[Luận văn/Báo cáo/Tiểu luận] Đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP xử lý chất thải rắn sinh hoạt việt nam

điểm về pháp luật, quản lý nhà nước; tuy nhiên, chỉ dừng lại ở ĐT PPP nói chung,không thể hiện đặc trưng riêng của tững lĩnh vực HTKT.Ngô Thế Vinh 2015, trong luận án “Nghiên cứu

Đầu tư theo hình thức công tư PPP xử lý chất thải rắn sinh hoạt

Việt Nam

DANH MỤC CÁC BẢNG

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

TÓM TẮT LUẬN VĂN

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan 2

3 Mục tiêu nghiên cứu 4

4 Đối tượng và Phạm vi nghiên cứu 4

5 Phương pháp nghiên cứu 5

6 Kết cấu luận văn 5

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC XỬ LÝ CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT ĐÔ THỊ 7

1.1 Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) 7

1.1.1 Khái niệm 7

1.1.2 Bản chất, mô hình đầu tư và đặc điểm của đầu tư theo hình thức PPP 8

1.1.3 Vai trò của đầu tư theo hình thức PPP 15

1.1.4 Nội dung quản lý Nhà nước đối với đầu tư theo hình thức PPP 17

1.2 Đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 18

1.2.1 Lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 18

1.2.2 Đặc trưng của đầu tư theo hình thức hợp tác công tư lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 19

1.2.3 Vai trò của đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 25

1.2.5 Nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chấtthải rắn sinh hoạt đô thị 28

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC XỬ LÝ CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2017 31 2.1 Sự cần thiết thực hiện đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực xử lý chât thải rắn sinh hoạt đô thị 31

2.1.1 Thực trạng lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tại Việt Nam 312.1.2 Thực trạng huy động nguồn lực của Nhà nước vào lĩnh vực xử lý chấtthải rắn sinh hoạt đô thị 33

2.2 Thực trạng đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 35

2.2.1 Căn cứ pháp lý của đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thảirắn sinh hoạt đô thị 35

2.2.2 Thực trạng công tác quản lý nhà nước đầu tư theo hình thức PPP lĩnhvực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 37

2.2.3 Thực trạng huy động vốn đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chấtthải rắn sinh hoạt đô thị 39

2.2.4 Thực trạng đầu tư tại các dự án xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị theohình thức PPP 46

2.3 Đánh giá thực trạng đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 56

2.3.1 Kết quả đạt được của đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thảirắn sinh hoạt đô thị 56

2.3.2 Tồn tại và khó khăn của đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chấtthải rắn sinh hoạt đô thị tại Việt Nam 57

2.3.3 Nguyên nhân của các tồn tại 59

CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC XỬ LÝ CHẤT THẢI RẮN SINH

HOẠT ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM 64

3.1 Định hướng của Nhà nước về huy động các nguồn lực đầu tư hệ thống xử lý chất thải rắn sinh hoạt đến năm 2025 64

3.1.1 Định hướng phát triển hệ thống xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tới năm 2025 64

3.1.2 Định hướng của Nhà nước và nhu cầu vốn đầu tư hệ thống xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 65

3.2 Một số kiến nghị và giải pháp tăng cường đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 66

3.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật và quy trình dự án đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 67

3.2.2 Huy động các nguồn lực vào đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị 69

3.2.3 Hoàn thiện về bộ máy, nhân sự cho các dự án đầu tư theo hình thức PPP 72

3.2.4 Đẩy mạnh thông tin truyền thông và sự tham gia của cộng đồng 74

3.2.5 Hoàn thiện pháp luật, chính sách lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị phù hợp với đầu tư theo hình thức PPP 76

KẾT LUẬN 79

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 81

PHẦN PHỤ LỤC 87

BCL : Bãi chôn lấp

BLT : Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giaoBOO : Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanhKHĐT : Kế hoạch và Đầu tư

BVMT : Bảo vệ môi trường

CQNN : Cơ quan nhà nước

CTR : Chất thải rắn

CTRSHĐT : Chất thải rắn sinh hoạt đô thị

DAĐT : Dự án đầu tư

ĐT PPP : Đầu tư theo hình thức đối tác công tư

ĐTXD : Đầu tư xây dựng

HTKT : Hạ tầng kỹ thuật

KHCN : Khoa học và công nghệ

MTĐT : Môi trường đô thị

NCKT : Nghiên cứu khả thi

NĐ15/CP : Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015NĐ30/CP : Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015NĐT : Nhà đầu tư

NSNN : Ngân sách nhà nước

ODA : Vốn hỗ trợ phát triển chính thức

ÔNMT : Ô nhiễm môi trường

PPP : Hình thức đối tác công tư

QLNN : Quản lý nhà nước

QLVH : Quản lý, vận hành

TNMT : Tài nguyên và Môi trường

XLCTR : Xử lý chất thải rắn

XLCTRSHĐT : Xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

VSMT : Vệ sinh môi trường

Bảng 1.2 Các mô hình đầu tư theo hình thức PPP 10Bảng 1.3 Các hình thức hợp đồng chính theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP 11Bảng 2.1 Tổng lượng chất thải rắn sinh hoạt đô thị phát sinh cả nước một ngày 31Bảng 2.2 Chất thải rắn sinh hoạt đô thị được xử lý bình quân một ngày trongphân theo khu vực 32Bảng 2.3 So sánh số vốn đầu tư đã thực hiện và nhu cầu vốn đầu tư lĩnh vực xử

lý chất thải rắn sinh hoat đô thị 33Bảng 2.4 Ngân sách nhà nước cấp kinh phí lĩnh vực môi trường 34Bảng 2.5 Tổng hợp vốn đầu tư và các dự án PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinhhoạt đô thị giai đoạn 2011-2017 (tháng 11) tại 32 tỉnh, thành phố 40Bảng 2.6 Vốn đầu tư theo năm các dự án PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinhhoạt đô thị giai đoạn 2011-2017 (tháng 11) tại 32 tỉnh, thành phố 41Bảng 2.7 Các hình thức hợp đồng đối với các dự án PPP lĩnh vực xử lý chất thảirắn sinh hoạt đô thị giai đoạn 2011-2017 45Bảng PL.1 Phân loại dự án đầu tư xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị theo nhóm

dự án 87Bảng PL.2 Các dự án xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị theo hình thức PPP giaiđoạn 2011-2017 (tháng 11) tại 32 tỉnh, thành phố 89Bảng PL.3 Danh sách các tỉnh, thành phố đã, đang có đầu tư hay đang kêu gọiđầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị và quy môlượng chất thải rắn sinh hoạt đô thị được thu gom 97

Sơ đồ 1.2 Các chủ thể trong mối quan hệ Công – Tư của đầu tư theo hình thức PPP 12

Sơ đồ 1.3 Quy trình quản lý rủi ro trong đầu tư theo hình thức PPP 15

Sơ đồ 1.4 Tổng quát quy trình thu gom và phương pháp xử lý chất thải rắn sinhhoạt đô thị 19

Sơ đồ 1.5 Sự tham gia của các bên trong đầu tư PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắnsinh hoạt đô thị 29

Sơ đồ 2.1 Quy trình các giai đoạn cơ bản một dự án đầu tư theo hình thức PPP 37

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Biều đồ 2.1 Vốn đầu tư PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị phântheo năm tại 32 tỉnh, thành phố giai đoạn 2011-2017 (tháng 11) 42Biều đồ 2.2 Vốn đầu tư PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị phântheo địa phương tại 32 tỉnh, thành phố giai đoạn 2011-2017 (tháng 11) 44

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) có sự tham gia của đầu tư củakhối tư nhân vào các dự án lĩnh vực HTKT nói chung, xử lý CTRSHĐT nói riêng đãđược áp dụng trên thế giới từ cuối những năm 1980 và đã thu được nhiều thành công

ĐT PPP để xây dựng cơ sở HTKT đang ngày càng được áp dụng rộng rãi tại ViệtNam góp phần bổ sung nguồn vốn của Nhà nước và cải thiện đầu tư thông qua huyđộng vốn, kinh nghiệm chuyên môn từ khu vực tư nhân Nhà nước đã ban hành cácquy định cơ bản liên quan đến ĐT PPP như Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấuthầu, NĐ15/CP và NĐ30/CP cùng với các Thông tư hướng dẫn Những quy định nàybước đầu đã tạo khung pháp lý cơ bản cho ĐT PPP

Cùng với tốc độ đô thị hóa nhanh, vấn đề xử lý CTRSHĐT được Nhà nướccũng như các địa phương chú trọng để đảm bảo môi trường sống ổn định và bền vữngcho người dân Nhu cầu vốn đầu tư lĩnh vực xử lý CTRSHĐT đang rất lớn và cấpbách Tuy nhiên, trong bối cảnh nợ công tăng cao, nguồn vốn đầu tư công của Nhànước ngày càng hạn chế; cùng với đó, nguồn vốn ODA không còn được ưu đãi nhưtrước Đảng, Nhà nước đã có nhiều định hướng, chính sách khuyến khích phát triểnkinh tế tư nhân cũng như huy đồng nguồn vốn từ khu vực này để đầu tư vào hạ tầng.Theo xu thế đó, một số địa phương đã kêu gọi đầu tư và triển khai dự án theo hìnhthức PPP trong lĩnh vực xử lý CTRSHĐT Tuy nhiên, khả năng thu hút đầu tư chưađáp ứng nhu cầu đầu tư, trong khi các dự án triển khai theo hình thức PPP lĩnh vựcnày đa phần còn nhiều hạn chế, vướng mắc

Để nâng cao các hoạt động đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lýCTRSHĐT và áp dụng các kiến thức được học vào thức tế, học viên chọn đề tài

“Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tại Việt Nam”.

