Luận văn tăng cường sự tham gia của cộng đồng trong quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi nội đồng trên địa bàn huyện giao thu

Luận văn tăng cường sự tham gia của cộng đồng trong quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi nội đồng trên địa bàn huyện giao thu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ðÀO TẠO TRƯỜNG ðẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI

   

PHÙNG HỮU QUÂN

TĂNG CƯỜNG SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ðỒNG TRONG QUẢN LÝ VÀ

SỬ DỤNG CÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI NỘI ðỒNG TRÊN ðỊA BÀN

HUYỆN GIAO THỦY, TỈNH NAM ðỊNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp

Mã số: 60.31.10 Người hưỡng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM VÂN ðÌNH

Hà Nội - 2010

LỜI CAM ðOAN

Tôi xin cam ñoan rằng, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa ñược sử dụng ñể bảo vệ một học vị nào Các thông tin trích dẫn trong luận văn ñều ñã ñược chỉ rõ nguồn gốc

Hà Nội, ngày tháng 3 năm 2011 Tác giả

Phùng Hữu Quân

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình thực hiện luận văn này, tôi ựã nhận ựược sự giúp ựỡ nhiệt tình của các tổ chức và cá nhân Tôi xin chân thành cảm ơn những tổ chức, cá nhân ựó

Trước tiên tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc ựến GS.TS Phạm Vân đình, người thày ựã hướng dẫn và giúp ựỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu

và hoàn thành luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo Viện Sau ựại học, Khoa Kinh tế và PTNT, Bộ môn Kinh tế nông nghiệp và Chắnh sách ựã giúp

ựỡ và tạo ựiều kiện về mọi mặt ựể tôi học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn UBND huyện Giao Thuỷ, Phòng NN&PTNT, Phòng Thống kê, Phòng Tài nguyên và môi trường, Công ty KTCTTL huyện, UBND, HTX nông nghiệp và nhân dân 2 xã Hoành Sơn và Giao Hà ựã tạo ựiều kiện thuận lợi cho quá trình nghiên cứu thực tế của tôi

Tôi xin chân thành cảm ơn những người thân và bạn bè ựã chia sẻ những khó khăn, ựộng viên tôi học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn này

Phùng Hữu Quân

Pim Phát triển nông thôn Phát triển sản xuất Quản lý nước Trách nhiệm hữu hạn

Uỷ ban nhân dân

Tình hình ñất ñai và sử dụng ñất ñai huyện Giao Thủy qua 3 năm 2007 – 2009

Kết quả sản xuất kinh doanh của huyện Giao Thủy qua 3 năm 2007 – 2009

Tỷ lệ giá trị ñóng góp của cộng ñồng theo quy mô công trình và các giai ñoạn quản lý

ðặc ñiểm kinh tế - kỹ thuật của hai công trình nghiên cứu Tình hình tham gia của cộng ñồng trong xác ñịnh nhu cầu, khảo sát thiết kế công trình

Một số chỉ tiêu phản ánh kết quả tham gia của cộng ñồng trong xác ñịnh nhu cầu, khảo sát thiết kế hai công trình nghiên cứu

Tình hình tham gia của cộng ñồng trong xây dựng công trình

Một số chỉ tiêu thực hiện trong xây dựng công trình Tình hình tham gia của cộng ñồng trong quản lý kênh Hoành Lộ 2 Hoành Sơn

Mức thu thuỷ lợi phí theo quy ñịnh của UBND tỉnh Tình hình phân bổ thuỷ lợi phí công trình

Một số chỉ tiêu thực hiện thuỷ lợi phí ở ba công trình

89

93

95

Mô hình nhà nước quản lý công trình thuỷ lợi lớn

Mô hình nhân dân quản lý công trình thuỷ lợi nội ñồng

Sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi của huyện

Sơ ñồ mạng lưới công trình thuỷ lợi của huyện ðặc ñiểm trong sử dụng công trình thuỷ lợi Cây vấn ñề về nguyên nhân cộng ñồng không tham gia xác ñịnh nhu cầu, khảo sát thiết kế công trình

Vai trò tham gia của cộng ñồng trong khảo sát thiết kế công trình kênh Hoành Lộ 2 Hoành Sơn

Cây vấn ñề về cơ sở tham gia của cộng ñồng trong xác ñịnh nhu cầu, khảo sát thiết kế kênh Hoành Lộ 2 Hoành Sơn

Tổ chức bộ máy quản lý kênh Mỹ Tho 6 Giao Hà

Tổ chức bộ máy quản lý kênh Hoành Lộ 2 Hoành Sơn

Kế hoạch tưới tiêu kênh Mỹ Tho 6 Giao Hà

Kế hoạch tưới tiêu kênh Hoành Lộ 2 Hoành Sơn

DANH MỤC CÁC ðỒ THỊ

Trang

ðồ thị 4.1

Sơ ñồ 4.2

Ý kiến của người dân về mức thu nộp thuỷ lợi phí

Ý kiến của người dân về tình hình cung cấp nước ñầy ñủ, kịp thời

87

94

MỤC LỤC

Trang

1.3 ðối tượng và phạm vi nghiên cứu của ñề tài 4

2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về tăng cường sự tham gia của

cộng ñồng trong quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi 5

2.1.3 Sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý, sử dụng các

2.2.1 Sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng

2.2.2 Sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng

2.3 Các công trình nghiên cứu có liên quan 41

3 ðặc ñiểm ñịa bàn và phương pháp nghiên cứu 44

3.1 ðặc ñiểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Giao Thuỷ,

3.1.2 ðặc ñiểm kinh tế - xã hội 46

4.1 Thực trạng tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử

dụng các công trình thuỷ lợi nội ñồng trên ñịa bàn huyện

Giao Thuỷ

59

4.1.1 ðặc ñiểm của quá trình phát triển thuỷ lợi ở huyện Giao

4.1.2 Sự tham gia của cộng ñồng ñịa phương trong quản lý và

4.2 Giải pháp tăng cường sự tham gia của cộng ñồng trong

quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi nội ñồng trên ñịa

bàn huyện Giao Thuỷ, tỉnh Nam ðịnh

PHỤ LỤC 110

1 ðẶT VẤN ðỀ1.1 Tính cấp thiết của ñề tài nghiên cứu

Trong sản xuất nông nghiệp, thuỷ lợi luôn ñược coi là biên pháp hàng ñầu trong các biện pháp thâm canh tăng năng suất cây trồng [4] Ở Việt Nam, Chính phủ ñã ñầu tư một lượng lớn ngân sách vào việc xây dựng các công trình thuỷ lợi vừa và nhỏ và giao các công trình này cho các Công ty Khai thác công trình thuỷ lợi quản lý ñể vận hành công trình và cung cấp nước cho nông dân, nông dân trả thuỷ lợi phí theo dịch vụ cho các dịch vụ thuỷ lợi mà

họ ñược nhận Tuy nhiên, thực tế là hiệu quả tưới tiêu của các công trình thuỷ lợi chưa cao, thuỷ lợi phí thu ñược mới chỉ ñáp ứng ñược khoảng 35 - 40% tổng chi phí vận hành và sửa chữa thường xuyên [6] Nhiều công trình không

ñủ kinh phí ñể thực hiện sửa chữa lớn và sửa chữa ñịnh kỳ Ở nhiều nơi, công trình bị xuống cấp, dẫn ñến thất thoát nước nhiều Bên cạnh ñó, cộng ñồng hưởng lợi chưa quan tâm ñến việc quản lý và sử dụng công trình, vẫn còn bị ảnh hưởng bởi tâm lí “xin cho”, họ coi công trình là của Nhà nước và do Nhà nước quản lý chứ không phải việc của họ Mặt khác, chúng ta còn thiếu một

cơ chế ñể hướng cho cộng ñồng tham gia vào quản lý và sử dụng công trình

Những năm gần ñây, với sự ñổi mới cơ chế và sự xuất hiện của mô hình chuyển giao quản lý thuỷ nông (PIM) ñã mở ra một cơ hội mới, một bước ngoặt mới trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi Cơ sở thành công của PIM dựa trên việc khai thác hiệu quả những nguồn lực to lớn của người dân PIM vừa là phương tiện, vừa là mục tiêu trong tiến trình phát triển thuỷ lợi của hầu hết các quốc gia hiện nay Qua mô hình PIM, Cộng ñồng hưởng lợi ñã bước ñầu nhận thức vai trò và tầm quan trọng của mình trong quản lý, vận hành và sửa chữa công trình

Trong quản lý thuỷ nông cơ sở, ñể có tổ chức quản lý tốt (tổ chức của người dùng nước) thì sự tham gia của người hưởng lợi là một yếu tố tạo nên

sự bền vững của tổ chức ñó Xu hướng chung trong quản lý và sử dụng công

trình thuỷ lợi là tăng cường sự tham gia của cộng ñồng, chuyển giao quản lý công trình cho cơ sở một cách phù hợp ñể bảo ñảm gắn trách nhiệm và lợi ích của người sử dụng nước với hệ thống công trình một cách hiệu quả nhất

