Luận văn: Hoàn thiện phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

1. Lý do chọn đề tài NSNN là một bộ phận quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia. Thông qua việc quản lý và sử dụng Ngân sách, Nhà nước thực hiện việc khai thác, phân bổ, sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển ổn định, công bằng và bền vững. Trong công tác quản lý Ngân sách thì vấn đề phân cấp quản lý Ngân sách có vai trò quan trọng, tác động rất lớn trong trong việc khuyến khích tăng thu, giảm chi, chủ động cân đối ngân sách, nâng cao hiệu quả của công tác quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nước. Chính vì vậy, việc phân cấp quản lý NSNN là một nội dung có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong công cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế ở nước ta hiện nay. Đặc biệt, việc phân cấp quản lý NSNN phải luôn được quan tâm hoàn thiện đối với địa bàn tỉnh (thành phố). Tỉnh (thành phố) là vùng hành chính kinh tế quan trọng. Tỉnh (thành phố) vừa là một cấp vùng kinh tế; lại vừa là một cấp hành chính địa phương lớn nhất. Sự trùng hợp giữa kinh tế và hành chính đã cho phép tỉnh (thành phố) là một cấp Ngân sách quan trọng. Phát triển kinh tế xã hội các tỉnh (thành phố) là một nhiệm vụ sống còn đối với đất nước, Nhà nước cần phải sử dụng công cụ NSNN như thế nào để thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội ở các địa phương. Luật NSNN năm 2002, các văn bản dưới luật và Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành luật đã có tác dụng to lớn vào việc nâng cao hiệu quả quản lý điều hành ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu phát triển đất nước nói chung và từng địa phương nói riêng. Tuy nhiên, tình hình kinh tế, đời sống của cả nước và địa phương phát triển, biến đổi từng ngày, luật ngân sách và các văn bản khác qua thực hiện bộc lộ những lạc hậu, hạn chế nhất định cần được bổ sung, hoàn thiện trong vấn đề phân cấp quản lý NSNN. Với lí do đó, tôi chọn đề tài: Hoàn thiện phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.

Tôi xin cam đoan bản luận văn này là công trình nghiên cứukhoa học, độc lập của tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận vănnày là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.

Tác giả luận văn

Nguyễn Việt Anh

PHẦN MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 4

1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN 4

1.1.1 Ngân sách Nhà nước và tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước 4

1.1.2 Phân cấp quản lý NSNN 12

1.2 SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH (THÀNH PHỐ) 30

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH 37

2.1 KHÁI QUÁT ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN VÀ TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH QUẢNG NINH 37

2.1.1 Đặc điểm tự nhiên 37

2.1.2 Khái quát về đặc điểm Kinh tế - Xã hội 39

2.2 TÌNH HÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH VÀ THỰC HIỆN NSNN GIAI ĐOẠN 2004 - 2009 45

2.2.1 Tình hình phân cấp quản lý Ngân sách và thực hiện NSNN trong giai đoạn 2004 - 2006 45

2.2.2 Tình hình phân cấp quản lý Ngân sách và thực hiện NSNN trong giai đoạn 2007 - 2009 56

2.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG TÌNH HÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH (GIAI ĐOẠN 2004-2009) 67

2.3.1 Những kết quả đã đạt được 67

2.3.2 Những hạn chế và nguyên nhân 69

THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN

ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH TRONG THỜI GIAN TỚI 79

3.1 CÁC QUAN ĐIỂM CẦN QUÁN TRIỆT TRONG HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH 80

3.2 PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH 83

3.3 CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TỈNH QUẢNG NINH 93

3.3.1 Bổ sung, hoàn thiện một số quy chế để tăng cường khả năng kiểm soát chi của HĐND địa phương 93

3.3.2 Các giải pháp đối với phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi 94

3.3.3 Cải cách hệ thống quản lý thuế 97

3.3.4 Hoàn thiện hệ thống căn cứ, định mức trong lập và phân bổ dự toán ngân sách 98

3.3.5 Các giải pháp khác 99

3.4 ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP 101

KẾT LUẬN 104 TÀI LIỆU THAM KHẢO

NSNN: Ngân sách nhà nước

NSTW: Ngân sách trung ương

NSĐP: Ngân sách địa phương

HĐND: Hội đồng nhân dân

UBND: Ủy ban nhân dân

Bảng số 01: Kết quả thực hiện các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội

chủ yếu giai đoạn 2004 - 2010 44

Bảng số 02: Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2004-2006 50

Bảng số 03: Tổng hợp số chi NSNN trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2004-2006 54

Bảng số 04: Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2007-2009 62

Bảng số 05: Tổng hợp số chi NSNN trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2007-2009 64

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

NSNN là một bộ phận quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia.Thông qua việc quản lý và sử dụng Ngân sách, Nhà nước thực hiện việc khaithác, phân bổ, sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các mục tiêuphát triển ổn định, công bằng và bền vững

Trong công tác quản lý Ngân sách thì vấn đề phân cấp quản lý Ngân sáchcó vai trò quan trọng, tác động rất lớn trong trong việc khuyến khích tăng thu,giảm chi, chủ động cân đối ngân sách, nâng cao hiệu quả của công tác quản lývà điều hành Ngân sách Nhà nước Chính vì vậy, việc phân cấp quản lý NSNNlà một nội dung có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong công cuộc đổi mới cơ chếquản lý kinh tế ở nước ta hiện nay Đặc biệt, việc phân cấp quản lý NSNN phảiluôn được quan tâm hoàn thiện đối với địa bàn tỉnh (thành phố)

Tỉnh (thành phố) là vùng hành chính kinh tế quan trọng Tỉnh (thànhphố) vừa là một cấp vùng kinh tế; lại vừa là một cấp hành chính địa phươnglớn nhất Sự trùng hợp giữa kinh tế và hành chính đã cho phép tỉnh (thànhphố) là một cấp Ngân sách quan trọng Phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh(thành phố) là một nhiệm vụ sống còn đối với đất nước, Nhà nước cần phải sửdụng công cụ NSNN như thế nào để thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội ởcác địa phương Luật NSNN năm 2002, các văn bản dưới luật và Bộ Tàichính hướng dẫn thi hành luật đã có tác dụng to lớn vào việc nâng cao hiệuquả quản lý điều hành ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu pháttriển đất nước nói chung và từng địa phương nói riêng Tuy nhiên, tình hìnhkinh tế, đời sống của cả nước và địa phương phát triển, biến đổi từng ngày,luật ngân sách và các văn bản khác qua thực hiện bộc lộ những lạc hậu, hạnchế nhất định cần được bổ sung, hoàn thiện trong vấn đề phân cấp quản lý

Để thực hiện mục đích trên luận văn phải hoàn thành các nhiệm vụ sau:

- Về mặt lí luận: hệ thống hoá các cơ sở lí luận liên quan đến đề tài như:NSNN, hệ thống NSNN; phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh hiện nay

- Phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh QuảngNinh nhằm phát hiện công tác phân cấp quản lý NSNN đối với tỉnh QuảngNinh hiện hành còn những gì chưa hoàn thiện

- Đề xuất các quan điểm, phương hướng hoàn thiện hệ thống phân cấpquản lý NSNN trên địa bàn tỉnh (thành phố) và các điều kiện thực hiện

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu:

+ Các vấn đề lý luận về NSNN và phân cấp quản lý NSNN

+ Tình hình phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trongthời gian qua

+ Đối tượng nghiên cứu chủ yếu là nhóm phân cấp quản lý phân địnhtrách nhiệm, quyền hạn; phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi

- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý NSNNtrên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong 2 thời kì bình ổn Ngân sách (2004-2006)và (2007-2009) là chủ yếu

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sẽ sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: điều

tra, khảo sát, phân tích, so sánh, suy diễn, khái quát hoá… để nghiên cứu.

