Thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Trong quản lý nhà nước, hoạt động thanh tra cũng như nhiều hoạt động quản lý nhà nước khác, đặc biệt là các hoạt động quản lý có liên quan đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức, để b

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HỒNG THÚY

THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số : 62 38 01 02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS VŨ THƯ

HÀ NỘI - 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu nêu trong luận án là trung thực, những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận án

NGUYỄN THỊ HỒNG THÚY

MỤC LỤC

1.3 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề

tài luận án

21

Chương 2 Những vấn đề lý luận về thủ tục hành chính trong

hoạt động thanh tra nhà nước

27

2.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thủ tục hành chính

trong hoạt động thanh tra nhà nước

27

2.2 Vị trí, cấu trúc, nguyên tắc của thủ tục hành chính và chủ

thể tiến hành thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

37

2.3 Các yếu tố bảo đảm thực hiện thủ tục hành chính trong

hoạt động thanh tra nhà nước

53

tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay

61

3.1 Thực trạng pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt

động thanh tra nhà nước

61

3.2 Thực tiễn áp dụng thủ tục hành chính trong hoạt động

thanh tra nhà nước

92

3.3 Đánh giá việc áp dụng thủ tục hành chính trong hoạt động

thanh tra nhà nước

110

chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay

121

4.1 Nhu cầu hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động

thanh tra nhà nước

121

4.2 Các quan điểm hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt

động thanh tra nhà nước

127

4.3 Các giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt

động thanh tra nhà nước

131

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Thủ tục hành chính theo cách hiểu chung nhất, đó là trình tự - cách thức giải quyết công việc cụ thể của cơ quan, tổ chức, cá nhân Trong hoạt động thanh tra nhà nước, thủ tục hành chính được coi là một bảo đảm pháp lý, để các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật thanh tra thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình

Được coi là một chức năng thiết yếu trong quản lý nhà nước, thanh tra có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát hoạt động của bộ máy quản lý; hoàn thiện

cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật; bảo đảm pháp chế và kỷ luật nhà nước, bảo

vệ quyền và lợi ích của nhân dân Trong quản lý nhà nước, hoạt động thanh tra cũng như nhiều hoạt động quản lý nhà nước khác, đặc biệt là các hoạt động quản

lý có liên quan đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức, để bảo đảm các trình

tự, thủ tục thực hiện một cách chặt chẽ, có trật tự, đòi hỏi việc xây dựng và thực hiện các quy định pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra phải được coi trọng

Nhận thức rõ tầm quan trọng của thủ tục hành chính, ngay từ Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, tuy quy định đơn giản, Pháp lệnh đã bắt đầu đề cập đến các quy định về thủ tục thanh tra và không ngừng được cải cách, hoàn thiện qua phát triển của pháp luật thanh tra sau này Trong bối cảnh cải cách toàn diện nền hành chính, vấn đề cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra được xem xét, xác định, cụ thể trên cơ sở thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 và hiện nay là Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 Trong quá trình cải cách hành chính, từ Luật Thanh tra năm 2004 đến Luật Thanh tra năm 2010, thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra đã có những điều chỉnh, theo hướng vừa bảo đảm tính chủ động của cơ quan, người tiến hành hoạt động thanh tra, vừa bảo đảm tính pháp chế chặt chẽ Đối với việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam, việc cải cách thủ tục thanh tra có ý nghĩa rất quan trọng trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được sử dụng đúng đắn, hợp pháp, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra, cũng như giúp cơ quan, tổ chức cá nhân

là đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thực hiện

đúng các quy định của pháp luật

Trong 5 năm qua, từ năm 2011 - 2016, toàn ngành Thanh tra đã triển khai 39.742 cuộc thanh tra hành chính và trên 834.640 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành Qua thanh tra đã chấn chỉnh quản lý, hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật trên nhiều lĩnh vực; phát hiện nhiều vi phạm về kinh tế, đã kiến nghị thu hồi 124.125 tỷ đồng, 19.744 ha đất; lập biên bản, ban hành 989.519 quyết định xử phạt vi phạm hành chính với số tiền trên 30.549 tỷ đồng; xử lý khác hơn 60.542 tỷ đồng; kiến nghị xử lý hành chính 6.934 tập thể, 22.700 cá nhân; chuyển cơ quan điều tra 313 vụ, 365 đối tượng

Về thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng (số liệu trong thanh tra hành chính): Toàn ngành đã tiến hành 15.930 cuộc tại 33.185 đơn vị (riêng tính từ năm 2013 đến nay đã tiến hành 9.332 cuộc tại 21.354 đơn vị, phát hiện 2.109 đơn vị vi phạm, kiến nghị xử lý 1.447 tổ chức, 1.101 cá nhân) [90]

Năm 2017, toàn ngành Thanh tra đã triển khai trên 7.500 cuộc thanh tra hành chính và 237.000 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành Qua thanh tra phát hiện vi phạm về kinh tế hơn 67.700 tỷ đồng, gần 17.600 ha đất; kiến nghị thu hồi ngân sách nhà nước 43.300 tỷ đồng và 4.900 ha đất; đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét xử lý 6.232 tỷ đồng và 3.018 ha đất; ban hành 148.000 quyết định xử phạt vi phạm hành chính với số tiền 2.924 tỷ đồng; kiến nghị xử lý hành chính gần 2.100 tập thể và cá nhân, chuyển cơ quan điều tra xử lý 114 vụ việc, 192 đối tượng; chấn chỉnh quản lý, hoàn thiện cơ chế chính sách pháp luật trên nghiều lĩnh vực Công tác giám sát, thẩm định và xử lý về thanh tra luôn được chú trọng Toàn ngành đã đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện gần 3.600 kết luận và quyết định xử lý sau thanh tra, thu hồi và xử lý khác 856 tỷ đồng (đạt 63%), 4.126 ha đất, xử lý 971 tập thể, trên 4.200 cá nhân, chuyển cơ quan chức năng khởi tố 16 vụ, 29 đối tượng [91]

Các cuộc thanh tra nói trên, dù là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành, thanh tra theo kế hoạch có trước, thanh tra thường xuyên hay thanh tra đột xuất, đều tiến hành theo thủ tục hành chính được pháp luật quy định Trong thời gian kể trên, bám sát chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước các cơ quan thanh tra có thẩm quyền tiến hành các cuộc thanh tra có trọng tâm, trọng điểm, theo đúng định hướng và kế hoạch

phê duyệt Qua thanh tra, ngành thanh tra đã phát hiện, xử lý nhiều vi phạm pháp luật, đồng thời kiến nghị chấn chỉnh, khắc phục những bất cập, sơ hở trong quản

lý, trong ban hành chính sách, pháp luật Hoạt động thanh tra chuyên ngành được tăng cường, tập trung vào những vấn đề bức xúc mà dư luận đang quan tâm, kết quả hoạt động thanh tra tăng cao trên nhiều lĩnh vực Thanh tra Chính phủ đã tăng cường công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực thanh tra, trong đó, đã quan tâm làm việc với các bộ, ngành, địa phương; ban hành nhiều kế hoạch, văn bản chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn nghiệp vụ trong công tác thanh tra Gắn việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của mình trong xu thế chung của công cuộc cải cách hành chính nhà nước, trong đó có cải cách thủ tục hành chính trong thanh tra

Tuy nhiên, việc triển khai kế hoạch thanh tra ở một số đơn vị còn chậm, lúng túng; việc xây dựng kế hoạch và phương pháp, cách thức tiến hành thanh tra ở một số cuộc thanh tra chưa khoa học; các thủ tục trong thanh tra còn hạn chế cả về mặt lý luận và thực tiễn áp dụng; nhiều thủ tục còn rườm rà, thiếu tính khả thi và khó khăn trong quá trình áp dụng, do tính chất của các cuộc thanh tra, nhiều thủ tục còn vướng về thời hạn tiến hành, chế tài ràng buộc trách nhiệm của các bên tham gia quan hệ pháp luật thanh tra chưa được quy định cụ thể; nhiều cuộc thanh tra còn kéo dài thời gian, chưa đảm bảo yêu cầu công khai, minh bạch ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động thanh tra nói riêng và hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước nói chung Bên cạnh đó, hoạt động quản lý nhà nước

về thanh tra vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập, hiệu quả thanh tra trách nhiệm còn thấp Có nhiều nguyên nhân của các hạn chế kể trên, như một số địa phương, bộ ngành chỉ đạo, điều hành công tác thanh tra còn thiếu quyết liệt, chưa sâu sát; trình độ, năng lực của một bộ phận cán bộ, công chức còn hạn chế, tinh thần trách nhiệm chưa cao, có một số trường hợp vi phạm, tiêu cực; sự phối hợp, kết hợp trong công tác thanh tra có lúc chưa chặt chẽ còn phải kể đến nguyên nhân rất quan trọng là một số quy định của pháp luật điều chỉnh hoạt động thanh tra còn thiếu, hoặc bộc lộ những hạn chế, khó khăn trong quá trình áp dụng Trong

đó, phải kể đến những hạn chế trong thủ tục thanh tra với tư cách là bảo đảm pháp lý để thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia hoạt động thanh tra, xét cả trên phương diện thể chế và tổ chức thực hiện thể chế

Từ những trình bày trên đây, việc nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý

luận và thực tiễn về thủ tục hành chính, nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra, bảo đảm thực hiện mục đích, nguyên tắc của hoạt động thanh tra, hoàn thiện pháp luật thủ tục thanh tra, đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính hiện

nay, là hết sức cần thiết Theo đó, nghiên cứu sinh đã chọn vấn đề “Thủ tục hành

chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận

án tiến sĩ luật học Đề tài được thực hiện với mong muốn góp phần vào việc hoàn thiện thủ tục hành chính đối với hoạt động thanh tra, gắn với quá trình thực hiện Chương trình cải cách thủ tục hành chính hiện nay trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân ở nước ta, góp phần vào việc bảo đảm pháp chế, cũng như bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong một lĩnh vực bảo vệ pháp luật quan trọng của đời sống pháp lý xã hội

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của đề tài là: Trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận về thủ tục hành chính và thực tiễn thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, luận án đề xuất giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước nói riêng và hoạt động quản lý nhà nước nói chung, trong bối cảnh cải cách hành chính nhà nước hiện nay

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Theo mục đích trên đây, Luận án có các nhiệm vụ sau:

Một là, hệ thống hóa, phân tích, làm rõ thêm cơ sở lý luận của thủ tục hành

chính nói chung và thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước nói riêng

Hai là, phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính

trong hoạt động thanh tra, thực tiễn của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở nước ta, chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế trong quá trình thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, cũng như xác định nguyên nhân của những hạn chế