Giao thuỷ là một huyện thuần nông của tỉnh Nam ðịnh Mấy năm qua, tình hình thiếu nước ñã tác ñộng không nhỏ ñến nông nghiệp của huyện Một mặt do hạn hán cục bộ dẫn ñến thiếu nước từ thượng nguồn Mặt khác do Quản lý và sử dụng còn nhiều bất cập, hệ thống công trình thuỷ lợi ñã xuống cấp dẫn ñến năng lực tưới tiêu bị hạn chế Những năm qua, huyện ñã tập trung ñầu tư xây dựng nhiều công trình thủy lợi, góp phần bảo vệ nguồn nước, môi trường, kinh tế - xã hội và phát triển nông thôn bền vững Tuy nhiên, hiệu quả khai thác của nhiều hệ thống công trình thủy lợi còn thấp, chưa tương xứng với ñầu tư, nhiều công trình ñã và ñang xuống cấp Có nhiều nguyên nhân dẫn ñến tình trạng này, nhưng quan trọng là thiếu cơ chế chính sách và tổ chức quản lý hệ thống thủy lợi phù hợp, ñặc biệt là thiếu sự tham gia mạnh mẽ của người dân trong quản lý vận hành công trình

Hiện nay trên cả nước ñã có nhiều dự án, mô hình và ñề tài nghiên cứu

ñể nâng cao vai trò của cộng ñồng cũng như huy ñộng sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi Tuy nhiên, các nghiên cứu vẫn chưa thực sự gắn với thực tiễn; các mô hình vẫn không ñược các ñịa phương áp dụng ñồng bộ và ñến nay vẫn chưa phát huy hiệu quả

Thực tế là trên ñịa bàn huyện Giao Thuỷ chưa có một nghiên cứu nào

về thuỷ lợi nói chung và thuỷ lợi nội ñồng nói riêng, ñặc biệt là nghiên cứu thuỷ lợi có sự tham gia của cộng ñồng Vấn ñề thuỷ lợi nội ñồng vẫn chưa ñược quan tâm ñúng mức, chưa phát huy ñược vai trò của cộng ñồng và chưa

có sự gắn kết giữa nhà quản lý và người dân

Thực trạng thuỷ lợi nội ñồng trên ñịa bàn huyện hiện nay ra sao? Vấn

ñề quản lý và sử dụng các công trình thủy lợi nội ñồng trên ñịa bàn huyên hiện nay như thế nào? Mức ñộ tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử

dụng công trình thuỷ lợi nội ựồng ựến ựâu? đó là những vấn ựề ựặt ra có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn cần ựược giải ựáp

Xuất phát từ những vấn ựề trên, tôi tiến hành nghiên cứu ựề tài ỘTăng cường sự tham gia của cộng ựồng trong quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi nội ựồng trên ựịa bàn huyện Giao Thuỷ, tỉnh Nam địnhỢ

1.2 Mục tiêu nghiên cứu của ựề tài

1.2.1 Mục tiêu chung

Nghiên cứu ựánh giá thực trạng, ựề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường sự tham gia của cộng ựồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi nội ựồng trên ựịa bàn huyện Giao Thuỷ, tỉnh Nam định

1.3 đối tượng và phạm vi nghiên cứu của ựề tài

1.3.1 đối tượng nghiên cứu

đối tượng nghiên cứu của ựề tài là những vấn ựề lý luận và thực tiễn về công trình thuỷ lợi nội ựồng, cộng ựồng và sự tham gia của cộng ựồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi nội ựồng

đối tượng nghiên cứu của ựề tài là vấn ựề quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi nội ựồng, trong ựó chọn ựiểm khảo sát tại hai xã Hoành Sơn và Giao Hà với cộng ựồng những người dân hưởng lợi công trình tại ựịa bàn nghiên cứu

1.3.2 Phạm vi nghiên cứu

1.3.2.1 Về không gian

ðề tài tiến hành nghiên cứu trên ñịa bàn huyện Giao Thuỷ, trong ñó các ñiểm nghiên cứu ñược tiến hành tại xã Hoành Sơn (cụm thuỷ nông Cồn Giữa quản lý) và xã Giao Hà (cụm thuỷ nông Cồn Nhất quản lý)

2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TĂNG CƯỜNG

SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ðỒNG TRONG QUẢN LÝ

VÀ SỬ DỤNG CÁC CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI

2.1 Cơ sở lý luận

2.1.1 Một số khái niệm cơ bản

cùng của hệ thống thuỷ lợi, thuộc kết cấu hạ tầng nhằm khai thác mặt lợi của nước; phòng, chống tác hại do nước gây ra, bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái Công trình thuỷ lợi nội ñồng trực tiếp tưới tiêu cho các chân ruộng, bao gồm: cống, trạm bơm, ñường ống dẫn nước, kênh, công trình trên kênh và

bờ bao các loại [7], [9]

nước mặt ruộng, nó có ý nghĩa quyết ñịnh ñến cách thức ñiều tiết nước trên các thửa ruộng và hiệu quả sử dụng nước, ñặc biệt là khi thực hiện các chế ñộ tưới theo hướng tối ưu nhằm nâng cao năng suất và tiết kiệm nước tưới trong thâm canh, ña dạng hóa cây trồng [12]

* Cộng ñồng

Có nhiều quan ñiểm khác nhau về cộng ñồng Trong phạm vi nghiên cứu của ñề tài, cộng ñồng ở ñây ñược hiểu là cộng ñồng cư dân nông thôn, cộng ñồng làng xã, có thể hiểu một cách chung nhất, ñó là một tập hợp cư dân nông thôn gồm nhiều dòng tộc, sống chung trên một dải ñất (một làng, thôn hay xã), có chung phong tục, tập quán và truyền thống văn hoá [4]

Cộng ñồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi là tập hợp các cư dân nông thôn nằm trong vùng phục vụ của công trình, sử dụng chung công trình thuỷ lợi ñó Ngoài những ñặc ñiểm chung như các cộng ñồng nông thôn khác, cộng ñồng hưởng lợi các công trình thuỷ lợi có những ñặc ñiểm riêng như sau:

- Các thành viên của cộng ñồng liên hệ, hợp tác với nhau thông qua sử dụng tài nguyên nước của công trình thuỷ lợi Số lượng, chất lượng nguồn

nước, phương thức và thời ñiểm cung cấp nước quy ñịnh bản chất của sự hợp tác giữa các thành viên trong cộng ñồng

- Cộng ñồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi ñôi khi rộng hơn cộng ñồng làng xã Nếu ranh giới của cộng ñồng làng xã là làng hay xã thì ranh giới của cộng ñồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi lại là phạm vi phục vụ của công trình Như vậy, cộng ñồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi có thể bao gồm nhiều làng, nhiều xã Do ñó sự hợp tác trong cộng ñồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi ñôi khi ñòi hỏi sự phối hợp giữa các cộng ñồng làng xã lại với nhau

- Tuỳ theo tính chất kỹ thuật của việc tưới tiêu, cộng ñồng hưởng lợi còn có thể ñược chia thành cộng ñồng ñầu nguồn nước và cộng ñồng cuối nguồn nước Nếu sự phối hợp giữa các cộng ñồng này không tốt thì cộng ñồng ở cuối nguồn nước luôn luôn bị thiệt thòi (tưới ñược ít nhưng chi phí lại cao) Do ñó, các hoạt ñộng của cộng ñồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi phải

có sự phối kết hợp giữa các cộng ñồng ñầu nguồn nước và cuối nguồn nước

về việc xác ñịnh chi phí, phân bổ và sử dụng hợp lý nguồn nước ñể tránh mâu thuẫn giữa các cộng ñồng

nhất thì tham gia là góp phần hoạt ñộng của mình vào một hoạt ñộng, một tổ chức chung nào ñó [4] Cách hiểu này không khái quát ñược bản chất, nội dung của tham gia trong tổng thể các mối quan hệ của nó, ñặc biệt là trong phát triển cộng ñồng Theo quan ñiểm của các nhà nghiên cứu phát triển, tham gia (Participation) là một triêt lý ñặc biệt quan trọng trong nghiên cứu phát triển cộng ñồng Theo Oakley P (1989), tham gia là một quá trình tạo khả năng nhạy cảm của người dân và làm tăng khả năng tiếp thu và năng lực của người dân nhằm ñáp ứng các nhu cầu phát triển cũng như khích lệ các sáng kiến ñịa phương Quá trình này hướng tới sự tăng cường năng lực tự kiểm soát các nguồn lực và tổ chức ñiều hành trong những hoàn cảnh nhất

ñịnh Tham gia bao hàm việc ra quyết ñịnh, thực hiện, phân chia lợi ích và ñánh giá các hoạt ñộng phát triển của người dân [3]

