1987 được ban hành đến nay

Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993 (Sửa đổi bổ sung vào năm

1998, 2001) tiếp theo là Luật đất đai năm 2003 (Sửa đổi, bổ sung năm 2009) vẫn nhất quán nguyên tắc: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước là đại diện chủ sở hữu – Ngoài ra, không có tổ chức, cá nhân nào có quyền sở hữu đất đai, họ chỉ có quyền sử dụng theo quy định của Nhà nước

Qua các đạo luật này, Nhà nước Việt Nam đã ngày càng mở rộng quyền cho NSDĐ Từ các quyền chung cho đến các quyền riêng của từng đối tượng sử dụng đất (như Điều 105, 106 Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung năm 2009) Nghị quyết Hội nghị lần thư VII của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã tập Trung chỉ đạo tiếp tục đổi mới chính sách và pháp luật về đất đai, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà nước ta vẫn duy trì quyền hiến định là đất đai thuộc SHTD do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu Nhưng thực chất NSDĐ đã có quyền tặng cho, để thừa kế QSDĐ, nghĩa là

Nhà nước đã cho phép người dân được định đoạt tài sản đất đai một cách hạn chế, trong khuôn khổ pháp luật cho phép Vấn đề định đoạt QSDĐ hạn chế, còn được thể hiện thông qua quyền cho thuê, thế chấp, cho thuê lại, hay góp vốn bằng QSDĐ

Cơ chế quản lý đất đai cũng được đổi mới, đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế, chính sách đất đai đã được thể chế hóa NSDĐ được cấp Giấy chứng nhận và QSDĐ, được Nhà nước công nhận QSDĐ, được hưởng thành quả và kết quả đầu

tư trên đất được giao, được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, được góp vốn bằng QSDĐ để sản xuất, kinh doanh NSDĐ có nghĩa vụ sử dụng đúng mục đích, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, nộp thuế, lệ phí, tiền sử dụng đất, được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và NSDĐ trả lại đất cho Nhà nước khi có quyết định thu hồi đất Những chính sách quan trọng trong thời kỳ này là:

Thứ nhất, Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất được giao theo quy định của Nhà nước cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam Đây là quy phạm pháp luật về xử lý các quan hệ đất đai tồn tại trong các diễn biến lịch

sử đất nước.Nhà nước không bảo hộ những vấn đề phát sinh, tồn tại đã xảy ra, những bất hợp lý trong giai đoạn lịch sử trước đây Đây chính là biện pháp hạn chế, tránh những xáo trộn về trật tự đất đai trong cả nước

Thứ hai, Nhà nước thực hiện quyền lực để bảo đảm lợi ích cho phụ nữ Luật Đất đai năm 2003 đã đưa yếu tố lồng ghép giới vào trong luật Vấn đề này cũng đã được cụ thể hóa trong Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 “1.QSDĐ mà

vợ chồng có được sau khi kết hôn là tài sản chung của vợ chồng QSDĐ mà vợ hoặc chồng có được trước khi kết hôn được thừa kế riêng chỉ là tài sản chung khi

vợ chồng có thỏa thuận Tài sản chung của vợ chồng thuộc sở hữu chung hợp nhất; 2 Trong trường hợp tài sản thuộc sở hữu chung của vợ chồng mà pháp luật quy định phải đăng ký QSH phải ghi tên cả vợ chồng”

Tại Nghị định số 70/2001/NĐ-CP ngày 3/10/2001 hướng dẫn thi hành Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 quy định “tất cả những giấy tờ, đăng ký tài sản gia đình bao gồm cả QSDĐ và QSH nhà ở phải được ghi tên cả vợ, chồng” Do bất động sản thuộc tài sản chung của vợ, chồng tương tự như QSDĐ, nhà ở gắn liền với QSDĐ ở nên Điều 5 của Nghị định số 70/2001/NĐ-CP còn quy định:

Trong trường hợp tài sản thuộc sở hữu chung của vợ chồng, chồng đã đăng ký QSH mà chỉ ghi tên một bên vợ hoặc chồng thì một bên vợ, chồng có thể yêu cầu

cơ quan nhà nước cấp lại giấy tờ đăng ký QSH tài sản đó để ghi tên cả vợ và chồng Nếu vợ, chồng không yêu cầu cấp lại giấy đăng ký tài sản thì tài sản đó vẫn thuộc sở hữu chung của vợ chồng Trong trường hợp vợ, chồng ly hôn hoặc chia tài sản chung trong thời kỳ hôn nhân thì bên được chia phần tài sản bằng hiện vật đã đăng ký QSH hoặc quyền sử dụng mà có ghi tên vợ và chồng có quyền yêu cầu cơ quan đăng ký tài sản cấp lại giấy tờ đăng ký QSH hoặc quyền sử dụng tài sản

Thứ ba, Nhà nước thực hiện quyền của mình để tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối có đất

để sản xuất; đồng thời có chính sách ưu đãi đầu tư, đào tạo nghề, phát triển ngành nghề, tạo việc làm cho lao động ở nông thôn phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông thôn theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa

Nghị quyết Đại hội Đảng IX đã xác lập chủ trương, mở đường cho sự hình thành và phát triển thị trường QSDĐ trong thị trường bất động sản Vấn đề SHĐĐ

và đầu tư tài sản có trên đất đã được Đảng và Nhà nước quan tâm thể hiện thông qua các chính sách tạo lập đồng bộ các yếu tố của thị trường trong cơ chế quản lý kinh tế thị trường định hướng XHCN “hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả QSDĐ theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nức ngoài tham gia đầu tư” Đây là chính sách thể hiện quyền lực tối cao của Nhà nước về SHDĐ, chi phối và làm ảnh hưởng chủ yếu đến QSDĐ của cá nhân, tổ chức khi tham gia vào thị trường bất động sản

1.4.4 Giai đoạn từ Luật đất đai năm 2003 đến Luật đất đai năm 2013

Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và tiếp sau đó, nhiều chính sách pháp luật được từng bước thể chế hóa, điển hình như Nghị định số 181/2004/NĐ-

CP ngày 29/10/2004 của chính phủ về thi hành luật Đất đai năm 2003 (từ Điều 59 đến Điều 66) các quyền của NSDĐ được cụ thể hóa hơn; Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai (đã được thay thế bằng Nghị định số 105/NĐ-CP/2009 của Chính phủ); Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích cộng đồng, lợi ích quốc gia, mục đích an ninh, quốc phòng; Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ

về thu tiền sử dụng đất Tuy nhiên, việc quy định chia đất cho HGĐ cá nhân “có gần, có xa – có tốt, có xấu” đã làm cho ruộng đất phân tán, manh mún, rất khó khăn khi đưa cơ giới hóa vào đồng ruộng ở nhiều nơi Nhưng mặt khác, việc phân tán ruộng đất lại có thể phân tán rủi ro khi mùa màng có sâu bệnh, giúp đa dạng hóa sản xuất, phát triển sự phong phú các nguồn lực hiệu quả cho xã hội…

Trên thực tế, một số chủ trương, chính sách quan trọng của Đảng về đất đai chưa được thể chế hóa Các chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất chưa thuyết phục nhân dân và rất khó áp dụng trong thực tế Văn bản pháp luật đất đai ban hành nhiều, nhưng chồng chéo, thiếu đồng bộ

Với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, Nhà nước thực hiện chính sách: Người Việt Nam định cư ở nước ngoài sở hữu gắn liền với QSDĐ ở thì có các quyền và nghĩa vụ theo quy định tại Điều 129 và Điều 126 Luật Nhà ở năm 2005; Điều 105, 107 Luật Đất đai năm 2003 Năm 2009, Quốc hội đã sửa Khoản 2 Điều 121 Luật Đất đai năm 2003 để tăng thêm quyền cho thuê, ủy quyền quản lý đối với nhà ở gắn liền với QSDĐ ở Như vậy, so với quy định hiện hành thì quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà ở là người Việt Nam định cư ở nước ngoài được tăng thêm 2 quyền, nhưng so với công dân Việt Nam ở trong nước thì người Việt Nam định cư ở nước ngoài bị hạn chế hơn 2 quyền đó

là quyền bảo lãnh, góp vốn đầu tư bằng tài sản là nhà ở gắn liền với QSDĐ ở:

“người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc các đối tượng quy định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung Điều 126 Luật Nhà ở và sửa đổi bổ sung Điều 121 Luật Đất đai có QSH nhà ở gắn liền với QSDĐ ở Việt Nam; Người Việt Nam định cư