Ba là, trên cơ sở nhận thức lý luận và phân tích và đánh giá thực trạng thủ

tục hành chính trong hoạt động thanh tra ở nước ta hiện nay, luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, từ giải pháp chung mang tính định hướng, đến những giải pháp hoàn thiện pháp luật cụ thể, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra ở nước ta trong xu thế chung về cải

cách thủ tục hành chính trong giai đoạn hiện nay

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước, bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi là cấp tỉnh), Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và Thanh tra sở; khi các cơ quan này trực tiếp tiến hành thủ tục thanh tra, cụ thể qua việc sử dụng nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong mối quan

hệ với đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, cũng như việc đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này trong quá trình tiến hành một cuộc thanh tra

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước là một lĩnh vực rất rộng, bao gồm cả các thủ tục bên ngoài tác động vào hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước và trình tự, thủ tục bên trong, khi các cơ quan thanh tra thực hiện hoạt động thanh tra, thủ tục thanh tra của cơ quan thanh tra nhà nước và của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành Tuy nhiên, căn cứ vào các quy định pháp luật hiện hành, cũng như định hướng phát triển ngành thanh tra, đặc biệt với tính chất, đối tượng, hình thức và nội dung của các thủ tục thanh tra này có sự khác nhau Do vậy, trong phạm vi của luận án này, đề tài giới hạn nội dung nghiên cứu là các thủ tục hành chính bên trong, được thực hiện bởi các cơ quan thanh tra nhà nước, (không bao gồm thủ tục hành chính của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành) trong quá trình tiến hành một cuộc thanh tra, bao gồm các thủ tục được thực hiện trong các giai đoạn cụ thể của quá trình thanh tra (giai đoạn chuẩn bị, giai đoạn tiến hành và giai đoạn kết thúc cuộc thanh tra), trong mối quan hệ giữa

cơ quan thanh tra nhà nước với đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, nhằm thực hiện mục đích hoạt động thanh tra nhà nước

- Về không gian, thời gian:

Về không gian: Luận án giới hạn ở việc nghiên cứu những vấn đề lý luận

và thực tiễn về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Về thời gian: Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu chủ yếu ở giai đoạn từ năm 2010 (khi Luật Thanh tra năm 2010 được ban hành) đến nay

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Phương pháp luận:

Luận án được thực hiện trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các chủ trương, chính sách, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật, về vai trò của việc thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước, về dân chủ, bảo đảm, bảo

vệ quyền con người, quyền công dân, về đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra,

về cải cách hành chính nhà nước

4.2 Phương pháp nghiên cứu:

Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được Luận án sử dụng là: Phương pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp hệ thống, phương pháp luật học so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể Cụ thể như sau:

- Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng trong

tất cả các Chương của luận án Cụ thể là các phương pháp này được sử dụng trong việc phân tích, tổng hợp các kết quả nghiên cứu trong các công trình nghiên cứu để

từ đó đánh giá các thành tựu, cũng như các vấn đề pháp lý tồn tại xung quanh thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra (Chương 1); phương pháp này còn được

sử dụng để đi sâu vào tìm tòi, nghiên cứu và phân tích các hiện tượng, các quan điểm về thủ tục hành chính, về cải cách thủ tục hành chính, thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, các quy định và thực tiễn cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra; khái quát lại để phân tích, đánh giá vị trí, vai trò, những yếu tố bảo đảm thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, làm cơ sở để đánh giá thực trạng áp dụng các thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước (Chương 2, Chương 3); được sử dụng để phân tích cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn, nhằm rút ra các kết luận và kiến nghị phù hợp, nhằm tiếp tục cải cách và hoàn thiện các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước (Chương 4)

- Phương pháp hệ thống được sử dụng trong tổng thể các Chương, các

mục của luận án nhằm làm cho cấu trúc cũng như nội dung, từng vấn đề trong luận án hợp thành một chỉnh thể, có bố cục hợp lý, chặt chẽ, có sự gắn kết, kế thừa, phát triển các vấn đề, các nội dung để đạt được mục đích, yêu cầu đã được

xác định cho luận án

- Phương pháp luật học so sánh: Phương pháp này chủ yếu được sử dụng

tại Chương 2 của luận án Cụ thể là được vận dụng trong việc tham khảo các quan điểm trong việc xác định khái niệm Thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính và thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra Tại Chương 3, tác giả có sử dụng triệt để phương pháp này để so sánh, đánh giá sự phát triển của pháp luật thanh tra, khi quy định và thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra qua các thời kỳ, gắn với lịch sử hình thành và phát triển của ngành thanh tra Việt Nam Ngoài ra, tại Chương 4 của luận án, tác giả cũng sử dụng phương pháp này,

để so sánh và rút ra các bài học kinh nghiệm và kiến nghị cho việc đổi mới, cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, phù hợp với truyền thống lịch sử, văn hóa chính trị - pháp lý của dân tộc, cũng như với điều kiện thực tế của đất nước trong giai đoạn hiện nay

- Về cách tiếp cận đề tài:

Luận án kế thừa (có chọn lọc, phân tích và bình luận) các kết quả nghiên cứu đã được công bố trước đề tài này, trên cơ sở tập hợp, hệ thống ở mức đầy đủ nhất có thể, đối với các công trình khoa học có liên quan đến thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính và thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra

Bên cạnh việc nghiên cứu trực tiếp các quy định pháp luật về thủ tục hành chính và thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, luận án sẽ tập trung ưu tiên hướng nghiên cứu vào thực tiễn thực hiện các quy định về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra ở nước ta từ trước đến nay, gắn trong bối cảnh phát triển chung của xã hội; đánh giá những thuận lợi, khó khăn cùng với những

ưu điểm, hạn chế của pháp luật và thực tiễn tiến hành thủ tục thanh tra, để đề xuất các giải pháp, nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của các cuộc thanh tra, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước giai đoạn hiện nay

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Trong lĩnh vực thanh tra, hầu hết các công trình nghiên cứu chú trọng nghiên cứu về thanh tra nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý, gắn với công tác quản lý của các cấp, các ngành, đến vấn đề tổ chức bộ máy quản lý, nhân sự và việc vận dụng các quy định của pháp luật trong việc nghiên cứu ban hành kết luận, thực hiện các kết luận thanh tra…Thủ tục thanh tra dù là một phần

quan trọng trong pháp luật thanh tra, nhưng hầu như ít được nghiên cứu hoặc chỉ được đề cập ở một góc độ nào đó Cho đến nay, chưa có một công trình nghiên cứu nào, nghiên cứu một cách hệ thống và sâu sắc về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, với tư cách là một bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quyền công dân và thực hiện chức năng quản lý của các cơ quan Nhà nước

Vì vậy, đây là điểm mới của luận án Cụ thể hơn, những điểm mới trong luận án thể hiện trên những điểm sau:

Về phương diện lý luận, luận án trên cơ sở nhận thức chung về thủ tục

hành chính, luận án nghiên cứu, chỉ ra khái niệm, đặc điểm, vai trò và cấu trúc của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, trên cơ sở lý luận và thực tiễn của thủ tục hành chính nói chung và nguyên tắc của hoạt động thanh tra nói riêng Luận án cũng xác định các nguyên tắc của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước và các yếu tố bảo đảm thực hiện thủ tục trong hoạt động thanh tra nhà nước…

Về thực trạng thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, từ nhận thức lý

luận về thủ tục thanh tra, luận án mô tả và phân tích quá trình hình thành và phát triển của thủ tục thanh tra được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, trong các giai đoạn, với những đặc điểm và nét mới trong quá trình đó Qua đó, làm rõ xu hướng thay đổi và phát triển của pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra Luận án đặt trọng tâm vào việc nghiên cứu thực trạng thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở nước ta hiện nay; trong đó có cả thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện thủ tục hành chính khi tiến hành thủ tục thanh tra Đây là điểm rất mới so với các công trình nghiên cứu lĩnh vực thanh tra nhà nước hiện nay Thường các công trình nghiên cứu hoạt động thanh tra chỉ nghiên cứu hoạt động này trên các góc độ liên quan đến cơ cấu tổ chức, hoạt động, vị trí vai trò của cơ quan thanh tra hay phẩm chất cán bộ, năng lực công tác, các hoạt động kỹ năng, nghiệp vụ trong tiến hành thanh tra…

Về các giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra:

Cũng từ chỗ nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện các thủ tục trong hoạt động thanh tra, khi các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành cuộc thanh tra, luận án đã đề xuất các giải pháp có tính mới trong lĩnh vực này Các giải pháp có tính đồng bộ và hệ thống, liên quan trực tiếp đến việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao chất lượng thực thi pháp luật về thủ tục hành chính trong

hoạt động thanh tra nhà nước, qua đó nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra nói riêng và quản lý nhà nước nói chung, đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhà nước ở nước ta giai đoạn hiện nay

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu có tính hệ thống, tổng thể và sâu sắc về vấn đề thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra ở nước ta, nhằm mục đích đưa ra các luận cứ khoa học và những quan điểm, giải pháp về các mặt

lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao chất lượng thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra Các kết quả nghiên cứu của luận án do đó, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn rõ rệt Đặc biệt trong bối cảnh chúng ta đang đẩy mạnh cải cách nền hành chính nhà nước, trong

đó cải cách thủ tục hành chính đang được coi là một nội dung trọng tâm, là một bảo đảm cho hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, trong đó có thanh tra

Với những kết quả đạt được, luận án có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các hoạt động nghiên cứu, giảng dạy về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra Đặc biệt, nó có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ trực tiếp việc hoàn thiện pháp luật về thủ tục thanh tra và nâng cao chất lượng của các đoàn thanh tra, trong bối cảnh cải cách hành chính hiện nay Đối với các cán bộ, công chức thực hiện công tác thanh tra, kết quả nghiên cứu có thể là tài liệu tham khảo giúp cho họ hoàn thiện nhận thức về thủ tục hành chính, từ đó thực hiện đúng đắn, hợp pháp hoạt động nghiệp vụ, khi thanh tra các vụ việc được giao, theo thủ tục luật định

7 Cơ cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, luận án có kết cấu như sau:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương 2 Những vấn đề lý luận về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

Chương 3 Thực trạng thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Chương 4 Quan điểm và giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt

động thanh tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

Cho đến nay, có một số công trình nghiên cứu về hoạt động, vai trò của thanh tra, thẩm quyền, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra, bàn về một số nội dung

về cải cách thanh tra, các quy phạm pháp luật về hoạt động thanh tra với tư cách là một chế định của Luật hành chính Cùng với đó, một số bài viết trên các tạp chí, trang web của nước ngoài về trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền của cơ quan thanh tra, có thể là cơ sở để luận án tham khảo, trong đó có thể kể đến như:

- This paper was written by Cesar Cordova - Novion, Director, Jacobs and

Associates, and Tarik Sahovic, “Inspections Reforms: Do models exist?”,

Private Sector Development Specialist, the World Bank Group [11] Báo cáo của Cesar Cordova - Novion và Tarik Sahovic tại Vụ khí hậu đầu tư thuộc World Bank Group đăng trên trang web chính thức của Vụ khí hậu đầu tư: www.wbginvestmentclimate.org

Bài viết này cung cấp một cái nhìn chi tiết liên quan đến tổ chức và sự vận hành của các cải cách thanh tra; cung cấp cơ sở cho việc phân tích nội dung của các nguyên tắc và tìm ra các điểm tương đồng trong quá trình đó Ở một góc

độ nào đó, bài viết cũng bàn về các quy trình, thủ tục thực hiện thẩm quyền của các cơ quan thanh tra ở một số nước trên thế giới Bài viết cũng nhằm chuẩn hóa các phương pháp tiếp cận khác nhau đối với cải cách thanh tra trong một khuôn khổ chung, đồng thời đề cập một cách chi tiết tới một số mô hình cải cách thanh tra trên thế giới

- Florentin Blanc, why, how and with wath results; Bài viết của Florentin

Blanc, đăng trên trang web của tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế - OECD, [12] Bài viết giới thiệu về các vấn đề cơ bản liên quan đến thanh tra Đi vào phân tích cụ thể thực tế việc thanh tra trước cải cách, và một số mô hình thanh tra không theo khuôn mẫu cụ thể cũng như sự gắn kết giữa trung ương và địa phương Cụ thể hơn, tác giả phân tích một số trường hợp về cải cách tổ chức và hoạt động thanh tra có hiệu quả ở một số nước Bắt đầu với Mexico vào năm

1995, nhiều nước ở khu vực Trung, Đông Âu và các nước Liên Xô cũ từ cuối

thập niên 1990 Trong đó có các cuộc cải cách nổi bật như tại Anh từ năm 2005

và Hà Lan vào năm 2006 Bên cạnh đó là các sáng kiến mới nhất trong cải cách

ở Lithuania vào năm 2010 và Italia kể từ năm 2011 Bài viết đã trình bày một số kinh nghiệm thú vị và thành công trong thực tế ở một số quốc gia tiên phong trong cải cách thanh tra được coi là thành công

+ Javed Sadiq Malik, (2007), The Ombudsmans Role in Good Governance:

Issues & Challenges – Vai trò của thanh tra trong nền quản trị tốt: Thực trạng

và thách thức, bài nghiên cứu của Javed Sadiq Malik Thanh tra viên Liên bang

Pakistan [13] Trong bài nghiên cứu, Javed Sadiq Malik đã giới thiệu về một số

cơ quan thanh tra trong khu vực Châu Á như Bộ giám sát của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa, cơ quan thanh tra của Cộng hòa Kyrgyz, Pakistan, Malaixia, Nhật Bản, Thái Lan và Philippines; những vấn đề liên quan đến vị trí pháp lý, cơ chế bổ nhiệm công chức thanh tra; chức năng, nhiệm vụ cơ bản của các cơ quan thanh tra, mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan nhà nước khác Trong đó, tác giả đề cập sâu đến cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra của Pakistan, thực trạng hoạt động và những khó khăn, thách thức mà cơ quan thanh tra phải đối mặt trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình

+ Clare Lewis, (2001), Coping with changes on all fronts: Reaffirming the

Ombudsmans powers and adapting its actions – Đối phó với những thay đổi trên các lĩnh vực: Tái khẳng định thẩm quyền của cơ quan thanh tra và thích nghi với những thay đổi, Bài nghiên cứu của tác giả Clare Lewis, Cơ quan thanh tra Bang

Ontario, Canada, Tham luận tại Hội nghị hiệp hội thanh tra Canada về đối phó với thay đổi trên các lĩnh vực, tại Quecsbec, tháng 9 năm 2001 Theo tác giả, sự thay đổi chính trị, kinh tế và xã hội hiện nay đang đặt ra nhiều vấn đề thách thức đối với các cơ quan thanh tra Với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra được tổ chức theo mô hình truyền thống (mô hình thanh tra Thụy Điển được thành lập năm 1809) cần điều chỉnh cho phù hợp với tình hình mới, Tác giả cho rằng, cơ quan thanh tra là một cơ quan có thể dễ dàng điều chỉnh để thay đổi, nó

là cơ chế đảm bảo cho công lý “mềm” Tuy nhiên, thay đổi như thế nào? Tác giả

đề xuất cơ quan thanh tra phải tập trung giải quyết những vụ việc quan trọng, nâng cao hiệu quả hoạt động của mình và loại bỏ những gánh nặng công việc vô ích Giải quyết nhanh những vụ việc liên quan đến những vấn đề mang tính hệ

thống, phát hiện và đề xuất giải pháp giải quyết những bất hợp lý trong cơ chế, chính sách từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý chứ không chỉ tập trung vào giải quyết những vụ việc đơn lẻ Tác giả đề xuất phải mở rộng quyền giám sát của cơ quan thanh tra, đối với các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các cơ quan hành pháp, người có thẩm quyền cao trong cơ quan hành pháp, đảm bảo hoạt động đúng đắn của các cơ quan nhà nước và các cơ quan nhà nước phải sửa chữa những sai sót của mình, thậm chí là sửa đổi các cơ chế chính sách không phù hợp Giá trị tham khảo của công trình này là chính việc phân tích vai trò, vị trí của thanh tra trong mô hình hoạt động truyền thống Là cơ sở để luận án so sánh với Việt Nam

+ Brian lwood, (2001), The Classical Ombudsman - An Effective reviewer

of administrative decisions by Government agencies - A New Zealand perspective: Cơ quan thanh tra truyền thống - Một công cụ rà soát hiệu quả các quyết định hành chính của cơ quan hành chính – Nhìn từ góc độ của New Zealand, Bài nghiên cứu của Brian lwood, Chánh thanh tra New Zealand, được

trình bày tại khoa luật của Trường Đại học Nihon, Tokyo, Nhật Bản tháng 6/2001 Bài nghiên cứu đã tìm hiểu quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra, đã làm rõ khái niệm, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của cơ quan thanh tra theo mô hình truyền thống trên cơ sở mô hình cơ quan thanh tra của New Zealand; vai trò của cơ quan thanh tra đảm bảo quyền công dân, giám sát các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao hạn chế xâm hại đến quyền lợi của công dân đảm bảo niềm tin vào cơ quan nhà nước Qua phân tích, Brian lwood cũng đi đến kết luận về tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra và đánh giá cao vai trò không thể thay thế được của cơ quan thanh tra trong việc tăng cường ý thức trách nhiệm trong việc thực thi nhiệm vụ công vụ của công chức; giúp giải quyết khiếu nại, kiến nghị hoàn thiện chính sách nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước

Trong những năm qua, Thanh tra Chính phủ Việt Nam cũng đã tổ chức nhiều cuộc hội thảo quốc tế với sự tham gia của nhiều chuyên gia nước ngoài về việc hoàn thiện thể chế và nâng cao năng lực cho hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước ở Việt Nam Đây là những thông tin, tài liệu được biên dịch

có giá trị phục vụ cho việc nghiên cứu về đổi mới nâng cao hiệu quả hoạt động

của các cơ quan thanh tra nhà nước, cũng như việc nghiên cứu về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước của luận án

Tóm lại, những nghiên cứu về hoạt động thanh tra trên thế giới mặc dù không nghiên cứu chuyên sâu về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhưng dưới các góc độ khác nhau, các kết quả nghiên cứu đó là nền tảng so sánh, phân tích, đánh giá để luận án xây dựng hệ thống cơ sở lý luận cũng như căn cứ để đánh giá thực tiễn và kinh nghiệm để hoàn thiện pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra ở Việt Nam trong xu thế phát triển hiện nay

1.2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam

Ở nước ta, việc nghiên cứu về thủ tục hành chính đã được thực hiện từ những năm trước thời kỳ đổi mới Tuy nhiên, khi đó chỉ có một số công trình về các thủ tục hành chính có tính cụ thể Việc nghiên cứu về thủ tục hành chính một cách

có quy mô và có chiều sâu, chỉ được thực hiện trong những năm gần đây Hơn thế nữa, trong số các công trình nghiên cứu về thủ tục hành chính, có rất ít công trình đề cập cụ thể, trực tiếp đến thủ tục trong hoạt động thanh tra nhà nước, chính vì vậy tác giả đã tham khảo các tài liệu có liên quan ở một mức độ nào đó, để nghiên cứu, phân tích, tham khảo, học hỏi cho đề tài nghiên cứu của mình

Dưới góc độ luật học và sắp xếp các công trình nghiên cứu có đề cập đến thủ tục hành chính nói chung và thủ tục hành chính trong hoạt động của thanh tra nhà nước nói riêng, có thể chia ra các 2 nhóm công trình khoa học bao gồm các bài viết, giáo trình, bài nghiên cứu, đề tài khoa học, sách tham khảo và các luận

án về thủ tục hành chính, cải cách hành chính và nhóm các công trình về tổ chức

và hoạt động thanh tra nhà nước Cụ thể:

- Tình hình nghiên cứu về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính:

Cho đến nay, đã có các nghiên cứu về thủ tục hành chính như giáo trình

về Luật hành chính của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Học viện hành chính quốc gia, Đại học Luật Hà Nội, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Trung tâm đào tạo từ xa, Đại học Huế; Nhưng chỉ dừng lại ở mức độ lý luận, chưa có sự phân tích cụ thể trên phương diện thực tiễn, về các yếu tố cấu thành cũng như nội hàm của thủ tục hành chính, các yếu tố tác động đến thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính cũng chưa được nghiên cứu, đề cập nhiều

+ Cuốn sách “Thủ tục hành chính - lý luận và thực tiễn” của PGS TSKH

Nguyễn Văn Thâm và TS.Võ Kim Sơn, (2002), Nhà xuất bản Chính trị quốc gia,

Hà Nội [98], đã nghiên cứu khá công phu về thủ tục hành chính, từ việc phân tích khái niệm, ý nghĩa và phân loại thủ tục hành chính, đến việc đánh giá các nguyên tắc chung của việc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính; cải cách thủ tục hành chính Kinh nghiệm cải cách thủ tục hành chính của một số nước trên thế giới và gắn với so sánh ở Việt Nam Đây là một công trình nghiên cứu, cung cấp những cơ sở lý luận rất cơ bản về thủ tục hành chính, cho việc nghiên cứu lý luận chung về thủ tục hành chính được đề cập tại Chương 1 của luận án

+ TS.Vũ Thư và Th.S Lê Hồng Sơn (2001), “Cải cách thủ tục hành chính

thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân hiện nay ở nước ta”, Nhà xuất bản Lao