Như vậy, theo phạm vi nghiên cứu của ñề tài thì sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi chỉ là một khía cạnh phát triển thuỷ lợi trong một tổng thể phát triển chung Tuy nhiên nó cũng mang ñầy ñủ những nội dung, tính chất của tham gia như trong bất kỳ sự phát triển nào

2.1.2 Vai trò của thuỷ lợi nội ñồng

2.1.2.1 Thuỷ lợi trong nông nghiệp

Trong tổng lượng nước của trái ñất, chỉ có 3% là nước ngọt, trong ñó chỉ có 0,3% là sẵn sàng dùng ñược cho chúng ta, phần còn lại bị giữ trong các mỏm băng, trong mây [10]

Hiện nay, ở nhiều vùng trên thế giới, vào những thời ñiểm nhất ñịnh, có tình trạng thiếu nước vì con người không chỉ cần có nước mà nước phải ñủ, bảo ñảm về lượng và chất, ở ñúng chỗ và ñúng lúc

Lưu lượng một con sông có lớn ñến ñâu, cho dù vào một mùa nào ñó

có thể gây lũ lụt, nhưng vào mùa khô thì các con sông này có lúc bị khô cạn Vào mùa khô cạn, nước càng cần thiết hơn cho sinh hoạt, nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản…

Do vậy, công tác thuỷ lợi hình thành và phát triển như là một hoạt ñộng không thể thiếu nhằm ñiều hoà giữa lượng nước ñến của tự nhiên với yêu cầu

về nước của con người Công tác thuỷ lợi bao gồm tổng hợp những biện pháp khai thác, sử dụng, bảo vệ các nguồn nước và hạn chế nhưngc thiệt hại do nước gây ra như hạn hán, lũ lụt…

Công tác thuỷ lợi bao gồm tổng hợp các biện pháp như quy hoạch, xây dựng, quản lý và sử dụng công trình; thực hiện tưới tiêu khoa học nhằm chủ ñộng nguồn nước cho trồng trọt, chăn nuôi, từ ñó tạo ñiều kiện mở rộng diện tích canh tác, tăng năng suất, ña dạng hoá cơ cấu cây trồng, vật nuôi Do tính

ñặc thù nông nghiệp nông thôn nên công tác thuỷ lợi trong nông nghiệp cũng

có ảnh hưởng lớn ñến ñời sống xã hội nông thôn qua việc sử dụng nước trong sinh hoạt, thúc ñẩy phát triển ngành nghề nông thôn, tạo cảnh quan môi trường sinh thái

2.1.2.2 Vai trò của thuỷ lợi

* Nước và vai trò của nước tưới ñối với cây trồng

Nước là một yếu tố chủ yếu của mọi hệ sinh thái và cần thiết cho các hoạt ñộng kinh tế của con người, ñặc biệt là với nông nghiệp, nước càng có ý nghĩa quan trọng ñến năng suất và sản lượng cây trồng Các thí nghiệm, thực nghiệm của Tổ chức Khí tượng thế giới (OMM) và Tổ chức Lương Nông (FAO) thì nhu cầu về nước của cây trồng chính là lượng bốc thoát hơi tiềm năng (PET) Tuỳ theo mùa sinh trưởng của cây trồng mà có chế ñộ nước hợp

lý cho cây trồng [5]

Ở Việt Nam, yêu cầu nước tưới phục vụ sản xuất nông nghiệp chiếm tỷ trọng từ 80 - 90% tổng lượng nước dùng, có vai trò quyết ñịnh ñối với năng suất, sản lượng cây trồng, nhất là lúa nước Vai trò của nước ñối với cây trồng ñược xếp ngang hàng với 3 yếu tố quan trọng là phân - cần - giống [8]

Theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, tưới tiêu nước cho lúa hợp lý góp phần làm tăng năng suất từ 17 - 25% Kết quả nghiên cứu của Cục Quản lý và Khai thác công trình thuỷ lợi ở nước ta thì tưới tiêu cho lúa góp phần làm tăng năng suất từ 20 - 30% [6]

ðối với nước ta, do ñịa hình phức tạp, khí hậu có hai mùa rõ rệt nên hàm lượng dòng chảy 80% tập trung vào mùa mưa, còn lại 20% tập trung vào mùa khô Trong khi ñó nhu cầu dùng nước trong nông nghiệp thì ngược lại, mùa mưa yêu cầu 20%, mùa khô yêu cầu 80% [6]

Nước tưới phục vụ cho sản xuất nông nghiệp ñược cung cấp từ nguồn

tự nhiên thông qua hệ thống công trình thuỷ lợi do con người xây dựng ðể

khai thác tốt công trình thuỷ lợi và sử dụng hợp lý, tiết kiệm nguồn nước cần

có một cơ chế tổ chức quản lý phù hợp

Tác dụng của nước ñối với sản xuất nông nghiệp rất quan trọng Tuy nhiên nước cũng gây ra không ít những thảm hoạ ñối với sản xuất cũng như tính mạng và ñời sống của con người

Tình trạng khô hạn, lũ lụt xảy ra và tác hại của nó ñối với con người ñã thể hiện tác ñộng hai mặt của nước ñối với sản xuất và ñời sống xã hội Con người với vai trò chủ thể cần phải nhận thức rõ ràng tác ñộng xấu của nước ñể

có biện pháp ñiều chỉnh và hạn chế tác hại của nước ñối với sản xuất và ñời sống

* Vai trò của thuỷ lợi nội ñồng ñối với nông nghiệp

Trong nông nghiệp, thuỷ lợi là biện pháp hàng ñầu và có ý nghĩa vô cùng quan trọng Nó là ñiều kiện ñể phát huy tốt hiệu quả của các biện pháp

kỹ thuật và các tiến bộ kỹ thuật khác trong nông nghiệp

Trong phát triển nông thôn và cộng ñồng nông thôn, vai trò của thuỷ lợi nội ñồng thể hiện ở một số ñiểm sau ñây:

- Thuỷ lợi nội ñồng góp phần phần ñiều hoà và phân phối nước cân ñối giữa các chân ruộng, tạo sự liên kết giữa cơ quan quản lý và nông dân;

- Thuỷ lợi nội ñồng góp phần phát triển cộng ñồng Nó liên kết các hoạt ñộng sản xuất của nhiều nông dân có ruộng nương do một công trình phục vụ

Vì vậy, công trình thuỷ lợi nội ñồng ñược coi là tài sản của cộng ñồng;

- Nó gắn liền với không chỉ các hoạt ñộng sản xuất mà còn liên quan ñến các hoạt ñộng ñời sống, góp phần làm cho nông thôn phát triển;

- Công trình thuỷ lợi nội ñồng có tác dụng ña dạng kinh tế nông thôn, không những giúp phát triển trồng trọt mà còn giúp phát triển chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản…;

Thông qua việc cung cấp nước tưới, thuỷ lợi nội ñồng góp phần ña dạng hoá các hoạt ñộng sản xuất ở những vùng khó khăn thường có nền sản

xuất nông nghiệp mang tính ñộc canh cao, thông qua ñó ña dạng hoá các nguồn thu nhập dựa vào các biến ñổi theo chiều hướng có lợi cơ cấu ngành nghề của cộng ñồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi nội ñồng Mặt khác, việc tưới chủ ñộng bằng thuỷ lợi nội ñồng tạo cơ hội cho những hộ gia ñình có chân ruộng xa, ruộng cao ðặc biệt là những hộ nghèo trong cộng ñồng hưởng lợi có cơ hội tăng vụ và tăng năng suất cây trồng, thông qua ñó cải thiện mức sống Về mặt xã hội, ñây là yếu tố quan trọng cải thiện công bằng xã hội, thu hẹp sự khá biệt trong thu nhập giữa các hộ giàu và hộ nghèo ở nông thôn

ðầu tư cho thuỷ lợi nội ñồng thường không lớn do ñó có thể thực hiện

từ nhiều cấp ngân sách khác nhau, ñặc biệt là huy ñộng sự tham gia ñóng góp của cộng ñồng Chính ñiều này tạo nên sự năng ñộng và linh hoạt trong việc

ra quyết ñịnh ñầu tư Dù ñược ñầu tư từ cấp ngân sách nào, hình thức quản lý các công trình thuỷ lợi nội ñồng cũng ñều mang tính cộng ñồng rất cao Nếu ñược tổ chức quản lý tốt, công trình thuỷ lợi nội ñồng ñóng vai trò như là một tài sản cộng ñồng quan trọng ñể các hoạt ñộng khác của cộng ñồng có thể tiến hành cùng với các hoạt ñộng vận hành và bảo dưỡng công trình thuỷ lợi nội ñồng Mô hình quản lý thuỷ lợi (PIM) tạo tiền ñề cho việc triển khai chủ trương thực hành dân chủ ở cơ sở, tạo nề nếp quản lý xã hội nông thôn lành mạnh và hiệu quả hơn