ở nước ngoài được sở hữu nhà ở gắn liền với QSDĐ ở tại Việt Nam”

Luật Kinh Doanh bất động sản năm 2006 đã quy định về các loai bất động sản được phép đưa vào kinh doanh (từ Điều 6 – Điều 9) và các hoạt động kinh doanh bất động sản được Nhà nước cho phép (từ Điều 38 – Điều 43) Nghị định

số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 được nhân dân ủng hộ khi giúp giải quyết những vấn đề vướng mắc trong quá trình cấp Giấy chứng nhận QSH nhà và QSDĐ ở; về một số trường hợp thực hiện quyền của NSDĐ; về bồi thường, hỗ trợ

về đất; về trình tự thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế và khiếu nại về đất đai Sau hai năm thực thi

Nghị định số 84 và việc ra đời Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/3/2009, với quy định về “ xác định lại giá đất sát với giá thị trường” và “ tại thời điểm Nhà nước giao đất, cho thuê đất, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư…mà giá đất do UBND cấp tỉnh quy định chưa sát với giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp” sẽ giúp cho thị trường bất động sản minh bạch và linh hoạt hơn Tuy nhiên, vấn đề xác định giá đất, giá trị QSDĐ và tiền sử dụng đất khi vấn đề SHĐĐ thuộc về toàn dân cần xem xét lại Nhà nước chưa có hệ thống quản lý đất đai theo địa hạt mà chỉ quản lý đất đai theo chủ thể nên việc thu hồi rồi giao đất mới có cùng mục đích sử dụng nhưng ở vị trí khác nhau thì rất khó xác định việc bồi thường bằng giá trị QSDĐ tính theo giá đất tại thời điểm quyết định thu hồi đất Nghị định đã có những quy định về hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân cư, đất vườn ao không công nhận là đất ở, hệ thống hỗ trợ là 1,5 – 5 lần giá đất nông nghiệp đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi Khi thu hồi đất, Nhà nước thể hiện quyền lực cao nhất của quyền đại diện của sở hữu là quyết định số phận của đất đai; lên phương án đào tạo nghề, chuyển đổi nghề, lập

và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư Nghị định quy định chặt chẽ về nhà ở và đất ở tái định cư được thực hiện theo nhiều cấp, nhiều mức diện tích khác nhau, phù hợp với mức bồi thường và khả năng chi trả của người được tái định cư Nghị định số 71/2010/NĐ-CP ngày 23/6/2010 đã quy định chi tiết về sở hữu, quản lý sử dụng nhà ở bao gồm nhà chung cư, biệt thị tại

đô thị; giao dịch về nhà ở Nhà nước công nhận QSH nhà ở tại việt nam của người Việt Nam định cư ở nước ngoài và của tổ chức cá nhân nước ngoài

1.4.5 Giai đoạn từ năm 2013 đến nay

Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hộ khóa XI thông qua tại kì họp thứ 4 ngày 26 tháng 11 năm 2003 Sau gần 10 năm thi hành luật đất đai năm 2003 đã đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ Tuy nhiên, qua tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai năm 2003 còn nổi lên một số tồn tại, bất cập trong đó có những hạn chế trong việc bảo đảm thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý

1.5 Cấu trúc pháp luật về quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai

Xem xét cấu trúc pháp luật về quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai là xem xét hai mặt: Thứ nhất, các quy phạm pháp luật thuộc bộ phận này có ở những loại văn bản quy phạm pháp luật nào (cấu trúc nguồn) ; Thứ hai, cấu trúc nội dung điều chỉnh của bộ phận pháp luật này gồm những nhóm quan hệ xã hội nào hay những vấn đề gì? (cấu trúc nội dung điều

chỉnh)

Về cấu trúc nguồn quy phạm pháp luật trước hết cần khẳng định rằng, quyền của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai rất rộng, ngoài các quy định về quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai còn có các quy định về quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo, quyền giải quyết tranh chấp đất đai… Trong phạm vi đề tài nguyên cứu, luận văn chỉ đề cập đến các quy định xác lập quyền của Nhà nước để thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Cấu trúc nguồn của pháp luật về quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, gồm các loại văn bản pháp luật sau:

- Hiến pháp: Kể từ Hiến pháp 1980, qua các bản Hiến pháp sửa đổi (1992, 2001) và Hiến pháp 2013 đều ghi nhận chính sách có tính nguyên tắc: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu Đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để xác lập các quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

- Luật đất đai: Trên cơ sở Hiến pháp 1980 và các bản Hiến pháp sau đó, các đạo luật đất đai được ban hành đều quy định quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Luật Đất đai năm 2013 ngoài điều 4 ghi nhận nguyên tắc sở hữu đất đai, còn quy định các quyền của nhà nước với tư cách

là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và là chủ thể thống nhất quản lý đất đai Luật Đất đai là văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò nền tảng của hệ thống pháp luật về đất đai

Về cấu trúc nội dung điều chỉnh, căn cứ điểu 13 của Luật Đất đai năm

2013, có thể xác định các quy định pháp luật về quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước gồm các nội dung sau:

a, Các quy định về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất

b, Các quy định về mục đích sử dụng đất

c, Các quy định về hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất

d, Các quy định về thu hồi đất, trưng dụng đất

đ, Các quy định về giá đất

e, Các quy định về trao quyền sử dụng đất

f, Các quy định về chính sách tài chính về đất đai

g, Các quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

1.6 Khảo sát kinh nghiệm thực thi vai trò của nhà nước trong quản lý đất đai ở một số quốc gia có những điểm tương đồng với Việt Nam

1.6.1 Trung Quốc

Trung Quốc là nước công nhận SHNN và sở hữu tập thể về đất đai Trung Quốc tiến hành cải cách ruộng đất, chia ruộng đất cho nông dân từ năm 1949 Tuy nhiên, hình thức sở hữu tư nhân về đất đai cũng chỉ tồn tại một thời gian ngắn Sở hữu tập thể và SHNN về đất đai đã được thiết lập ở Trung Quốc từ thập kỷ 50 của thế kỉ XX Năm 1978, Trung Quốc đã khôi phục kinh tế tư nhân, thừa nhận hộ nông dân là một thành phần kinh tế, Nhà nước tiến hành giao đất cho hộ nông dân

để tổ chức sản xuất, thay cho mô hình nông trang tập thể Điều 10 Hiến pháp năm

1982 của Trung Quốc và Luật Quản lý đất quy định: đất đai ở Trung Quốc gồm SHNN và sở hữu tập thể, trong đó toàn bộ đất đai thành thị thuộc về SHNN Đất nông thôn và ngoại ô thành phố, ngoài đất do pháp luật quy định thuộc về SHNN, còn lại là sở hữu tập thể

Hiến pháp năm 1988 (điều 2) quy định việc nhà nước giao đất cho tổ chức,

cá nhân sử dụng dưới dạng giao QSDĐ QSDĐ được phép chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp… tức là đã cho phép NSDĐ được quyền định đoạt về đất đai, Nhà nước chỉ khống chế bằng quy định mục đích sử dụng đất và thời gian sử dụng đất ( quy định là từ 40 – 70 năm ) “ Đạo luật tạm thời về bán và chuyển nhượng QSDĐ nhà nước tại các thành phố và thị trấn”, ban hành năm 1990 quy định cụ thể điều kiện để chủ sử dụng đất được phép chuyển nhượng sau khi được giao đất là: nộp đủ tiền sử dụng đất cho Nhà nước; đã được cấp giấy chứng nhận QSDĐ; đã đầu tư vào sử dụng đất theo đúng mục đích được giao (thông thường là

từ 25% trở lên theo dự toán xây dựng công trình khi lập hồ sơ xin giao đất) Chủ

sử dụng đất nếu không thực hiện đúng các quy định sẽ bị thu hồi đất

Trung Quốc không thừa nhận chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai Với quy định của hiến pháp năm 1982, Nhà nước Trung Quốc là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đô thị Tuy nhiên, đối với các loại đất khác thông qua các quy định của pháp luật về quy hoạch, thu hồi, đền bù đối với đất đai, có thể nhận thấy, quyền

lực của Nhà nước là quyền của chủ sở hữu đích thực Khảo sát hệ thống pháp luật của Trung Quốc liên quan đến đất đai có thể nhận thấy tương đối rõ là có nhiều loại văn bản, có Luật đất đai tồn tại song song với luật quản lý đất đai và các văn bản dưới luật điều chỉnh việc thu hồi, đền bù đất đai

Hiện nay, Trung Quốc duy trì 2 hình thức sở hữu đất đai: sở hữu của nhà nước và sở hữu của tập thể người lao động – hợp tác xã, khác với Việt Nam chỉ có một hình thức sở hữu đất đai duy nhất là SHTD Quá trình cải cách chính sách đất đai ở Trung Quốc từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 1982 là quá trình xóa bỏ cơ chế tập trung bao cấp và hành chính hóa quan hệ xã hội liên quan đến đất đai Nội dung chính sách mới về đất đai phục vụ nền kinh tế vận hành theo thể chế thị trường, thừa nhận QSDĐ như một loại hàng hóa có thể chuyển nhượng

Ở Trung Quốc, theo quy định của pháp luật, Nhà nước có quyền và có trách nhiệm xây dựng quy hoạch sử dụng đất trong phạm vi cả nước và trong từng cấp chính quyền theo đơn vị hành chính lãnh thổ

Hàng năm, căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất được duyệt, chính phủ Trung Quốc giao chỉ tiêu chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang mục đích khác cho từng tỉnh Cấp tỉnh căn cứ chỉ tiêu của tỉnh giao chỉ tiêu cho từng huyện, xã để thực hiện

Cơ quan chuyên môn có trách nhiệm lập quy hoạch sử dụng đất là Bộ đất đai và Tài nguyên quốc gia Cơ quan này tổ chức lập và thực hiện quy hoạch đất đai quốc gia, quy hoạch tổng thể sử dụng đất và các quy hoạch chuyên ngành khác; tham gia vào việc thẩm tra quy hoạch tổng thể đô thị trình chính phủ phê chuẩn, chỉ đạo và thẩm tra quy hoạch tổng thể sử dụng đất của địa phương

Cơ quan quản lý đất thuộc UBND cấp tỉnh tổ chức lập và thực hiện quy hoạch đất đai quốc gia, quy hoạch tổng thể sử dụng đất và các hạng mục chuyên ngành khác trong khu vực hành chính của mình Tham gia thẩm định quy hoạch tổng thể đô thị trình chính phủ (Quốc vụ viện), UBND cấp tỉnh phê duyệt, chỉ đạo

và thẩm định quy hoạch tổng thể sử dụng đất cấp huyện và tương đương

Ở cấp huyện, căn cứ vào quy hoạch tổng thể sử dụng đất của cấp trên, cơ quan quản lý đất đai tổ chức lập và thực hiện quy hoạch tổng thể sử dụng đất và các quy hoạch chuyên ngành có liên quan trong khu vực hành chính của mình Phòng tài nguyên và đất đai cấp xã: Căn cứ vào quy hoạch tổng thể sử dụng đất của cấp trên, tham gia vào việc lập và thực hiện quy hoạch tổng thể sử dụng đất

trong khu vực hành chính của mình, hợp tác và hỗ trợ làm tốt công tác lấy ý kiến quần chúng đối với quy hoạch

Về thu hồi đất, công tác giải phóng mặt bằng ở Trung Quốc tiến hành thuận lợi là do Nhà nước chủ động được vấn đề tái định cư cho người bị thu hồi đất và nhờ có biện pháp chuyên chính mạnh

Ở Trung Quốc Nhà nước quy định cụ thể về các vấn đề tài chính, định giá đất, thu hồi, bồi thường đất đai, tái định cư cho người có đất bị thu hồi Điều 20 và Điều 23 Luật Quản lý đất đai năm 2004 của Trung Quốc quy định:

- Các cơ quan chức năng phải tiến hành khảo sát về các điều kiện thu hồi đất trên các mặt: tỉ lệ dân số nông nghiệp, đất canh tác trên thu nhập đầu người, tổng sản lượng hàng năm, diện tích đất, loại đất, vấn đề sở hữu của khu vực bị ảnh hưởng

- Việc thu hồi đất phải trên cơ sở kế hoạch, đây là căn cứ để chính phủ phê duyệt việc thu hồi và thực hiện bồi thường, tái định cư Kế hoạch này bao gồm việc trưng mua đất thuộc sở hữu hợp tác xã, mục đích sử dụng đất, vị trí chính xác khu đất bị trưng mua, chủ sở hữu và diện tích cụ thể

- Cơ quan quản lý đất đai các cấp phải trình kế hoạch thu hồi đất, các tài liệu có liên quan lên cấp trên để kiểm tra, phê duyệt

Khác với mức bồi thường đối với đất, Điều 19 Luật quản lí đất đai của Trung Quốc quy định, bồi thường cho giá trị nhà ở không thấp hơn giá thị trường,

cơ quan thẩm định giá bất động sản do chủ sở hữu lựa chọn

Nhà nước Trung Quốc có sự phân biệt mức bồi thường nhà trên đất thuộc SHNN và nhà trên các loại đất khác Điều 47, Luật Quản lí đất đai năm 2004 và các quy định có liên quan quy định việc bồi thường chủ yếu nhằm mục đích tái định cư và có việc làm, có bảo hiểm phúc lợi Đối với việc thu hồi đất trồng rau ở ngoại ô, chủ dự án phải trả một khoản tiền cho Quỹ xây dựng và phát triển đất trồng rau mới Ngoài ra, Luật của Trung Quốc cũng quy định việc bồi thường cho các thiệt hại về ngừng sản xuất, kinh doanh

Đối với HGĐ, mức bồi thường không thấp hơn giá thị trường của tài sản tương tự tại thời điểm nhà nước trưng mua

Về vấn đề tham vấn ý kiến của người có đất bị thu hồi, khác với các nước như Ấn Độ, Hàn Quốc…pháp luật của Trung Quốc không quy định cụ thể vấn đề tham vấn ý kiến của người có đất bị thu hồi

Một trong những vấn đề liên quan đến chế độ sở hữu đất đai ở một quốc gia

là vấn đề sở hữu của người nước ngoài Theo quy định của pháp luật Trung Quốc, nhà đầu tư nước ngoài có thể sở hữu các công trình trên đất khi mua hoặc khi được hưởng QSDĐ cho mục đích và thời hạn cụ thể QSDĐ không bao gồm quyền sử dụng tài nguyên, khoáng sản hoặc tài nguyên dưới lòng đất Thông thường, công trình trên đất phải được sở hữu bởi cùng một đối tượng được QSDĐ

Về cơ chế tài chính, ở Trung Quốc không có hình thức giao đất ổn định lâu dài không thời hạn Do đất nông thôn, ngoại thành là thuộc sở hữu tập thể, vì vậy

để phát triển đô thị, nhà nước Trung Quốc trưng dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp thành đất đô thị

Nhà nước Trung Quốc quy định về phí trưng dụng đất Đó là các loại chi phí mà đơn vị sử dụng đất phải trả gồm: chi phí đền bù đất, do đơn vị phải trả cho nông dân bị trưng dụng đất, trưng dụng đất không có thu lợi thì không phải đền bù; chi phí đền bù đầu tư đất (là phí đền bù cho đầu tư bị tiêu hao trên đất); chi phí đền bù sắp xếp lao động, và phí đền bù sinh hoạt phải trả cho đơn vị bị thu hồi đất; chi phí quản lý đất

Pháp luật về đất đai của Trung Quốc đều có một số quy định về QSDĐ của

tổ chức, cá nhân nước ngoài Để thu hút đầu tư nước ngoài, Luật Đầu tư nước ngoài của Trung Quốc năm 1977 đã quy định cụ thể về QSDĐ trong các dự án liên doanh giữa bên Trung Quốc với bên nước ngoài, theo đó bên Trung Quốc đầu

tư bằng QSDĐ, nếu không có phần góp vốn này thì doanh nghiệp liên doanh phải trả cho Nhà nước khoản kinh phí sử dụng đất

1.6.2 CHDCND Lào

Sự chuyển đổi cơ chế kinh tế ở nước CHDCND Lào từ tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường với sự điều tiết của Nhà nước, phát huy quyền chủ động sáng tạo của cơ sở đã thực sự trở thành một động lực quan trọng phát triển kinh tế đất nước này trong hơn 26 năm qua Trong quan hệ đất đai, nước CHDCND Lào vẫn giữ nguyên hình thức sở hữu đất toàn dân nhưng giao cho NSDĐ các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn liên doanh, liên kết sản xuất kinh doanh, đã tạo thành quan hệ mới trong cách nhìn nhận và đánh giá về cách thức quản lý và cơ chế khai thác đất đai trong giai đoạn hiện nay