động, Hà Nội [105] Tiếp cận thủ tục hành chính như là một phương tiện thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân Từ đó, phân tích thực trạng và phương hướng cải cách thủ tục hành chính, thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân trong giai đoạn hiện nay Như vậy, tác giả đã làm rõ vai trò của thủ tục hành chính, cũng như nhu cầu cải cách thủ tục hành chính trong bối cảnh hiện nay ở nước ta Những vấn đề công trình này đặt ra, đã cho nghiên cứu sinh một góc tiếp cận mới về thủ tục hành chính, góp phần làm phong phú hơn luận điểm về cải cách thủ tục hành chính, trong việc bảo đảm thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân, được nghiên cứu sinh đề cập đến trong Chương 3 và chương 4 của Luận án

+ PGS.TS Ngô Thành Can, Hoàng Văn Dũng (2016) “Hành chính nhà

nước và cải cách hành chính nhà nước”, Nxb Quân đội nhân dân [06] Công

trình đã phân tích khái quát chung về hành chính nhà nước; những vấn đề cơ bản

về công vụ, công chức; cải cách hành chính và triển khai thực hiện cải cách hành chính; các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam cùng một số kinh nghiệm quốc tế về cải cách hành chính nhà nước Kết quả nghiên cứu của công trình này, có thể là cơ sở cho việc học tập kinh nghiệm quốc tế về cải cách hành chính, so sánh với Việt Nam, và vận dụng vào nội dung nghiên cứu của Luận án trong xu hướng cải cách hành chính và cải cách thủ tục hành chính hiện nay Bên cạnh đó, việc tiếp cận về hành chính nhà nước, các mô hình hành chính nhà nước và xu hướng cải cách hành chính trên thế giới Nội dung về cải cách hành chính nhà nước Việt Nam qua các thời kỳ: 1945-1986, 1986-2012

và từ năm 2013 đến nay của Nguyễn Hữu Hải (2016), “Cải cách hành chính nhà

nước - Lý luận và thực tiễn”, Nxb Chính trị quốc gia [24] Đã làm rõ hơn quá trình

cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam, qua đó giúp cho nghiên cứu sinh khái quát được lý luận về nền hành chính nhà nước, từ đó làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp về cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, phù hợp với xu hướng cải cách hành chính nói chung của Việt Nam và thế giới

Đề cập đến thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính không thể không kể đến kết quả nghiên cứu của một số Luận án như:

+ TS Trần Thanh Phương, (2004), “Các giải pháp để thúc đẩy cải cách

thủ tục hành chính”, Luận án Tiến sỹ Luật học, Viện Nhà nước và pháp luật, Hà

Nội [67] Nghiên cứu về thủ tục hành chính trong hoạt động của Uỷ ban nhân dân huyện; Luận án đã làm rõ các vấn đề cơ bản, lý luận về thủ tục hành chính trong hoạt động của Uỷ ban nhân dân huyện và đề xuất các kiến nghị hoàn thiện thủ tục hành chính về cả thể chế và tổ chức thực hiện, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của Uỷ ban nhân dân huyện

+ TS Nguyễn Văn Linh, (2015), “Thực hiện pháp luật về giải quyết thủ

tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay”, Luận án

Tiến sỹ Luật học, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội [51] Luận

án tập trung làm rõ cơ sở lý luận về thực hiện pháp luật giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh Thực trạng và giải pháp đảm bảo thực hiện pháp luật về giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Các luận án nhìn chung đều đề cập đến một, hoặc một số nội dung về cơ sở

lý luận, và thực tiễn thực hiện thủ tục hành chính trong một số lĩnh vực cụ thể Qua nghiên cứu và tham khảo, cũng giúp cho nghiên cứu sinh hệ thống lại được những lý luận cơ bản về thủ tục hành chính, về cải cách thủ tục hành chính, việc vận dụng pháp luật để áp dụng vào thực tiễn hoạt động của các cơ quan nhà nước, đánh giá thực trạng thực hiện thủ tục hành chính của các cơ quan nhà nước, làm rõ những khó khăn, vướng mắc, tồn tại, từ đó đề xuất được các giải pháp phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thực hiện thủ tục hành chính trong bối cảnh nền hành chính nước ta đang đẩy mạnh cải cách, đáp ứng yêu cầu và đòi hỏi của công tác quản lý nhà nước hiện nay Kết quả nghiên cứu của các Luận án trên là cơ sở lý luận rất quan trọng để nghiên cứu sinh nghiên

cứu làm rõ một số nội dung tại Chương 2 và Chương 3 của Luận án

- Tình hình nghiên cứu liên quan đến hoạt động thanh tra nhà nước:

Có thể nhận thấy, những vấn đề về thanh tra, kiểm tra, giám sát luôn nhận được sự quan tâm của các nhà nghiên cứu khoa học pháp lý, cũng như các nhà

quản lý Có thể kể đến các công trình như: TS.Trần Đức Lượng (1996)“Đổi mới

tổ chức và hoạt động hệ thống thanh tra nhà nước theo hướng cải cách nền hành chính nhà nước”, Đề tài cấp Bộ, Thanh tra Nhà nước, Hà Nội [54]; TS Trần

Đức Lượng, (2002), “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng

cao hiệu quả quản lý nhà nước”, Đề tài khoa học độc lập cấp Nhà nước, Thanh

tra Nhà nước, Hà Nội [56]; Ngô Văn Khánh (2008), “Thực trạng hoạt động

thanh tra kinh tế - xã hội của Thanh tra Chính phủ trong thời gian qua, những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong thời gian tới”, Đề tài khoa học cấp bộ;

Thanh tra Chính phủ, Hà Nội [43]; Nguyễn Quốc Hiệp (2012), “Kết quả hoạt

động thanh tra, những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Đề tài khoa học cấp Bộ trọng

điểm [27]; TS Nguyễn Huy Hoàng (2013) “Quyền trong hoạt động thanh tra –

những vấn đề lý luận, thực trạng và giải pháp”, Đề tài cấp Bộ, Thanh tra Chính

phủ, Hà Nội [28]

Tuy nhiên, lại chưa có một công trình nào trực tiếp nghiên cứu sâu về các thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước Mặc dù vậy, việc làm rõ các nội dung về tổ chức, hoạt động thanh tra, vị trí vai trò của thanh tra trong quản lý nhà nước, quá trình hình thành và phát triển của ngành thanh tra từ trước đến nay, cùng với đó là sự thay đổi trong các quy định pháp luật về thanh tra ở các giai đoạn khác nhau, các quy định thẩm quyền của

cơ quan thanh tra…cũng có thể là tài liệu quan trọng để nghiên cứu sinh tham khảo, vận dụng để so sánh, phân tích, làm rõ trong quá trình nghiên cứu về thủ tục khi tiến hành cuộc thanh tra Những công trình nghiên cứu được Luận án nghiên cứu, tham khảo có thể kể đến như :

+ Nguyễn Văn Kim (2001), “Tổ chức hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám

sát của một số nước trên thế giới”, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội

[47] Đây là một tài liệu quan trọng, nội dung đề cập đến cách tổ chức, hoạt động

và một số văn bản pháp luật về tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra, giám sát ở một số nước trên thế giới Việc tham khảo mô hình tổ chức và hoạt

động của cơ quan thanh tra nhà nước của một số nước trên thế giới, giúp cho nghiên cứu sinh có một cái nhìn toàn diện hơn, khi liên hệ với mô hình tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước ở Việt Nam, góp phần làm rõ được đặc điểm của thủ tục thực hiện hoạt động thanh tra nhà nước ở Việt Nam, xu hướng hội nhập trong đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước và định hướng đổi mới trong tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra, thông qua các hành vi thực hiện thủ tục hành chính, làm cơ sở để phân tích các nhu cầu hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra trong Chương 4 của Luận án

+ Trần Đức Cương, Nguyễn Văn Nhật, Đinh Quang Hải (2015) “Lịch sử

Thanh tra Việt Nam”, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội [16] Giới thiệu

quá trình ra đời, phát triển về tổ chức và những hoạt động, đóng góp chủ yếu của ngành Thanh tra qua các giai đoạn 1945-1954, 1955-1975, 1975-1990, 1990-2005, 2006-2010, 2011-2015 Đây là một công trình có giá trị nghiên cứu về lịch sử và

sự ra đời và phát triển của ngành thanh tra Việt Nam, từ tổ chức và hoạt động của ngành từ khi ra đời đến 2015 Trên cơ sở đó, đã đưa ra những đánh giá một cách

hệ thống về lịch sử phát triển của ngành thanh tra, trong các giai đoạn Tuy nhiên với mục tiêu làm rõ lịch sử và truyền thống của ngành Thanh tra, cho nên vấn đề thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra cũng chỉ được đề cập đến trong tài liệu này dưới góc độ như là một trong những minh chứng cho những thay đổi, phát triển về lịch sử, truyền thống của ngành Thanh tra Qua đó, cũng góp phần làm rõ và phong phú hơn cơ sở lý luận và thực tiễn trong Chương 3 của Luận án khi phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về thủ tục trong thanh tra, trong các giai đoạn hình thành và phát triển của ngành Thanh tra Việt Nam

Nhận thức được tính chất, vai trò và tầm quan trọng của công tác thanh tra trong công tác quản lý nhà nước, thời gian vừa qua, đã có một số Luận án nghiên cứu sâu về công tác thanh tra, về pháp luật thanh tra, hay những vấn đề về đổi mới

tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước Tuy không đề cập trực tiếp đến thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, nhưng ít nhiều các Luận án này cũng có phân tích đánh giá rất có giá trị về pháp luật thanh tra, về vai trò của các chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra…là những yếu tố quan trọng cấu thành quan

hệ thủ tục thanh tra Do vậy, đây cũng là những tài liệu có ý nghĩa rất quan trọng,

củng cố lý luận và thực tiễn, để nghiên cứu sinh vận dụng vào quá trình nghiên cứu quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện thủ tục thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Cụ thể :

+ TS Nguyễn Thị Thương Huyền, (2009), “Hoàn thiện pháp luật thanh tra

trong giai đoạn hiện nay”, Luận án Tiến sỹ Luật học, Viện Nhà nước và pháp luật,

Hà Nội [38] Đây là công trình khoa học đã đề cập một cách tương đối toàn diện

và sâu sắc về những vấn đề lý luận về pháp luật thanh tra Luận án đã phân tích và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về thanh tra trong ý nghĩa, phạm vi “Thanh tra

là chức năng của quản lý nhà nước”; các vấn đề như khái niệm, mối quan hệ giữa thanh tra với kiểm tra, giám sát, các đặc điểm của thanh tra đã được tác giả phân tích khá sâu; Luận án ở mức độ nhất định cũng đã phân tích và làm sáng tỏ quan niệm pháp luật về thanh tra trong vai trò, vị trí là một chế định quan trọng của Luật hành chính; Luận án bước đầu phân tích và trình bày được quá trình hình thành và phát triển của pháp luật thanh tra ở Việt Nam; làm rõ được những hạn chế của pháp luật thanh tra; thực tiễn thực hiện pháp luật thanh tra với các vấn đề

về tổ chức bộ máy thanh tra; việc thực hiện các quy định về trình tự, thủ tục thanh tra tập trung vào những bất cập, yếu kém Đây là công trình nghiên cứu có giá trị tham khảo rất tốt, rút ra được những đề xuất rất có giá trị cho việc hoàn thiện pháp luật thanh tra ở Việt Nam, trong đó có trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của Luận án mới chỉ giới hạn trong nội dung hoàn thiện pháp luật về thanh tra, do đó khía cạnh trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động thanh tra cũng chỉ được xem xét ở một mức độ nhất định