2 Các công trình nghiên cứu khoa học có liên quan

Ở Việt Nam, liên quan đến đề tài của luận văn đã có một số nghiên cứu tại cácluận văn, luận án, báo cáo như:

Võ Quốc Trường (2011), trong luận văn thạc sỹ “Hợp tác công - tư trong lĩnh

vực y tế nghiên cứu trường hợp thành phố Hồ Chí Minh” Tác giả đã trình bày các lýluận về hợp tác công công tư, đặc biệt là về các mô hình PPP, những lợi ích, rủi rocủa PPP; đặc điểm, hệ thống y tế - bệnh viện và cơ chế tài chính; kinh nghiệm tạiSingapore, Trung Quốc; thực trạng quá trình xã hội hóa, cơ chế tài chính tại hệ thống

y tế thành phố Hồ Chí Minh Trên cơ sở các nội dung trên và điều kiện kinh tế - xãhội và chủ trương của TP Hồ Chí Minh, tác giả lựa chọn mô hình PPP (BOTHOÀNG KIM NGỌC), và đưa một số giải pháp để triển khai mô hình PPP Có thểthấy, do thời gian nghiên cứu chưa có các văn bản pháp luật đầy đủ về PPP, vì vậy,tác giả mới chỉ sử dụng hình thức hợp đồng BOT HOÀNG KIM NGỌC, mặt khác,các giải pháp đưa ra không cụ thể và đồng bộ, mang tính chất xã hội hóa nhiều hơn làhình thức PPP

Hoàng Thị Mỹ Dung (2012), tại luận văn thạc sỹ “Ứng dụng mô hình hợp tác

công – tư (PPP - Public Private Partnership) vào việc nâng cao năng lực cấp nước ĐàNẵng tại Công ty TNHH MTV cấp nước Đà Nẵng (DAWACO)” đã nghiên cứu cáckhía cạnh về lý luận của hình thức hợp tác công – tư, thực trạng cấp nước của Công

ty TNHH MTV cấp nước Đà Nẵng, ưu và nhược điểm của mô hình công – tư và cáctrở ngại phát triển mô hình này, tiếp đến, luận văn đã trình bày nghiên cứu áp dụng

mô hình công tư từ sự cần thiết, các giai đoạn của dự án Như vậy, luận văn chỉ dừnglại nghiên cứu hoạt động một công ty, mà đề xuất áp dụng PPP, không có thực trạngvề PPP, nhất là cho hoạt động của công ty

Ngô Thị Thu Hằng (2015), trong luận văn thạc sỹ “Mô hình hợp tác công tư

(PPP) tại Việt Nam”, trình bày các nội dung Lý luận cơ bản về mô hình PPP, Thựctrạng pháp luật về mô hình PPP tại Việt Nam và thực tiễn áp dụng, Kiến nghị hoànthiện khuôn khổ thể chế về mô hình PPP tại Việt Nam Tác giả đã trình bày theo quan

điểm về pháp luật, quản lý nhà nước; tuy nhiên, chỉ dừng lại ở ĐT PPP nói chung,không thể hiện đặc trưng riêng của tững lĩnh vực HTKT.

Ngô Thế Vinh (2015), trong luận án “Nghiên cứu ứng dụng Hình thức PPP

trong quản lý đầu tư xây dựng công trình giao thông đô thị”, trên cơ sở lý luận và cơ

sở thực tiễn, đã nghiên cứu việc ứng dụng Hình thức PPP trong quản lý ĐTXD côngtrình giao thông đô thị nhằm thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn lực đầu tư của khuvực kinh tế tư nhân, nâng cao chất lượng quản lý công trình giao thông đô thị trên địabàn thành phố Hà Nội phù hợp với các giai đoạn phát triển trong tương lai

Huỳnh Thị Thúy Vân (2015), trong luận văn thạc sỹ “Hợp tác công tư trong

phát triển hạ tầng giao thông của thành phố Đà Nẵng”, tác giả đã khái quát các vấn đề

lý luận cơ bản về PPP, hệ thống hạ tầng giao thông; Đánh giá thực trạng PPP trongđầu tư hệ thống hạ tầng giao thông của thành phố Đà Nẵng, cụ thể là thực trạng cácDAĐT PPP trong đầu tư hệ thống hạ tầng giao thông; đề xuất các giải pháp chủ yếunhằm tăng cường PPP trong đầu tư hệ thống hạ tầng giao thông của TP Đà Nẵng

Nguyễn Thị Hồng Minh (2016), trong luận án tiến sỹ “Nghiên cứu về quản lý

nhà nước đối với DAĐT theo hình thức PPP trong xây dựng hạ tầng giao thôngđường bộ Việt Nam” đã làm rõ các nội dung của QLNN đối với DAĐT theo hìnhthức PPP trong xây dựng hạ tầng GTĐB; phân tích thực trạng QLNN đối với DAĐTPPP đường bộ Việt Nam; đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với DAĐT theohình thức PPP trong xây dựng hạ tầng GTĐB Việt Nam

Bộ Tài nguyên và Môi trường (2016), “Báo cáo hiện trạng môi trường quốc

gia 2016 - Chuyên đề: Môi trường đô thị” Nghiên cứu của Bộ TNMT chủ yếu về cácnội dung tổng quan môi trường đô thị, các chuyên đề về môi trường đất, nước, khôngkhí, chất thải, quản lý nhà nước về môi trường và đề xuất, kiến nghị Nghiên cứu chủyếu về khía cạnh môi trường, tác động của các nguồn ÔNMT, tuy có nhắc đến huyđộng đầu tư xã hội hóa như một giải pháp nhỏ trong tổng thể các giải pháp về môitrường

Kết luận rút ra từ tổng quan các nghiên cứu liên quan:

Các nghiên cứu đã đề cập và giải quyết một số khía cạnh nhất định liên quanđến PPP ở một số lĩnh vực HTKT (như giao thông, y tế, cấp nước) Tuy nhiên, vẫncòn khoảng trống nghiên cứu như:

- Đầu tư theo hình thức PPP cho lĩnh vực xử lý CTRSHĐT thì chưa có nghiêncứu cho lĩnh vực này, do mỗi lĩnh vực HTKT có đặc trưng riêng

- Các nghiên cứu về môi trường đều đánh giá đầu tư vào lĩnh vực xử lýCTRSHĐT rất bức thiết và có đề cập đến thu hút đầu tư tư nhân Tuy nhiên, không cónghiên cứu về đầu tư theo hình thức PPP cho lĩnh vực xử lý CTRSHĐT và các giảipháp để đẩy mạnh thu hút nguồn lực này

- Các nghiên cứu giai đoạn trước khi Nghị định NĐ15/CP Về đầu tư theo hìnhthức PPP được ban hành vẫn chủ yếu ở hướng tiếp cận PPP hoặc thiên về hình thức

xã hội hóa hơn là theo hình thức PPP Ở thời điểm hiện tại, sau khi NĐ15/CP đượcban hành, các nghiên cứu chưa cập nhật các quy định cũng như thực trạng tương ứng

Với khoảng trống nghiên cứu trên, trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư công ngàycàng hạn chế, việc thu hút đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT cần

thiết phải được nghiên cứu Vì vậy, học viên lựa chọn đề tài: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tại Việt Nam”.

3 Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý thuyết và thực tiễn về đầu tư theo hìnhthức PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT, luận văn đề xuất một số kiến nghị và giải pháptăng cường hoạt động đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực xử lý CTRSHĐT tạiViệt Nam

4 Đối tượng và Phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là ĐT PPP trong lĩnh vực xử lýCTRSHĐT

- Phạm vi nghiên cứu:

+ Về nội dung, luận văn trình bày các nội dung về ĐT PPP trong lĩnh vực xử lýCTRSHĐT trên các mặt lý luận, thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện các mặthạn chế

+ Về không gian, luận văn nghiên cứu về ĐT PPP trong lĩnh vực xử lýCTRSHĐT tại Việt Nam Tuy nhiên, do hạn chế về điều kiện thời gian và nguồn lực,luận văn nghiên cứu lĩnh vực xử lý CTRSHĐT tại 32 tỉnh, thành phố, đặc biệt là các

đô thị lớn như Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hải Phòng (chiếm 82%tổng lượng CTRSHĐT được thu gom trên cả nước) - danh mục các tỉnh, thành phố nàynêu tại Phụ lục 3 của luận văn

+ Về thời gian, luận văn nghiên cứu, phân tích thực trạng ĐT PPP trong lĩnhvực xử lý CTRSHĐT giai đoạn 2011-2017 (đến tháng 11), ngoài ra, có phân tích mộtsố dự án đưa vào vận hành trước năm 2011 để có nội dung, đặc điểm đầy đủ của ĐTPPP trong lĩnh vực xử lý CTRSHĐT; dựa trên định hướng đến 2025 của Nhà nước đểđề xuất giải pháp trong những năm tới

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp, dữ liệu thứ cấp bao gồm các báo cáocủa các CQNN về ĐT PPP, báo cáo về môi trường, một số nội dung trong các nghiêncứu có liên quan (Bộ KHĐT, Bộ Xây dựng, Bộ TNMT), lựa chọn và phân tích các nộidung liên quan đến hoạt động ĐT PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT Mặt khác, luận vănthu thập thông tin về các dự án xử lý CTRSHĐT đã, đang có đầu tư hoặc đang kêu gọiđầu tư theo hình thức PPP, tiến hành chọn lọc, thống kê, tổng hợp và so sánh, phântích, rút ra nhận xét

6 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, phần phụ lục;nội dung của luận văn gồm 4 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnhvực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Chương 2: Thực trạng đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh vực xử

lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tại Việt Nam giai đoạn 2011-2017

Chương 3: Một số kiến nghị và giải pháp tăng cường hoạt động đầu tư theohình thức đối tác công tư trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tại ViệtNam

Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà

nước - tư nhân (Public Private Partnership – PPP)” hay ngắn gọn là “hợp tác công tư”

miêu tả các hoạt động giữa Nhà nước và Tư nhân trong các lĩnh vực hạ tầng và các lĩnhvực dịch vụ khác PPP thể hiện một hình thức có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưngvẫn có vai trò của nhà nước đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được cải cáchcủa khu vực nhà nước và đầu tư công

Qua hai khái niệm có thể thấy một số mặt chính như: Hình thức đầu tư này thuhút sự tham của NĐT tư nhân (qua công tác quản lý, nguồn vốn, ) thay thế cho hìnhthức đầu tư công của Nhà nước (là hình thức đầu tư truyền thống) vào các nhiệm vụ xãhội, hàng hóa công cộng Sự tham gia của CQNN và NĐT (hay Doanh nghiệp dự án)được thể hiện bằng hợp đồng Hình thức đầu tư này chỉ đầu tư vào các lĩnh vực hạ tầng,dịch vụ công Trong khi đảm bảo đáp ứng các dịch vụ xã hội cho người dân và hoànthành trách nhiệm của khu vực nhà nước và đầu tư công, thì hình thức đầu tư này vẫnđảm bảo quyền, lợi ích của NĐT một cách hợp lý

Phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ thì nhu cầu về nguồn lực tài chính làrất lớn Do đó, thông qua việc đẩu tư theo hình thức PPP, nguồn lực từ khu vực tư nhân

có thể được huy động để bù đắp nguồn lực thiếu hụt, đồng thời thu hút được các côngnghệ và trình độ quản lý hiện đại, các dự án được triển khai có hiệu quả cao