6 Đóng góp của luận văn

- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận và các quan điểm của Nhà nước ta

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, mục lục.Luận văn bao gồm 3 chương

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện phân cấp quản lý

NSNN

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng

Ninh giai đoạn 2004-2009

Chương 3: Quan điểm, phương hướng và giải pháp hoàn thiện phân cấp

quản lý ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

Chương 1

CƠ SỞ LÍ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN

1.1.1 Ngân sách Nhà nước và tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm và vai trò Ngân sách Nhà nước

Có nhiều quan niệm về Ngân sách Nhà nước Các nhà nghiên cứu kinhtế cổ điển cho rằng: Ngân sách nhà nước là một văn kiện tài chính mô tả cáckhoản thu, chi của Chính phủ, được thiết lập hàng năm Nhiều nhà nghiên cứukinh tế hiện đại thì cho rằng ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thuchi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước

Luật ngân sách Nhà nước Việt Nam (số 01/2002/QH11 thông qua tại kỳhọp thứ 2 Quốc hội khoá 11 ngày 16/12/2002) định nghĩa: "Ngân sách Nhànước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nướccó thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để bảo đảm thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước"

Bên cạnh những sự khác biệt trên thì các định nghĩa đều có một sốđiểm chung sau:

- Ngân sách là kế hoạch hoặc dự toán thu, chi của một chủ thể nhất định,thường là một năm - gọi là năm tài chính

- Ngân sách nhà nước của một quốc gia là một đạo luật được cơ quan lậppháp của quốc gia đó ban hành

Nhìn dáng vẻ bề ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu chi bằng tiềncủa Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định Tuy nhiên, dáng vẻ bề ngoàiđó lại chứa đựng những yếu tố pháp lý, những mối quan hệ cực kỳ quan trọngvà nội dung vô cùng phong phú và phức tạp Ngân sách được dự toán thảoluận, phê chuẩn từ cơ quan pháp quyền, được giới hạn thời gian sử dụng,

được quy định nội dung thu chi…, được kiểm soát bởi một hệ thống thể chếvới sự tham gia của nhân dân (như Quốc hội, cơ quan kiểm toán, những ngườiđóng thuế, công chúng…).

Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải chỉ là cáccon số, cũng không phải chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơnthuần; mà còn phản ánh chủ trương phân cấp quản lý của nhà nước; biểu hiệncác quan hệ kinh tế tài chính giữa các cấp chính quyền (cũng là cấp ngânsách); giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế quốc dântrong quá trình phân bố các nguồn lực và phân phối thu nhập mới sáng tạo.Các quá trình sản xuất kinh doanh, gắn liền với sự vận động của các dòngtiền: dòng tiền thu vào (quá trình tạo lập), dòng chi ra (quá trình sử dụng) củangân sách nhà nước (quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước) Việc tạo lập và sửdụng ngân sách nhà nước một mặt phản ánh mức độ tiền tệ hoá, luật pháp hoácác hoạt động của Nhà nước, bởi dự toán thu, chi ngân sách của nhà nướcđược các cấp có thẩm quyền thảo luận, quyết định và phê chuẩn trong khuônkhổ pháp luật; mặt khác, từng khoản, mục của ngân sách nhà nước chính là sự

cụ thể hoá các phân cấp quản lý, các lựa chọn kinh tế, chính trị của đất nước.Sử dụng ngân sách Nhà nước, Nhà nước tác động vào nền kinh tế: thúc đẩy(hay kìm hãm) sự phát triển kinh tế, bảo đảm công bằng xã hội, bảo vệ các tầnglớp dân cư Quá trình tạo lập, sử dụng ngân sách Nhà nước là sự thể hiện ý chíchủ quan của Nhà nước, thông qua đó bản chất của ngân sách được hình thành Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là quan hệ kinh tế, tài chínhgiữa Nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong quá trìnhphân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lạithu nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra Bản chất kinh tế không tách rờibản chất chính trị của ngân sách Nhà nước Bản chất chính trị của ngân sáchNhà nước gắn liền với bản chất của giai cấp cầm quyền

Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện:

Một là, Nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ Để thực hiện các chức

năng, nhiệm vụ đó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định Một trongđó là ngân sách Nhà nước Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách Nhà nướcluôn có vị trí quan trọng trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho sự thực hiệncác chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Hai là, Ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác

động vào nền kinh tế Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nềnkinh tế phát triển, điều chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy quá trình đô thị hoá,động viên mọi thành viên trong xã hội tham gia vào quá trình phát triển; Ngânsách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành đồng bộ các yếu tố củakinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền kinh tế thịtrường, bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công bằngvà hiệu quả kinh tế - xã hội;

Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng, quốc gia nào cũng cần phảixây dựng được một hệ thống ngân sách hợp lí, với việc phân cấp quản lý phùhợp nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có hiệu quả nhất

1.1.1.2 Tổ chức hệ thống NSNN

Mặc dù các mối quan hệ kinh tế thuộc nội dung NSNN chỉ có thể ra đờivà phát triển trên cơ sở sự vận động không ngừng của các mối quan hệ tiền tệtrong quá trình sản xuất và lưu thông hàng hoá, NSNN hoàn toàn không mangtính thụ động mà còn có tác động tích cực trở lại Sự tác động trở lại đó củaNSNN hoàn toàn phụ thuộc vào Nhà nước, chủ thể của Ngân sách Nhà nước,mà rõ nhất là mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước quyết định mô hình tổ chứchệ thống NSNN

* Về mặt lý thuyết: tổ chức hệ thống NSNN có thể thực hiện theo hai

phương án cụ thể như sau:

+ Một là: NSNN được tổ chức dựa trên quan điểm coi NSNN là duy

nhất và thống nhất tức là Nhà nước chỉ có một Ngân sách, Ngân sách này đảmbảo mọi hoạt động của bộ máy Nhà nước; Ngân sách này do Chính phủ Trungương quản lý và quyết định sử dụng Tuy nhiên để phục vụ cho mục đích vàyêu cầu quản lý NSNN Chính phủ Trung ương có thể uỷ quyền cho các cấpchính quyền Địa phương thực hiện một số nghiệp vụ cần thiết Nhưng việcphê duyệt dự toán, quyết toán hoặc cân đối thu chi NSNN trên địa bàn vẫn doNhà nước Trung ương đảm nhiệm và quyết định Với ý nghĩa đó quan điểmnày phủ nhận sự tồn tại độc lập của NSĐP, chính quyền Địa phương không cóNgân sách độc lập của mình

+ Hai là: NSNN được tổ chức theo phương thức thống nhất, nhưng gồm

nhiều bộ phận độc lập tương đối hợp thành Theo phương án này cho rằngmỗi cấp chính quyền Nhà nước phải có Ngân sách riêng, độc lập trong hệthống Ngân sách Nhà nước thống nhất Như vậy, phương án này cũng khẳngđịnh sự thống nhất của NSNN, nhưng đó là sự thống nhất của các khâu độclập trong một hệ thống chứ không phải là sự thống nhất trong bản thân một cáthể duy nhất Với quan điểm như vậy, ngoaì Ngân sách Trung ương do chínhquyền Trung ương quản lý và quyết định sử dụng vẫn cần thiết tồn tại Ngânsách Địa phương do chính quyền Địa phương các cấp quản lý và sử dụng.Trong hai phương án trên, phương án đầu tiên có ưu điểm nổi bật là nócho phép tập trung được toàn bộ các nguồn thu vào Nhà nước Trung ương đểbố trí chi tiêu hợp lý chi các nhu cầu thiết yếu của đất nước, chống được biểuhiện cục bộ Địa phương, đảm bảo được sự bình đẳng giữa các Địa phương vàcác vùng lãnh thổ, chấm dứt tình trạng bất hợp lý về nguồn thu và nhiệm vụchi giữa các Địa phương Hạn chế của phương án này là không phát huy đượctính chủ động sáng tạo của Địa phương trong việc khai thác nguồn thu và bốtrí kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn, tạo ra tư tưởng

ỷ lại, thụ động trông chờ vào trung ương Chính quyền Nhà nước Địa phươngkhông có Ngân sách độc lập cũng hạn chế vai trò quản lý của mình Hơn nữa,bộ máy Nhà nước Trung ương không đủ mạnh, tệ quan liêu bảo thủ, nạn giấy

tờ còn nặng nề thì phương án này sẽ không mang lại hiệu quả

Phương án thứ hai có khả năng khắc phục được hạn chế nêu trên vì đã giảiphóng chính quyền Trung ương khỏi một số nhiệm vụ thu chi phân tán ở tất cảcác Địa phương, để tập trung vào những mục tiêu kinh tế, chính trị xã hội lớncủa đất nước Phương án này cũng tăng cường quyền hạn trách nhiệm cuảchính quyền Địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và đảmnhiệm các nhiệm vụ chi được giao, xoá bỏ tình trạng ỷ lại, thụ động trông chờvào trung ương Tất nhiên hạn chế của phương án này là sẽ phát sinh cục bộĐịa phương, phân hoá giữa các Địa phương (nơi giàu, nơi nghèo) và giaonhiệm vụ thu và chi như thế nào cho các cấp chính quyền Địa phương cho phùhợp, tránh phân tán chia cắt dẫn tới không quản lý thống nhất được NSNN.Xét về lịch sử ra đời, bản chất và chức năng của NSNN thì tổ chức hệthống NSNN theo phương án hai là có cơ sở khoa học và phù hợp vì:

- Những nhân tố hình thành NSNN xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhànước, nó gắn liền với từng Nhà nước cụ thể, vì vậy trong mỗi cấp chính quyềnđều có nhân tố NSNN là một sự tất yếu

- NSNN là một công cụ quản lý Nhà nước là quỹ tiền tệ của Nhà nước,phục vụ chức năng của Nhà nước Vậy Nhà nước Trung ương và Nhà nướcĐịa phương có Ngân sách là một sự cần thiết khách quan, vì đó đều là Nhànước chính thống

- NSTW vẫn giữ được vai trò tập trung vì nhiệm vụ thu chi và cân đối củaNgân sách Địa phương đều do chính quyền Trung ương quy định và chi phối

- Tồn tại NSTW và NSĐP vẫn đảm bảo sự thống nhất của NSNN vì cáckhoản thu ở Trung ương hay Địa phương đều là thu NSNN, các khoản Trung

ương chi hay Địa phương chi đều là các khoản chi NSNN Vấn đề phân chiachỉ là tương đối trong sự thống nhất chung của NSNN.