2.1.2.3 ðặc ñiểm của công trình thuỷ lợi nội ñồng

Công trình thuỷ lợi nội ñồng là những công trình ñơn giản có quy mô

và công suất nhỏ, trực tiếp tưới, tiêu trên những mảnh ruộng, phục vụ sản xuất nơi cộng ñồng dân cư Do vậy, công trình thuỷ lợi nội ñồng có những nét ñặc trưng về kinh tế - xã hội sau:

- Công trình thuộc cơ sở hạ tầng, là tài sản chung phục vụ cho lợi ích của cộng ñồng ñịa phương

- Công trình có tính cộng ñồng cao, có khả năng huy ñộng ñông ñảo sự tham gia ñóng góp của người dân trong quá trình xây dựng, quản lý và sử dụng

- Vốn ñầu tư cho công trình không lớn, có thể huy ñộng từ nhiều kênh khác nhau, ñặc biệt là nguồn vốn, nguyên vật liệu và lao ñộng trong dân Việc huy ñộng vốn khá linh hoạt và có tính khả thi cao

- Công trình mang tính ñịa phương do chịu những ảnh hưởng về ñiều kiện tự nhiện, kinh tế - xã hội trên ñịa bàn phục vụ

2.1.2.4 Phân loại hệ thống công trình thuỷ lợi

Công trình thuỷ lợi là công cụ ñể thực hiện việc ñiều tiết nguồn nước, ñáp ứng theo nhu cầu của con người Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi nêu rõ: Công trình thuỷ lợi là công trình thuộc kết cấu hạ tầng nhằm khai thác mặt lợi của nước; phòng chống tác hại do nước gây ra, bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái,bao gồm hồ chứa nước, ñập, cống, trạm bơm, giếng, ñướng ống dẫn nước, kênh, công trình trên kênh và bờ bao các loại [7], [9]

Trong nông nghiệp, công trình thuỷ lợi có nhiều hình thái khác nhau với những kết cấu và tính năng khác nhau như tạo nguồn (hồ, ñập), ñiều phối (kênh, mương máng), ñộng lực (trạm bơm tưới, tiêu) Hệ thống công trình thuỷ lợi “bao gồm các công trình có liên quan trực tiếp với nhau về mặt khai thác và bảo vệ trong một khu vực nhất ñịnh” [4] Tuỳ thuộc vào tính chất, ñặc ñiểm trong khai thác sử dụng nước mà các công trình thuỷ lợi ñược phân thành nhiều loại theo những cấp ñộ khác nhau

- Nếu xét về tính chất, vai trò tác dụng của các công trình có thể phân thành công trình ñầu mối, công trình ngăn nước, giữ nước, dẫn nước, công trình tưới, tiêu…

- Nếu phân theo mức ñộ vốn ñầu tư, công suất khai thác, lưu lượng dòng chảy, năng lực tưới tiêu… các công trình thuỷ lợi ñược phân thành công

trình cấp 1, công trình cấp 2… công trình chủ yếu, công trình thứ yếu, công trình lớn, công trình nhỏ

- Nếu phân cấp theo giác ñộ quản lý, các công trình thuỷ lợi ñược phân thành công trình do Trung ương quản lý, công trình do ñịa phương quản lý, công trình do cơ sở quản lý…

Hệ thống thuỷ lợi (dù lớn hay nhỏ) phục vụ tưới tiêu cho cây trồng và cấp nước sinh hoạt thường bao gồm các hạng mục công trình như sau:

+ Công trình ñầu mối gồm có hồ chứa, ñập dâng, cống lấy nước trực tiếp ven sông và trạm bơm ñầu nguồn

+ Mạng lưới kênh mương các cấp bao gồm kênh mương tưới, kênh mương tiêu Nếu tính từ ñầu nguồn nước hoặc theo mục ñích sử dụng, mạng lưới kênh mương tưới tiêu ñược phân thành: kênh chính, kênh cấp I, kênh cấp

II, kênh cấp III hoặc hênh vượt cấp

+ Các công trình trên kênh gồm hệ thống cống và các công trình xây ñúc làm nhiệm vụ ñiều tiết phân phối nước phục vụ tưới và tiêu nước

Các hạng mục công trình trên là một hệ thống hoàn chỉnh, khép kín có mối quan hệ rất chặt chẽ với nhau Tuỳ thuộc vào quy mô, vai trò của từng hạng mục mà có sự quản lý và sử dụng một cách hiệu quả nhất

Theo quy ñịnh của Việt Nam, việc phân loại các công trình thuỷ lợi ñược căn cứ theo quy phạm của Nhà nước số 08/79/QPVN, theo những tiêu chí cụ thể như trên Bảng 2.1

Bảng 2.1 Phân loại công trình thuỷ lợi ở Việt Nam

Năng lực tưới (1000 ha)

(m3/s)

Loại công trình

Như vậy, việc phân loại công trình thuỷ lợi ở ñây ñược căn cứ vào công suất ñiện sử dụng, năng lực tưới tiêu, lưu lượng cấp nước của hệ thống Ngoài các tiêu chí phân cấp công trình như trên, loại công trình lớn, vừa và nhỏ còn ñược thể hiện qua tổng mức vốn ñầu tư, tính chất quan trọng và mức ñộ ảnh hưởng của công trình ñối với sản xuất, ñời sống và môi trường mà nó chi phối

Tuy nhiên, việc phân loại các công trình thuỷ lợi cũng chỉ mang tính chất tương ñối tuỳ thuộc vào quan niệm của từng nước, từng vùng hay từng giai ñoạn phát triển Dù dưới hình thức nào, việc phân loại các công trình cũng giúp ñưa ra ñược những hình thức quản lý và sử dụng phù hợp với từng loại công trình

Với phạm vi nghiên cứu của ñề tài, chúng tôi chủ yếu tập trung nghiên cứu sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi nội ñồng ðề tài chủ yếu nhấn mạnh tính chất thuỷ lợi phục vụ sản xuất nông nghiệp và kinh tế nông thôn (thuỷ nông) chứ không nghiên cứu các chức năng khác của công trình thuỷ lợi ðây là những công trình có liên quan trực tiếp ñến sản xuất và người hưởng lợi nguồn nước do hệ thống thuỷ lợi ñưa lại Với ñặc ñiểm trên, việc quản lý và sử dụng các công trình thuỷ nông có một ý nghĩa hết sức quan trọng trên giác ñộ cả kinh tế và xã hội trong phát triển nông nghiệp, nông thôn

2.1.3 Sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi nội ñồng

2.1.3.1 Cơ sở pháp lý ñể cộng ñồng tham gia trong trong quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi nội ñồng

Qua nhiều thời kỳ chống chọi với thiên nhiên, người dân Việt Nam ñã

“chung lưng ñấu cật” ñóng góp sức người, sức của cùng với Nhà nước xây dựng và quản lý công trình thuỷ lợi ðắc biệt sau khi Việt Nam ñược hoàn

toàn ñộc lập, Nhà nước ñã có nhiều chủ trương, chính sách khuyến khích phát triển thuỷ lợi, trong ñó vai trò của cộng ñồng ñược ñánh giá cao, cụ thể:

- Ngày 16/8/1949 Chủ tịch nước ñã ký Sắc lệnh số 68/SL về việc “ấn hành kế hoạch thực hành các công tác thuỷ nông và thể lệ bảo vệ công trình thuỷ nông”

- Ngày 26/9/1963 Chính phủ ban hành Nghị ñịnh 141/CP và ñiều lệ quản lý (số 66-CP) khai thác và bảo vệ công trình thuỷ nông Tiếp theo là Nghị ñịnh 112-HðBT về thuỷ lợi phí, Luật tài nguyên nước, Pháp lệnh Khai thác và Bảo vệ công trình thuỷ lợi

- Công văn số 1959/BNN-QLN ngày 12 tháng 5 năm 1998 của Bộ Nông nghiệp và PTNT về việc “Tăng cường củng cố và ñổi mới tổ chức quản

lý thuỷ nông cơ sở” Thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở theo Chỉ thị CT/TƯ ngày 18-2-1998 của Bộ Chính trị (khoá VIII)

30 Trong những năm gần ñây, nhiều Nghị quyết của ðảng ñã khẳng ñịnh

sự cần thiết phải ñẩy mạnh công tác thuỷ lợi Nghị quyết 06 của Bộ Chính trị ngày 10/4/1998 nhấn mạnh cần “có chính sách khuyến khích nhân dân tham gia ñầu tư, quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi”; Nghị quyết 15 NQ/TW ngày 8/3/2002 nêu rõ phải “phát triển tổ hợp tác dùng nước”

- Thông tư số 75/2004/TT-BNN ngày 20 tháng 12 năm 2004 của Bộ Nông nghiệp và PTNT hướng dẫn việc thành lập, củng cố và phát triển tổ chức hợp tác dùng nước