1.1.2 Bản chất, mô hình đầu tư và đặc điểm của đầu tư theo hình thức PPP

1.1.2.1 Bản chất của đầu tư theo hình thức PPP

Sơ đồ 1.1 Bản chất của đầu tư theo hình thức PPP

Nguồn: Ngô Thế Vinh (2015) [10]

Thuật ngữ “hợp tác công tư ” phản ánh tổng hợp nhiều mối quan hệ có thể cógiữa các CQNN và NĐT tư nhân liên quan đến đầu tư hạ tầng và dịch vụ công cho xãhội, trong đó thể hiện một khuôn khổ pháp lý có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưngvẫn cần vai trò của nhà nước, đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội Do vậy, bản chấtcủa Hình thức PPP là các bên (Nhà nước và Tư nhân) cùng tham gia thực hiện dự án,dịch vụ công phục vụ người dân (đối tượng hưởng lợi) với mục tiêu đạt hiệu quả đầu tưcao nhất – là quan hệ ba bên, như Sơ đồ 1.1 nêu trên

Tuy nhiên, cùng là sự đầu tư của NĐT tư nhân vào các lĩnh vực mà Nhà nướcđang cung cấp, giữa ĐT PPP và “xã hội hóa” đầu tư có sự khác biệt Xã hội hóa đầu tưvà ĐT PPP có sự tương đồng nên cần được phân biệt rõ Nếu phân chia về các công tácvà các bên liên quan thì ta có:

Bảng 1.1 Phân biệt xã hội hóa đầu tư và đầu tư theo hình thức PPP

- Chỉ cần lập đề xuất đề

đầu tư, không cần đấuthầu để được thực hiện

- Chủ yếu quản lý nhưhoạt động đầu tư tưnhân, thị trường hànghóa, dịch vụ

- Nhà nước cấp giấyphép đầu tư

- Người dân trả tiềncho NĐT để sử dụngHHDV, hoặc

Nhà nước thanh toáncho NĐT

Hình thức

xã hội hóa Nhà đầu tư Nhà nước Người dân thụ hưởng

- Sau khi đầu tư đưa vàovận hành, thì ký hợpđồng với Nhà nước theocông việc Nhà nước giao

- Sau khi NĐT đầu tư,đưa vào vận hành Kýhợp đồng với CQNN

Đầu tư theo

hình thức đối

tác công tư

(PPP)

- Khu vực tư nhân đầu tưhàng hóa, dịch vụ

- Các lĩnh vực thường cólợi ích không cao hoặcthời gian thu hồi vốn dài

- Lập đề xuất dự thầu,

- Ký hợp đồng với Nhà

nước khi trúng thầu; thựchiện dự án (ký hợp đồngtrước khi đầu tư)

- Nhà nước thu hút đầu

tư vào các lĩnh vựcHTKT, dịch vụ công

Nhà nước phê duyệtbáo cáo khả thi để lựachọn NĐT

- Nhà nước là một bêntrong hợp đồng, nganghàng với NĐT

- Nhà nước thúc đẩy, hỗtrợ NĐT thực hiện dựán

Tùy theo loại hợp đồng (BOT HOÀNG KIM NGỌC, BT, BTL ),người dân sử dụng hàng hóa, dịch vụ bằng cách:

+ Trả tiền trực tiếp cho NĐT, hoặc + Đóng phí dịch vụ cho Nhà nước.+ Nhà nước thanh toán cho NĐT từ NSNN

Nguồn: Tổng hợp của tác giả.

Về xã hội hóa, sau khi CQNN đã chuyển giao công việc kinh doanh (ĐTXD, vậnhành công trình và phân phối dịch vụ) cho tư nhân thì CQNN chỉ còn làm công việcQLNN thông qua các công cụ luật pháp, hành chính, tài chính (thuế), mọi rủi ro kinhdoanh đều do tư nhân gánh chịu

Về ĐT PPP, ngoài trách nhiệm QLNN CQNN còn là một bên đối tác tham gia cóquyền lợi, trách nhiệm rõ ràng Có thể nói thực chất mối quan hệ đó là “quan hệ ba chiasẻ”, tức là cùng chia sẻ lợi ích, cùng chia sẻ trách nhiệm và cùng chia sẻ rủi ro Mức độchia sẻ trong từng mặt có thể nhiều ít khác nhau tùy theo mô hình PPP được lựa chọn ápdụng, nhưng tựu trung vẫn phải bao gồm cả ba mặt đó

1.1.2.2 Các mô hình đầu tư và hợp đồng theo hình thức PPP

Mối quan hệ giữa Nhà nước và Tư nhân trong ĐT PPP thường được xác địnhthông qua hợp đồng dự án Tùy theo đặc điểm của dự án, điều kiện kinh tế - xã hội, thểchế nhà nước, chính sách, pháp luật và mức độ phát triển của từng quốc gia để chia thànhcác mô hình ĐT PPP khác nhau Việc lựa chọn mô hình PPP phải phù hợp với mục tiêuquản lý ĐTXD công trình HTKT đô thị ở từng giai đoạn phát triển dự án như: giai đoạn

xây dựng công trình, giai đoạn QLVH hoặc là toàn bộ vòng đời của DAĐT Bên cạnh

đó, các công trình HTKT đô thị cũng có những đặc điểm khác nhau về tính chất côngtrình, về khả năng thu phí hoàn vốn đầu tư Lựa chọn mô hình hợp lý sẽ phát huy tối đathế mạnh của các bên tham gia DAĐT PPP

Có thể phân chia các mô hình theo 03 tiêu chí chính như sau: (1) Về hiệu quả nếuNĐT QLVH ở giai đoạn vận hành, đặc biệt là khả năng thu phí, hoàn vốn, lợi nhuận (2)Về cơ quan sở hữu dự án trong toàn bộ dự án (CQNN hay NĐT, sở hữu giai đoạn nàotrong dự án) (3) Về đối tượng phải trả phí cho hoạt động đầu tư (Người dân trả cho NĐThay Nhà nước trả cho NĐT) Cụ thể, được tóm lược qua sơ đồ sau đây:

Bảng 1.2 Các mô hình đầu tư theo hình thức PPP

TT Mô hình

Đầu tư xây dựng và

quản lý vận hành công trình

Tiêu chí phân chia

Hình thức hợp đồng PPP có thể

Ví dụ

Hiệu quả khi NĐT QLVH giai đoạn vận hành

Nhà

nước hay NĐT sở hữu công trình

Thanh toán cho NĐT

1 Mô hìnhdịch vụ

NĐT chỉ đầu tư xâydựng Nhà nướcQLVH (hoặc NĐTkhông thể/không cầnthiết phải QLVH)

Nhà nước thanh toán

Không Nhà nước nước Nhà BT đường bộDự án

Có Nhà nước Ngườidân O&M

QLVHbệnhviệncông

Có Nhà nước Ngườidân

BOTHOÀN

G KIMNGỌC,BTO

Dự ánđường bộ

4 Mô hình

ủy thác

NĐT đầu tư xâydựng Nhà nước ủythác NĐT QLVH

Nhà nước thanh toán

Dự án

Xử lý rác

TT Mô hình

Đầu tư xây dựng và

quản lý vận hành công trình

Tiêu chí phân chia

Hình thức hợp đồng PPP có thể

Ví dụ

Hiệu quả khi NĐT QLVH giai đoạn vận hành

Nhà

nước hay NĐT sở hữu công trình

Thanh toán cho NĐT

nhượng

quyền sở

hữu

dựng và quản lý vậnhành Người dân trả

cung cấpnướcsạch

Nguồn: Tổng hợp của tác giả.

Để lựa chọn mô hình PPP thì được đánh giá tổng thể trên khía cạnh hiệu quả kinhtế của dự án (đánh giá cả chi phí ĐTXD và chi phí vận hành trong suốt vòng đời của dựán) Trong trường hợp dự án có hiệu quả đầu tư thấp hoặc không có khả năng thu hồivốn thì căn cứ theo đặc điểm của dự án và phân tích hiệu quả kinh tế theo từng giai đoạn(ĐTXD công trình và QLVH công trình) để có thể áp dụng hình thức mô hình dịch vụđối với giai đoạn ĐTXD công trình, mô hình QLVH đối với giai đoạn khai thác sử dụngvì Nhà nước có thể tận dụng được công nghệ, kinh nghiệm quản lý công trình của NĐT

tư nhân ở từng công việc cụ thể

* Các hình thức hợp đồng PPP đối với đầu tư theo hình thức PPP

Các mô hình ĐT PPP được phán ánh cụ thể qua các hình thức hợp đồng (hay loạihợp đồng) Hợp đồng dự án PPP là căn cứ pháp lý quy định trách nhiệm của các bêntham gia, phân bổ rủi ro, lợi ích tùy theo đặc điểm của DAĐT PPP Hợp đồng dự án xácđịnh vai trò bình đẳng của các bên đối tác trong việc thực hiện dự án (thường từ 10 - 50năm) nên việc xây dựng và đàm phán hợp đồng dự án là rất quan trọng nhưng tương đốiphức tạp Việc đàm phán để xác định vai trò, trách nhiệm cũng như quyền lợi và phân bổrủi ro của các bên trong quá trình thực hiện DAĐT PPP thường tốn nhiều chi phí và thờigian hơn hình thức đầu tư truyền thống

Mặc dù có sự khác nhau giữa các thuật ngữ và tên gọi hình thức hợp đồng PPPtrong các nghiên cứu ở Việt Nam và thế giới, tuy nhiên về bản chất thì hợp đồng dự ánPPP phản ánh những nội dung công việc chính, các thỏa thuận Về lý thuyết, có thể baogồm nhiều hình thức hợp đồng khác nhau như là DB, DBFMO, BT, BOT HOÀNG KIM

NGỌC, TOT, OUM

Tuy nhiên ở Việt Nam, theo quy đinh tại Điều 3 NĐ15/CP thì có 07 hình thứcchính về hợp đồng dự án Các loại hợp đồng tương tự khác thì các Bộ, ngành vàUBND cấp tỉnh đề xuất trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định Các loại hợp đồng PPP chính cụ thể như:

Bảng 1.3 Các hình thức hợp đồng chính theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP

1 Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BOT

HOÀNGKIMNGỌC

2 Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh BTO

4 Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh BOO

5 Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ BTL

6 Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao BLT

1.1.2.3 Một số đặc điểm của đầu tư theo hình thức PPP

Những đặc điểm cơ bản của ĐT PPP được thể hiện trong từng trường hợp cụ thểvà đóng vai trò khác nhau trong việc thực hiện DAĐT Ví dụ như việc đóng góp nguồnlực còn phụ thuộc vào năng lực của mỗi bên đối tác, sự ràng buộc về trách nhiệm pháp

lý, khả năng cung cấp tài chính, chuyên gia kỹ thuật và các vấn đề liên quan khác Nhưvậy, có thể rút ra các đặc điểm như sau:

a Sự tham gia đồng thời của Nhà nước – Nhà Đầu tư – Người dân

Mối quan hệ này được thể hiện qua sơ đồ sau:

Sơ đồ 1.2 Các chủ thể trong mối quan hệ Công – Tư của đầu tư theo hình thức

PPP

NHÀ NƯỚC

NHÀ ĐẦU

Phân chia theo chủ thể cung cấp và sử dụng hàng hóa công

cộng (2)

Nguồn: Tổng hợp của tác giả.