Vấn đề hạn chế của hai phương án này là cục bộ và phân hoá như nêutrên hoàn toàn là yếu tố chủ quan, bản thân sự tồn tại NSĐP không tạo nênhạn chế đó

Do vậy tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước trên thực tế được kết hợpcả hai phương án nhưng về hình thức thì nặng theo phương án hai Cụ thể là ởcác nước hệ thống NSNN đều được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chínhtheo luật cơ bản (Hiến pháp) quy định Có hai mô hình tổ chức hệ thống hànhchính là mô hình Nhà nước liên bang và mô hình Nhà nước thống nhất (philiên bang) Do đó cũng tồn tại hai mô hình tổ chức hệ thống NSNN

+ Hệ thống NSNN ở các nước có mô hình tổ chức hành chính liên bang(như Mỹ, Đức, Canada…vv) được tổ chức theo 3 cấp: Ngân sách liên bang,Ngân sách bang và Ngân sách Địa phương

+ Ở các nước có mô hình tổ chức hành chính thống nhất (Anh, Pháp, ý,Nhật…vv) hệ thống NSNN gồm Ngân sách Trung ương và Ngân sách của cáccấp chính quyền Địa phương (gọi là NSĐP)

Tổ chức hệ thống NSNN ở các nước nói trên có những đặc điểm chung là:

- Ngân sách cấp dưới không thể hiện vào Ngân sách cấp trên và Ngânsách cấp trên không bao gồm Ngân sách Ngân sách cấp dưới Mỗi cấp chínhquyền Nhà nước tự lập, xét duyệt và chấp hành Ngân sách cấp mình Muốnbiết tổng số thu chi của NSNN phải cộng Ngân sách của tất cả các cấp từTrung ương đến Địa phương

- Trong hệ thống NSNN vai trò chủ yếu đều thuộc về Ngân sách Trungương Chính phủ Trung ương thâu tóm các nguồn thu quan trọng và đảm nhậncác nhiệm vụ thu chi chủ yếu nhất

- Ngân sách Địa phương đóng vai trò phụ thuộc Nguồn thu của NSĐPthường là các nguồn thu "loại 2", nhưng thông thường luôn nhỏ hơn nhiệm vụchi giao cho Địa phương Do vậy, NSĐP một mặt phải nhận trợ cấp từNSTW, mặt khác chính quyền Địa phương phải tiến hành các biện pháp vay

nợ để bù đắp thiếu hụt Ngân sách Cả hai biện pháp này đều dẫn tới sự phụthuộc của chính quyền Địa phương vào Chính phủ Trung ương thông qua việccân đối trợ cấp và xem xét việc cho vay nợ Thực chất cấp NSĐP không phảilà một cấp Ngân sách đầy đủ vì chưa đủ nguồn thu để cân đối mà phải nhậntrợ cấp từ trên xuống

Ở Việt Nam theo hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992 quyđịnh có 4 cấp hành chính là: Trung ương, Tỉnh (Thành phố trực thuộc TW);Huyện, quận, thị xã (thành phố trực thuộc tỉnh); Xã, phường và thị trấn Nóitóm lại, tổ chức hành chính gồm: Chính quyền trung ương; chính quyền Địaphương (tỉnh, huyện, xã) Ở mỗi cấp vẫn tồn tại UBND và HĐND; trong đóHĐND có nhiệm vụ ra nghị quyết về kế hoạch phát triển Kinh tế - Xã hội vàNgân sách Về tổ chức hệ thống NSNN qua nhiều lần phân cấp, bổ sung, sửađổi, thực tế hiện nay theo quy định tại điều 4 của Luật NSNN thì Ngân sáchNhà nước gồm: Ngân sách Trung ương và Ngân sách Địa phương (NSĐP baogồm Ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND)

Trong hệ thống NSNN, NSTW chi phối phần lớn các nguồn thu vàkhoản chi quan trọng, là Ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồntài chính quốc gia và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu có tính chất huyết mạchcủa cả nước NSTW phản ảnh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò chủđạo trong hệ thống NSNN, nó cấp phát kinh phí cho yêu cầu yêu cầu thựchiện thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Trung ương và là trungtâm điều hoà hoạt động của NSĐP NSĐP là tên chung để chỉ các cấp Ngânsách của các cấp chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các

cấp, được giao nhiệm đảm nhận các khoản thu và nhiệm vụ chi có tính chấtĐịa phương (phản ảnh nhiệm vụ thu chi theo vùng lãnh thổ), đảm bảo tổ chứcquản lý toàn bộ Kinh tế - Xã hội của chính quyền cùng cấp

Trong hệ thống NSNN, trong mối quan hệ với NSTW, NSĐP vừa có vịtrí độc lập, vừa có vị trí phụ thuộc Tại hầu hết các nước, vai trò chủ yếu tronghệ thống NSNN đều thuộc về NSTW Chính phủ Trung ương thâu tóm cácnguồn thu quan trọng nhất và đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu nhất.NSĐP đóng vai trò phụ thuộc, nguồn thu của NSĐP thường là các nguồn thu

"loại 2" bao gồm các khoản thuế được phân cấp, phí và lệ phí Địa phương,các khoản thu đóng góp và phần quan trọng là trợ cấp từ NSTW Địa phươngkhông được phép ban hành các sắc thuế và thuế suất Về chi, bên cạnh nhiệm

vụ chi cho bộ máy quản lý Địa phương và cho các dịch vụ công cộng (cơ sở

hạ tầng, giao thông, điện, nước…vv) NSĐP còn phải đảm nhận các nhiệm vụchi quan trọng về giáo dục, y tế và đảm bảo xã hội

Tình trạng phổ biến hiện nay ở các nước là nhiệm vụ chi giao cho Địaphương luôn luôn lớn hơn khả năng nguồn thu được phân cấp Do đó; mộtmặt NSĐP phải nhận trợ cấp từ NSTW và nhiều trường hợp phải vay nợ để

bù đắp thiếu hụt Ngân sách theo quy định của Chính phủ Cả hai biện phápnày đều dẫn tới sự phụ thuộc của chính quyền Địa phương vào Chính phủTrung ương và sự kiểm soát chặt chẽ của Chính phủ đối với các Địa phươngcả về mặt Ngân sách Thông qua trợ cấp, Chính phủ kiểm soát về mặt tàichính, điều chỉnh kinh tế, chính trị của chính quyền Địa phương Tuy nhiên ởtừng nước và trong từng giai đoạn, vị trí phụ thuộc của NSĐP trong mối quanhệ với NSTW có sự biến động đáng kể

NSNN ở các nước tư bản hiện nay có đặc điểm chung là Ngân sách cấpdưới không thể hiện vào Ngân sách cấp trên và ngược lại, Ngân sách cấp trênkhông bao gồm Ngân sách cấp dưới Mỗi cấp chính quyền tự lập, xét duyệt và

chấp hành Ngân sách cấp mình Muốn biết tổng số thu, chi của NSNN phảicộng Ngân sách của tất cả các cấp từ Trung ương tới Địa phương.