Về cấp giấy chứng nhận QSDĐ: Để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kì mới, Nhà nước CHDCND Lào

đã ban hành Luật Đất đai năm 2003 quy định giao đất ổn định lâu dài cho HGĐ,

cá nhân sản xuất nông nghiệp và được thực hiện các quyền Đây là một nhân tố quan trọng thúc đẩy nông nghiệp phát triển Nhưng khi thực hiện các quyền cho HGĐ, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp không chỉ bó hẹp trong phạm vi nông nghiệp nữa Các đối tượng sử dụng đất đều đòi thực hiện các quyền, thậm chí có đối tượng được Nhà nước giao đất không phải trả tiền sử dụng đất đã mang đất góp vốn liên doanh và mua bán tùy tiện vượt cả phạm vi pháp luật cho phép

Do đó, đòi hỏi phải quy định chặt chẽ, thống nhất nhà nước quản lý với các quyền của các đối tượng sử dụng đất để khỏi mất đất, mất tiền, mất cán bộ, gây rối loạn trong hệ thống tổ chức quản lý của các cấp

Ngoài đối tượng được giao đất là các HGĐ, cá nhân nông dân trực tiếp sản xuất được thực hiện các quyền, thì các đối tượng khác được giao đất không phải nộp tiền sử dụng đất; giao đất phải nộp tiền sử dụng đất và thuê đất theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt cũng đều được hưởng các quyền tương ứng theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 (sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1997) và theo thủ tục thực hiện các quyền của từng đối tượng sử dụng đất cụ thể do chính phủ quy định Với các quy định như vậy, bảo đảm cơ chế pháp lý rõ ràng trong việc sử lý quan hệ giữa đất đai thuộc SHTD với QSDĐ của các đối tượng sử dụng đất, nhằm huy động các thành phần kinh tế khác có vốn, trí tuệ để khai thác những vùng đất hoang hóa, đất trống, đồi núi trọc và huy động sức lao động theo quy định của Nhà nước Đồng thời, Nhà nước có chính sách miễn giảm tiền thuê đất đối với những nơi khó khăn, vùng sâu, vùng xa để khai thác mọi tiềm năng của đất đai

Về quyền của NSDĐ: Khác Trung Quốc, theo quy định tại điều 53 Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai năm 1997, CHDCND Lào đã cho phép HGĐ, cá nhân sản xuất nông nghiệp được thực hiện 5 quyền và Nhà nước xác định giá các loại đất Pháp luật CHDCND Lào không thừa nhận có thị trường đất đai như hàng hóa thông thường6

Các quốc gia trên thế giới dù quy định chế độ sở hữu đối với đất đai khác nhau, nhưng đều có xu hướng ngày càng tăng cường vai trò quản lý của Nhà

6 Nguồn: Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và pháp luật về đất đai – Bộ Tài nguyên và Môi trường 2010

nước đối với đất đai Xu thế này phù hợp với sự phát triển ngày càng đa dạng của các quan hệ kinh tế, chính trị theo xu thế toàn cầu hóa hiện nay Mục tiêu thể hiện

rõ là nhằm quản lý chặt chẽ, hiệu quả tài nguyên trong nước, tăng cường khả năng cạnh tranh để phục vụ cao nhất cho quyền lợi của quốc gia, đồng thời có những quy định phù hợp với xu thế mở cửa, phát triển, tạo điều kiện để phát triển hợp tác đầu tư giữa các quốc gia thông qua các chế định pháp luật thông thường, cởi mở nhưng vẫn giữ được ổn định về an ninh kinh tế và an ninh quốc gia Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đất đai của các nước trên thế giới, nhất là kinh nghiệm của Trung Quốc về thực thi chế độ SHTD về đất đai cho phép rút ra những kết luận sau đây:

Thứ nhất: quản lý nhà nước về đất đai phải giải quyết được lợi ích lâu dài của quốc gia và lợi ích thu hút vốn đầu tư nước ngoài; giải quyết hài hòa lợi ích của người có QSDĐ với lợi ích của nhà đầu tư, lợi ích của nhà nước và xã hội Thứ hai: trong quản lý nhà nước về đất đai phải đảm bảo sự kiểm soát có hiệu quả của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương; công khai, minh bạch các chính sách quy hoạch, có sự tham vấn ý kiến của nhân dân, của các

tổ chức chính trị - xã hội, của các tổ chức cộng đồng Đồng thời, các quy định của pháp luật phải cụ thể, chẳng hạn việc ban hành Danh mục các Thửa đất được giao của Bộ đất đai và Tài nguyên Trung Quốc là một cách làm cần được nghiên cứu