Về tổng quát, các mối quan hệ của ba chủ thể có thể là trực tiếp (2 đường thẳng)hoặc trực tiếp và gián tiếp (1 đường thẳng và 1 đường nét đứt) Mối quan hệ ba bên nàykhông thể tách rời, tuy nhiên, tùy theo mô hình (hay hình thức hợp đồng, BT, BOTHOÀNG KIM NGỌC, BOO ) mà mức độ trực tiếp và gián tiếp sẽ khác nhau

Luôn luôn có sự tham gia của Người dân, chứ không chỉ là Nhà nước và NĐT, vìngười dân là người thụ hưởng mọi hàng hóa, dịch vụ công cộng do Nhà nước hoặc NĐTcung cấp tuy mô hình và hình thức hợp đồng PPP khác nhau

b Nguyên tắc hiệu quả kinh tế - xã hội trong đầu tư theo hình thức PPP

Do sử dụng các ưu điểm, thế mạnh của các bên tham gia dự án nên việc sử dụnghiệu quả nguồn lực cũng như nâng cao hiệu quả đầu tư là nguyên tắc chính khi áp dụng

ĐT PPP Nhờ việc lựa chọn NĐT, thương thảo hợp đồng mà mối quan hệ, trách nhiệmtừng bên giữa CQNN và NĐT, phương án thực hiện được làm rõ ngay từ đầu Do vậy,thông thường các mục tiêu đặt ra của hoạt động đầu tư PPP thường đạt được lợi íchchung và cả cho từng bên như cung cấp hàng hóa, dịch vụ công đáp ứng nhu cầu và yêucầu; lợi ích phát triển nền kinh tế; lợi ích từng bên; có thể giúp tiết kiệm chi phí cho

CQNN và người dân Nhà nước sẽ chỉ hợp tác với Tư nhân trên cơ sở dự án được thựchiện tốt hơn so với việc Nhà nước tự thực hiện Do vậy, hiệu quả kinh tế tài chính, hiệuquả kinh tế - xã hội là một trong những yếu tố tiên quyết khi xem xét tính khả thi củaviệc thực hiện dự án theo PPP.

c Nguyên tắc công bằng trong đầu tư theo hình thức PPP

Việc công bằng trong hoạt động PPP có thể hiểu theo các dạng: công bằng giữacác NĐT cùng mong muốn đầu tư; công bằng giữa trách nhiệm của CQNN và NĐT;công bằng về việc người dân được sử dụng hàng hóa, dịch cụ công một cách hợp lý

Để đạt được tính công bằng, cần thiết phải đạt được tính cạnh tranh và tính minhbạch, trách nhiệm giải trình như nêu trên Khác với hình thức đầu tư truyền thống, cácbên tham gia DAĐT PPP có vai trò là đối tác bình đẳng, có cùng trách nhiệm và nghĩavụ thực hiện dự án đạt hiệu quả cao nhất

d Nguyên tắc cạnh tranh trong đầu tư theo hình thức PPP

CQNN có nhu cầu lựa chọn các NĐT để cùng thực hiện các trách nhiệm quản lýcông, cung cấp hàng hóa công cộng Các lĩnh vực này có sự quan tâm của NĐT nhiềuhoặc ít, năng lực và kinh nghiệm của NĐT có thể đáp ứng hoặc không đáp ứng Vì vậy,việc lựa chọn được NĐT có tính cạnh tranh, tuy nhiên, có thể xảy ra trường hợp chỉ có

01 NĐT quan tâm nhưng không phải là NĐT có năng lực, kinh nghiệm Đây giống nhưhạn chế của hình thức chỉ định thầu như đấu thầu thông thường Việc lựa chọn dự án, lựachọn nhà ĐT PPP phải được thực hiện trên nguyên tắc cạnh tranh nhằm tìm ra yếu tố tốtnhất

e Nguyên tắc song hành giữa quyền lợi và trách nhiệm

Sự tham gia dựa trên vai trò, năng lực và nhu cầu của từng bên và đem lại lợi íchriêng cho từng chủ thể trong mối quan hệ Mỗi chủ thể Nhà nước hay Nhà đầu tư có vaitrò, khả năng khác nhau, vì vậy, trong ĐT PPP các chủ thể này sẽ sử dụng các nguồn lực,thực hiện vai trò có hiệu quả để thực hiện DAĐT

NĐT tư nhân chỉ tham gia thực hiện DAĐT PPP khi nhận thấy có khả năng thuhồi được vốn đầu tư, có cơ hội kinh doanh và các lợi nhuận khác Trong khi đó, Nhànước lại quan tâm đến lợi ích dưới góc độ giảm chi tiêu cho NSNN ĐTXD, hiệu quả xã

hội mà dự án mang lại cho cộng đồng Về người dân là đơn vị thụ hưởng hàng hóa côngcộng Để đạt được quyền lợi, các chủ thể đều phải thực hiện trách nhiệm của mình Cânbằng giữa quyền lợi và trách nhiệm cũng chính là nguyên tắc công bằng

f Nguyên tắc minh bạch và trách nhiệm giải trình

Do lĩnh vực liên quan đến HTKT, dịch vụ công, không phải chỉ là quan hệ giữaCQNN – NĐT mà là CQNN – NĐT – Người dân Vì vậy, các trao đổi giữa CQNN vàNĐT cần được công khai, minh bạch Tuy nhiên, nhiều khi trách nhiệm này không đượctuân thủ, dẫn đến những hành động cá nhân vụ lợi hoặc cùng thỏa hiện để trục lời Vấnđề này liên quan đến trách nhiệm về tính minh bạch và giải trình để đảm bảo quyền, lợiích, trách nhiệm thỏa đáng giữa 03 bên

g Rủi ro và đòi hỏi phải quản lý, phân chia rủi ro

Do toàn bộ DAĐT PPP có thời gian dài (10 - 50 năm), đặc tưng về hàng hóa,dịch vụ của lĩnh vực HTKT, dịch vụ công nên chịu nhiều rủi ro trong quá trình thực hiện,

như là rủi ro về thay đổi chính trị; rủi ro pháp lý hợp đồng; rủi ro về kinh tế-tài chính, rủi ro kỹ thuật, rủi ro về môi trường và xã hội; rủi ro về các sự kiện bất khả kháng Với

Hình thức PPP việc xác định và giảm thiểu rủi ro trong suốt vòng đời dự án là tương đốikhó khăn hơn so với hình thức đầu tư truyền thống Về quy trình quản lý rủi ro, có thểthể hiện qua các bước như sơ đồ sau:

Sơ đồ 1.3 Quy trình quản lý rủi ro trong đầu tư theo hình thức PPP

Nguồn: Ngô Thế Vinh (2015) [10]

ĐT PPP phân định một cách hợp lý các trách nhiệm, nghĩa vụ và rủi ro mà đối tácNhà nước và Tư nhân phải gánh vác Do vậy, việc phân bổ rủi ro cho bên nào có khả

Giám sát, điều

chỉnh rủi ro

Xác định rủi ro

Đánh giá, phân tích rủi ro

Giảm nhẹ và khắc phục rủi ro

Phân bổ rủi ro

Quản lý rủi ro trong hình thức đối tác công tư

Quản lý rủi ro trong hình thức đối tác công tư

năng quản lý rủi ro tốt nhất là một trong những ưu điểm của ĐT PPP Nhà nước là ngườiban hành các chính sách, cơ chế và có tính pháp quyền, trong khi đó NĐT tư nhân có thếmạnh về nguồn vốn, công-nghệ và kỹ thuật, kinh nghiệm quản lý thực hiện DAĐT.Nguyên tắc này phản ánh bản chất của mối quan hệ hợp tác, chia sẻ những khó khăntrong DAĐT PPP nhằm giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động.

1.1.3 Vai trò của đầu tư theo hình thức PPP

a Thu hút nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân

Các dự án theo hình thức đầu tư công (theo hình thức truyền thống) thường chịuảnh hưởng của việc phân bổ NSNN hàng năm, quy trình thủ tục tài chính phức tạp nênthường làm chậm tiến độ thực hiện dự án trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư công ngàycàng bị hạn chế

Với cơ chế PPP, Nhà nước sẽ giảm yêu cầu phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổnguồn vốn đầu tư từ NSNN cho hạ tầng Bởi vậy, Nhà nước có thể đẩy nhanh tiến độhuy động vốn cho các dự án HTKT thiết yếu, mở rộng thêm các dự án khác hơn hoặctăng chất lượng của các DAĐT hạ tầng

b Nâng cao hiệu quả và trách nhiệm quản lý công của cơ quan nhà nước

- Nâng cao chất lượng quản lý công: Nhà nước tập trung vào việc lập và quản lý

ở góc độ vĩ mô Nâng cao năng lực quản lý dịch vụ công bằng cách chuyển giao tráchnhiệm cung cấp dịch vụ công cho Tư nhân, đối tác Nhà nước sẽ tập trung vào vai tròquản lý, giám sát chất lượng thay vì trực tiếp thực hiện DAĐT

- Yêu cầu Nhà nước phải có am hiểu và quản lý tốt dự án: Đầu tư nói chung, đầu

tư vào lĩnh vực HTKT có nhiều rủi ro, phát sinh Vì vậy, chỉ cần cả hai bên phải có amhiểu về ĐT PPP, về lĩnh vực đầu tư và DAĐT mới đem lại thành công cho DAĐT

c Về chất lượng và chi phí sản phẩm được cung cấp

Huy động được những lợi thế của các bên nhằm thực hiện dự án đạt hiệu quả.Chất lượng dịch vụ tốt hơn của các DAĐT PPP là do khả năng và trách nhiệm quản lýcông việc, ứng dụng công-nghệ hay do các cơ chế khuyến khích CQNN trong PPP