Vị trí độc lập của NSĐP được thể hiện ở các cấp chính quyền có quyềnđộc lập, chấp hành và quyết toán Ngân sách cấp mình trên cơ sở chính sách,chế độ đã ban hành Chính quyền Địa phương được phép ban hành quy định

về một số khoản thu (phí, lệ phí và các khoản đóng góp…) tuỳ theo yêu cầuphát triển Kinh tế - Xã hội mà ban hành một số chính sách chi Mặt khác;chính quyền Địa phương phải chủ động sáng tạo trong việc động viên khaithác các thế mạnh của Địa phương để tăng nguồn thu, đảm bảo chi, thực hiệncân đối Ngân sách

Tổ chức bộ máy của Nhà nước ta là thống nhất từ Trung ương xuống Địaphương Nguồn lực tài chính quốc gia được sáng tạo ra từ trong một nền kinh tếthống nhất được phân bổ trên các vùng lãnh thổ của quốc gia nên NSNN (baogồm NSTW và NSĐP) là thể thống nhất bao gồm toàn bộ các khoản thu và cáckhoản chi của Nhà nước trong một năm để thực hiện các chức năng, nhiệm vụcủa Nhà nước Sự thống nhất này khác với các nước khác ở chỗ là dự toán vàquyết toán Ngân sách hàng năm bao gồm tất cả các khoản thu, chi của NSTW vàNSĐP Dự toán và quyết toán Ngân sách hàng năm của NSĐP bao gồm tất cảcác khoản thu, chi của Ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện và Ngân sách cấp xã

Tóm lại: Tổ chức hệ thống NSNN như đã trình bày ở trên, dù ở mô hình

hệ thống hành chính nào thì vẫn tồn tại sự phân cấp NSNN, đó là sự cần thiếttất yếu và là yếu tố quan trọng để chính quyền Địa phương thực hiện côngcuộc phát triển Kinh tế - Xã hội của mình

1.1.2 Phân cấp quản lý NSNN

1.1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý NSNN được hiểu là việc xác định phạm vi trách nhiệmvà quyền hạn của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp trong việc quản lý điều

hành thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách nhà nước Thực chất của phân cấpnhà nước là giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cả về quyền hạnvà trách nhiệm đối với ngân sách nhà nước

Trong phân cấp ngân sách thì phân cấp giữa các cấp chính quyền nhànước là mối quan hệ cơ bản và quan trọng nhất Do đó khi nói đến phân cấptài chính, các nước đều tập trung vào quan hệ giữa các cấp chính quyền tronglĩnh vực ngân sách

Chế định pháp lý về phân cấp ngân sách bao gồm các qui phạm pháp luậtxác định quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp chính quyền nhà nước trong việcquản lý và điều hành ngân sách Ở nước ta luật ngân sách nhà nước năm 1996và năm 2002 đều nhấn mạnh phân cấp ngân sách dưới góc độ giải quyết cácmối quan hệ giữa chính quyền nhà nước Trung ương với chính quyền nhànước địa phương trong toàn bộ hoạt động ngân sách nhà nước

Như vậy phân cấp ngân sách có thể được hiểu là việc giải quyết mối quanhệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việcquyết định và quản lý hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước ở cấp mình, nhằmthực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ được pháp luật qui định

Nói cách khác, phân cấp ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyềnhạn từ cấp Trung ương xuống các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyếtđịnh và quản lý ngân sách nhà nước, bảo đảm cho các cấp chính quyền có sự tựchủ nhất định về tài chính để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình

1.1.2.2 Nội dung cơ bản của phân cấp QLNS Nhà nước

Với định chế tổ chức hệ thống Nhà nước gồm nhiều cấp chính quyền,trong đó ngân sách được coi là phương tiện vật chất chủ yếu để mỗi cấp chínhquyền thực hiện các nhiệm vụ, chức năng theo Hiến định và theo Luật địnhthì phân cấp quản lý ngân sách là nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý tài

chính và về thực chất đó là sự giải quyết các quan hệ về ngân sách giữa chínhquyền nhà nước Trung ương và chính quyền nhà nước địa phương thể hiệntrên các mặt chủ yếu sau:

1.1.2.2.1 Thẩm quyền ngân sách: là sự phân định quyền hạn, trách

nhiệm của Chính phủ và chính quyền địa phương trong các vấn đề chủ yếucủa ngân sách như: quyết định dự toán; phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩnquyết toán ngân sách: quyết định dự toán; phân bổ dự toán ngân sách; phêchuẩn quyết toán ngân sách; điều chỉnh dự toán ngân sách; ban hành chế độ,tiêu chuẩn định mức về ngân sách

a) Quốc hội: làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực ngân sách nhà nước;

Quyết định phân cấp quản lý tài chính, tiền tệ quốc gia để góp phần phát triểnkinh tế, bảo đảm cân đối thu, chi ngân sách nhà nước; Quyết định dự toánngân sách nhà nước với tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bùđắp; Quyết định phân bổ ngân sách nhà nước theo từng loại thu, từng lĩnh vựcchi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ;Quyết định danh mục các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xâydựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; Quyếtđịnh điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; Giámsát việc thực hiện ngân sách nhà nước, phân cấp quản lý tài chính, tiền tệquốc gia, Nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm, cácchương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng; Phêchuẩn quyết toán ngân sách nhà nước

Căn cứ vào quyết định của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm,Quốc hội giao Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổngân sách Trung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sáchTrung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do Chính phủtrình và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ nhất

b) Các cơ quan của Quốc hội: có trách nhiệm giúp Quốc hội trong thực

hiện pháp luật về ngân sách nhà nước, trong đó:

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội: ban hành văn bản pháp luật về lĩnh vựcngân sách Nhà nước được Quốc hội giao; Thực hiện nhiệm vụ của Quốc hộigiao về quyết định phương án phân bổ ngân sách Trung ương; Giám sát việc

th hành pháp luật về ngân sách, phân cấp quản lý tài chính, tiền tệ quốc gia,Nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm

- Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội: thẩm tra dự án luật, pháplệnh và các dự án khác về lĩnh vực ngân sách; Thẩm tra dự toán ngân sáchnhà nước, phân bổ ngân sách nhà nước, các báo cáo về việc thực hiện ngânsách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước do Chính phủ trình Quốchội; Thẩm tra phương án phân bổ ngân sách Trung ương cho từng Bộ, ngànhvà mức bổ sung từ ngân sách Trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộcTrung ương do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Giám sát hoạtđộng của Chính phủ, các ngành, các cấp trong việc thực hiện ngân sách nhànước và việc thực hiện pháp luật về ngân sách của các tổ chức và cá nhân;Kiến nghị với Quốc hội các vấn đề về ngân sách, tài chính và tiền tệ

c) Chính phủ quản lý, tổ chức triển khai và kiểm tra việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước:

Theo quy định của Luật, Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụQuốc hội và các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về ngân sách nhànước; ban hành các văn bản pháp quy về ngân sách nhà nước theo thẩmquyền; Lập và trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngânsách nhà nước, dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cầnthiết; Lập và trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phương án phân bổ cụ thểngân sách Trung ương; Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyếtcủa Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách

cho từng bộ, ngành; nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung từ ngân sách Trungương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Thống nhất phân cấpquản lý ngân sách nhà nước, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản

lý ngành và địa phương trong việc thực hiện ngân sách nhà nước; Tổ chức vàkiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nước, báo cáo Quốc hội, Uỷ banthường vụ Quốc hội về tình hình thực hiện ngân sách nhà nước, các chươngtrình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng; Quy địnhnguyên tắc, phương pháp tính toán việc bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấptrên cho ngân sách cấp dưới; Quy định chế độ sử dụng khoản dự phòng ngânsách nhà nước và quản lý quỹ dự trữ tài chính; Quy định hoặc uỷ quyền cho

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định các chế độ, tiêu chuẩn, định mứcchi ngân sách nhà nước để thi hành thống nhất trong cả nước; Kiểm tra Nghịquyết của Hội đồng nhân dân về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách

d) Nhiệm vụ, quyền hạn và sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực NSNN

- Đối với Bộ Tài chính

+ Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực tàichính - NSNN trình Chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về tài chính -NSNN theo thẩm quyền Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năngthống nhất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước về công tác thu thuế, phí, lệ phívà các khoản thu khác của ngân sách nhà nước; Thống nhất quản lý các khoảnvay và trả nợ của Chính phủ, quản lý tài chính các nguồn viện trợ quốc tế

+ Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nước; tổ chức thựchiện thu ngân sách nhà nước và cấp phát các khoản chi của ngân sách nhànước; cho vay ưu đãi hoặc hỗ trợ tài chính đối với các dự án chương trìnhmục tiêu kinh tế của Nhà nước theo quy định của Chính phủ

+ Hướng dẫn, kiểm tra các Bộ, cơ quan khác ở Trung ương và các địaphương xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hàng năm; chủ động phối hợpvới các cơ quan hữu quan ở Trung ương và địa phương lập dự toán ngân sáchnhà nước, phân bổ ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sáchTrung ương trình Chính phủ; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện phân cấpquản lý tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách nhà nước.

+ Chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ,tiêu chuẩn định mức chi ngân sách nhà nước trình Chính phủ quyết định hoặcquyết định theo phân cấp của Chính phủ để thi hành thống nhất trong cả nước.+ Thanh tra, kiểm tra tài chính đối với tất cả các tổ chức kinh tế, các đơn

vị hành chính sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách nhànước và sử dụng ngân sách nhà nước

+ Quản lý quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ khác của nhà nước;

+ Lập quyết toán ngân sách Trung ương, tổng hợp, lập quyết toán ngânsách nhà nước trình Chính phủ Tổ chức quản lý, kiểm tra việc sử dụng tài sảncủa nhà nước

- Đối với Bộ Kế hoạch và Đầu tư:

+ Trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nướcvà các cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong đó có cân đối tài chínhtiền tệ, vốn đầu tư XDCB làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch tài chính,ngân sách;

+ Phối hợp với Bộ Tài chính lập dự toán và phương án phân bổ ngânsách nhà nước trong lĩnh vực phụ trách

+ Phối hợp với Bộ Tài chính và các Bộ, ngành hữu quan kiểm tra đánhgiá hiệu quả của vốn đầu tư các công trình xây dựng cơ bản

- Đối với Ngân hàng nhà nước Việt Nam:

+ Phối hợp với Bộ Tài chính trong việc lập dự toán ngân sách nhà nướcđối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước;

+ Tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngânsách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

- Đối với các Bộ, cơ quan nhà nước chuyên ngành:

+ Phối hợp với Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong quá trìnhlập, phân bổ và quyết toán ngân sách nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực phụtrách; nhất là các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực quan trọng: Bộ Giáo dục - Đàotạo, Bộ Y tế, Bộ Văn hoá Thông tin,…

+ Phối hợp với Bộ Tài chính kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngânsách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách

+ Báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành,lĩnh vực phụ trách theo chế độ quy định

+ Phối hợp với Bộ Tài chính trong việc xây dựng chế độ, tiêu chuẩn địnhmức chi ngân sách nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách

- Hội đồng nhân dân: Quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địaphương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; Quyết định các chủtrương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; Quyết định điềuchỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; Giám sát việcthực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định Đối với Hội đòngnhân dân cấp tỉnh được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí,các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ trong trường hợp có nhu cầuđầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh đảmbảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy độngvốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư

- Uỷ ban nhân dân: Lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địaphương, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiếttrình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chínhNhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp

1.1.2.2.2 Phân định nội dung cụ thể về từng nguồn thu, nhiệm vụ chi

giữa các cấp ngân sách: là sự phân chia giữa ngân sách Trung ương (NSTW)

và ngân sách địa phương (NSĐP) cũng như giữa các cấp ngân sách địa phương

về nguồn thu và nhiệm vụ chi Nói cách khác, đó là sự xác định NSTW đượcthu những khoản gì và phải chi những khoản gì; ngân sách tỉnh, ngân sáchhuyện, ngân sách xã được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì

Nguồn thu từ các khoản thu mà ngân sách Trung ương được hưởng 100%

Bao gồm: Thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuếnhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập doanhnghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành (Bộ trưởng Bộ Tài chính công bố

cụ thể các đơn vị hạch toán toàn ngành); các khoản thuế và thu khác từ cáchoạt động thăm dò, khai thác dầu khí, tiền thuê mặt đất, mặt nước; tiền thu hồivốn của ngân sách Trung ương tại các cơ sở kinh tế, thu hồi tiền cho vay củangân sách Trung ương (cả gốc và lãi), thu từ quỹ dự trữ tài chính của Trungương, thu nhập từ vốn góp của ngân sách Trung ương Viện trợ không hoànlại của Chính phủ các nước, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài choChính phủ Việt Nam; phần nộp ngân sách Nhà nước theo quy định của phápluật từ các khoản phí và lệ phí do các cơ quan, đơn vị thuộc Trung ương tổchức thu không kể phí xăng, dầu và lệ phí trước bạ; phần nộp ngân sách theoquy định của pháp luật các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do các cơ quanTrung ương trực tiếp quản lý; chênh lệch thu lớn hơn chi của ngân hàng Nhànước Việt Nam; thu kết dư ngân sách Trung ương; thu chuyển nguồn ngânsách từ ngân sách Trung ương năm trước chuyển sang; các khoản phạt tịchthu và thu khác của ngân sách Trung ương theo qui định của pháp luật

Nguồn thu từ các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%

Bao gồm: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên không kể thuế tài nguyên thuđược từ hoạt động dầu khí; Thuế môn bài; thuế chuyển quyền sử dụng đất; tiềncho thuê đất, thuê mặt nước không kể tiền thuê mặt nước thu từ hoạt động dầukhí; tiền đền bù thiệt hại đất; Tiền thuê bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí

trước bạ; thu từ hoạt động sổ số kiến thiết; thu nhập từ vốn góp của ngân sáchđịa phương; tiền thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các cơ sở kinh tế,thu từ quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh (theo quy định của Nghị định 60/2003/NĐCP ngày 6/6/2003, Điều 58); Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức cánhân nước ngoài trực tiếp cho địa phương theo qui định của pháp luật.

Phần nộp ngân sách theo qui định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí

do các cơ quan, đơn vị thuộc địa phương tổ chức thu, không kể phí xăng, dầuvà lệ phí trước bạ; Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác; Phầnnộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản thu sự nghiệp của cácđơn vị do địa phương quản lí Huy động từ các tổ chức cá nhân theo quy địnhcủa pháp luật; đóng góp tự nguyện của các tổ chức cá nhân ở trong và ngoàinước; Thu từ huy động xây dựng

Các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 điều 8 của Luậtngân sách nhà nước; thù từ kết dư ngân sách địa phương; Các khoản phạt, tịchthu và thu khác của ngân sách địa phương theo qui định của pháp luật; thu bổxung từ ngân sách cấp trên; thu chuyển nguồn từ ngân sách địa phương nămtrước sang ngân sách địa phương năm sau

Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương

Do điều kiện kinh tế - xã hội, tự nhiên của các địa phương khác nhau,trình độ phát triển không đều, do đó, số thu và yêu cầu chi của các địa phươngkhông giống nhau Vì vậy, ngoài các khoản thu từng cấp được hưởng 100%nêu trên Luật ngân sách năm 2002 ở nước ta cũng quy định có một số khoảnthu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách các cấp Trung ương và địa phương(tỉnh, thành phố) Các khoản đó là: thuế giá trị gia tăng (không kể thuế giá trịgia tăng hàng hoá nhập khẩu) và thuế giá trị gia tăng thu từ hoạt động xổ sốkiến thiết; Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập doanh nghiệp

của các đơn vị hạch toán toàn ngành (theo quy định của Bộ Tài chính) và thuếthu nhập từ hoạt động xổ số kiến thiết Thuế thu nhập với người có thu nhậpcao (không kể các khoản thuế và thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thácdầu khí, tiền thuê mặt đất, mặt nước); Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá,dịch vụ trong nước (không kể thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hoạt động xổ sốkiến thiết; phí xăng, dầu).

Tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia các khoản thu chính là cái

"van" điều chỉnh nguồn thu giữa các địa phương, bảo đảm sự phát triển hàihoà giữa các địa phương Địa phương nào có điều kiện phát triển kinh tếthuận lợi, có nguồn thu lớn thì tỷ lệ (%) này thấp; ngược lại, địa phương nàokinh tế chậm phát triển, nguồn thu nhỏ thì tỷ lệ này tăng lên Tỷ lệ phân chianày do Chính phủ quyết định cho tất cả các khoản thu phân chia, được xácđịnh riêng cho từng tỉnh (thành phố)

Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu (và số bổ sung cân đối từngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới) được ổn định từ 35 năm (gọi làthời kỳ ổn định ngân sách) Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phươngđược sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (phần ngân sách địaphương được hưởng) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trênđịa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối,phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dân số bổ sung từ ngân sáchcấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết thu nộp về ngân sách cấp trên(đối với các địa phương có điều tiết ngân sách về cấp trên)

Các khoản thu phân chia giữa ngân sách tỉnh (thành phố) với ngân sáchhuyện (thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh) gồm: thuế chuyển quyền sử dụngđất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụngđất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu cho các cấp chính quyền

huyện, xã theo nguyên tắc (phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế; phân địnhnguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi ổn địnhtheo thời gian của thời kỳ ổn định ngân sách Kết thúc mỗi thời kỳ ổn định ngânsách sẽ có sự điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%) và bảo đảm các yêu cầu sau:

- Gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lí của từng cấp, hạn chế việc bổsung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; khuyến khích các cấptăng cường quản lý thu, chống thất thu, hạn chế phân chia các nguồn thu quy

mô nhỏ cho nhiều cấp

- Ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với khoản thu: thuếchuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinhdoanh; Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất

- Ngân sách thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50%khoản thu lệ phí trước bạ (không kể lệ phí trước bạ nhà, đất)