+ TS Nguyễn Văn Tuấn, (2015), “Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà

nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam”, Luận án

Tiến sỹ Luật học, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội [118] Luận

án đã phân tích, đánh giá cơ sở lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp và thực trạng

ở Việt Nam Kết quả của công trình nghiên cứu này được nghiên cứu sinh tham khảo để làm rõ vị trí, vai trò cũng như thẩm quyền của các cơ quan thanh tra nhà nước, từ đó củng cố, làm rõ thêm giải pháp về đổi mới tổ chức và hoạt động của

cơ quan thanh tra nhà nước, với tư cách là chủ thể thực hiện thủ tục thanh tra

+ TS Nguyễn Huy Hoàng, (2016), “Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh

tra ở Việt Nam hiện nay”, Luận án Tiến sỹ Luật học, Viện Khoa học xã hội, Hà

Nội [30] Bằng việc nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn của việc đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt Nam qua các giai đoạn lịch sử; tài liệu đã đưa ra các quan điểm, phương hướng, giải pháp tiếp tục đổi mới Mặc dù không đề cập trực tiếp đến thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, nhưng kết quả nghiên cứu của công trình này một lần nữa, làm rõ hơn khía cạnh nhu cầu và xu hướng đổi mới hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước, đây là một nội dung có liên quan đến tổ chức, thực hiện quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật thanh tra Do vậy, tài liệu có ý nghĩa quan trọng giúp nghiên cứu sinh làm rõ hơn xu hướng đổi mới của ngành trong tổ chức và hoạt động thanh tra, cũng như các đề xuất sửa đổi bổ sung nhằm hoàn thiện pháp luật về thanh tra, trong đó có các quy đinh về thủ tục tiến hành thanh tra được xây dựng tại Chương 3 và Chương 4 Luận án

+ TS Trần Đức Lượng, (2002), “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra,

giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”, Đề tài khoa học độc lập

cấp Nhà nước, Thanh tra Nhà nước [57] Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận, quan điểm của Đảng và Nhà nước về thanh tra, kiểm tra, giám sát; đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta

thông qua các hình thức cụ thể là: hoạt động giám sát của Quốc hội; hoạt động

kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân; tổ chức và hoạt động thanh tra; tổ chức và hoạt động các cơ quan kiểm tra Đảng; các loại hình thanh tra, kiểm tra, giám sát khác Trên cơ sở đó, đề tài nêu các phương hướng hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta, bao gồm: hoàn thiện phương thức và cơ chế giám sát của Quốc hội; điều chỉnh chức năng của Viện kiểm sát nhân dân và mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính; đổi mới

tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước; đổi mới chức năng, nhiệm vụ, phương thức hoạt động của các loại hình thanh tra, kiểm tra, giám sát khác Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của đề tài rất rộng, cho nên những vấn đề về thủ tục hành chính trong hoạt động của thanh tra chỉ được đề tài nghiên cứu ở một mức độ khái quát, chưa thực sự sâu sắc, cụ thể Do vậy, các giải pháp hoàn thiện cơ chế thanh tra được đề xuất trong đề tài, được luận án tham khảo để nghiên cứu trong

đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước với tư cách

là chủ thể tiến hành thủ tục

+ Quách Lê Thanh (2006), “Tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh

tra”, Đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội [74] Với đề tài này,

tác giả đã nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện các quan điểm, tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về công tác thanh tra Sau khi trình bày nguồn gốc tư tưởng Hồ Chí Minh và các định hướng nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra, đề tài đi sâu phân tích nội dung tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra, bao gồm quan điểm của Người về thanh tra, kiểm tra, về giải quyết khiếu nại, tố cáo, về chống tham ô, lãng phí, chống bệnh quan liêu Đề tài cũng làm rõ các yêu cầu của Chủ tịch Hồ Chí Minh đối với cán bộ thanh tra Trên cơ sở đó, đề tài khẳng định sự cần thiết phải nghiên cứu, học tập, vận dụng

tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra và yêu cầu đối với cán bộ thanh tra

để luôn đổi mới và phát triển ngành Thanh tra, đáp ứng yêu cầu mà thực tiễn đòi hỏi Tuy nhiên, công trình này tập trung vào trình bày và phân tích tư tưởng của

Hồ Chí Minh về công tác thanh tra nên vấn đề tổ chức, trình tự thủ tục trong hoạt động thanh tra chỉ được đề cập đến một mức độ hạn chế, với vai trò là những tư liệu lịch sử để luận giải, chứng minh cho quá trình hình thành, phát triển của ngành Thanh tra gắn với quan điểm, tư tưởng của Người

+ Ngô Văn Khánh (2008), “Thực trạng hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội

của Thanh tra Chính phủ trong thời gian qua, những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong thời gian tới”, Đề tài khoa học cấp bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà

Nội [43] Cùng với việc khái quát những vấn đề lý luận về thanh tra kinh tế - xã hội, đề tài đã phân tích, đánh giá tình hình hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội của Thanh tra Chính phủ trong thời gian từ năm 2002 đến năm 2006, nhằm đưa ra một bức tranh tổng thể về những kết quả, những ưu điểm, hạn chế, những mặt chưa làm được trong thanh tra kinh tế - xã hội của Thanh tra Chính phủ; phân tích toàn

diện, sâu sắc nguyên nhân của những thành công và tồn tại Qua đó, đề xuất các

giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội trong điều kiện đổi mới hiện nay Trong các giải pháp đề xuất, tác giả đặc biệt chú ý đến giải pháp hoàn thiện quy trình tiến hành thanh tra của các tổ chức thanh tra nhà nước, sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên

quan trực tiếp đến hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội Tuy nhiên, phạm vi của đề tài chỉ tập trung vào hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội của Thanh tra Chính phủ trong giai đoạn 2002 - 2006, chứ không nghiên cứu toàn diện về tổ chức, hoạt động của ngành Thanh tra Do vậy, đề tài cũng chỉ được Luận án tham khảo dưới một góc độ rất nhỏ, trong phạm vi thực hiện thủ tục thuộc trách nhiệm của Thanh tra Chính phủ trong các cuộc thanh tra kinh tế - xã hội

1.3 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Qua nghiên cứu các công trình nghiên cứu về thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính và tổ chức, hoạt động thanh tra nhà nước ở cả hai cấp độ, trong và ngoài nước, như đã đề cập ở trên, tác giả có một số nhận xét, đánh giá

về các kết quả nghiên cứu như sau:

1.3.1 Đánh giá các kết quả nghiên cứu đã đạt được

Một là, các công trình nghiên cứu nước ngoài chủ yếu chỉ đề cập đến công

tác thanh tra, từ mô hình, chức năng hoạt động đến cải cách công tác thanh tra

Do vậy, giá trị tham khảo các tài liệu này phục vụ cho quá trình nghiên cứu chỉ giới hạn ở một mức độ nhất định Tuy nhiên, có thể nói rằng, các công trình này cũng đã cung cấp cho luận án một cái nhìn khái quát về mô hình thanh tra và cách thức thực hiện hoạt động thanh tra của một số quốc gia trên thế giới, qua đó giúp nghiên cứu sinh tiếp cận dưới góc độ luật học so sánh về vấn đề này Mặc dù các nước, với các hệ thống pháp luật khác nhau, tiếp cận thanh tra nhà nước và các thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra dưới các góc độ khác nhau, nhưng tổng quan các tài liệu này cho phép luận án có cơ sở khái quát, về mô hình thanh tra, tác động đến cách thức thực hiện hoạt động thanh tra ở mỗi nước có tính đặc thù

Hai là, các công trình nghiên cứu của Việt Nam chủ yếu tập trung nghiên

cứu lý luận về thủ tục hành chính, cải cách hành chính nhà nước, về tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, qua các giai đoạn hình thành và phát triển, chưa có một công trình nào thực sự nghiên cứu sâu về thủ tục hành chính trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra Tuy nhiên, dưới một góc độ nào đó, các công trình trên cũng đã bước đầu tiếp cận và phân tích về các trình

tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra ở Việt Nam, trên cơ sở pháp luật thực định Các phân tích này tiếp tục được luận án đánh giá, bình luận và từ đó đưa ra nhận định riêng của mình về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở

Việt Nam, trên cơ sở đó lý giải những vấn đề về thực tiễn thực hiện các quy phạm thủ tục trong pháp luật thanh tra, khi các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành các cuộc thanh tra Một số công trình nghiên cứu có định hướng cụ thể vào việc hoàn thiện pháp luật về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính trong điều kiện nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền, nhưng việc nghiên cứu chỉ dừng lại ở mức độ khái quát chung, chưa thực sự xem xét vấn đề về cải cách thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước Lý luận về cải cách hành chính gắn với xu hướng đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra của các công trình này, giúp cho luận án có một cơ sở vững chắc hơn khi đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về thủ tục, về cách thức thực hiện thủ tục, các biện pháp bảo đảm thực hiện thủ tục, qua đó thực hiện mục tiêu nâng cao chất lượng hiệu quả của công tác thanh tra, nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật thực định và cụ thể là nâng cao hiệu quả thực hiện thủ tục thanh tra nhà nước

1.3.2 Những vấn đề đặt ra nghiên cứu trong Luận án

Do những hạn chế nhất định về thời gian hoặc do giới hạn phạm vi nghiên cứu, đối tượng nghiên cứu khác nhau, mà những công trình trên vẫn chưa trình bày một cách hệ thống và toàn diện lý luận của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, cũng như thực trạng thực hiện thủ tục hành chính hoạt động thanh tra hiện nay Từ phương diện của khoa học Luật Hành chính và những kết quả nghiên cứu đã đạt được nói trên, đặt ra cho nghiên cứu sinh những vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu là:

Một là, về khía cạnh lý luận:

Luận án được triển khai với câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu như sau :

- Câu hỏi nghiên cứu: Thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

là gì? Vị trí, vai trò, đặc điểm của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước? Cấu trúc của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước bao gồm những yếu tố cấu thành nào? Cần phải tuân theo những nguyên tắc nào khi thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước? Các yếu tố bảo đảm thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ?