Đối với góc độ người tiêu dùng, sử dụng trực tiếp sản phẩm, giá sản phẩm màngười dân phải trả có thể giảm do hiệu quả đầu tư của DAĐT Nhưng cũng có thể tăng

do phải trả mức giá không được trợ giá nữa

d Về lợi ích cho các bên trong đầu tư

Luôn có một khoảng cách nhất định về lợi ích giữa khu vực nhà nước và khu vực

tư nhân khi tham gia vào DAĐT PPP Lợi ích của NĐT tư nhân là thu được lợi nhuậnkinh tế, tăng hiệu quả giá trị đầu tư của đồng vốn, trong khi đó nhà nước lại coi trọng yếutố xã hội, nhu cầu cộng đồng Do vậy, làm sao để đạt được “điểm hài hòa” về lợi ích củaNhà nước và Tư nhân là một trong những khó khăn và nhược điểm của hình thức đầu tưnày Trong một số trường hợp, vấn đề xác định được lợi ích của các bên tham gia dự ánlàm chậm quá trình thực hiện, thậm chí làm hỏng dự án thực hiện theo hình thức PPP

đ Về hiệu quả đầu tư

Với sự năng động của NĐT tư nhân, việc ứng dụng các công-nghệ hiện đại, giảipháp tiết kiệm chi phí, đẩy nhanh tiến độ sẽ sớm đưa dự án vào vận hành Việc NĐT tưnhân được chủ động trong quá trình triển khai thực hiện dự án (thiết kế, thi công) và cơchế thanh toán sau khi hoàn thành dịch vụ thường tạo động lực cho NĐT tư nhân rútngắn thời gian thi công các DAĐT Các DAĐT PPP thường tạo động lực lớn cho NĐT

tư nhân giảm chi phí ĐTXD, sớm đưa công trình vào khai thác sử dụng nhằm sớm thuhồi vốn đầu tư, điều này thường khó thực hiện trong điều kiện ràng buộc của hình thứcđầu tư truyền thống

e Về quản lý chi phí

Hiệu quả quản lý chi phí đầu tư hay vốn đầu tư sẽ được sử dụng hiệu quả hơn,hay tiết kiệm hơn Các NĐT có động lực và giải pháp (về công-nghệ, quản lý, sử dụngnguồn lực ) nhằm giảm chi phí, nâng cao chất lượng, tiến độ Trong khi đó, Nhà nướclại gặp nhiều hạn chế về quy trình, nhân lực

Tuy nhiên, chi phí chuẩn bị đầu tư cao hơn đầu tư truyền thống Điều này khônghề mâu thuẫn với lợi ích tiết kiệm chi phí đã được trình bày ở trên Khác với đầu tư côngtruyền thống, PPP có chi phí chuẩn bị dự án, chi phí đấu thầu lựa chọn NĐT thường caohơn, mặt khác, chi phí lãi vay đối với vốn NĐT vay để thực hiện DAĐT cũng là chi phílớn mà đầu tư từ NSNN không phải chịu

1.1.4 Nội dung quản lý Nhà nước đối với đầu tư theo hình thức PPP

Nhà nước có cả vai trò, trách nhiệm QLNN và vai trò tham gia:

- Nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong việc đầu tư hệ thống H đô thị do việc đầu

tư các lĩnh vực này đòi hỏi vốn đầu tư lớn, ít có khả năng thu hồi vốn, đảm bảo CQNN

sẽ thực hiện đầy đủ các cam kết của mình khi triển khai thực hiện các DAĐT theo PPP.Nhà nước thành lập cơ quan PPP có nhiệm vụ nâng cao nhận thức và mở rộng hoạt động

ĐT PPP, kết nối các CQNN, ban hành các tài liệu mẫu và hướng dẫn chuẩn bị và triểnkhai các dự án nhằm có biện pháp giám sát toàn diện các DAĐT

- Nhà nước thực hiện việc cam kết để đảm bảo lợi nhuận của các NĐT tư nhânthông qua cơ chế chính sách ưu đãi, hỗ trợ tài chính, miễn, giảm thuế, phí để thu hútcác nguồn lực tham gia đầu tư vào hệ thống HTKT đô thị Mặt khác, Nhà nước cũngcam kết để đảm bảo việc đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân được an toàn, phân chia rủi

ro hợp lý

- Xây dựng khuôn khổ pháp lý như Luật, Nghị định, Thông tư hướng dẫn toàndiện và cụ thể về PPP, trong đó có các mẫu hợp đồng dự án PPP Điều này sẽ góp phầnminh bạch thuận lợi trong đàm phán, ký kết hợp đồng, giảm chi phí giao dịch, tăng tínhminh bạch cho các mô hình PPP và khuyến khích các NĐT tư nhân tham gia tích cựchơn Ngoài ra, Nhà nước thường ban hành các tiêu chuẩn kỹ thuật, quy định giá cả củadịch vụ để đảm bảo dự án đi đúng đích

- Nhà nước thực hiện chuẩn bị đầu tư, nghiên cứu các khía cạnh dự án để làm đầubài rõ ràng và để các NĐT tư nhân tin tưởng rằng Nhà nước đã phân tích toàn diện cácrủi ro và mức độ rủi ro của các DAĐT

- Về lựa chọn NĐT và ký hợp đồng: Nhà nước ban hành các quy định và thựchiện các thủ tục lựa chọn NĐT PPP, hai hình thức chính chỉ định thầu và trường hợpphải đấu thầu Kết thúc quá trình là hợp đồng được ký kết Nhà nước thực hiện các côngtác lựa chọn NĐT, thương thảo, ký hợp đồng

- Nhà nước thực hiện việc giám sát chất lượng và giá cả của dịch vụ, kết hợp vớigiám sát cộng đồng dân cư, để đảm bảo lợi ích của Nhà nước và cộng đồng Nhà nướcthanh toán chi phí đầu tư và chi phí dịch vụ do NĐT thực hiện; thanh toán cho NĐT

(bằng tiền, đất) đối với hợp đồng có nội dung chuyển giao (T); hoặc không thanh toán,đối với hình thức như hợp đồng BOO

1.2 Đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

1.2.1 Lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Khái niệm: Chất thải rắn (CTR) là chất thải ở thể rắn hoặc sệt (còn gọi là bùnthải) được thải ra từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc các hoạt động khác.CTR sinh hoạt (còn gọi là rác sinh hoạt) là CTR phát sinh trong sinh hoạt thường ngàycủa con người CTRSHĐT là CTR sinh hoạt phát sinh tại đô thị

CTRSHĐT bao gồm các loại CTR phát sinh từ các hộ gia đình, khu công cộng,khu thương mại, khu xử lý CTRSHĐT Trong đó, CTRSHĐT phát sinh từ các hộ giađình chiếm tỷ lệ cao nhất CTRSHĐT có tác động đến toàn bộ lĩnh vực môi trường:nước, không khí, đất, đồng thời ảnh hưởng đến sức khỏe người dân và cảnh quan đô thị.Ảnh hưởng này có tác động lớn và lâu dài tới an sinh xã hội

Xử lý CTRSHĐT sử dụng các phương pháp làm giảm khối lượng và tính độc hạicủa CTRSHĐT, hoặc chuyển CTRSHĐT thành vật chất khác để tận dụng thành tàinguyên thiên nhiên Xử lý CTRSHĐT là quá trình gồm nhiều khâu từ nguồn phát thảiđến sản phẩm cuối cùng là sản phẩm tái chế, hoặc CTRSHĐT còn lại để chôn lấp Quytrình này cơ bản được tóm tắt tại Sơ đồ sau:

Sơ đồ 1.4 Tổng quát quy trình thu gom và phương pháp xử lý chất thải rắn sinh

hoạt đô thị

Nguồn phát sinh

Hệ thống thu gom (xe đẩy, xe ép rác, lao động, dụng cụ)

Tập kết tại Trạm trung chuyển (thường tại các đô thị lớn)

Chôn lấp (Phương pháp chôn lấp)

Tập kết tại Khu (hoặc Nhà máy) xử lý CTRSHĐT

Đốt rác (Phương pháp đốt rác)

Thu hồi năng lượng (nếu

có thể)

Tro xỉ

(làm vật liệu xây dựng hoặc mang đi chôn lấp)

Tái chế CTRSHĐT

(Phương pháp tái chế)

Phần còn lại

(đốt, chôn lấp hoặc san lấp mặt bằng)

Phân compost (chất hữu cơ)

Thu hồi nhiên liệu năng lượng

Thu hồi

kim

loại

Nguồn: Tổng hợp của tác giả.

1.2.2 Đặc trưng của đầu tư theo hình thức hợp tác công tư lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Các DAĐT PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT bên cạnh các nội dung như DAĐTPPP thông thường, thì các dự án này có các đặc trưng như sau:

1.2.2.1 Các hình thức đối tác công tư giữa Nhà nước – Nhà đầu tư trong lĩnh vực xử lýchất thải rắn sinh hoạt đô thị

Từ cơ chế Nhà nước làm toàn bộ quá trình thu gom đến xử lý CTRSHĐT Nhànước dần chuyển sang hợp tác với NĐT với các hình thức ngày càng cao như sau:

- Nhà nước đấu thầu lựa chọn NĐT (nhà thầu tư nhân) thực hiện (và chỉ thực

hiện) thu gom và vận chuyển CTRSHĐT đến các BCL hiện có mà không thực hiện xử lýCTRSHĐT (chôn lấp, đốt hay các công-nghệ khác) Hình thức này có không đầy đủđặc điểm ĐT PPP, do mới chỉ là cung cấp một phần quá trình xử lý CTRSHĐT, mớidừng lại ở NĐT thực hiện dịch vụ công NĐT chủ yếu đầu tư về máy móc (xe ô tô épCTRSHĐT, xe đẩy CTRSHĐT, công nhân và dụng cụ) mà không đầu tư vào công nghệ

xử lý CTRSHĐT Sau khi vận chuyển đến BCL, CTRSHĐT được các đơn vị khác thựchiện các bước còn lại

- Nhà nước lựa chọn NĐT thực hiện đầu tư Khu nhà máy xử lý CTRSHĐT Hìnhthức này NĐT đầu tư toàn bộ Khu xử lý CTRSHĐT (nhà máy, BCL ) Nhà nước cótrách nhiệm cung cấp CTRSHĐT để NĐT xử lý và thanh toán giá dịch vụ xử lýCTRSHĐT NĐT sau khi xử lý thành sản phẩm tài chế, CTRSHĐT còn lại không thể táichế (chiếm tỷ trọng ít hoặc hầu như không) được chuyển đến BCL hợp vệ sinh