Như vậy, Luật ngân sách năm 2002 một mặt khẳng định quyền của Hộiđồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu ngân sách của cấp huyện, xã;mặt khác lại mở rộng nguồn thu và quyền tự chủ của cấp xã, huyện bằng cáchquy định cấp xã được hưởng tối thiểu là 70% (5 nguồn thu) và cấp huyệnđược hưởng 50% nguồn thu lệ phí trước bạ (Luật ngân sách 1996 chưa quyđịnh như vậy)

Luật ngân sách 2002 quy định các tỷ lệ 70% và 50% chỉ là % tối thiểu.HĐND tỉnh vẫn là cơ quan quy định nguồn thu và tỷ lệ phân chia Tỷ lệ phânchia của TW cho tỉnh và tỉnh với cấp huyện được thực hiện theo nguyên tắc:mỗi địa phương có một tỷ lệ chung đối với tất cả các khoản thu phân chia (tỷlệ thống nhất cho các khoản thu thuộc diện phân chia) Tỷ lệ này được tínhtheo công thức dưới đây và thông báo cho các địa phương vào năm đầu củathời kỳ ổn định

Bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên: chỉ các địa phương nghèo (tổng

các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia được mở đến 100% mà vẫnkhông đủ nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi được giao) mới có khoản thu

bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối cấp dưới, đây là nguồn thu của ngânsách cấp dưới

Số bổ sung cân đối từ ngân sách Trung ương cho ngân sách cấp tỉnh doQuốc hội quyết định; đối với ngân sách các cấp chính quyền địa phương doHĐND cấp trên quyết định

Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở địaphương được xác định theo nguyên tắc xác định số chênh lệch số chi vànguồn thu ngân sách cấp dưới (thu 100% và phân được hưởng tỷ lệ % từ cáckhoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương)

Bổ sung có mục tiêu nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện các nhiệm

vụ sau: Hỗ trợ thực hiện các phân cấp quản lý, chế độ mới do cấp trên ban hànhchưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu của thời kỳ ổn địnhngân sách, mức hỗ trợ cụ thể được xác định trên cơ sở khả năng cân đối củangân sách các cấp có liên quan; Hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án quốcgia giao cho các cơ quan địa phương thực hiện Mức hỗ trợ cụ thể thực hiệntheo dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao; Hỗ trợ thực hiện các mục tiêuchương trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội củađịa phương, nằm trong quy hoạch và được cấp có thẩm quyền phê duyệt theođúng quy định của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng, ngân sách cấpdưới đã bố trí chi nhưng không đủ nguồn, mức hỗ trợ theo phương án được cấpcó thẩm quyền phê duyệt; Hỗ trợ một phần để xử lý các khó khăn đột xuất,khắc phục thiên tai, hoả hoạn, tai nạn trên diện rộng với mức độ nghiêm trọng,sau khi cấp dưới đã sử dụng dự phòng, một phần quỹ dự trữ tài chính địaphương nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu; Hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụcần thiết, cấp bách khác, mức bổ sung theo quyết định của cấp có thẩm quyền.Số bổ sung theo mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới

được xác định hàng năm Mức bổ sung cụ thể được căn cứ khả năng cân đốingân sách cấp trên và yêu cầu cụ thể của mục tiêu của cấp dưới Việc sử dụngvốn bổ sung theo mục tiêu phải đúng mục tiêu quy định.

1.1.2.2.3 Quy định mối quan hệ giữa các cấp ngân sách: tức là quy

định các nguyên tắc về chuyển giao ngân sách giữa cấp trên xuống cấp dướivà ngược lại Đây là một vấn đề cốt tử trong quá trình phân cấp vì thông quasố lượng, quy mô và cơ cấu chuyển giao giữa các cấp ngân sách, người ta cóthể đánh giá mức độ độc lập và đi theo nó là quyền tự chủ của ngân sách mỗicấp trong hệ thống ngân sách nhà nước

1.1.2.2.4 Phân quyền về thành lập và sử dụng các quỹ tài chính: Quỹ

dự trữ tài chính, Quỹ hỗ trợ đầu tư, các quỹ công ích…

- Hội đồng nhân dân: Quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địaphương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; Quyết định các chủtrương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; Quyết định điềuchỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; Giám sát việcthực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định Đối với Hội đồngnhân dân cấp tỉnh được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí,các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ trong trường hợp có nhu cầuđầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh đảmbảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy độngvốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư

- Uỷ ban nhân dân: Lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địaphương, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiếttrình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chínhNhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Lập quyết toán ngân sách địaphương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quanhành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Kiểm tra Nghị

quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toánngân sách; Phối hợp với các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc phân cấpquản lý ngân sách nhà nước theo lĩnh vực trên địa bàn; Báo cáo về ngân sáchnhà nước theo quy định của pháp luật.

1.1.2.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN

Một là, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp với phân cấp

quản lý về kinh tế - xã hội

Quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội được tổ chức thành một hệ thốnggồm nhiều cấp, mỗi cấp có nhiệm vụ và quyền hạn nhất định Ngân sách nhànước là nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ củanhà nước nên cũng phải được tổ chức cho phù hợp với cơ cấu tổ chức của chủthể sử dụng Bên cạnh đó, việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cũngcần chú ý tới quan hệ giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, đảm bảo sựphối hợp nhịp nhàng của tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế

Quán triệt nguyên tắc trên sẽ tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ vậtchất của các cấp chính quyền Một quốc gia có sự phân cấp mạnh về hànhchính - kinh tế - xã hội cũng đòi hỏi một sự phân cấp tương ứng về mặt tàichính để đảm bảo lực lượng vật chát thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình

Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương và tạo cho

ngân sách địa phương vị trí độc lập tương đối trong một hệ thống ngân sáchnhà nước thống nhất

Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyềnTrung ương trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội; ngân sách Trungương thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trong nền kinh tế và đảmnhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội củađất nước, đảm bảo quốc phòng an ninh Xã hội càng phát triển thì vai trò củachính quyền Trung ương ngày càng quan trọng

Việc tạo cho địa phương có sự độc lập tương đối là rất cần thiết, nhằm phát

huy tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương trong thực hiệnnhững nhiệm vụ mang tính xã hội rộng rãi, gắn trực tiếp với quyền lợi của nhândân (giáo dục, y tế, cứu trợ….) Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho địaphương một cách hợp lý sẽ giúp cho địa phương có thể chủ động và tích cựcphát huy trách nhiệm trong việc xây dựng và phát triển địa phương.

Mức độ độc lập của ngân sách địa phương còn được thể hiện ở chỗ chínhquyền địa phương phải là người có thực quyền quyết định phương án điềuhành ngân sách của cấp mình, chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở những vấn

đề có tính nguyên tắc, định hướng lớn để không ảnh hưởng mục tiêu chung.Như vậy, cần tránh sự can thiệp quá sâu của chính quyền cấp Trung ương vàoxây dựng và quyết định ngân sách của địa phương

Ba là, phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách;

làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách Trung ương, nguồnthu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách các cấp ở địa phương; từ đó làm rõthẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyềnđịa phương, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinhtế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông chờ, ỷ lại của ngân sách cấpdưới và bao biện từ ngân sách cấp trên

Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu,nhiệm vụ chi và bị chi phối bởi nhiều cấp; dẫn đến tình trạng co kéo nguồnthu, chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi, thất thoát, lãng phí ngân sách

Bốn là, đảm bảo tính công bằng

Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải đảm bảo yêu cần cân đối pháttriển chung của đất nước, hạn chế đến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế,văn hoá, xã hội giữa các vùng của lãnh thổ Yêu cầu của nguyên tắc này xuấtphát từ các vùng, các địa phương trong một quốc gia có những đặc điểm tựnhiên, xã hội và trình độ phát triển kinh tế văn hoá không đồng đều Nếu một

hệ thống ngân sách nhà nước được phân cấp đơn giản, áp dụng như nhau chotất cả các địa phương rất có thể dẫn tới những bất công bằng, tạo ra nhữngkhoảng cách lớn về sự phát triển giữa các địa phương Những vùng đô thị hoặcnhững vùng có tiềm năng, thế mạnh lớn ngày càng phát triển; ngược lại nhữngvùng nông thôn, miền núi không có các tiềm năng, thế mạnh sẽ bị tụt hậu.Ngân sách nhà nước nói chung được hình thành dựa trên cơ sở đóng góptrực tiếp hoặc gián tiếp của công dân và mang tính bắt buộc, song đối vớitừng địa phương thì có khi khoản thu phát sinh ở địa phương này nhưng lạitiến hành thu ở địa phương khác Nguyên nhân là do các khoản gián thu nhiềukhi không đồng nhất giữa thời gian và không gian kể từ khi bắt đầu cho tớikhi kết thúc, ví dụ như thu thuế xuất nhập khẩu nộp tập trung tại cửa khẩu cóhàng hoá thông qua; thuế tiêu thụ đặc biệt thu tại nơi tiêu thụ… Do đó đòi hỏihệ thống ngân sách nhà nước phải đảm bảo điều hoà được sự phân phối dọcvà phân phối ngang các nguồn thu giữa các cấp phân cấp quản lý ngân sáchnhà nước Vai trò này thường được giao cho chức năng điều tiết thông quangân sách Trung ương với các hình thức như là bổ sung cân đối hoặc bổ sungcó mục tiêu cho các địa phương.

