chuyên đề CHÍNH SÁCH ĐA DẠNG HÓA NGUỒN LỰC PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI – BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Nguồn lực phát triển đô thị Trước hết, chúng ta thấy: khái niệm nguồn lực nói chung được hiểu là tổng thể vị trí địa lí, tài nguyên thiên nhiên, hệ thống tài sản quốc gia, nguồn nhân lự

1

TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC LẬP PHÁP

Thông tin chuyên đề

CHÍNH SÁCH ĐA DẠNG HÓA NGUỒN LỰC PHÁT TRIỂN

ĐÔ THỊ CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI – BÀI HỌC

KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

(Tài liệu phục vụ Kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa XIV)

Hà Nội, tháng 5 năm 2018

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

2

MỤC LỤC

I Một số khái niệm về nguồn lực phát triển đô thị 4

II Chính sách đa dạng hóa nguồn lực phát triển đô thị của một số nước trên thế giới 5 III Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 12 Tài liệu tham khảo 18

3

Lời mở đầu

Quá trình đô thị hóa đang là một xu hướng tất yếu trên thế giới với một tốc

độ nhanh chưa từng thấy, đặc biệt tại các nước đang phát triển Điều này kéo theo việc mở rộng quy mô đô thị, nhu cầu về cơ sở hạ tầng đô thị sẽ tăng nhanh và ngày càng trở nên căng thẳng Trong khi đó, nguồn vốn đầu tư chủ yếu cho cơ sở hạ tầng địa phương hiện nay từ ngân sách nhà nước luôn không đủ Như vậy, nhiệm vụ cho các thành phố lớn là phải tìm ra những nguồn vốn khác để đầu tư cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công cộng cho người dân

Ở nước ta hiện nay, để đáp ứng các mục tiêu đã đặt ra đối với phát triển cơ

sở hạ tầng nói chung, hạ tầng đô thị nói riêng trong giai đoạn từ nay đến năm 2030, Việt Nam vẫn cần đến 480 tỷ USD1 Đây là những khoản đầu tư rất lớn, đòi hỏi phải huy động từ nhiều nguồn ngoài ngân sách nhà nước và cần có những chính sách, cơ chế riêng nhằm tạo nguồn tài chính cho xây dựng, phát triển đô thị

Xuất phát từ bối cảnh đó, việc nghiên cứu những kinh nghiệm của nước ngoài về đa dạng hóa nguồn lực phát triển đô thị có ý nghĩa thiết thực trong giai đoạn hiện nay, góp phần cung cấp các luận cứ quan trọng trong xây dựng các chính sách thu hút, huy động các nguồn lực tham gia phát triển đô thị - một bài toán khó

mà không phải quốc gia nào cũng có thể giải quyết trong ngắn hạn

1 Bộ kế hoạch và Đầu tư, tài liệu Hội thảo hợp tác Việt Nam – Diễn đàn kinh tế thế giới trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ngày 16/11/2017 tại Hà Nội

4

I Một số khái niệm về nguồn lực phát triển đô thị

Để triển khai hiệu quả nội dung của vấn đề, trước hết cần làm rõ cách hiểu thống nhất về một số khái niệm liên quan như sau:

1.1 Nguồn lực phát triển đô thị

Trước hết, chúng ta thấy: khái niệm nguồn lực nói chung được hiểu là tổng thể vị trí địa lí, tài nguyên thiên nhiên, hệ thống tài sản quốc gia, nguồn nhân lực, đường lối chính sách, vốn và thị trường…ở cả trong nước và ngoài nước có thể được khai thác nhằm phục vụ cho việc phát triển kinh tế - xã hội của một lãnh thổ/một quốc gia nhất định2

Như vậy, khái niệm nguồn lực phát triển đô thị, theo nghĩa rộng cũng có thể được hiểu với nội hàm ý nghĩa tương tự như trên, tuy nhiên, đối tượng của sự phát triển là một đô thị/thành phố cụ thể thuộc một quốc gia

Trong chuyên đề này, chúng tôi muốn thống nhất cách hiểu về khái niệm nguồn lực phát triển đô thị theo nghĩa hẹp như sau:

Nguồn lực phát triển đô thị là tổng thể những nguồn lực tài chính ở cả trong

và ngoài nước được huy động, sử dụng để phục vụ cho việc đầu tư, xây dựng, cải tạo hệ thống hạ tầng đô thị của một đô thị nhất định

Hiện nay, nguồn tài chính phục vụ phát triển cho một đô thị nhất định theo thể chế hiện hành tại nước ta bao gồm những nguồn chính như sau:

- Nguồn thu ngân sách đô thị do cấp tỉnh phân bổ: nguồn thu từ thuế liên quan đến bất động sản đô thị, thuế thu từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ công…

- Nguồn thu tự huy động: viện trợ không hoàn lại; đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài cho đô thị; huy động từ các tổ chức

và cá nhân theo quy định của pháp luật; thu từ kết dư ngân sách3 đô thị và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

2 Sách giáo khoa địa lý lớp 10, bài 26 – Cơ cấu nền kinh tế, trang 99

3 là chênh lệch lớn hơn giữa tổng số thu ngân sách so với tổng số chi ngân sách của từng cấp ngân sách sau khi kết thúc năm ngân sách (khoản 12, Điều 4, Luật Ngân sách Nhà nước 2015)

5

1.2 Chính sách đa dạng hóa nguồn lực phát triển đô thị

Là hệ thống các chính sách, quy định chứa đựng những chủ trương, đường lối, biện pháp cụ thể do cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm tạo cơ sở pháp lý để huy động vốn từ các nguồn khác nhau cả trong và ngoài nước nhằm phục vụ đầu

tư, xây dựng, cải tạo hệ thống hạ tầng đô thị của một quốc gia hoặc một đô thị nhất

định

II Chính sách đa dạng hóa nguồn lực phát triển đô thị của một số nước trên thế giới

2.1 Huy động vốn cho phát triển đô thị thông qua phát hành trái phiếu đô thị/trái phiếu chính quyền địa phương

Trái phiếu đô thị hoặc trái phiếu chính quyền địa phương là loại trái phiếu đầu tư có kỳ hạn từ một năm trở lên, do chính quyền địa phương ủy quyền cho kho bạc hoặc các pháp nhân do chính quyền địa phương lập ra, phát hành với mục đích huy động vốn để đầu tư xây dựng các công trình mang tính công cộng như đường

xá, bến cảng, trường học, bệnh viện4…Kinh nghiệm các nước phát triển cho thấy phát hành trái phiếu đô thị được xem là lựa chọn hiệu quả trong huy động vốn cho đầu tư Cho đến nay, ngân sách nhiều thành phố lớn trên thế giới đã được bồi đắp bằng trái phiếu chính quyền địa phương, thậm chí chỉ vài thập niên gần đây, hàng loạt các thành phố lớn tại các nước mới nổi đã được chính quyền địa phương kiến thiết nguồn vốn này để xây dựng các công trình như điện nước, xử lý rác thải, cầu đường, sân bay, cảng biển…bởi những dự án này thường đòi hỏi một lượng vốn đầu tư khổng lồ trong nhiều năm, thời gian hoàn vốn cũng phải kéo dài từ 20 - 30 năm với lợi tức thấp Do đó, nguồn tài trợ ngắn hạn sẽ không phải là một giải pháp tốt mà phải là những nguồn tài trợ dài hạn và ổn định, và trái phiếu chính quyền địa phương là ưu tiên hàng đầu

Có thể kể đến một bài học thành công từ Ấn Độ như sau:

4 Diệp Gia Luật, Thị trường trái phiếu đô thị ở Việt Nam, Tạp chí phát triển kinh tế số 215, tháng 9/2008

6

Năm 1998, Công ty Đô thị Ahmedabad (AMC), một cơ quan có chức năng phát triển đô thị địa phương, đã phát hành 1 tỷ Ringgit (25 triệu USD) trái phiếu địa phương để tài trợ một phần cho một dự án cấp thoát nước cho thành phố Ahmedabad Sự kiện này được coi là một bước tiến đáng kể vì đây là đợt phát hành trái phiếu địa phương đầu tiên ở Ấn Độ không có bảo lãnh của nhà nước Đây cũng

là bước đầu tiên hướng tới một cơ chế tài chính địa phương theo định hướng thị trường, mở ra hướng sử dụng trái phiếu địa phương để đầu tư cho cơ sở hạ tầng đô thị ở Ấn Độ Để có thể đạt được thành công này, AMC đã tiến hành theo lộ trình các hoạt động sau5:

Thứ nhất, AMC luôn chú trọng cải cách tài chính và các quy chế quản lý phát hành trái phiếu: kể từ năm 1994, AMC đã tiến hành cải cách đáng kể, bao gồm cải thiện thu thuế, tin học hóa hệ thống kế toán và củng cố trình độ của lực lượng nhân sự và quản lý tài chính của AMC AMC còn triển khai một chiến dịch lớn nhằm cải thiện công tác thu thuế nhập thị - một loại thuế đối với nhiều loại hàng hóa mang vào thành phố

Thứ hai, cải thiện được xếp hạng tín dụng: năm 1996, AMC được CRISIL6, một cơ quan xếp hạng tín dụng độc lập, xếp hạng tín dụng ban đầu là “A+”7 Sau xếp hạng ban đầu này, AMC điều chỉnh lại cấu trúc tài chính của việc chào bán trái phiếu và bổ sung thêm một số đặc điểm cải thiện tín dụng bằng cách thiết lập tài khoản phong tỏa cho thuế nhập thị thu được ở mười trung tâm thu thuế và một quỹ thanh toán nợ nhằm phục vụ việc trả gốc vay AMC cũng thế chấp toàn bộ thuế nhập thị và thu nhập khác cho người nắm giữ trái phiếu trong trường hợp khoản tiền thu được từ mười trung tâm thu thuế không đủ để trả nợ Vì vậy, trên thực tế

5 Ngân hàng thế giới, Báo cáo đánh giá khung tài trợ cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam, tháng 9/2013, trang

139-140

6 một cơ quan chuyên trách tập trung thu thập thông tin tín dụng doanh nghiệp, công bố các dữ liệu liên quan đến trái phiếu phát hành, kích thước, lãi suất, xếp hạng tín dụng mới nhất, các hoạt động cơ bản của doanh nghiệp, thông tin

về giao dịch trên thị trường thứ cấp ;

7 Những người vay tốt nhưng độ ổn định tài chính có thể bị ảnh hưởng bởi những hoàn cảnh kinh tế nhất định

7

đây là đợt phát hành trái phiếu nghĩa vụ chung Với những nỗ lực bổ sung này, AMC nhận được xếp hạng cải thiện “AA”8

Thứ ba là cải thiện chứng từ giao dịch: Trong giao dịch trái phiếu đô thị, tài liệu công bố thông tin (bản cáo bạch) và giao kèo ủy thác là những tài liệu quan trọng Ngoài tổng quan chung về điều kiện kinh tế, môi trường và tài chính của AMC, bản cáo bạch đã cung cấp đầy đủ chi tiết về những rủi ro nội tại và bên ngoài cho các nhà đầu tư theo đúng chuẩn mực quốc tế, góp phần xây dựng lòng tin vững chắc của các nhà đầu tư trong việc bỏ tiền mua trái phiếu đô thị

2.2 Huy động vốn cho phát triển đô thị thông qua Quỹ đầu tư phát triển địa phương

Quỹ đầu tư phát triển địa phương là các tổ chức trung gian tài chính cấp vốn cho các dự án phát triển của chính quyền địa phương Quỹ này đã được thiết lập tại nhiều quốc gia trên thế giới để đáp ứng nhu cầu lớn dần do sự phân cấp quản lý và

đô thị hóa ngày càng tăng tại các quốc gia mà chính quyền địa phương không tiếp cận trực tiếp với thị trường tài chính Các quỹ này thường được sử dụng làm các công cụ chuyển tiếp để chuẩn bị cho hệ thống tài chính tự duy trì của địa phương cho phép bên phát hành tiếp cận trực tiếp với thị trường vốn Các quỹ này có thể thuộc sở hữu nhà nước, tư nhân, hoặc hỗn hợp

- Ví dụ về mô hình FINDETER tại Cô-lôm-bi-a (viết tắt của Financiera de

Desarrollo Territorial – Quỹ Tài chính phát triển chính quyền địa phương) với vai

trò là tổ chức trung gian tài chính theo định hướng thị trường:

FINDETER là một công ty tài chính phát triển thuộc chính quyền địa phương do Chính phủ Cô-lôm-bi-a sở hữu (90%), phần sở hữu còn lại thuộc các chính quyền địa phương của Cô-lôm-bi-a Công ty này có nguồn vốn từ Chính phủ

và các nhà tài trợ (ví dụ: khoản vay) FINDETER hoạt động với vai trò bên cho vay

khích các bên cho vay cấp một (ngân hàng thương mại) cấp khoản vay trực tiếp cho

8 Những người vay được đánh giá tốt, có độ rủi ro thấp hơn người vay tốt nhất được đánh giá ở mức AAA

8

các chính quyền/ đơn vị địa phương theo cơ chế thị trường Các đơn vị địa phương

có thể là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Cơ quan quản lý nhà nước phụ trách dự án tại địa phương FINDETER tái chiết khấu các khoản vay mà ngân hàng thương mại cấp cho các bên đi vay ở địa phương, giúp các khoản vay trở nên hấp dẫn hơn về mặt tài chính để các ngân hàng thương mại cho các đơn vị địa phương vay Ngoài

ra, FINDETER cũng chuyển nguồn vốn từ các cơ quan Chính phủ khác ở cấp trung ương có nhiệm vụ tài trợ cho các dự án cấp tỉnh Cuối cùng, một vai trò quan trọng của FINDETER là cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho các chính quyền địa phương trong lĩnh vực tài chính và quản lý điều hành

FINDETER đã thành công trong việc hoạt động như một định chế tài chính

có khả năng tồn tại ở Cô-lôm-bi-a, và có tác động tích cực đối với sự phát triển của

quốc gia này Mặc dù ban đầu FINDETER phụ thuộc vào các định chế tài chính

quốc tế để có nguồn vốn cho hoạt động, doanh thu của FINDETER từ các khoản vay hiện tại tài trợ cho phần lớn các hoạt động của mình Năm 2010, FINDETER

có tổng các khoản giải ngân là 1 tỷ USD, tổng doanh thu là 181 triệu USD, tổng lượng phát hành thị trường vốn là 1,1 tỷ USD và thu nhập ròng là 15 triệu USD Từ

1990 đến 2003, FINDETER đã tài trợ khoảng 2 tỷ USD dưới hình thức các khoản vay cho hơn 700 địa phương, trong khi duy trì mức nợ xấu thấp (dưới 2% năm 2003)9

FINDETER đã khuyến khích các ngân hàng thương mại hoạt động trên thị trường nợ địa phương và cung cấp cho bên vay địa phương các khoản vay dài hạn với lãi suất hấp dẫn Các khoản vay do FINDETER tài trợ có thể có thời hạn từ 8 đến 15 năm, trong khi các khoản vay cho địa phương mà không có hỗ trợ của FINDETER thường không quá 5 năm Nếu phù hợp, có thể có giai đoạn ân hạn vốn lên đến 3 năm và ân hạn lãi lên đến 1 năm FINDETER đã đạt được xếp hạng tín

9 Ngân hàng thế giới, Báo cáo đánh giá khung tài trợ cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam, tháng 9/2013, trang

117-119

9

dụng trong nước AAA (của Duff & Phelps), giúp cho tổ chức này tiếp cận được nguồn tài trợ với chi phí rẻ hơn

2.3 Thúc đẩy hợp tác theo hình thức đối tác công tư (PPP) ở cấp địa phương để huy động vốn từ khu vực tư nhân cho phát triển đô thị

Do nhu cầu cao và tăng nhanh đối với các dịch vụ hạ tầng, việc huy động đầu tư từ khu vực tư nhân là rất cần thiết để bù đắp thiếu hụt kinh phí Đối với vấn

đề này, PPP được ghi nhận là một trong những cách thức hiệu quả nhất trong tài trợ phát triển hạ tầng.Kinh nghiệm của Braxin trong việc xây dựng các quy định nhằm thúc đẩy các dự án PPP như sau:

Tại Braxin, Hiến pháp cho phép chính quyền địa phương ủy quyền cho tư nhân, chủ yếu thông qua hình thức nhượng quyền, thực hiện cung cấp các dịch vụ tại chỗ như giao thông đô thị, cấp nước, vệ sinh môi trường Năm 2004, Chính phủ Braxin thông qua Luật về PPP áp dụng cho mọi cấp chính quyền và bổ sung các quy định pháp lý hiện hành gồm Luật Nhượng quyền và Đấu thầu Luật này có quy định về an toàn tài chính công, hạn chế tổng mức cam kết tài chính công cho các dự