Các dự án xử lý CTRSHĐT có thể thực hiện theo hình thức PPP hoặc theo hìnhthức “xã hội hóa” Xã hội hóa toàn phần chỉ đạt được khi NĐT đầu tư dự án, đưa vàovận hành và thu tiền trực tiếp của người dân phát thải, hầu như không có sự tham gia, hỗtrợ của CQNN Tuy nhiên, nếu xã hội hóa chỉ một phần, chẳng hạn việc thu phí vệ sinhcủa người dân vẫn do CQNN thu, việc thanh toán chi phí xử lý CTRSHĐT vẫn doCQNN trả cho NĐT (ngoài phí vệ sinh, còn có thể phải bù thêm bằng NSNN), có các

ưu đãi, hỗ trợ của CQNN Hình thức này mang tính chất của hình thức PPP nhiều hơn.Vì vậy, với các lĩnh vực như xử lý CTRSHĐT vẫn cần sự tham gia của Nhà nước, khihoạt động đầu tư không thể trở thành quan hệ 2 bên Nhà đầu tư sản xuất – Người dânmua hàng, việc xã hội hóa đầu tư lĩnh vực xử lý CTRSHĐT vẫn có thể hiểu là PPP ởmức sơ khai, có sự tham gia của cả 3 bên Nhà nước – Nhà đầu tư – Người dân

1.2.2.2 Về công nghệ xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị của nhà đầu tư

- Vì đặc trưng công-nghệ và hình thức PPP, nên NĐT phải có năng lực tài chính,nhân sự, quy trình quản lý và kinh nghiệm đầy đủ, am tường về lĩnh vực này; các CQNNcũng rất coi trọng vấn đề này Lý do, bởi các dự án này có nguy cơ cao về ÔNMT, mặtkhác, hình thức hợp đồng phổ biến áp dụng cho lĩnh vực này là BOO hoặc BLT, hàm ýNĐT phải vận hành dự án (vận hành nhà máy xử lý CTRSHĐT)

- NĐT PPP có thể phải chịu chi phí đền bù cho người dân sống quanh BCL nếugây ÔNMT Vì vậy, các DAĐT lĩnh vực xử lý CTRSHĐT cần phải lập đánh giá tácđộng môi trường và có biện pháp BVMT có thiết kế công nghệ DAĐT CTRSHĐT củaNĐT cần phải nằm trong quy hoạch CTR của Việt Nam hoặc của địa phương CácDAĐT lĩnh vực xử lý CTRSHĐT có nguy cơ cao bị phản đối của người dân xungquanh.

- DAĐT PPP có thể tranh chấp khi Nhà nước phải chịu mức phạt – trả cho NĐTkhi nội dung hợp đồng ghi CTRSHĐT phải được phân loại trước khi chuyển đến nhàmáy Vì vậy, Qua đây cho thấy, khi thực hiện ĐT PPP đối với lĩnh vực xử lýCTRSHĐT, các bên liên quan không chỉ am hiểu về PPP mà còn phải am hiểu cả về đặcthù của lĩnh vực xử lý CTRSHĐT Mặt khác, mỗi loại CTRSHĐT có chi phí xử lý khácnhau, với công nghệ khác nhau thì khác nhau, dẫn đến chi phí thanh toán cho đơn vị xử

lý cũng khác nhau

- Việc thanh toán chi phí xử lý CTRSHĐT cho NĐT PPP căn cứ theo khối lượng

xử lý, tuy nhiên, khối lượng này không phải là một giá trị cố định CTRSHĐT thànhphần chính là chất hữu cơ 54 - 77%, đây là thành phần dễ phân hủy Dẫn đến có sự khácnhau về khối lượng CTRSHĐT chuyển về bãi xử lý và khối lượng CTRSHĐT được đưavào bãi xử lý do qua thời gian, khối lượng cũng như kích thước của CTRSHĐT tại nơitập kết đều giảm Nếu thanh toán theo khối lượng ban đầu, thì sẽ thiệt hại cho CQNN, cólợi cho NĐT

1.2.2.3 Nguồn thu để thanh toán cho nhà đầu tư và giá xử lý lĩnh vực xử lý chất thải rắnsinh hoạt đô thị

Nguồn thu của các dự án xử lý CTRSHĐT có các nguồn thu chính như:

+ Phí vệ sinh môi trường được Nhà nước thu của người dân rồi trả cho đơn vị xử

lý cho đơn vị xử lý CTRSHĐT Chi phí này được trả tính trên một đơn vị lượngCTRSHĐT (thường là tấn rác), được cụ thể hóa bằng hợp đồng Nguồn kinh phí chohoạt động xử lý CTRSHĐT do Nhà nước bù đắp một phần từ nguồn thu phí vệ sinh trênđịa bàn, còn chủ yếu được cấp từ NSNN

+ CTRSHĐT có thể tái chế thành nhiều loại sản phẩm: kim loại, phân compost,

vật liệu nhựa, vật liệu xây dựng, đốt rác (rác có thể cháy, khí CH4 thu hồi) phát điện hòamạng lưới điện… đây là nguồn thu của DAĐT Việc tái chế hay có nguồn thu đem lạidoanh thu cho NĐT có thể góp phần giảm chi phí mà Nhà nước phải thanh toán, thờigian hoàn vốn của DAĐT ngắn hơn Tuy nhiên, việc tiêu thụ các sản phẩm tái chế có thểgặp khó về nguồn tiêu thụ Nguồn thu này không phải là nguồn vốn tham gia đầu tư, màlà một phần doanh thu cho dự án, coi như là cách để giảm chi phí xử lý CTRSHĐT.

Khác các dự án có khả năng thu phí cao (như giao thông mà người dân đi quaphải trả trực tiếp ) dự án xử lý CTRSHĐT cần có quy mô tối thiểu để vận hành, tuynhiên, việc mức phí VSMT thấp và dân cư phân tán dẫn đến việc thu phí của người dânđối với dự án xử lý CTRSHĐT không có tính hiệu quả mà lại phát sinh thêm chi phí vàthời gian Vì vậy, thông thường NĐT lĩnh vực này chủ yếu là do Nhà nước thanh toán,điều này quyết định hình thức hợp đồng phù hợp giữa Nhà nước và NĐT

- Trong trường hợp NĐT không được thanh toán tiền như hợp đồng với Nhànước, có thể xảy ra tình trạng CTRSHĐT không được tiếp nhận vào nơi xử lý, dẫn tớiCTRSHĐT bị đồ bừa bãi ngoài đường hoặc những nơi không đúng nơi quy định

1.2.2.4 Về áp dụng loại Hợp đồng dự án và nội dung Hợp đồng dự án

Do đặc trưng của dự án xử lý CTR, nên lựa chọn hình thức hợp đồng cũng có đặctrưng khác với ĐT PPP các lĩnh vực HTKT khác: Công nghệ và dây chuyền xử lýCTRSHĐT được NĐT nắm giữ, để vận hành cũng cần chi phí và tổ chức quản lý, trongkhi, Nhà nước không nhất thiết và sẽ tốn nhiều nguồn lực cũng như khó có khả năng tiếpnhận công nghệ nếu phải quản lý chúng Mặt khác, việc NĐT thu phí vệ sinh của ngườidân là không dễ dàng, đồng thời, Nhà nước vẫn phải cấp NSNN cho việc xử lý VSMT

Vì vậy, có thể xem xét sử dụng hình thức BOO, đây là hình thức thường được ápdụng Cũng có thể áp dụng hợp đồng thuê vận hành trong trường hợp NĐT xây dựngnhà máy, sau đó Nhà nước ký hợp đồng thuê vận hành với NĐT, đó là hình thức BLT,hoặc BTL

1.2.2.5 Ảnh hưởng đến đời sống người dân và vai trò của người dân về nhận thức, đónggóp vào nguồn thanh toán cho nhà đầu tư

a Ảnh hưởng lớn đến đời sống người dân

CTRSHĐT ảnh hưởng môi trường sống của người dân về không khí, nước, đất là

rõ ràng Các DAĐT PPP xử lý CTRSHĐT mặc dù mang tính vệ sinh hay giảm tác độngxấu về môi trường của CTRSHĐT, tuy nhiên, các hình thức xử lý vẫn đem lại các tác

động xấu như sau: (1) NĐT thường ít quan tâm đến ảnh hưởng đến đời sống của người dân xung quanh DAĐT.(2) NĐT có trách nhiệm đền bù cho người dân khi: Các BCL có

quy mô lớn gây ÔNMT, bệnh dịch Vì hai lý do chính trên, thường các dự án bị sự phảnđối của người dân, ngăn cản việc chuyển CTRSHĐT về

b Vai trò của người dân về nhận thức và đóng góp vào nguồn thanh toán cho NĐT PPP

Do ảnh hưởng đến toàn bộ cư dân trong khu vực đô thị, vì vậy, việc nhận thứccủa người dân đặc biệt là việc không xả CTRSHĐT bừa bãi gây ảnh hưởng tới cảnhquan môi trường Đồng thời, phân loại CTRSHĐT tại nguồn là rất quan trọng, ảnhhưởng đến nguồn CTRSHĐT đầu vào cho các DAĐT PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT

Mặt khác, việc đóng phí VSMT của người dân là nguồn thu chi trả cho DAĐT.Nếu trách nhiệm đóng phí không tương ứng với mức chi phí thu gom đến xử lý CTR, sẽdẫn đến sức ép Nhà nước phải bù thanh toán cho NĐT

Người dân có vai trò giám sát và phản ánh hoạt động của NĐT gần nơi sinh sốngcho CQNN Đây là kênh thông tin tức thời, tuy nhiên, việc xử lý thông tin lại phụ thuộcvào bộ máy CQNN

1.2.2.6 Đặc trưng nhà đầu tư lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Đặc thù lĩnh vực dẫn tới hình thức hợp đồng PPP chủ yếu là BOO hoặc BLT, vìvậy, yêu cầu NĐT muốn thực hiện DAĐT hiệu quả cần có năng lực và kinh nghiệm tốtmới có thể thực hiện được NĐT phải có năng lực về tài chính mạnh để đầu tư trong thờigian dài Về năng lực và kinh nghiệm vận hành dự án, do phải đầu tư công nghệ đồng

bộ, NĐT cần có đội ngũ, quy trình vận hành

Trong khi lĩnh vực xử lý CTRSHĐT đối với các nước đang phát triển, do nhiềuyếu tố, đặc biệt là mức thu phí vệ sinh còn thấp thì các dự án chưa đem lại tỷ suất cao,

dẫn đến NĐT khó vay được vốn.