để áp dụng ở Việt Nam

Thứ ba: dù thuộc hình thức sở hữu nào thì nhà nước luôn có những quyền quan trọng đối với đất đai của quốc gia

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

1 Pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai là tập hợp các quy phạm pháp luật quy định quyền của Nhà nước nhằm thực hiện quy định của Hiến pháp: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu

2 Mặc dù chế độ sở hữu đất đai có thể khác nhau nhưng các nhà nước đều

có các quyền nhằm bảo đảm lợi ích quốc gia trong việc quản lí, sử dụng đất đai

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TẾ THỰC THI VIỆC BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI DIỆN

CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI

2.1 Thực trạng pháp luật về bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

2.1.1 Quy định quyền của Nhà nước về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch

sử dụng đất

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những công cụ hữu hiệu đề Nhà nước quản lý đất đai được thống nhất và đảm bảo cho đất đai được sử dụng hợp lý, tiết kiệm Quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước trong quản lý đất đai thể hiện trong lập quy hoạch kế hoạch, thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch

Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bố và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định (khoản 2 Điều 3 Luật đất đai 2013) Còn kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất (khoản 2 Điều 3 Luật Đất đai 2013) Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là quyền và trách nhiệm của Nhà nước để thực hiện đại diện chủ sở hữu trong quản lý đất đai Nhà nước quy định những nguyên tắc, căn cứ lâp quy hoạch và trình tự, thủ tục lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất cụ thể, rõ ràng

Về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Để việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được hợp lý, hiệu quả, tránh chồng chéo Luật Đất đai năm 2013 bổ sung một số quy định quan trọng trong nguyên tắc lập quy hoạch, kế

hoạch sử dụng đất, cụ thể là: bổ sung thêm vào khoản 2 Điều 35 quy định: “Quy

hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã”;

Bổ sung mới 2 nguyên tắc: “Bảo đảm ưu tiên qũy đất cho mục đích quốc

phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, an ninh lương thực và bảo vệ môi trường” (khoản 7 Điều 35); “ Quy hoạch kế hoạch của ngành, lĩnh vực, địa

phương có sử dụng đất phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt” ( khoản 8

Điều 35)

Về kỳ kế hoạch sử dụng đất, kế thừa Luật Đất đai năm 2013, Luật Đất đai năm 2013 vẫn quy định kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh là 05 năm Tuy nhiên, đối với kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, nhằm đảm bảo tính khả thi của kế hoạch sử dụng đất, Luật Đất đai năm 2013 quy định “ Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm” (khoản 2 Điều 37)

Về căn cứ và nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhằm khắc phục được những khó khăn khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Luật Đất đai năm 2013 quy định đầy đủ, rõ ràng căn cứ và nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp

Điểm mới có tính đột phá trong nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 là quy định kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện làm cơ sở thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất gắn với nhu cầu sử dụng đất trong năm của các ngành, lĩnh vực, của các cấp, phù hợp với khả năng đầu tư và huy động nguồn lực, khắc phục lãng phí trong việc giao đất cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư

Đối với cấp huyện cũng có bổ sung một số quy định như: “ Xác định vị trí, diện tích đất cần thu hồi để thực hiện công trình, dự án sử dụng đất vào mục đích quy đinh tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này trong năm kế hoạch của từng đơn vị hành chính cấp xã Đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn thì phải đồng thời xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để đấu giá QSDĐ thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh” (điểm c khoản 4 Điều 40) và “ Lập bản đồ kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện” ( điểm đ khoản 4 Điều 40)

Luật Đất đai năm 2013 đã quy định mới về quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch đồ thị trên địa bàn quận tại khoản 5 Điều 40, cụ thể là: “ Đối với quận đã có quy hoạch đô thị được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì không lập quy hoạch sử dụng đất nhưng phải lập quy hoạch sử dụng đất hàng năm; trường