- Giả thuyết nghiên cứu là: Hiện nay, khái niệm về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, các quan niệm về vị trí, vai trò, đặc điểm, cấu trúc

của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, việc xác định các yếu

tố bảo đảm thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra chưa có sự nhìn nhận một cách thống nhất, sáng tỏ

- Kết quả nghiên cứu (dự kiến): Đưa ra cách hiểu thống nhất trong nhận thức cơ sở lý luận về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, từ

đó phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước và đề xuất giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Trên cơ sở đó, luận án phải tập trung làm rõ:

- Khái niệm về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước hiện nay chưa được pháp luật hiện hành và các công trình nghiên cứu giải quyết thấu đáo, chưa đủ căn cứ để thấy sự khác biệt giữa thủ tục trong thanh tra và thủ tục hành chính của các cơ quan nhà nước khác Vì vậy, nhiệm vụ đặt ra cho luận án là: trên cơ sở phân tích một cách khoa học về thủ tục hành chính nói chung và đặc thù của hoạt động thanh tra nhà nước, để đưa ra quan niệm của mình về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

- Luận án tiếp tục làm rõ đặc điểm, vai trò, vị trí, cấu trúc, các nguyên tắc của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, nhằm phân biệt với các hoạt động kiểm tra, kiểm toán, điều tra, xét xử…Từ đó, đánh giá được các yếu tố bảo đảm thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, làm cơ sở để đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật sau này

Hai là, về khía cạnh thực tiễn:

Luận án được triển khai với câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu như sau :

- Câu hỏi nghiên cứu: Hệ thống các quan điểm của Đảng, tư tưởng Hồ Chí Minh, pháp luật của nhà nước về công tác thanh tra qua các giai đoạn hình thành

và phát triển? Các quy định hiện hành về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước?

- Giả thuyết nghiên cứu: Hiện nay, các quan điểm của Đảng, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra được nêu trong nhiều chủ trương, chính sách, Nghị quyết của Đảng và các bài phát biểu của Chủ tịch Hồ Chí Minh Tuy nhiên, chủ yếu chỉ đề cập đến công tác thanh tra dưới khía cạnh tổ chức, hoạt động, vai trò, chức năng, nhiệm vụ… của cơ quan thanh tra nhà nước Việc phân tích, luận

giải một cách sâu sắc về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, được đề cập rất hạn chế, do vậy phải hệ thống, cấu trúc và nghiên cứu sâu các quan điểm của Đảng, tư tưởng Chủ tịch Hồ Chí Minh và đặc biệt gắn với các giai đoạn hình thành và phát triển của pháp luật về thanh tra và pháp luật hiện hành quy định về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

- Kết quả nghiên cứu (dự kiến): Hệ thống hóa các quan điểm của Đảng, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra Phân tích quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, trước và sau khi Luật Thanh tra 2010 có hiệu lực cho đến nay Hệ thống lại các quy định của pháp luật hiện hành quy định về trình tự, thủ tục tiến hành cuộc thanh tra, là cơ sở để nghiên cứu các nhu cầu phải hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

- Câu hỏi nghiên cứu: Thực tiễn áp dụng thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước? Những tồn tại, hạn chế trong thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước?

- Giả thuyết nghiên cứu: Đánh giá những kết quả, hạn chế, bất cập trong thực tiễn áp dụng thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước hiện nay, chỉ ra được những nguyên nhân của những hạn chế, bất cập đó

Trên cơ sở đó, luận án tập trung làm rõ:

Các nghiên cứu đã được thực hiện, chủ yếu tập trung vào phân tích, đánh giá về vị trí, vai trò, tổ chức và hoạt động của thanh tra theo pháp luật thực định

Vì vậy, nhiệm vụ đặt ra cho luận án là cần hệ thống lại các quy định của pháp luật điều chỉnh riêng về thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra, cụ thể là trình tự, thủ tục tiến hành cuộc thanh tra của cơ quan thanh tra nhà nước Đánh giá thực trạng việc thực hiện thủ tục này trong thực tiễn hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước, những hạn chế, bất cập từ các quy định của pháp luật, đến tổ chức thực hiện các quy định đó Làm căn cứ đề xuất các giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

Ba là, về khía cạnh đề xuất, kiến nghị:

Luận án được triển khai với câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu như sau:

- Câu hỏi nghiên cứu: Với những kết quả, tồn tại, hạn chế từ thực trạng thực hiện thủ tục hành chính nêu trên, thì nhu cầu hoàn thiện thủ tục hành chính trong

hoạt động thanh tra nhà nước là gì? Các quan điểm nâng cao hiệu quả thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước? Các giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước trong giai đoạn hiện nay?

- Giả thuyết nghiên cứu: Hiện nay, ở Việt Nam chưa đánh giá được nhu cầu, đồng bộ được các quan điểm, và giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

- Kết quả nghiên cứu (dự kiến): Đánh giá được nhu cầu, quan điểm hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, từ đó đề xuất được các giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước hiện nay ở nước ta

Trên cơ sở đó, luận án tập trung làm rõ:

Các nhu cầu hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, các quan điểm nâng cao hiệu quả của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra và

đề xuất các giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và thực hiện mục tiêu Chiến lược phát triển ngành thanh tra ở nước ta, trong giai đoạn hiện nay

Kết luận Chương 1

Từ kết quả tổng quan tình hình nghiên cứu của đề tài cho thấy, các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài, đã được các nhà khoa học trong và ngoài nước quan tâm, nghiên cứu trên nhiều bình diện khác nhau về thủ tục hành chính, về cải cách hành chính nhà nước, về tổ chức hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước ở Việt Nam và một số quốc gia khác trên thế giới Có một số kết quả quan trọng, làm cơ sở nghiên cứu, tham khảo như:

- Tổ chức và hoạt động, chức năng của các cơ quan thanh tra trên thế giới, bài học kinh nghiệm về cải cách tổ chức và hoạt động thanh tra ở Mexico những năm 1995, ở Anh từ năm 2005, Hà Lan từ 2006, Italya từ những năm 2011…Cho

dù được tổ chức ở dưới mô hình nào, thì cơ quan thanh tra cũng thực hiện chức năng, nhiệm vụ thông qua các trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền, do pháp luật quy định Do vậy, các công trình nghiên cứu này cũng được luận án tham khảo ở một góc độ nhất định

- Các công trình nghiên cứu của Việt Nam cũng nghiên cứu rất sâu về thủ

tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính, các quyền trong hoạt động của các

cơ quan thanh tra nhà nước, chức năng, vai trò của thanh tra trong quản lý nhà nước… Một số công trình nghiên cứu có định hướng cụ thể vào việc hoàn thiện pháp luật thanh tra trong nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền, nhưng việc nghiên cứu chỉ dừng lại ở mức độ khái quát chung, chưa thực sự xem xét vấn đề thực hiện thủ tục thanh tra, từ góc độ của người tổ chức thực hiện thủ tục và người chịu sự tác động của các thủ tục đó Mặc dù không tiếp cận trực tiếp đến thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, nhưng các công trình nghiên cứu trên, đã cung cấp cho luận án một cơ sở lý luận quan trọng, để làm rõ những nội dung về xu hướng, nhu cầu hoàn thiện pháp luật và thực tiễn thực hiện thủ tục thanh tra trong Luận án

Trên cơ sở đó, các vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu, làm rõ trong luận

án là:

- Lý luận về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước: Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò, cấu trúc, nguyên tắc các yếu tố bảo đảm thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra Làm căn cứ để phân biệt với thủ tục thực hiện hoạt động kiểm tra, giám sát, kiểm toán, điều tra,…

- Các nghiên cứu đã được thực hiện chủ yếu tập trung vào phân tích đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra, pháp luật về thanh tra nói chung

Vì vậy nhiệm vụ của luận án là: Đánh giá thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước Chỉ rõ được những hạn chế, bất cập từ các quy định của pháp luật đến tổ chức thực hiện pháp luật về quá trình thực hiện thủ tục thanh tra, phân tích được các nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế, tồn tại đó Từ đó, phân tích các nhu cầu hoàn thiện, các quan điểm hoàn thiện và các giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, với những giải pháp chung, và giải pháp cụ thể, để nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra, đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính và mục tiêu đổi mới của ngành thanh tra

Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu để làm sáng tỏ những vấn đề nêu trên là

hết sức cần thiết

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA NHÀ NƯỚC

2.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thủ tục hành chính hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

2.1.1 Khái niệm thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, thủ tục là “cách thức tiến hành một

công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà nước”[127]

Như vậy, hoạt động quản lý nhà nước nào cũng đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định Mỗi hoạt động quản lý thường được tiến hành qua các chuỗi hoạt động, diễn ra theo trình tự nhất định và được thực hiện bởi những chủ thể

có thẩm quyền, ở những thời điểm khác nhau, với những nội dung và mục đích khác nhau Thủ tục đóng vai trò quan trọng trong việc điều hành bộ máy nhà nước, cũng như bảo đảm quyền và lợi ích của người dân Chính vì vậy, thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước được quan tâm cả dưới góc độ nghiên cứu khoa học, xây dựng pháp luật và thực hiện thủ tục trên thực tế Bản thân thủ tục không có mục đích tự thân, thủ tục chỉ thể hiện cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động của nhà nước Vì vậy, thủ tục bị quy định bởi chính các hoạt động quản lý Nói cách khác, các hoạt động quản lý khác nhau, cần có các thủ tục khác nhau để tiến hành Tương ứng với ba lĩnh vực hoạt động của nhà nước: Lập pháp, hành pháp, tư pháp là ba nhóm thủ tục lập pháp, thủ tục hành chính và thủ tục tư pháp

Thủ tục lập pháp là thủ tục làm Hiến pháp và làm luật, do các chủ thể sử dụng quyền lập pháp tiến hành Thủ tục tư pháp là thủ tục giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hành chính, lao động, kinh tế, do các chủ thể tiến hành tố tụng thực hiện Thủ tục hành chính là thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được thực hiện bởi các chủ thể sử dụng quyền hành pháp

Theo tinh thần, nội dung các văn kiện của Đảng (Nghị quyết Đại hội Đảng VII, Nghị quyết trung ương lần thứ 8 khóa VII, Nghị quyết Đại hội Đảng VIII,

IX, X, XI, XII) và các văn bản pháp luật (Nghị quyết của Chính phủ số 38/NQ -

CP ngày 4/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính trong giải quyết công việc của công dân và tổ chức, Quyết định số 136/2001/QĐ - TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, Nghị quyết 30C/NQ - CP ngày 8/11/2011 về việc Ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020), thì thủ tục hành chính có nội dung rất rộng, bao gồm:

- Số lượng các hoạt động cụ thể cần thực hiện để tiến hành những hoạt động quản lý nhất định;

- Trình tự của các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó;

- Nội dung, mục đích của các hoạt động cụ thể;

- Cách thức tiến hành, thời hạn tiến hành, chủ thể tiến hành các hoạt động

cụ thể

Có thể nói, đây là cách hiểu đầy đủ về thủ tục hành chính Cách hiểu này cho phép đánh giá đúng ý nghĩa, vai trò của thủ tục hành chính trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng, biện pháp thích hợp, để cải cách thủ tục hành chính, nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại, đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay

Trong hoạt động quản lý nhà nước, để thực hiện có hiệu quả một công việc nhất định, cần tiến hành một loạt các hoạt động theo thứ tự trước sau và cách thức thực hiện từng bước theo những quy định chặt chẽ, thống nhất Có những hành vi phải được tiến hành trước, có những hành vi phải được thực hiện sau, và bằng những phương thức khác nhau, để đảm bảo hiệu quả của hoạt động quản lý (ví dụ: Lập biên bản trước, sau đó mới ra Quyết định xử phạt, nộp hồ sơ trước sau đó mới

dự thi sát hạch; công bố Quyết định thanh tra trước sau đó mới tiến hành các hoạt động nghiệp vụ thanh tra ) Vì vậy, Nhà nước cần có những quy định chung, xác lập một trật tự chuẩn mực trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các bên trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước Các quy định đó được gọi là các quy định về thủ tục hành chính

Trong khoa học pháp lý, các quy phạm pháp luật được nhà nước ban hành

và bảo đảm thực hiện Với tính cách là những yếu tố cấu thành nên hệ thống pháp luật, các quy phạm pháp luật chứa đựng trong mình các quy tắc xử sự, điều chỉnh

hành vi của con người, dưới dạng các quyền hay nghĩa vụ, tác động đến các quan

hệ xã hội nhằm mục đích nhất định Theo cách phân loại chung, các quy phạm pháp luật có thể chia thành hai nhóm: Quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục Sự khác nhau về bản chất giữa hai nhóm quy phạm này nằm trong nội dung của mệnh lệnh chứa đựng trong mỗi quy phạm thuộc mỗi nhóm Mệnh lệnh của quy phạm vật chất là quyền hay nghĩa vụ nhằm đưa lại cho các chủ thể pháp luật lợi ích thực chất của họ Mệnh lệnh của quy phạm thủ tục cũng là mang lại cho các chủ thể pháp luật quyền hay nghĩa vụ, song bản thân mệnh lệnh này không có mục đích tự thân, mà nhằm làm cho các quyền và nghĩa vụ vật chất thực hiện được Các quy phạm vật chất của pháp luật quy định nội dung các quyền và nghĩa vụ của các chủ

thể pháp luật, trả lời cho câu hỏi: "Cần làm gì để thực hiện được các quyền và

nghĩa vụ?" Còn quy phạm thủ tục trả lời cho câu hỏi: "Bằng cách nào?" Chẳng

hạn, Điều 16 Luật Thanh tra 2010 quy định: Tổng thanh tra Chính phủ có quyền quyết định việc thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật Nhưng khi thực hiện quyền này, phải có điều kiện gì, phải phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật ở mức độ nào? Phải tiến hành thủ tục này như thế nào?

Xuất phát từ những phân tích trên, theo chúng tôi có thể quan niệm thủ

tục hành chính là trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước, trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhằm đạt được mục đích đặt ra trong công tác quản lý hành chính nhà nước

Thủ tục hành chính là một bộ phận của pháp luật hành chính, nó bảo đảm cho các quy phạm vật chất của pháp luật hành chính được thực hiện có hiệu quả Thủ tục hành chính có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động và đời sống của nhân dân Thông qua thủ tục hành chính, các

cá nhân, tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước

Là một bộ phận của pháp luật hành chính, thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước cũng là một trong những yếu tố quan trọng, giúp cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình,

là cơ sở để đối tượng thanh tra, những người có quyền và lợi ích liên quan, thực hiện được các quyền và nghĩa vụ của mình trong quá trình thanh tra Qua nghiên

cứu hoạt động thanh tra trong mối quan hệ với hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, có thể nhận thấy, thanh tra được hiểu là một chức năng thiết yếu của quản lý hành chính Nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét đánh giá của các

cơ quan Nhà nước, tổ chức và cá nhân, được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách (hệ thống các cơ quan Thanh tra nhà nước) theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách pháp luật để kiến nghị các biện pháp khắc phục, ngăn ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, giúp cơ quan, tổ chức cá nhân thực hiện đúng quy định pháp luật, phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý Nhà nước, bảo vệ lợi ích của cơ quan, tổ chức và cá nhân Hoạt động thanh tra do đoàn thanh tra, thanh tra viên và người được giao thực hiện nhiệm

vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện Hoạt động thanh tra được thực hiện thông qua quy trình tiến hành cuộc thanh tra

Như vậy có thể nói, toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, cách thức thực hiện chức năng, thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nước, và giải quyết công việc liên quan đến hoạt động thanh tra, trong mối quan hệ với đối tượng thanh tra, các cơ quan, tổ chức cá nhân khác có liên quan, tạo thành một

hệ thống quy phạm thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

Từ sự phân tích ở trên, trên phương diện lý luận, có thể đưa ra một định nghĩa tổng quát về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước như

sau: Thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước là trình tự, cách

thức giải quyết công việc của cơ quan thanh tra nhà nước, người có thẩm quyền tiến hành hoạt động thanh tra, trong mối quan hệ với đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra, nhằm đạt được mục đích đặt ra trong công tác thanh tra

Từ quan niệm về thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước như trên, chúng ta cần lưu ý những điểm sau:

- Thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra bao gồm các quy phạm pháp luật hành chính, quy định trình tự, cách thức mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra

- Quan hệ thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra là quan hệ hai chiều,

gồm một bên là các cơ quan thanh tra nhà nước - chủ thể tiến hành thủ tục và một bên là đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan - bên tham gia vào quá trình thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra

- Mục đích của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, là bảo đảm hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, bảo đảm hiệu quả của công tác thanh tra, nhằm phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách pháp luật để kiến nghị các biện pháp khắc phục, ngăn ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, giúp cơ quan, tổ chức cá nhân thực hiện đúng quy định pháp luật, phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý Nhà nước, bảo vệ lợi ích của cơ quan, tổ chức và cá nhân

2.1.2 Các đặc điểm của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

Các thủ tục hành chính đều có mục đích là thiết lập trật tự hoạt động quản

lý nhà nước trong mọi lĩnh vực Tính chất đa diện và nội dung phong phú của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, quy định những đặc trưng của thủ tục hành chính, làm cho chúng có những nét khác biệt so với các thủ tục khác (thủ tục kiểm tra, giám sát, điều tra, kiểm toán ) Nhìn chung, thủ tục hành chính có một số đặc điểm cơ bản sau đây:

- Thứ nhất, thủ tục hành chính được pháp luật hành chính quy định chặt

chẽ, được áp dụng trong lĩnh vực quản lý nhà nước (lĩnh vực chấp hành - điều hành) Điều này phân biệt rõ rệt thủ tục hành chính với các thủ tục có tính chất tư pháp khác Trong đó, thủ tục hành chính chỉ là một bộ phận của ngành Luật hành chính, là thủ tục được thực thi ngoài Tòa án, còn thủ tục có tính chất tư pháp lại thiên về ngành luật Tố tụng tư pháp Thủ tục hành chính được nhà nước xác lập, nhằm mục đích thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính

- Thứ hai, các quy phạm của thủ tục hành chính không chỉ là cách thức,

trình tự thực hiện quy phạm vật chất của luật hành chính, mà còn là hình thức, thủ tục bảo đảm thực hiện quy phạm vật chất của hầu hết các ngành luật Đối với nước ta, trong hệ thống pháp luật, hình thức thủ tục hình sự (tố tụng hình sự) bảo đảm thực hiện quy phạm chỉ của ngành luật hình sự, hình thức thủ tục dân sự (tố

tụng dân sự) bảo đảm thực hiện quy phạm một số ngành luật như: Hôn nhân, gia đình, đất đai Nhưng riêng đối với thủ tục hành chính, thì đặc điểm đáng lưu ý là

nó bảo đảm thực hiện quy phạm của rất nhiều ngành luật: Luật Hiến pháp, luật tài chính, luật đất đai, luật dân sự, luật hôn nhân gia đình, luật lao động, luật thanh tra, luật khiếu nại, luật tố cáo Do vậy, có thể nói, thủ tục hành chính bảo đảm thực hiện quy phạm được điều chỉnh bởi nhiều ngành luật khác nhau

- Thứ ba, thủ tục hành chính chủ yếu là thủ tục thực hiện pháp luật Xuất

phát từ hoạt động quản lý nhà nước là vấn đề tổ chức thực hiện pháp luật, tức là bảo đảm cho pháp luật được thực hiện trên các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội Khác với hình thức thủ tục tư pháp, luôn là các thủ tục có tính chất bảo vệ pháp luật, được ban hành để giải quyết tranh chấp (tranh chấp dân sự, tranh chấp kinh tế, tranh chấp hành chính) hoặc để áp dụng các chế tài pháp luật (chế tài hình sự, chế tài dân sự, chế tài hành chính) Trong thủ tục hành chính cũng có những thủ tục hành chính mang tính bảo vệ (như trong thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm hành chính), nhưng có thể nhận thấy, đối với lĩnh vực quản lý nhà nước nói chung, bảo vệ pháp luật không phải là mục đích chủ yếu, mà là vấn đề bảo đảm cho việc tổ chức thực hiện pháp luật trên thực tế

- Thứ tư, thủ tục hành chính được tiến hành bởi nhiều chủ thể có thẩm

quyền khác nhau Trong lĩnh vực tư pháp, việc tiến hành tố tụng được thực hiện theo các thủ tục được quy định chỉ do một số cơ quan nhất định: Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ quan điều tra thực hiện Trong khi đó việc thực hiện thủ tục hành chính lại do rất nhiều cơ quan nhà nước khác nhau tiến hành: Cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp, cơ quan lập pháp Thậm chí trong một số trường hợp còn

có sự tham gia của tổ chức chính trị - xã hội (Đại diện Ban chấp hành Công đoàn tham gia Hội đồng kỷ luật cán bộ công chức.)