1.2.2.7 Về quản lý và tham gia của cơ quan nhà nước lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinhhoạt đô thị đầu tư theo hình thức PPP

Bên cạnh các trách nhiệm QLNN của CQNN về lĩnh vực xử lý CTRSHĐT, đốivới hình thức PPP, CQNN còn có vai trò tham gia của CQNN, theo đó, có thể hiểu vaitrò tham gia của CQNN là một nội dung trong QLNN về CTRSHĐT (như quy định tạiĐiều 28 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP về Về quản lý chất thải và phế liệu), vai trò vàtrách nhiệm của CQNN như sau:

- CQNN lập quy hoạch xử lý CTRSHĐT, kế hoạch đầu tư và kế hoạch, danh mục

dự án thu hút đầu tư theo hình thức PPP cho riêng lĩnh vực này

- CQNN tiếp nhận và kiểm tra đề xuất đầu tư của NĐT có đảm bảo các mục tiêu,quy hoạch, kỹ thuật, môi trường, cháy nổ đặc biệt về các đặc thù công nghệ xử lýCTRSHĐT

- Đối với quy trình thu gom và xử lý CTRSHĐT, CQNN có thể giao toàn bộ choNĐT Trong trường hợp CQNN thu gom thì sau đó có trách nhiệm cung cấp CTRSHĐTcho NĐT để NĐT xử lý tại nhà máy

- CQNN quản lý về đầu tư dự án CTRSHĐT, tương tự các dự án HTKT PPP(như giao thông ), nhưng có thêm trách nhiệm quản lý NĐT có đầu tư đúng công nghệ

đã đăng ký ban đầu, bởi công nghệ có yếu tố đặc biệt quan trọng

- CQNN có trách nhiệm giám sát việc dự án của NĐT có đạt các chỉ tiêu môitrường, có gây ÔNMT cho người dân xung quanh không

- CQNN thanh toán cho NĐT (từ nguồn NSNN và phí vệ sinh) Đối với các đôthị phù hợp về quy mô người dân - phát thải và công suất nhà máy xử lý, đồng thời phíVSMT đáp ứng đủ chi phí xử lý của NĐT, có thể giao cho NĐT thu phí VSMT

Bên cạnh các nội dung trên, CQNN còn các vai trò về QLNN, như: bố trí kinhphí thực hiện; xây dựng mức thu phí tại địa phương; tổ chức tuyên truyền, giáo dục;thanh, kiểm tra, xử lý vi phạm; cơ chế chính sách ưu đãi, hỗ trợ để khuyến khích thugom, xử lý CTRSHĐT và các công tác khác

1.2.2.8 Mâu thuẫn, tranh chấp giữa Nhà nước – Nhà đầu tư – Người dân

- Các cam kết, thỏa thuận ban đầu giữa Nhà nước – Nhà đầu tư có thể trở thànhphát sinh tranh chấp Chẳng hạn, CTRSHĐT do CQNN cung cấp không được phân loạithì có thể dây chuyền máy móc không thể vận hành, NĐT yêu cầu Nhà nước đền bù dotrách nhiệm cung cấp CTRSHĐT đã được phân loại

- CQNN có thể không thanh toán cho NĐT do NĐT không thực hiện theo camkết ban đầu Chẳng hạn, NĐT cam kết đầu tư công nghệ xử lý hiện đại, tuy nhiên, NĐTchỉ đầu tư công nghệ chôn lấp, dây chuyền xử lý không vận hành được CQNN chỉ thanhtoán cho NĐT theo giá chôn lấp, mà không theo giá thỏa thuận ban đầu (cho việc xử lý)

- Việc Nhà nước không kịp thời thanh toán, có thể dẫn tới NĐT không tiếp nhậnCTRSHĐT Hoặc người dân chặn xe rác do dự án của NĐT gây ô nhiễm Tất cả đều dẫnđến CTRSHĐT không được xử lý, gây ÔNMT, xe rác phải đi đổ trái phép

- NĐT chậm tiến độ, không đầu tư đều dẫn đến CQNN không kịp điều chỉnh haymất cân đối về lượng CTRSHĐT phát sinh lớn hơn lượng CTRSHĐT có thể xử lý, thậmchí các BCL hiện có đã quá tải, đang gây ÔNMT Lượng CTRSHĐT phát sinh ngàycàng tăng, nhưng khả năng xử lý không thể đáp ứng vì các dự án treo như vậy

- CQNN không sử dụng các biện pháp giám sát toàn bộ hoạt động dự án, dẫn đếnNĐT có các hành vi sai trái như: tiếp nhận CTRSHĐT nhưng không xử lý mà đi đổ tráiphép khi chưa được CQNN chấp thuận

1.2.3 Vai trò của đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Có vai trò như ĐT PPP thông thường, ĐT PPP trong lĩnh vực xử lý CTRSHĐT

có thêm các vài trò:

- Do lĩnh vực xử lý CTRSHĐT là lĩnh vực môi trường, tại các nước đang pháttriển thường ít được CQNN và người dân quan tâm, mặt khác, nguồn lực đầu tư côngcủa Nhà nước còn hạn chế Việc đầu tư PPP vào lĩnh vực này khắc phục hạn chế về vốnđầu tư, đem lại các giá trị lớn về an sinh xã hội và hoàn thiện hệ thống HTKT Tại cácnước phát triển, các chính quyền đấu thầu để lựa chọn các NĐT tư nhân thực hiện cáchợp đồng thu gom xử lý CTRSHĐT Như vậy, PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT có thể

thay thế đầu tư công trong lĩnh vực này (về dây chuyền máy móc, phương tiện vậnchuyển, lao động, quản lý ).

- Nếu đầu tư công lĩnh vực này, Nhà nước phải thực hiện cả quá trình thu gomđến xử lý: từ các khu dân cư về điểm tập kết (hoặc thêm bước đến Trạm trung chuyển)rồi chuyển đễn BCL, sau đó, phải thực hiện các công tác xử lý Như vậy, Nhà nước phải

tổ chức bộ máy từ trên xuống dưới, phải cung cấp toàn bộ ngân sách cho bộ máy nhân

sự, máy móc và chi phí khác Với việc đầu tư theo PPP, Nhà nước không phải duy trì bộmáy nhân sự, máy móc và các chi phí khác, nhờ vậy thu gọn bố máy QLNN, chỉ cầnthực hiện các chức năng thuê NĐT xử lý CTRSHĐT và thanh toán cho NĐT tương ứngvới việc NĐT thực hiện

- CTRSHĐT gây các tác động lâu dài về đất, nước, không khí, bệnh tật, việcđầu tư PPP vào lĩnh vực này có vai trò giảm chi phí tương lai cho việc phải xử lý các tácđộng lâu dài nêu trên gây ra cho người dân và trách nhiệm khắc phục mà CQNN phảithực hiện Trong bối cảnh đầu tư từ khu vực Nhà nước còn hạn chế, thu hút PPP đầu tưvào lĩnh vực này là cách tốt nhất

- Các công nghệ xử lý CTRSHĐT có nhiều quy trình phức tạp và yêu cầu chấtlượng cao, do vậy, việc thu hút đầu tư của các NĐT tư nhân sẽ thu hút các công nghệ xử

lý CTRSHĐT mới tiên tiến, hiệu quả, ít gây ÔNMT

- Thu hút ĐT PPP tạo ra các doanh nghiệp mới trong lĩnh vực MTĐT qua việccác NĐT lĩnh vực xử lý CTRSHĐT thành lập các doanh nghiệp mới Với các nước đangphát triển chuyển sang kinh tế thị trường, các doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi thànhcông ty cổ phần Các công ty VSMT với lĩnh vực chính là xử lý CTRSHĐT – cũng nằmtrong định hướng cổ phần hóa Việc các NĐT tham gia cổ phần hóa, sau đó có thể trựctiếp điều hành công ty, về bản chất và hình thức cũng chính là PPP trong lĩnh vực này.Như vậy, có thể giảm bớt trách nhiệm cũng như chi tiêu của Nhà nước

- Trên thế giới, công nghệ xử lý CTRSHĐT đã có nhiều tiến bộ tại nhiều nướcnhư tại Bắc Âu, Mỹ Đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT thu hút cáNĐT nước đầu tư trực tiếp (FDI) với các NĐT có ưu thế về nguồn vốn và công nghệ,kinh nghiệm quản lý vào lĩnh vực này

1.2.4 Nguồn vốn đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Nguồn vốn vào hoạt động đầu tư PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT gồm: nguồn vốnchủ sở hữu của các NĐT, nguồn vốn của các tổ chức tín dụng và nguồn vốn tham gia củaNhà nước (NSNN và phí VSMT người dân đóng):

- Nguồn vốn chủ sở hữu của các NĐT: là thành phần nguồn lực cốt lõi của hình

thức PPP trong lĩnh vực xử lý CTRSHĐT Việc NĐT có năng lực về vốn chủ sở hữugiúp giảm chi phí khi phải đi vay vốn để thực hiện dự án và đảm bảo NĐT có cam kếtthực sự cho việc đầu tư vào dự án chứ không phải tay không bắt giặc

- Nguồn vốn của các tổ chức tín dụng: là nguồn vốn bổ sung cho NĐT để NĐT

có đủ nguồn lực thực hiện DAĐT PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT Nguồn lực này tạonên chi phí về vốn cho NĐT Tuy nhiên, việc huy động nguồn vốn này giúp NĐT cóphân tích tài chính dự án hợp lý khi NĐT không thể huy động đủ toàn bộ chi phí choDAĐT

- Nguồn vốn tham gia của Nhà nước (hay vốn Nhà nước):

+ Ngân sách nhà nước: Tuy PPP với định hướng thu hút nguồn lực của tư nhân,tuy nhiên, không phải hoàn toàn Nhà nước không phải tham gia Nguồn ngân sách Nhànước giúp CQNN thực hiện các bước chuẩn bị đầu tư (như lập dự án hay báo cáo khảthi; chi phí tổ chức lựa chọn NĐT ), chi phí giải phóng mặt bằng nhằm ưu đãi, hỗ trợNĐT Ở giai đoạn dự án vận hành, thông thường CQNN sẽ thanh toán cho NĐT, khiphí VSMT không đủ bù đắp chi phí xử lý, thì CQNN phải bù bằng NSNN để thanh toáncho NĐT

+ Phí VSMT người dân đóng: Dù mối quan hệ PPP chủ yếu diễn ra giữa CQNNvà NĐT, vẫn không thể tách rời được chủ thể Người dân Người dân phát thảiCTRSHĐT, vì vậy, có trách nhiệm đóng phí VSMT Tại các nước phát triển, khi ngườidân vứt bỏ đồ đạc phải chịu chi phí rất cao, như ở Nhật, chi phí vứt đồ còn cao hơn khiếnNgười dân thà để trong nhà còn hơn vứt ra BCL Với tính chất đó, phí VSMT là nguồnđóng góp vào thanh toán chi phí xử lý CTRSHĐT do NĐT thực hiện Tuy nhiên, tại cácnước đang phát triển, mức phí vệ sinh còn thấp, thì CQNN phải bù NSNN cho khoản

mục này, hay CQNN thu phí vệ sinh cùng với NSNN tổng lại để thanh toán cho NĐT.

+ Các ưu đãi, hỗ trợ của CQNN: các ưu đãi, hỗ trợ như ưu đãi về tiền sử dụngđất, thuế thu nhập doanh nghiệp, có thể hiểu là phần không thu vào NSNN, hay giảmtrừ NSNN Tuy không thành khoản vốn NSNN cụ thể, nhưng đây là nguồn lực tham giavào hoạt động PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT Ngoài ra, còn các ưu đãi, hỗ trợ khác như:bảo lãnh vay vốn cho NĐT, bảo lãnh doanh thu tối thiểu là chi phí tiềm tàng, có khảnăng CQNN phải chi cho DAĐT

Ngoài ra, các nhà tai trợ nước ngoài có thể cung cấp viện trợ cho các CQNN haygọi là ODA Theo Luật ngân sách nhà nước, nguồn vốn ODA cũng là nguồn ngân sáchnhà nước ODA này có thể dùng để hỗ trợ kỹ thuật cho CQNN hoặc lập Quỹ đầu tư PPP.Đối với vốn ngân sách nhà nước (không từ nguồn ODA) cũng có thể thành lập Quỹ đầu

1.2.5 Nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư theo hình thức PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Dự án quản lý đầu tư thực hiện theo PPP phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạchphát triển ngành, vùng và kế hoạch kinh tế - xã hội của đô thị cụ thể Bên cạnh đó, cácDAĐT PPP chỉ được áp dụng trong lĩnh vực xây dựng, cải tạo, vận hành và kinh doanh,quản lý công trình, cung cấp trang thiết bị cho công trình hoặc dịch vụ công

Trước khi lựa chọn phương thức thực hiện DAĐT PPP thì cơ quan xét duyệt dựán phải phân tích, đánh giá về khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn thương mại,công nghệ, kinh nghiệm quản lý của NĐT, có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liêntục, ổn định, đạt chất lượng đáp ứng nhu cầu của người sử dụng DAĐT PPP trong quản

lý ĐTXD công trình được áp dụng nếu có tổng vốn đầu tư từ 20 tỷ đồng trở lên, trừ

DAĐT theo hình thức hợp đồng O&M.

Sơ đồ 1.5 Sự tham gia của các bên trong đầu tư PPP lĩnh vực xử lý chất thải rắn

sinh hoạt đô thị

NHÀ NƯỚC

NHÀ ĐẦU

Khung pháp lý, quy trình dự án, bộ máy QLNN, nguồn lực của Nhà nước, kiểm soát dự án, môi trường của CQNN, truyền thông, tuyên truyền, ưu đãi, hỗ

- Khung pháp lý và quy trình dự án: Đây là hướng dẫn cũng như quy định bắtbuộc các chủ thể phải thực hiện Việc khung pháp lý và quy trình dự án đầy đủ giúp cácchủ thể thực hiện tốt trách nhiệm bản thân, đồng thời, hạn chế các hành vi tiêu cực,chẳng hạn gây ÔNMT, đổ CTRSHĐT trái phép Điều này còn phản ánh môi trườngđầu tư, khả năng thu hút các nguồn lực cũng như ảnh hưởng tới hoạt động của bộ máyQLNN trong đầu tư PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT

- Chất lượng hoạt động của bộ máy QLNN: Hình thức PPP có nhiều khác biệt vớiđầu tư công truyền thống, vì vậy, bộ máy QLNN phải có kiến thức, kinh nghiệm tươngứng để thực hiện DAĐT Mặt khác, vai trò quan trọng về các thủ tục hành chính khiếnQLNN phải giải quyết nhanh các thủ tục Có thể phát sinh chi phí mà NĐT yêu cầuCQNN phải đến bù nếu CQNN chậm giải quyết các thủ tục, chẳng hạn việc CQNN

thanh toán chậm cho NĐT gây thiệt hại cho NĐT Bộ máy QLNN còn có trách nhiệmtruyền thông, tuyên truyền đến NĐT và người dân; giám sát thực hiện dự án của NĐT,thanh toán cho NĐT, xử lý vi phạm của NĐT Do đó, bộ máy QLNN có vai trò quantrọng trong hoạt động đầu tư PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT.

- Nguồn lực của NĐT cũng như bộ máy hoạt động của NĐT: Các NĐT có nănglực tốt, bộ máy hoạt động hiệu quả sẽ góp phần triển khai DAĐT xử lý CTRSHĐT mộtcách hoàn chính Tuy nhiên, về nguồn lực và bộ máy có thể NĐT không có toàn bộ, màtrong quá trình triển khai DAĐT NĐT sẽ vay vốn, lập doanh nghiệp dự án, tuyển dụngnhân sự Điều này ảnh hưởng đến khả năng triển khai của NĐT, sâu xa ảnh hưởng đếntiến độ dự án, chất lượng dự án và các nội dung khác Sự tham gia của các tổ chức tíndụng hay thị trường vốn góp phần giúp NĐT có nguồn vốn cho dự án, với việc thịtrường vốn có khả năng tài trợ cho dự án, NĐT sẽ thuận lợi trong việc huy động vốn

- Công nghệ xử lý CTRSHĐT của dự án: Đối với đầu tư PPP lĩnh vực xử lýCTRSHĐT, công nghệ có vai trò quan trọng Bởi lĩnh vực này ảnh hưởng lớn đến môitrường Do vậy, một công nghệ được chọn tốt sẽ tốt nhất cho DAĐT PPP lĩnh vực này

- Sự tham gia của người dân: Người dân có sự tham gia trong việc đóng phíVSMT Vấn đề tuyên truyền và huy động sự tham gia của người dân là một nhân tố quantrọng đối với hình thức PPP lĩnh vực xử lý CTRSHĐT

Như các phân tích ở các phần trên, ĐT PPP trong lĩnh vực xử lý CTRSHĐT có nhiều vai trò về kinh tế - xã hội,môi trường, thu hút nguồn vốn, công nghệ, trong khi giải quyết bức xúc nhất về môi trường Tuy nhiên, đi kèm với ưu điểm, có nhiều nhược điểm nếu CQNN không quản lý được hoặc NĐT không thực hiện đúng cam kết.

CHƯƠNG 2.

THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG

TƯ TRONG LĨNH VỰC XỬ LÝ CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT ĐÔ THỊ TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2011-2017 2.1 Sự cần thiết thực hiện đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực xử lý chât thải rắn sinh hoạt đô thị

2.1.1 Thực trạng lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tại Việt Nam

- Tại các địa phương, tốc độ đô thị hóa ngày càng cao

Tốc độ đô thị hóa cao gây sức ép lên HTKT đô thị nói chung và hệ thống xử lýCTRSHĐT nói riêng Việt Nam đã có lịch sử phát triển đô thị từ rất lâu đời Đến thập kỷ

90, số lượng đô thị đã lên đến khoảng 500 đô thị Kể từ đó đến nay, số lượng đô thị tiếptục tăng lên nhanh chóng Hệ thống đô thị nước ta đang phát triển nhanh về số lượng,dòng di cư từ nông thôn ra thành thị tăng nhanh dẫn đến sự quá tải trong sử dụng hệthống hạ tầng cơ sở sẵn có trong khi chất lượng đô thị còn thấp, hệ thống HTKT và hạtầng xã hội chưa đồng bộ; trình độ và năng lực quản lý và phát triển đô thị còn thấp sovới yêu cầu, không những không tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế - xã hội đô thị,mà còn làm nảy sinh nhiều áp lực đối với môi trường, nhất là lĩnh vực xử lý CTRSHĐTbởi mức phát thải hàng ngày cao và gây ô nhiễm cả về môi trường không khí, nước, đấtvà cảnh quan

- Lượng CTRSHĐT quy mô lớn, gia tăng hàng năm

CTRSHĐT phát sinh ở các đô thị chiếm đến hơn 50% tổng lượng CTRSHĐTcủa cả nước mỗi năm Về giá trị tuyệt đối, tổng lượng CTRSHĐT cả nước một ngày:

Bảng 2.1 Tổng lượng chất thải rắn sinh hoạt đô thị phát sinh cả nước một ngày

Tổng cả nước

CTRSHĐT/ngày 31.600 tấn/ngày 32.415 tấn/ngày 33.167 tấn/ngày

Nguồn: Niêm giám Thống kê 2014, 2015, 2016

Trung bình mỗi năm, lượng CTRSHĐT tăng 2,5%/năm và về xu hướng, mức độphát sinh CTRSHĐT tiếp tục tăng

- Thu gom chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Tại hầu hết các khu vực đô thị, tỷ lệ thu gom CTRSHĐT luôn đạt khá cao và tănghàng năm

Bảng 2.2 Chất thải rắn sinh hoạt đô thị được xử lý bình quân một ngày trong phân

theo khu vực STT Vùng miền Tổng lượng CTRSHĐT

thông thường được thu gom

(tấn/ngày)

Tổng lượng CTRSHĐT thông thường được xử lý đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn (tấn/ngày)

1 Đồng bằng

sông Hồng 8.730 9.400 10.017 7.544 7.933 8.902Riêng Hà Nội 4.980 5.400 5.906 4.980 5.300 5.806

2 Trung du và miền núi

Nguồn: Niên giám thống kê năm 2014, 2015, 2016.

Tỷ lệ thu gom CTRSHĐT trung bình là 85% Tuy nhiên, tỷ lệ CTRSHĐT được

xử lý đúng kỹ thuật, hợp VSMT còn thấp Công nghệ xử lý CTRSHĐT xử lý còn lạchậu và chưa phù hợp với điều kiện thực tế, vẫn tập trung chủ yếu là chôn lấp và đốt

- Phân loại và xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị

Việc phân loại CTRSHĐT tại nguồn chưa có chế tài áp dụng và không đồng bộcho các công đoạn thu gom, xử lý Hiện công tác phân loại CTRSHĐT tại nguồn mới