- Khung chiến lược phát triển PIM ở Việt Nam (Ban hành kèm theo công văn số 3213/BNN-TL ngày 30 tháng 12 năm 2004 của Bộ Nông nghiệp

dựng và ñi vào sử dụng Do ñó ñầu tư bình quân cho công tác vận hành và bảo dưỡng công trình tính trên ha ngày càng giảm Kết quả là nước tưới của các công trình bị lãng phí ở thượng nguồn và thiếu ở cuối nguồn, trong lúc ñó việc cấp nước lại không kịp thời và không chắc chắn Ở phần lớn các nước phát triển, thông thường chỉ có khoảng 25 - 30% lượng nước vào kênh chính ñược tưới ñến ruộng cần tưới Ở nước ta hiện có khoảng trên 3 triệu ha ñất canh tác lúa ñược tưới tiêu thuỷ lợi, trong ñó chỉ có khoảng trên 2 triệu ha có ñược nước tưới [4]

Theo xu thế phát triển, hiện nay có nhiều nước trên thế giới ñang có sự ñiều chỉnh chiến lược phát triển thuỷ lợi của mình Bên cạnh việc phân tích các nguyên nhân dẫn ñến việc vận hành các công trình do Nhà nước ñầu tư và quản lý kém hiệu quả, nhiều quốc gia ñã áp dụng các mô hình thuỷ lợi do cộng ñồng hoặc cá nhân bỏ vốn ñầu tư và quản lý Những thành công của mô hình tự quản này ñã khởi ñầu một xu hướng ña dạng hoá các hình thức ñầu tư, các hình thức quản lý các công trình thuỷ lợi, ñồng thời tiến hành chuyển giao quản lý một phần các công trình thuỷ lợi của Nhà nước cho cộng ñồng những người hưởng lợi Mô hình chuyển giao quản lý (IMT) ngày càng ñược áp dụng phổ biến trên nhiều nước ñã cho thấy hiệu quả của mô hình là rất triển vọng

Ngày nay ñã có nhiều nước tham gia vào chương trình chuyển giao quản lý thuỷ lợi trên thế giới Lý do các nước chuyển giao sự quản lý, sử dụng công trình thuỷ lợi cho cộng ñồng có thể ñược tóm tắt như sau:

- Thứ nhất, việc chuyển ñổi từ cơ chế quản lý kinh tế tập trung theo mô

hình “từ trên xuống” sang cơ chế “từ dưới lên” ñã làm thay ñổi nhiều về phương thức quản lý thuỷ nông cơ sở, nhất là ñối với các công trình thuỷ lợi nhỏ, dẫn ñến nhu cầu thực tế cần có sự tham gia của nông dân với tư cách là người hưởng lợi Từ việc ñơn thuần chuyển giao quản lý các công trình ñã có

và trước ñó do Nhà nước quản lý, vận hành cho cộng ñồng, thì mức ñộ tham

gia của nông dân ñược nâng cao dần Cộng ñồng còn tham gia vào quá trình

ra quyết ñịnh ñầu tư, xây dựng công trình và quản lý, sử dụng công trình

- Thứ hai, do nền kinh tế của nhiều nước, ñặc biệt là các nước phát

triển, thường bị ảnh hưởng của thâm hụt cán cân chi tiêu công cộng Trong nhiều trường hợp, việc giảm thâm hụt ngân sách trở thành một trong những

ưu tiên tầm quốc gia Mặt khác, trong chính sách của nhiều ñịnh chế tài chính quốc tế, các chương trình cho vay phát triển thường ñi kèm với các yêu cầu tương ñối khắt khe về cắt giảm chi tiêu công cộng Về nguyên tắc, các chi phí chi trả lương cho bộ máy vận hành và bảo dưỡng các công trình thuỷ nông và các chi phí cho bản thân việc vận hành bảo dưỡng không ñược tính vào chiphí công cộng vì chúng phải ñược trang trải từ nguồn thuy thuỷ lợi phí Tuy nhiên, trong thực tế, các chi phí này thường ñược ngân sách Nhà nước bao cấp chi trả toàn bộ hoặc trợ giá một phần Thông qua chương trình chuyển giao quản lý, hiệu quả của phương thức quản lý mới cùng với việc huy ñộng thêm nguồn lực của cộng ñồng hưởng lợi vào vận hành và bảo dưỡng công trình giúp cho Nhà nước tiết kiệm một khoản chi tiêu công cộng ñáng kể ñồng thời ñáp ứng ñược các ñòi hỏi của các nhà tài trợ trong các chương trình hợp tác phát triển

- Thứ ba, các mô hình chuyển giao quản lý thuỷ nông cho người hưởng

lợi trên thực tế cho thấy có thể khai thác các thế mạnh của phương thức quản

lý này Các cấp hoạch ñịnh chính sách của các nước ñã thấy rất rõ hiệu quả của vận hành và bảo dưỡng công trình thuỷ nông có sự tham gia của dân cũng nhu năng lực quản lý của cộng ñồng hưởng lợi ñối với các công trình thuỷ nông, nhất là ñối với các công trình có quy mô vừa và nhỏ

- Thứ tư, tiến trình tăng cường dân chủ cấp cơ sở theo các quy chế của

một số nước ñưa ñến khả năng tham gia nhiều hơn của người dân vào các vấn

ñề liên quan trực tiếp ñến họ Việc chuyển giao quản lý thuỷ nông cơ sở và khuyến khích sự tham gia của dân vào vận hành và bảo dưỡng các công trình

thuỷ lợi ñược tiến hành như là một phần của các chương trình, chính sách phát triển nông thôn rộng lớn hơn

- Thứ năm, sự tham gia của cộng ñồng hưởng lợi vào xây dựng, quản lý

và sử dụng các công trình thuỷ lợi còn là ñể sử dụng nhóm kiến thức, kinh nghiệm và nguồn lực của nông dân hưởng lợi

- Thứ sáu, cộng ñồng tham gia quản lý thuỷ lợi là sự chuyển ñổi vị thế

của người hưởng lợi từ khách thể sang chủ thể của quản lý, làm cho họ trở thành người chủ thực sụ của công trình

2.1.3.3 Nội dung và hình thức tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi nội ñồng

a Nội dung tham gia

Xu hướng chuyển giao quản lý hệ thống công trình hiện nay ñã thực sự tạo ra cho cộng ñồng khả năng ñược tham gia nhiều hơn vào tiến trình phát triển thuỷ lợi Nó không chỉ là sự mở rộng về mức ñộ, nội dung tham gia mà còn về phạm vi, tính chất cộng ñồng theo một xu hướng mở: xu hướng xã hội hoá công tác thuỷ lợi Trong xu hướng này có thể thấy hai yếu tố là cộng ñồng

và sự tham gia của cộng ñồng cùng biến ñổi Tuy nhiên về thực chất nó chỉ là thể hiện của sự phát triển cộng ñồng trong lĩnh vực thuỷ lợi Quá trình tham gia ñóng vai trò phương tiện ñồng thời là mục tiêu của sự phát triển ñó

Sự tham gia của dân vào các công ñoạn phát triển công trình thuỷ lợi không phải là các sự kiện ñơn lẻ mà là các hoạt ñộng có mối quan hệ qua lại

và là một quá trình tiến triển theo thời gian Do ñó, phạm vi tác ñộng của sự tham gia của cộng ñồng liên quan ñến một phần của tất cả các hoạt ñộng theo hướng tạo thành các kết quả tổng thể

Nội dung tham gia của cộng ñồng hưởng lợi có thể ñược chia thành ba nhóm [4] (Bảng 2.2)

- Nhóm ngoại biên thứ yếu: tham vấn cho người khác, ñáp ứng các yêu cầu của người khác, hoặc hưởng lợi của dự án mà không phải ñóng góp…

- Nhóm tạo phương tiện trung gian: phát hiện các nhu cầu, cung cấp tiền vốn hoặc thu thập các thông tin phản hồiẦ

Bảng 2.2 Các nội dung tham gia theo nhóm và giai ựoạn

Tiến trình của các hoạt ựộng

Xác ựịnh nhu cầu, phát triển các thông tin

Xác ựịnh các ưu tiên

Thực thi

cho người khác, hoặc giám sát người khác làm việc

Tham gia ựóng góp tiền hoặc vật tư một cách không trực tiếp

đóng góp công lao ựộng trực tiếp

Chia sẻ lợi

ắch

Chia sẻ các lợi ắch mà không phải tham gia vào quá trình làm ra các lợi ắch ựó

Lao ựộng vì những lợi ắch do người khác mang lại

Giám sát và chia sẻ các lợi ắch do chắnh mình tạo ra

Lao ựộng như là một thành viên trong nhóm ựánh giá dự án

Nguồn: [4]

- Nhóm chuyên sâu: tham gia lao ựộng trực tiếp vàp xây dựng, quản lý

và sử dụng công trình, giám sát quá trình phát sinh lợi ắch hoặc tham gia trực tiếp vào việc ựánh giá dự án

Các hoạt ựộng Ộngoại biên thứ yếuỢ, Ộphương tiện tham gia trung gianỢ

và Ộchuyên sâuỢ liên quan ựến các giai ựoạn khác nhau của quá trình tham gia gồm: ra quyết ựịnh ựầu tư, thực thi dự án ựầu tư, chia sẻ lợi ắch khi dự án hoàn thành và ựánh giá dự án

b Hình thức tham gia

Tuỳ theo hoàn cảnh kinh tế, xã hội và chắnh trị của mỗi nước mà hình thức tham gia của cộng ựồng hưởng lợi vào xây dựng, quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi có mức ựộ, quy mô và tổ chức khác nhau Nhìn chung, hiện nay có một số hình thức tham gia chủ yếu như hiệp hội sử dụng nước, nhóm dùng nước, HTX thuỷ nông hoặc ban tự quản công trình thuỷ lợi Tuy tên gọi khác nhau nhưng hình thức tổ chức ựể cộng ựồng hưởng lợi tham gia

có những nét ñặc trưng sau: Tự nguyện, cùng có lợi, dân chủ, tự trang trải tài chính, chịu trách nhiệm theo nhóm/tập thể

Xu hướng chung hiện nay là chuyển giao cho cộng ñồng hưởng lợi ở quy mô và mức ñộ khác nhau, tuy nhiên không ñồng nghĩa với việc rút hoàn toàn quyền lực Nhà nước khỏi các công trình thuỷ lợi hay tư nhân hoá các công trình Các chuyên gia ñã tổng kết một số hình thức chuyển giao của các nước cho cộng ñồng tham gia sau ñây [4]:

- Áp dụng phí dịch vụ tưới: Chính phủ thu thuế từ người sử dụng nước bao gồm một phần hoặc toàn bộ chi phí vận hành và bảo dưỡng Hình thức này ñược áp dụng ở Indonesia

- Khuyến khích cạnh tranh trong cung cấp dịch vụ tưới: Chính phủ khuyến khích các tổ chức khu vực tư nhân cung cấp các dịch vụ tưới, ñặc biệt

là dịch vụ tưới từ các nguồn nước mặt Mô hìnhnày phổ biến ở Bangladesh, Pakistan và Nigeria

- Hợp ñồng: Chính sách hợp ñồng một phần công việc vận hành và bảo dưỡng công trình với các tổ chức phi Nhà nước ở Srilanka

- Bán theo yêu cầu: Nhà nước cung ứng nước tưới theo yêu cầu và thu tiền từ người hoặc tổ chức yêu cầu ở một số nước Châu phi như Sudan, Ấn

ðộ

- Uỷ quyền: Nhà nước uỷ quyền cho các tổ chức phi Chính phủ cung cấp một dịch vụ thuỷ lợi nào ñó trong một khoảng thời gian nhất ñịnh Áp dụng một số nơi ở Trung Quốc

- Nhà nước và dân cùng ñầu tư: Nhà nước cung ứng vật tư, kỹ thuật, dân ñóng góp công lao ñộng Hình thức này khá phổ biến và hiệu quả ở Trung Quốc

- Cân ñối thu chi tài chính: Các tổ chức quản lý công trình trước ñây ñược Nhà nước bao cấp bằng ngân sách quốc gia thì nay ñược chuyển thành

các cơ quan ñộc lập cân ñối thu chi từ nguồn thuỷ lợi phí Hoạt ñộng này ñang

áp dụng rộng rãi ở Philippines, Nigeria

- ðồng quản lý giữa tổ chức Nhà nước và các nhóm sử dụng nước: Các nhóm sử dụng nước tham gia vào quá trình quyết ñịnh về các vấn ñề liên quan ñến thuỷ lợi bao gồm từ quy trình cấp nước, vận hành công trình, duy tu công trình ñến nâng cấp công trình Các quốc gia áp dụng là Trung Quốc, Dominica, Mexico

- Uỷ thác giám sát: Nhà nước giao toàn bộ quyền quản lý cho các tổ chức người sử dụng nước hoặc ñại diện của những người sử dụng nước và chỉ giữ lại một số vai trò giám sát chung Mô hình này có ở nhiều nước như Indonesia, Philippines, Srilanka, Mexico và Colombia

- Rút khỏi vai trò quản lý: Nhà nước hoàn toàn rút khỏi vai trò quản lý

và hoạt ñộng thuỷ lợin ở tất cả các cấp ðây là trường hợp của Senegal và một

số nước châu Phi

- Tư nhân hoá các công trình thuỷ lợi: Thực hiện thông qua việc bán tài sản, bán cổ phiếu hoặc chuyển giao sở hữu pháp lý Ví dụ như bán toàn bộ các hệ thống thuỷ lợi công cho các hội người sử dụng nước ở New Zealand

ðối với nước ta, lĩnh vực thuỷ lợi và công tác quản lý thuỷ nông ñược Nhà nước quan tâm ñặc biệt Hiện nay, công tác thuỷ lợi cũng ñang có những ñổi mới hoà theo xu thế phát triển chung của thế giới, nước ta ñang và ñã vận dụng khá thành công mô hình chuyển giao quản lý thuỷ nông (PIM) Mô hình này ñang ñược phổ biến và áp dụng rộng khắp cả nước

Nhìn chung, nội dung và hình thức tham gia của cộng ñồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi ở nước ta trong thời gian gần ñây nhằm tháo gỡ một số khó khăn và thực hiện một số ñịnh hướng sau ñây:

+ Cải thiện tình hình nợ ñọng thuỷ lợi phí dẫn ñến thiếu kinh phí duy

tu, bão dưỡng công trình;

+ Khuyến khích ñầu tư của các nguồn vốn tư nhân vào thuỷ lợi nhỏ;

+ Mở rộng phương thức ựầu tư ỘNhà nước và nhân dân cùng làmỢ + Chuyển giao quản lý các công trình thuỷ lợi nhỏ cho các tổ chức của cộng ựồng như hội dùng nước, HTX dùng nướcẦ

Cộng ựồng hưởng lợi công trình thuỷ lợi tham gia vào quản lý và sử dụng công trình trên nguyên tắc dân chủ: Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra

2.1.3.4 Công cụ ựể huy ựộng sự tham gia của cộng ựồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi nội ựồng

* Khái quát lịch sử phát triển các công cụ

Cuối những năm 70, yêu cầu ựánh giá các chương trình phát triển nông thôn ựòi hỏi thông tin nhanh, chắnh xác ựã thúc ựẩy cho việc ra ựời của phương pháp ựánh giá nhanh nông thôn (Rapid Rural Appraisal - RRA) Phương pháp này có ưu ựiểm là có thể nắm bắt những thông tin cơ bản về ựối tượng nghiên cứu thông qua việc ựể người dân tham gia vào việc cung cấp thông tin và bày tỏ quan ựiểm của mình ựối với những vấn ựề quan tâm Nhược ựiểm cuả RRA là vai trò của người dân còn mờ nhạt Họ chỉ là nơi cung cấp và lưu trữ thông tin chứ chưa thực sự tham gia vào quá trình nghiên cứu Sự cải tiến RRA thành ựánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia (Participatory Rural Rapid Appraisal - PRRA) là ựể khắc phục một phần hạn chế này

Cuối thập kỷ 80, trên cơ sở các phương pháp RRA, Conway G, Chambers R và một số nhà nghiên cứu khác ựã ựề suất một hướng tiếp cận nghiên cứu mới: đánh giá nông thôn có sự tham gia của người dân (Participatory Rural Appraisal - PRA) PRA tạo ra khả năng cho cộng ựồng nông thôn tham gia vào việc soạn thảo và thực hiện các kế hoạch quản lý tài nguyên của làng xã một cách bền vững Với phương pháp này, người dân giữ vai trò chủ yếu là tư vấn, ựôi khi sự tham gia của cộng ựồng có thể phát triển thành các hành ựộng nhằm giải quyết các vấn ựề thực tiễn

Những quan ñiểm gần ñây cho rằng, ñiều quan trọng trong phát triển nông thôn là phải xác ñịnh ñúng các vấn ñề, tìm ra các giải pháp thích hợp, tổ chức thực hiện và ñánh giá các giải pháp ñó Do vậy, phương pháp cùng tham gia, học hỏi và hành ñộng (Participatory Leaning and Action - PLA) ñang ñược sử dụng khá phổ biến Với phương pháp này, người dân trở thành chủ thể hành ñộng, bình ñẳng với các nhà nghiên cứu phát triển Vai trò của họ ñược thể hiện rõ ràng trong việc phân tích, lập kế hoạch và tiến hành các hoạt ñộng cụ thể

Các phương pháp nghiên cứu phát triển, ñặc biệt là PRA và PLA ñã ñược áp dụng rộng rãi trong quá trình chuyển giao quản lý thuỷ lơi từ Chính phủ cho cộng ñồng ñịa phương PRA và PLA kết hợp khá linh hoạt và ñược xem là ñiều kiện ñể thực hiện thành công mục tiêu tăng cường sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi

* Công cụ PRA

PRA là tập hợp các hoạt ñộng nghiên cứu thực tiễn, cách thức tiếp cận

và ứng xử cho phép cộng ñồng ñưa ra và phân tích các vấn ñề trong cuộc sống của họ ñể tự họ có thể xây dựng kế hoạch hành ñộng cũng như giám sát việc thực hiện và ñánh giá các kết quả thực hiện ñó PRA sử dụng tổng hợp những biện pháp nhằm tạo ñiều kiện cho cộng ñồng ñưa ra và phân tích những thông tin theo những nhìn nhận vốn có của họ PRA khuyến khích và giúp ñỡ cộng ñồng phát huy một cách tốt nhất trong việc tự xác ñịnh và giải quyết các vấn

ñề có liên quan tới chính cộng ñồng Coi sự tham gia vừa là mục tiêu vừa là phương tiện, PRA khơi dậy và thu hút sự tham gia của mỗi thành viên trong cộng ñồng, ñồng thời làm bền vững sự tham gia ñó Theo Robert Chambert, cốt lõi của PRA là những thay ñổi và những ñảo ngược vai trò, cách xử sự và

sự hiểu biết Những người ngoài cuộc không chuyển giao công nghệ, thay vì thế họ chia sẻ các phương pháp mà người dân ñịa phương có thể sử dụng ñể

phục vụ việc thẩm ñịnh, phân tích, lập kế hoạch, hành ñộng, giám sát và ñánh giá của bản thân họ [3]

Lấy người dân và cộng ñồng làm trọng tam cho quá trình phát triển, PRA khơi dậy sự tham gia của cộng ñồng bằng cách hướng cộng ñồng tự bộc

lộ quan ñiểm của mình về thuỷ lợi: nguồn nước, nhu cầu, khả năng ñáp ứng của các công trình trong hiện tại và tương lai Cộng ñồng ñược khuyến khích

và tạo ñiều kiện tự bộc lộ quan ñiểm, trao ñổi, thảo luận các vấn ñề ñể xây dựng lên kế hoạch hành ñộng cụ thể về biện pháp ñể quản lý sử dụng tốt hơn những nguồn lực, những công trình sẵn có, ñầu tư, tìm hỗ trợ ñể sửa chữa, nâng cấp hoặc xây dựng thêm công trình (công trình loại gì, mục ñích phục

vụ, nguồn lực của cộng ñồng và hõ trợ là bao nhiêu, sử dụng ra sao, ñóng góp của mỗi thành viên trong từng giai ñoạn như thế nào…) Kế hoạch này có thể coi như là một báo cáo dự án khả thi, một ñề nghị thu hút sự hỗ trợ từ bên ngoài Trong một số trường hợp, nó còn gợi ý cho việc ñiều chỉnh chính sách

ở tầm vĩ mô PRA tạo khả năng dẫn ñến hành ñộng tập thể của cộng ñồng thông qua việc giúp ñỡ cộng ñồng tự thực hiện, giám sát và ñánh giá việc thực hiện những kế hoạch do chính họ xây dựng lên Cách tiếp cận linh hoạt ñể khuyến khích cộng ñồng tham gia việc hình thành các chương trình phát triển

và chịu trách nhiệm cao ñối với việc thực hiện các chương trình là ñiểm quan trọng ñể công cụ PRA ñạt ñược tính hiệu quả trong công tác thuỷ lợi

PLA là công cụ hữu hiệu ñể có thể huy ñộng sự tham gia của cộng ñồng vào công tác thuỷ lợi một cách toàn diện, hiệu quả và bền vững nhất, cụ thể:

PLA có vai trò quan trọng trong việc nâng cao năng lực của cộng ñồng: PLA hỗ trợ và mang lại năng lực cho cộng ñồng và các nhóm, hội ở mọi cấp

ñộ, mọi trình ñộ Cộng ñồng ñược trợ giúp trong việc tự ñề ra quyết ñịnh và giải pháp phù hợp với ñiều kiện và khả năng của họ cũng như nâng cao khả năng tiếp cận với bên ngoài, hội nhập với sự phát triển chung của xã hội Do ñược cùng tham gia học hỏi và hành ñộng, lòng tin của cộng ñồng ñược củng

cố, các tri thức và kỹ năng ñược nâng lên thông qua việc tiếp nhận những tiến

bộ xã hội, từ ñó cộng ñồng sẽ tự giải quyết các vấn ñề một cách tự chủ ðây là

cơ sở bảo ñảm ñể thực hiện các chương trình, dự án có thể phát huy hiệu quả bền vững cùng với sự phát triển của cộng ñồng

PLA tạo ñiều kiện ñể cộng ñồng trở thành người trong cuộc: PLA tạo

cơ hội cho mọi người, ñặc biệt là phụ nữ và những người yếm thế trong xã hội ñược tham gia vào việc ñóng góp ý kiến và ñề ra quyết ñịnh Với vai trò là người trong cuộc, cộng ñồng sẽ xác ñịnh ñược vấn ñề khó khăn, các tiềm năng và trở ngại phát triển của mình, từ ñó ñưa ra ñược những giải pháp khắc phục Cộng ñồng hiểu vấn ñề một cách toàn diện và có hệ thống ðiều này không chỉ giúp cho mỗi cá nhân có sự chuẩn bị tốt hơn cho những nhu cầu của mình mà còn hướng cả cộng ñồng tới sự phát triển bền vững Sau khi ñược tạo ñiều kiện nhập cuộc, cộng ñồng có thể làm chủ ñược tiến trình phát triển của mình

PLA tạo ra một cầu nối trực tiếp từ cộng ñồng ñến các nhóm hỗ trợ, nhà quản lý: Thông qua PLA, các kế hoạch phát triển ñược hoạch ñịnh trên cở

sở thông tin và sự phối hợp hai chiều với những mục tiêu rõ ràng và những cam kết cụ thể Người dân ñược trình bày, phản ánh những khó khăn, nhu cầu chính ñáng cũng như những giải pháp của mình ñề ra, ñồng thời các nhà quản

lý, nhóm hỗ trợ theo dõi và ñánh giá các hoạt ñộng một cách chặt chẽ theo hướng mục tiêu ñề ra Họ thường xuyên ñược tiếp nhận những phản ánh về khó khăn, vướng mắc nảy sinh từ phía cộng ñồng Cộng ñồng cũng tích cực trong hoạt ñộng của mình, kịp thời tìm ra nguyên nhân của vấn ñề, ñề xuất các giải pháp với các nhà quản lý trong quá trình hoạt ñộng Mối quan hệ qua lại ñó chính là nhân tố ñể phát triển cộng ñồng

PLA ñưa ra những cách nhìn nhận và ñánh giá mới: PLA cung cấp cho cộng ñồng những kỹ năng mới ñể nhận ñịnh, phân tích các vấn ñề giúp cho việc xác ñịnh các nguyên nhân thành công, thất bại của những hoạt ñộng trước ñây theo quan ñiểm của chính mình, từ ñó rút ra kinh nghiệm trong ñiều chỉnh và xây dựng kế hoạch phát triển trong tương lai [3]

Như vậy, PLA và PRA là hai công cụ hữu hiệu nhằm phát huy vai trò của cộng ñồng một cách tốt nhất Nó ñặc biệt phù hợp trong công tác thuỷ lợi, nơi mà sự tham gia của cộng ñồng vừa là mục tiêu, vừa là ñiều kiện tiên quyết

ñể có thể ñạt ñược hiệu quả cao nhất trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi

2.1.3.5 Các yếu tố ảnh hưởng ñến sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý

và sử dụng các công trình thuỷ lợi nội ñồng trên ñịa bàn huyện Giao Thuỷ

- ðiều kiện tự nhiên ảnh hưởng ñến việc sử dụng công trình thuỷ lợi bao gồm ñiều kiện về ñất ñai, thổ nhưỡng của cả vùng tưới và của hệ thống công trình: diện tích, loại ñất; ñiều kiện về ñịa hình: ñộ dốc, ñộ cao so với mặt nước biển, ñộ chia cắt, tính phức tạp của các loại hình; ñiều kiện về khí hậu thời tiết: nắng, gió, lượng mưa…

- ðiều kiện về xã hội ảnh hưởng ñến sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng các công trình thuỷ lợi nội ñồng, bao gồm: các yếu tố ñặc thù liên quan ñến người sử dụng nước như trình ñộ dân trí, trình ñộ kỹ thuật, thói quen canh tác, phong tục tập quán truyền thống của cộng ñồng…

- ðiều kiện kinh tế của người dân ảnh hưởng ñến việc sử dụng công trình thuỷ lợi bao gồm: tổng mức vốn ñầu tư ban ñầu ñể thi công xây dựng công trình; kết cấu nguồn vốn huy ñộng ñể xây dựng công trình; kinh phí cho việc duy tu sửa chữa bảo dưỡng công trình; thu thuỷ lợi phí và lợi ích của các bên có liên quan

- ðiều kiện kỹ thuật ảnh hưởng ñến việc sử dụng công trình thuỷ lợi bao gồm: công nghệ ñược áp dụng ñể thi công, quản lý công trình, các loại vật liệu ñược sử dụng ñể xây dựng công trình; sự ñồng bộ, tính hợp lý giữa các hạng mục công trình trong một hệ thống sử dụng liên hoàn hỗ trợ, phụ thuộc lẫn nhau; công nghệ ñược sử dụng ñể tưới tiêu: tự chảy, bơm ñẩy, tưới ngầm, tưới tràn, tưới phun mưa; cấp ñộ của công trình ñầy mối và các công trình liên quan: hồ, ñập, kênh mương…

- ðiều kiện về tổ chức quản lý ảnh hưởng ñến việc sử dụng công trình thuỷ lợi bao gồm: các hình thức tổ chức ñể quản lý và sử dụng công trình: công trình do Nhà nước quản lý, do dân quản lý dưới các hình thức hợp tác

xã, hay nhóm hộ dùng nước; sự kết hợp quản lý giữa các cơ quan chức năng của Nhà nước với chính quyền ñịa phương và cộng ñồng; sự thống nhất về quyền lợi và trách nhiệm giữa người quản lý và người sử dụng, người ñược hưởng lợi công trình

- Cơ chế chính sách của ðảng và Nhà nước (chính sách khuyến khích,

ưu ñãi, sự phân cấp rõ ràng, …) có ảnh hưởng rất lớn ñến sự tham gia của người dân

2.1.3.6 Xu hướng phát triển về quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi

Phát triển thuỷ lợi là nhiệm vụ quan trọng ñối với hầu hết các quốc gia bởi vì nó có ảnh hưởng lớn ñến tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của ñất nước Với một nước nông nghiệp như Việt Nam, thuỷ lợi càng có ỹ nghĩa quan trọng Tuy nhiên, có một thực tế là hiệu quả quản lý thuỷ lợi hiện nay ñã

bộc lộ những yếu kém ñó là tình trạng ñầu tư kém hiệu quả, nguồn thu không

ñủ bù chi, công trình xuống cấp, năng lực tưới tiêu hạn chế…

Trước tình trạng trên, ðảng và Nhà nước không ngừng nỗ lực cải thiện công tác quản lý thuỷ nông Hiện nay, mô hình quản lý thuỷ nông có sự tham gia của cộng ñồng ñang phát triển và ngày càng phổ biến, thể hiện rõ sự khác biệt so với mô hình quản lý trước ñây Với mô hình này, người sử dụng nước tiếp nhận quản lý thuỷ lợi, ñồng nghĩa với việc gánh nặng chi phí quản lý và duy trì hệ thống Tuy nhiên, họ nhìn thấy lợi ích từ việc tự mình tổ chức quản

lý công trình, do ñó họ có ñộng cơ mạnh mẽ ñể thực hiện quản lý một cách tốt nhất

ðược xem như là một quy luật tất yếu của quá trình phát triển, mô hình chuyển giao quản lý công trình cho người sử dụng nước ñang phổ biến một xu hướng chung trên phạm vi toàn cầu: xu hướng tăng cường sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi

2.2 Cơ sở thực tiễn

2.2.1 Sự tham gia của cộng ñồng trong quản lý và sử dụng công trình thuỷ lợi ở một số nước trên thế giới

Trên thế giới ñã có rất nhiều nước tiến hành chuyển giao, vận ñộng

cộng ñồng tham gia vào công tác thuỷ lợi Những kinh nghiệm ở nhiều nước

ñã chứng minh rằng các tổ chức nông dân hoàn toàn có thể tham gia vào các khâu trong công tác thuỷ lợi Dưới ñây là một số nước ñiển hình trên thế giới khá thành công cho mô hình chuyển giao trên [13]

* Indonexia

Từ năm 1987 Chính phủ ñã công bố một chính sách mà theo ñó các công trình phục vụ tưới có quy mô từ 500 ha trở xuống lần lượt ñược chuyển giao cho các tổ chức của người dùng nước Trình tự chuyển giao ñã ñược Bộ Công trình công cộng xây dựng nên và hướng dẫn thực hiện Một khung chung cho việc chuyển giao có thể tóm tắt như sau:

+ Kiểm kê ñánh giá cơ sở vật chất của các công trình sẽ bàn giao

+ đào tạo cán bộ làm công tác chuyển giao

+ Hướng dẫn nông dân cùng tham gia vào quy hoạch thiết kế, cùng ựóng góp ựể khôi phục công trình, nông dân ựóng góp vật liệu và công lao ựộng

+ Thành lập hội dùng nước

+ Chuyển giao công trình cho hội dùng nước

+ Chắnh phủ hướng dẫn và tạo ựiều kiện giúp ựỡ sau khi chuyển giao như ựào tạo, tập huấn, cho vay vốnẦ

thành lập các hội dùng nước giữa các tỉnh hoặc ngay trong trong một tỉnh cũng khác nhau

* Nepal

Trong hơn một thập kỉ qua, trên nguyên tắc Nhà nước và nông dân cùng tham gia quản lý tưới, Chắnh phủ Nepal ựã ựầu tư ựáng kể vào việc khôi phục cơ cấu thể chế và công trình của các hệ thống tưới do Chắnh phủ quản lý nhằm chuyển giao trách nhiệm quản lý cho hiệp hội người sử dụng nước WUAs

Các giai ựoạn của chương trình ựược thiết kế nhằm tạo một môi trường trong ựó người sử dụng có vai trò ngày càng lớn, ựồng thời giảm dần vai trò của Nhà nước cho ựến khi chương trình chuyển giao kết thúc

Ngay từ ựầu Chắnh phủ Nepal mà ựại diện là cục thủy nông ựược viết tắt là DOI dự kiến sẽ làm việc với tư cách là một ựối tác của WUAs cho ựến khi các WUAs có ựủ khả năng gánh vác toàn bộ trách nhiệm Chắnh vì vậy

mà từ cuối thập kỷ 80 tới nay, một loạt các cải cách trong chắnh sách ựã ựược thực hiện, tất cả những văn kiện ựó ựều nhấn mạnh nhiều ựến sự tham gia có

tổ chức của người sử dụng nước trong tất cả các giai ựoạn của quá trình phát triển và quản lý dự án tưới cũng như giảm trách nhiệm của Nhà nước ựối với O&M thông qua việc chuyển giao dần những nhiệm vụ này cho WUAs

Kết quả là Chương trình chuyển giao quản lý tưới của Chính phủ Nepal

ñã và ñang ñược triển khai và thực hiện ngày càng rộng khắp theo phương thức từ trên xuống dưới Hàng loạt các dự án ñã chính thức ñược chuyển giao cho WUAs Nông dân ñịa phương ñã nâng cao ý thức tự chịu trách nhiệm và ñóng vai trò tích cực không những tại ñịa phương, tại khu vực mà còn cả những vấn ñề dân sự quốc gia khác Các viên chứcWUAs hiện ñang vận hành

và duy tu các hệ thống tưới bằng cách huy ñộng và quản lý hiệu quả các nguồn tài chính, nhân lực và tài nguyên thiên nhiên

* Philippines

Từ những năm 1980, Chính phủ Philippines ñã nhận thấy hiệu quả tưới của các công trình rất thấp trong khi ñó nguồn tài chính mà Chính phủ phải cung cấp cho cơ quan quản lý trong khi ñó nguồn tài chính mà Chính phủ phải cung cấp cho cơ quan quản lý tưới quốc gia ñược viết tắt là NIA- National Irrigation Administration lại quá lớn ñã buộc Chính phủ phải cải tổ

mô hình quản lý

Trong chương trình cải tổ này một Nghị ñịnh ñã ñược ban hành trong

ñó khẳng ñịnh: i) NIA phải tự chủ về tài chính bằng cách thu phí từ các hộ hưởng lợi; ii) Tất cả các tổ chức dùng nước ñều ñược ñăng kí quyền về nước trong ñó ghi rõ lượng nước mà các hệ thống tưới cấp xã và cấp quốc gia ñược

sử dụng; iii) Cho phép NIA ñược ủy quyền một phần hay toàn phần công tác quản lý các hệ thống công trình thủy lợi cho hội người dùng nước ñược viết tắt là IA-Irrigation Asociation; iv) Chính phủ giúp thành lập các IA dưới nhiều dạng khác nhau và có hợp ñồng cụ thể về công tác vận hành và bảo dưỡng với NIA; v) Chính phủ sẽ ñịnh kỳ hỗ trợ cho công tác tuyên truyền nâng cao nhận thức và năng lực trong công tác quản lý kỹ thuật thông qua các

tổ chức cộng ñộng và bao cấp hoàn toàn nếu xảy ra thiên tai hạn hán và vi) Chính phủ quy ñịnh xây dựng thí ñiểm tại một số hệ thống nhỏ ñể rút kinh nghiệm sau ñó quyết ñịnh mở rộng chương trình