án PPP là tối đa 1% tổng thu nhập ròng của chính quyền địa phương Nếu địa phương vượt giới hạn này, chính quyền Liên bang sẽ được quyền khấu trừ vào ngân sách phân bổ

Để đối phó với rủi ro từ đối tác nhà nước và giảm chi phí vốn, Luật quy định

hình thành Quỹ Bảo lãnh (Fundo Garantidor) trong đó tài sản công được đóng góp

vào quỹ để bảo đảm các nghĩa vụ bảo lãnh của Chính phủ trong cơ chế PPP Luật cũng cho phép trích riêng nguồn vốn của nhà nước để thực hiện các cam kết theo

dự án PPP Nhiều chính quyền tiểu bang cũng đã thông qua luật về PPP như các bang Goiás, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sao Paulo PPP đã giúp các địa phương này nâng cao khả năng cung cấp dịch vụ công, giải phóng nguồn vốn để đầu tư cho những lĩnh vực khác Những tiểu bang tích cực nhất tính đến nay là các bang Minas Gerais, Sao Paulo, Bahia, và các lĩnh vực chiếm ưu thế

10

là đường bộ, nước sạch vệ sinh, y tế, giáo dục Mô hình cấp vốn hỗ trợ tài chính của Chính phủ giữa các bang có nội dung khác nhau: các bang Minas Gerais, Santa Catarina, Rio Grande do Sul chọn mô hình lập quỹ tín dụng theo quy định của luật liên bang, còn các bang Sao Paulo, Goiás thành lập các công ty nhà nước, liên kết với kho bạc để quản lý các khoản bảo lãnh của tiểu bang Chính quyền Liên bang hiện đang hỗ trợ cho các đơn vị chính quyền địa phương trong việc cơ cấu các dự

án PPP Bộ Kế hoạch Liên bang đã ký kết thỏa thuận hợp tác kỹ thuật với các bang Bahia, Ceará, Manaus, Maranhão, Piauí, Rio Grande do Norte Do địa phương đã

có một số kinh nghiệm quản lý đấu thầu công trình công ích nên công tác đào tạo chủ yếu tập trung vào tạo lập thói quen sử dụng hợp đồng định hướng kết quả và nâng cao năng lực pháp lý, tài chính cần thiết để cơ cấu những dự án PPP phức tạp.10

Chính quyền Liên bang, thông qua ngân hàng phát triển liên bang (BNDES) cũng góp phần vào việc thành lập hai quỹ mới nhằm hỗ trợ xây dựng dự án PPP Thứ nhất là Quỹ phát triển PSP, được tài trợ bởi BNDES, Tổ chức Tài chính Quốc

tế (IFC) và Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ (IADB) Quỹ Phát triển PSP có một quỹ tuần hoàn để trang trải chi phí xây dựng dự án và được khuyến khích lập các dự án

đủ điều kiện vay vốn ngân hàng vì một hình thức trả lương chuyên gia quan trọng của quỹ là trả phí theo hiệu quả Ngoài ra, nhiều Ngân hàng thương mại cùng với

BNDES, đã thành lập EBP - Estruturadora Brasileira de Projetos 11, một công ty tư nhân chuyên xây dựng các dự án cơ sở hạ tầng truyền thống và xã hội cho chính quyền liên bang, tiểu bang, địa phương EBP tập trung vào những dự án có mức đầu tư từ 265 triệu USD đến 1 tỷ USD, thời hạn tối đa 2 năm, theo hình thức ký kết hợp đồng nhượng quyền/PPP EBP thường xuyên thực hiện ký kết, điều phối các nghiên cứu khả thi về môi trường, kỹ thuật, pháp lý, tài chính với các cơ quan nhà nước liên quan Chi phí của các nghiên cứu này được EBP tài trợ bằng tiền riêng và

10 Ngân hàng thế giới, Báo cáo đánh giá khung tài trợ cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam, tháng 9/2013, trang 135

11 Xem tại: http://www.infrapppworld.com/company/estruturadora-brasileira-de-projetos-ebp