1.1.2.4 Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Một là, hình thức cấu trúc nhà nước

Hình thức cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vịhành chính lãnh thổ, xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhànước, giữa các cơ quan nhà nước Trung ương với cơ quan nhà nước địaphương Căn cứ hình thức cấu trúc nhà nước, bộ máy nhà nước được phânchia thành từng cấp, gắn với địa bàn lãnh thổ và được giao nhiệm vụ, quyềnhạn, trách nhiệm nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội

Có hai hình thức cấu trúc nhà nước chủ yếu:

- Nhà nước đơn nhất là nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơquan quyền lực, cơ quan quản lý thống nhất từ Trung ương đến địa phương,tập trung quyền lực cao ở cấp Trung ương Mức độ phân cấp quản lý ngânsách nhà nước ở các nước theo hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất thường

ở mức độ, giới hạn, phần lớn tập trung ở ngân sách Trung ương

- Nhà nước liên bang là nhà nước có từ 2 hay nhiều thành viên hợp lại,các cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý được tổ chức thành 2 hệ thống,trong đó một hệ thống chung cho toàn liên bang và một hệ thống riêng củatừng thành viên Đặc trưng của nhà nước liên bang là tính tập trung khôngbằng nhà nước đơn nhất, quyền lực cho các bang được mở rộng ra nhiều Đốivới cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách nhà nước được chiathành ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp trụcthuộc bang; việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện triệt đểhơn (quyền quyết định đối với ngân sách được mở rộng cho các cấp ở địaphương, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rõ ràng)

Hai là, trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền

và mức độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội

Thực chất của quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là quátrình phân giao nguồn lực tài chính quốc gia cho các cấp chính quyền phânphối, sử dụng Trình độ tổ chức, quản lý của các cấp chính quyền về kinh tế -

xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính quyết định đến hiệu quả việcsử dụng nguồn lực tài chính quốc gia Gắn với trình độ tổ chức, quản lý nhấtđịnh có mức phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo 2 loại hình sau:

- Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp tronghệt hống; mỗi cấp chính quyền được quyền quyết định về các vấn đề đã đượcgiao Khi đã thực hiện phân quyền, chính quyền cấp trên công nhận quyền tự

quản của các cấp dưới; các cấp chính quyền được tự chủ trong việc quyết địnhcác hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính của mình phù hợp với Luật,các quy định chung của chính quyền cấp hơn Với mô hình này, các cấp chínhquyền ở địa phương cần được tự quản cao về mặt tài chính, có một ngân sáchđộc lập tương xứng với quyền tự quản của mình Do vậy cần hình thành cáccấp ngân sách ở địa phương.

- Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nước màqua đó các cơ quan Trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyềnquản lý hành chính, tổ chức thực hiện các phân cấp quản lý do Trung ươngban hành Trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các cơ quancủa nhà nước tại địa phương và bổ nhiệm các công chức ở địa phương để đạidiện cho các cơ quan Trung ương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của mình tạiđịa phương; các cơ quan ở địa phương hoàn toàn chịu trách nhiệm trước cơquan Trung ương về các hoạt động của mình Trong mô hình này, hoạt độngcủa các cơ quan nhà nước địa phương do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đókhông cần hình thành một cấp ngân sách riêng cho các đơn vị hành chính

Ba là, nhiệm vụ cung cấp các hàng hoá công cộng

Ngoài chức năng trấn áp, chức năng kinh tế và các hoạt động chínhtrị…., nhà nước còn là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xãhội Việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đápứng được nhu cầu đa dạng của công nhân cũng cần phải được giao cho mộtcấp chính quyền nào đó thực hiện Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải cónguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng….) thường dochính quyền nhà nước Trung ương đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mangtính phổ cập (giáo dục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng…)thường giao cho chính quyền địa phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quảtrong việc thực hiện và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phương

Việc quyết định phân cấp về cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền

đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương

Bốn là, đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh thổ.

Do các vùng lãnh thổ có những đặc điểm về tự nhiên khác nhau như biêngiới, hải đảo… hoặc là vùng tập trung đông dân cư có truyền thống văn hoá,ngôn ngữ, tôn giáo riêng… Vì vậy, trong phân cấp về quản lý hành chính cácvấn đề này cũng được quan tâm Các yếu tố này có thể hình thành nên một sựphân cấp mang tính đặc thù như khu tự trị hoặc đặc khu… vì vậy ở những cấpnày cũng có sự phân cấp đặc biệt trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

về phân định nhiệm vụ thu, chi Thường thì ở các cấp ngân sách khu tự trị,đặc khu… thường được trao những quyền tự chủ rộng rãi hơn trong phân cấpquản lý ngân sách nhà nước (do ảnh hưởng bởi yếu tố chính trị)

1.2 SỰ CẦN THIẾT PHẢI HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH (THÀNH PHỐ)

Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh (thành phố) làmột xu thế cần thiết nhằm đáp ứng được yêu cầu của phát triển kinh tế xã hội

Về mặt lý thuyết, sự cần thiết được lí giải theo các hướng sau:

Một là, hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách là yêu cầu cần thiết do sự

vận động của các dòng tài chính luôn luôn gắn kết với các hoạt động kinh tếtrong không gian và thời gian với những hình thức và phương thức theo cácquan hệ tỷ lệ nhất định về lượng Đó là mối quan hệ tương tác qua lại: mộtchiều là các hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có sự bảo đảm của nguồnlực tài chính; chiều ngược lại kết quả của các hoạt động kinh tế lại tạo ra phầngiá trị mới gia tăng, đó là nguồn bổ sung cho nguồn lực tài chính

Sự gắn kết thể hiện một trong quá trình hoạt động kinh tế và sự vận độngcủa dòng tài chính Ở đầu vào của các hoạt động kinh tế nguồn vốn ngân sáchlà một nguồn lực quan trọng Việc phân bổ nguồn lực này: nhiều, ít, kịp thời,

hay không kịp thời là vô cùng quan trọng Nó có thể là nguồn vốn chủ yếu,cũng có thể là vốn "mồi" bảo đảm cho sự hình thành và thắng lợi của các chủtrương phát triển kinh tế.

Ở đầu ra, kết quả đầu ra tốt là mục tiêu của các hoạt động kinh tế và sựvận động tài chính cùng kỳ vọng Đầu ra dưới dạng hàng hoá đáp ứng yêu cầucủa thị trường, đầu ra dưới dạng giá trị với phần giá trị gia tăng ngày càng lớnlà nguồn bổ sung cho ngân sách

Trong mối quan hệ giữa đầu ra và đầu vào Đầu ra chính là mục tiêu, làcăn cứ để quyết định đầu tư quyết định phân bổ đầu vào Cách phân bổ đầuvào theo các định mức sử dụng chưa thể hiểu được quan hệ khăng khít này.Nếu có thể kết quả đầu ra là căn cứ quyết định để Ngân sách phân bổ nguồnlực tài chính ngân sách thì hiệu quả kinh tế sẽ được nâng cao

Trong quá trình sử dụng sự gắn kết giữa hoạt động kinh tế và vận độngtài chính phải đồng bộ trong thời gian, không gian theo những quan hệ tỷ lệ

về lượng nhất định Việc quản lý của nhà nước trong giai đoạn này là vô cùngquan trọng, đòi hỏi sự chặt chẽ, sát sao, đồng thời yêu cầu phải luôn luônhoàn thiện phân cấp để có thể đáp ứng được các yêu cầu đó

Hai là, hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách để nhằm bảo đảm mối quan

hệ chặt chẽ giữa phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý ngân sách

Phân cấp ngân sách là một bộ phận quan trọng trong nội dung phân cấp quản

lý kinh tế giữa các cấp chính quyền Do đó, phân cấp quản lý ngân sách đến đâu?như thế nào? phải căn cứ vào chủ trương chung về phân cấp quản lý kinh tế

Ngược lại phân cấp ngân sách đúng sẽ có tác động quan trọng bảo đảmsự thành công của phân cấp quản lý kinh tế Phân cấp ngân sách là một đònbẩy kinh tế khuyến khích các địa phương chủ động khai thác các tiềm năng,thế mạnh của địa phương mình trong phát triển kinh tế địa phương và đónggóp ngày càng nhiều vào ngân sách nhà nước