Ngoài ra, thủ tục hành chính được quy định bởi nhiều cơ quan khác nhau trong nhiều loại văn bản pháp luật khác nhau Đối với thủ tục tư pháp: Hình sự, dân sự, hành chính, lao động, kinh tế các văn bản quy định về các hình thức này đều do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành là Quốc hội dưới hình thức Luật, Pháp lệnh Trong khi đó, thủ tục hành chính được quy định bởi rất nhiều chủ thể: Quốc hội, UBTV Quốc hội, Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ,

Ủy ban nhân dân dưới nhiều hình thức như Luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thông

tư, Quyết định

Có thể nói, thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, cũng là một bộ phận của thủ tục hành chính nói chung, do vậy, nó cũng có những đặc điểm chung của thủ tục hành chính Tuy nhiên, hoạt động thanh tra nhà nước cũng có tính chất đặc thù so vói các hoạt động quản lý hành chính khác, do vậy thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước cũng sẽ có những điểm

khác biệt Cụ thể như sau:

- Thứ nhất, chủ thể tiến hành thủ tục thanh tra nhà nước phải là những chủ

thể có thẩm quyền do pháp luật quy định, đó là các cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ, thanh tra tỉnh, thanh tra sở, thanh tra huyện Là một khâu, một giai đoạn của quản lý hành chính Nhà nước, thông qua việc thực hiện thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra, cho phép chủ thể

quản lý thiết lập chế độ “theo dõi” thường xuyên đối với các cơ quan, tổ chức, cá

nhân để đảm bảo sự chấp hành pháp luật, chấp hành các quyết định của chủ thể quản lý hành chính Nhà nước và kịp thời phát hiện các vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính Nhà nước

- Thứ hai, đối tượng mà thủ tục thanh tra nhà nước hướng tới để tác động

và điều chỉnh chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân (đối tượng thanh tra) trong việc thực hiện các quy định pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn được giao hoặc thực hiện pháp luật chuyên ngành Việc vi phạm các quy định của pháp luật có thể sẽ dẫn đến việc áp dụng các chế tài đối với hành vi vi phạm

- Thứ ba, mục đích của việc thực hiện các thủ tục hành chính trong hoạt

động thanh tra nhà nước, là nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra nhà nước, qua đó phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; giúp

cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân

tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

- Thứ tư, thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra được quy định

trong nhiều văn bản như: Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, Luật tố cáo, Luật tố tụng hành chính, Luật xử lý vi phạm hành chính và các văn bản quy phạm pháp luật khác (các Nghị định, thông tư )

Là một khâu trong chu trình quản lý, nhưng đồng thời hoạt động thanh tra thông qua các quy phạm thủ tục có sự tác động trở lại, góp phần điều chỉnh các cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý Một thể chế hành chính và

cơ chế quản lý Nhà nước sẽ không đầy đủ, nếu thiếu thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra (cụ thể hóa bằng việc thực hiện các hành vi thủ tục) sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tùy tiện, thiếu kỷ cương trong

hoạt động quản lý Nhà nước Lê nin đã nhiều lần nhấn mạnh: “Nhà nước xã hội

chủ nghĩa sẽ hạn chế được nguy cơ tham nhũng, tệ quan liêu, tăng cường được

kỷ cương xã hội khi những người cộng sản thực hiện tốt công tác thanh tra, kiểm soát” [48] Cuối cùng, cần nói rằng, thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra

nhà nước mặc dù có những đặc điểm riêng biệt, song nó có liên quan chặt chẽ với các hoạt động thủ tục khác trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước

2.1.3 Vai trò của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

Thủ tục hành chính với tư cách là bộ phận của thể chế hành chính, ngày càng

có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Điều này không những có ý nghĩa vai trò to lớn trong hoạt động lập pháp, lập quy mà còn hết sức cần thiết để có nhận thức đúng đắn trong hoạt động quản lý nhà nước, đặc biệt là trong tiến trình cải cách nền hành chính Thủ tục hành chính được quy định nhằm tạo ra trật tự trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước, khi tiến hành các hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình

Trong hoạt động thanh tra nhà nước, thủ tục hành chính có vai trò hết sức quan trọng Nếu không có thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra thì những chính sách, chủ trương, pháp luật của Đảng và Nhà nước về công tác thanh tra sẽ không được thực thi Cơ quan quản lý nhà nước sẽ mất một kênh rất quan trọng

để rà soát lại chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của mình ban hành có phù hợp không, việc phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước và khả năng phòng ngừa, ngăn ngừa vi phạm bị hạn chế, điều này sẽ

ảnh hưởng trực tiếp đến mục đích của hoạt động thanh tra là bảo đảm hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Có thể nói, thủ tục hành chính là công cụ và phương tiện để đưa pháp luật thanh tra vào đời sống Vai trò của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước, được biểu hiện cụ thể trên các mặt sau:

- Một là, các quy phạm của thủ tục hành chính là một bảo đảm pháp lý

cho việc thực hiện các quy phạm nội dung của pháp luật thanh tra, là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của pháp luật thanh tra vào cuộc sống Quy phạm nội dung quy định các nguyên tắc quản lý, thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nước, quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào quan hệ pháp luật thanh tra và quy phạm thủ tục hành chính chỉ ra trình tự, cách thức cụ thể để thực hiện các nội dung đó

Ví dụ: Từ quy phạm nội dung về nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh thanh tra Bộ, Chánh thanh tra Bộ có quyền Quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật Để thực hiện quy phạm nội dung này, các quy phạm thủ tục trong thanh tra lại quy định trình tự, cách thức thực hiện quyền này của Chánh thanh tra Bộ Do vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh thanh tra Bộ mới được thực hiện trên thực tế

Hai là, thủ tục hành chính thanh tra là phương tiện để quyền hay nghĩa vụ

pháp lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân được bảo đảm thực hiện, giúp đối tượng thanh tra phát huy được yếu tố tích cực, thực hiện đúng các quy định pháp luật

và bảo đảm được quyền và lợi ích chính đáng của họ Đặc biệt trong bối cảnh của nền chính trị nước ta đang có những nhận thức mới về vấn đề dân chủ và nhân quyền, thể hiện trong bản Hiến pháp năm 2013

Ví dụ, qua quá trình thanh tra, người tiến hành thủ tục thanh tra giúp cho đối tượng thanh tra nắm rõ được các quy định pháp luật, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật có thể xảy ra hoặc hạn chế được hậu quả nếu có Trong quá trình thanh tra, cá nhân, cơ quan tổ chức là đối tượng thanh tra được thực hiện các quyền của mình như quyền giải trình những vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra; khiếu nại về quyết định, hành vi của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên…; và yêu cầu bồi thường thiệt hại theo

quy định của pháp luật Trên cơ sở tuân thủ các quy phạm thủ tục, đối tượng thanh tra và các cơ quan tổ chức cá nhân có liên quan có thể thực hiện được quyền của mình theo trình tự thủ tục quy định, hơn thế nữa còn có thể giám sát trở lại đối với việc thực hiện các nguyên tắc về tính công khai, minh bạch, dân chủ, tuân theo pháp luật của các cơ quan thanh tra nói riêng và các cơ quan quản

lý nhà nước nói chung trong hoạt động thanh tra nhà nước

Thứ ba, thủ tục hành chính được xác định là cơ sở để đảm bảo việc chấp

hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước Thông qua việc thực hiện các quy định về thủ tục trong hoạt động thanh tra, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức có thẩm quyền và các tổ chức, cá nhân có thể kiểm tra, giám sát việc giải quyết thủ tục hành chính của cơ quan thanh tra nhà nước thông qua hoạt động của các công chức thanh tra; đồng thời thúc đẩy quá trình giải quyết công việc nhanh chóng, chính xác theo đúng pháp luật, góp phần chống tham nhũng, tiêu cực, sách nhiễu nhân dân

Thứ tư, trong tổ chức, điều hành hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà

nước, thủ tục hành chính chính là yếu tố quan trọng, tác động đến chất lượng và hiệu quả giải quyết công việc của cơ quan thanh tra và cán bộ, công chức làm công tác thanh tra, biểu hiện cụ thể qua các tiêu chí: giải quyết đúng quy định của pháp luật về nội dung, cách thức, thời gian, đối tượng; đảm bảo tính chính xác, khách quan, dân chủ, không chồng chéo, trùng lặp, không làm cản trở đến hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra

Thứ năm, thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra là yếu tố quan

trọng góp phần vào hiệu quả của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta Trong chương trình công tác của Chính phủ và các bộ, ngành, địa phương thời gian gần đây, vấn đề về cải cách thủ tục hành chính, hiện đang trở thành một trong những nhiệm vụ trọng tâm được xác định trong Nghị quyết 30C/NQ - CP ngày 8 tháng

11 năm 2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020 (Gồm: Cải cách thể chế; cải cách thủ tục hành chính; cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; cải cách tài chính công; hiện đại hóa hành chính) Cải cách thủ tục hành chính được xác định là một khâu

quan trọng và được đặt ra ngay từ giai đoạn đầu của tiến trình cải cách hành chính ở nước ta

Thủ tục hành chính trong hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước không nằm ngoài xu thế cải cách chung đó Việc ban hành và thực hiện tốt các quy phạm thủ tục trong hoạt động thanh tra, sẽ góp phần vào việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của công cuộc cải cách hành chính Là tiền đề và động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội mà trong đó, việc đổi mới mạnh mẽ việc giải quyết thủ tục hành chính cho cá nhân, tổ chức là bước đi cần thiết, đầu tiên trên cung đường đó

Tóm lại, thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước đóng vai trò là phương tiện pháp lý để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước, qua đó, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan,

tổ chức, cá nhân trong quá trình thanh tra Bên cạnh đó, còn là một công cụ, thước đo kiểm soát và đánh giá việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước và các chủ thể có thẩm quyền, góp phần quan trọng vào hiệu quả công tác quản lý nhà nước, trong bối cảnh cải cách hành chính nhà nước hiện nay

2.2 Vị trí, cấu trúc, nguyên tắc của thủ tục hành chính và chủ thể tiến hành thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

2.2.1 Vị trí của thủ tục hành chính trong hoạt động thanh tra nhà nước

Trước hết, cần xem xét vị trí của thủ tục hành chính nói chung trong hệ thống pháp luật Hệ thống pháp luật được cấu thành bởi các ngành luật, các chế định luật và các quy phạm pháp luật Quy phạm thủ tục hành chính là bộ phận cấu thành các ngành luật để hình thành hệ thống pháp luật Việt Nam Nghiên cứu hệ thống pháp luật nước ta, dễ nhận thấy rằng có hai loại cơ cấu chứa đựng quy phạm thủ tục:

Loại cơ cấu thứ nhất, thủ tục được chứa đựng trong một ngành luật bao

gồm cả quy phạm vật chất, đồng thời chứa đựng cả các quy phạm thủ tục Ở loại

cơ cấu này, tổng thể các quy phạm thủ tục là một bộ phận của ngành luật, với tỉ

lệ thấp hơn rất nhiều so với tất cả các quy phạm vật chất Rất cụ thể, là luật ngành luật hành chính chứa đựng cả quy phạm vật chất và cả quy phạm thủ tục