Ba là, hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách là cần thiết nhằm nâng cao

chất lượng và hiệu quả của kế hoạch hoá và quản lý bản thân ngân sách.Muốn quản lý thu, chi chặt chẽ, không bỏ sót thu, bảo đảm chi hợp lí, tiếtkiệm thì các khoản thu, chi cụ thể đều phải có chủ rõ ràng, có quyền lực Cáckhoản thu, chi lại có số lượng lớn, ở nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương cụthể: theo đà phát triển kinh tế thì số lượng khoản thu ngày càng lớn, đa dạng.Nhà nước Trung ương không thể quản lý tốt nếu không phân quản lý ngânsách cho các địa phương, các ngành, các lĩnh vực Chỉ có phân cấp hợp lýTrung ương mới có thể tập trung quản lý các nguồn thu, các khoản chi lớnquan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội chung củacả nước hoặc từng vùng lãnh thổ rộng lớn, trong quá trình đó việc hoàn thiệnphân cấp quản lý càng có tác động rõ rệt Hoàn thiện phân cấp quản lý kinhtế, trong đó có phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ phát huy được tính chủđộng, sáng tạo của các ngành, các địa phương trong phát triển ngành và địaphương cụ thể

Vận dụng 3 hướng lí giải trên đối với việc hoàn thiện phân cấp quản lýngân sách cho cấp tỉnh (thành phố) có thể thấy các vấn đề liên quan đến thựctiễn cụ thể như sau:

- Những vấn đề phát triển kinh tế vùng và quản lý sự phát triển vùngđang được quan tâm trên thế giới Theo sự phân chia cấp vị vùng thường thấycó các vùng lớn, vùng hành chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố); vùng hànhchính - kinh tế cấp huyện trong đó vùng hành chính kinh tế cấp tỉnh (thànhphố) được sự quan tâm đặc biệt Lý do là vì: cấp tỉnh (thành phố) là một cấpkinh tế, có những đặc điểm tự nhiên kinh tế xã hội đều có thể phân biệt giữachúng với nhau Tỉnh (thành phố) là vùng kinh tế lại có bộ máy hành chínhlàm chủ thể quản lý (khác với các cấp vì vùng lớn không có bộ máy hànhchính làm chủ thể quản lý) Sự trùng hợp của cấp vị vùng kinh tế với cấp hành

chính tạo nên những sự thuận lợi đối với việc nghiên cứu, quản lý kinh tế.Việc nghiên cứu phân cấp ngân sách nhà nước, do đó cũng thuận lợi bởi cấptỉnh vừa là cấp chính quyền, vừa là cấp phân cấp quản lý ngân sách, vừa làmột cấp vị vùng kinh tế Thực tiễn luôn biến đổi, phân cấp quản lý ngân sáchtại địa phương luôn phải hoàn thiện để đáp ứng được các yêu cầu thực tiễn đề

ra đối với vấn đề phân cấp ngân sách tại địa phương

- Hoàn thiện phân cấp quản lý kinh tế, cũng như phân cấp quản lý ngânsách nhà nước cho cấp tỉnh (thành phố) là nhằm ngày càng đảm bảo yêu cầu pháttriển kinh tế xã hội địa phương theo các điều kiện thực tế

Phát triển kinh tế đó là sự tăng trưởng (mức tăng lượng của cải trong mộtthời kỳ nhất định); là sự thay đổi cơ bản cơ cấu nền kinh tế; là sự gia tăng chấtlượng cuộc sống, mức độ công bằng, dân chủ, đặc biệt là khối lượng, chấtlượng, hiệu quả của sự tham gia của cộng đồng vào quá trình phát triển ngàycàng cao hơn

Phát triển bền vững là sự phát triển hài hoà của phát triển bền vững vềkinh tế, phát triển bền vững về xã hội; và sự phát triển bền vững về môitrường Trong đó phát triển bền vững về kinh tế được hiểu là sự duy trì nhịpđộ tăng trưởng theo thời gian trên cơ sở tăng năng suất lao động và hiệu quảcao Phát triển bền vững về xã hội được hiểu là việc nêu cao mục tiêu pháttriển con người cho thế hệ hôm nay và cho thế hệ tương lai Phát triển bềnvững về mặt xã hội là sự phát triển tổng hợp các yếu tố: mức sống (vật chất,tinh thần), sự bình đẳng (kể cả bình đẳng thể lệ) Sự tin cậy, khả năng liên kếtvà an toàn xã hội

Phát triển bền vững về môi trường được hiểu là các quyết định kinh tếhiện tại bảo đảm bảo tồn và tái sinh các hệ sinh thái; bảo đảm chất lượng môitrường cho hiện tại và cho tương lai; bảo đảm nguồn lực, cơ sở vật chất chohiện tại và cho tương lai…

Phát triển kinh tế của một tỉnh (thành phố) khác với phát triển của mộtquốc gia như các công cụ, tác nhân, quản lý… có nhiều quan niệm khác nhau:phát triển địa phương được nhìn nhận từ thu nhập, việc làm; phát triển địaphương là các hoạt động tăng cường đầu tư vào vùng; phát triển vùng là cáchình thức nhằm cải thiện phúc lợi địa phương, phát triển địa phương là pháthuy lợi thế so sánh nâng cao tính cạnh tranh của doanh nghiệp và khuyếnkhích sự hình thành của doanh nghiệp mới.

Các quan niệm trên không sai nhưng mới chỉ đề cập đến từng khía cạnh,cần có một cách hiểu đầy đủ hơn: Phát triển địa phương là căn cứ vào nhu cầucủa thị trường từng địa phương khai thác các tiềm năng, thế mạnh tự nhiên,kinh tế xã hội của mình; xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồnlực đầu tư vào địa bàn; tạo môi trường cho các doanh nghiệp phát huy tínhchủ động, tích cực mở rộng kinh doanh trên cơ sở gắn chiến lược phát triểndoanh nghiệp với chiến lược phát triển địa phương, chiến lược phát triển quốcgia, cùng hướng tới hiệu quả kinh tế tối đa và sự hài hoà giữa các bên, phấnđấu thoả mãn tốt nhất nhu cầu ngày càng cao của sản xuất, đời sống địaphương, tạo lập vị thế và khả năng đóng góp nhiều nhất cho sự phát triển củakinh tế xã hội cả nước

Như vậy, mục tiêu phát triển địa phương không chỉ nâng cao thu nhập,gia tăng phúc lợi địa phương, mà còn nhằm nâng cao khả năng đóng góp củađịa phương vào sự phát triển chung của cả nước, qua đó, mà nâng cao vị thếcủa mình Để phát triển địa phương có nhiều con đường khai thác tiềm năng,xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực từ ngoài vào; tạo môitrường thuận lợi và hỗ trợ doanh nghiệp, coi trọng, khuyến khích doanhnghiệp mở rộng kinh doanh…

Như vậy xu thế phân cấp quản lý cho địa phương đồng thời ngày cànghoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách là không thể đảo ngược Từ nhữngnăm cuối của thập kỷ 90 của thế kỷ XX đến nay các nhà kinh tế học cho rằngnhiệm vụ của chính quyền địa phương là tập trung vào xây dựng môi trườngkinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp trong đó có các nội dung: bảo đảm

cơ sở hạ tầng; tổ chức hợp tác giữa khu vực tư nhân và nhà nước; đầu tư tạolợi thế so sánh cho địa phương

Để hoàn thành các nhiệm vụ trên, chính quyền địa phương phải có chiếnlược phát triển kinh tế xã hội của địa phương trong đó đặc biệt quan tâm đếnphát triển các doanh nghiệp trên địa bàn; Tạo môi trường đầu tư mang tínhcạnh tranh; Khuyến khích, có sự hỗ trợ kịp thời và hiệu quả những sự hợp tác;Phát triển đào tạo và giáo dục; Hỗ trợ cải thiện chất lượng cuộc sống củangười dân; Xu thế trên là gợi ý cho phân cấp quản lý kinh tế trong đó đặc biệtlà sự phân cấp NSNN cho các địa phương bởi lẽ:

- Địa phương được giao nhiệm vụ quản lý gì thì phải được phân cấpnguồn tài chính cho việc bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó

- Địa phương được giao nhiệm vụ quản lý lĩnh vực kinh tế nào thì phảibảo toàn, phát triển vốn tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước

- Các nhiệm vụ phân cấp quản lý ngân sách mà Trung ương phân cấp,địa phương phải bảo đảm quản lý chặt chẽ và có hiệu quả cao, đúng pháp luậtnhà nước

Có thể nói, phân cấp quản lý NSNN và hoàn thiện phân cấp quản lýNSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với các hoạt độngkinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đầy đủ và kịp thời,đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng