Báo Cáo Đánh Giá Tác Động Dự Thảo Luật Việc Làm

và các văn bản hướng dẫn thi hành bướcđầu đã điều chỉnh các quan hệ về việc làm như: trách nhiệm của nhà nước trongviệc tạo việc làm, chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm, chính sá

BỘ LAO ĐỘNG-THƯƠNG BINH

VÀ XÃ HỘI

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG

DỰ THẢO LUẬT VIỆC LÀM

I GIỚI THIỆU CHUNG

1 Bối cảnh ban hành Luật Việc làm

Việc làm là một trong những nhu cầu cơ bản của người lao động để đảm bảocuộc sống và sự phát triển toàn diện Tạo việc làm cho người lao động, đảm bảoquyền bình đẳng về việc làm cho mọi người lao động là trách nhiệm của mọi quốcgia Nhận thức rõ tầm quan trọng của vấn đề, từ những năm 90 của thế kỷ 20, Nhà

nước ta đã đưa nội dung về việc làm vào Hiến pháp Bộ luật Lao động năm 1994,

Luật Bảo hiểm xã hội năm 2006, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ởnước ngoài theo hợp đồng năm 2006 và các văn bản hướng dẫn thi hành bướcđầu đã điều chỉnh các quan hệ về việc làm như: trách nhiệm của nhà nước trongviệc tạo việc làm, chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm, chính sách hỗ trợ tạoviệc làm của nhà nước: cho vay vốn tạo việc làm ; Thành lập và hoạt động của tổchức giới thiệu việc làm; Tuyển và quản lý lao động trong các doanh nghiệp; Laođộng Việt Nam làm việc cho các tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam; Laođộng nước ngoài làm việc tại Việt Nam; Việc làm đối với các đối tượng đặc thù:

lao động nữ, lao động là người khuyết tật; Bảo hiểm thất nghiệp; Ngoài các văn

bản kể trên, còn có 3 công ước của Tổ chức lao động quốc tế (ILO) (Công ước số

100 về trả công bình đẳng giữa lao động nam và nữ cho một công việc ngang nhaunăm 1959, Công ước số 111 về Phân biệt đối xử trong việc làm và nghề nghiệpnăm 1958, Công ước số 122 về Chính sách việc làm năm 1964) mà nước ta phêchuẩn, gia nhập là các nguồn pháp luật quan trọng cho việc tổ chức thực hiện phápluật việc làm

Các quy định pháp lý này bước đầu đã tạo hành lang pháp lý cho các quan hệ

xã hội về việc làm, thị trường lao động phát triển, góp phần tạo ngày càng nhiềuviệc làm (mỗi năm khoảng 1,5-1,6 triệu việc làm) và giảm tỷ lệ thất nghiệp củangười lao động (tỷ lệ thất nghiệp của lao động trong độ tuổi năm 2012 là 1,99%,trong đó khu vực thành thị là 3,25%, khu vực nông thôn là 1,42%; năm 2011 các tỷ

lệ tương ứng là: 2,27%, 3,6% và 1,71%)1 Tuy nhiên, cùng với sự hình thành và

phát triển thị trường lao động trong nền kinh tế thị trường, các quan hệ việc làmngày càng phát triển về số lượng, phong phú và đa dạng về hình thức, cho nên quátrình thực hiện các chính sách, pháp luật về việc làm đã và đang bộc lộ nhiều hạnchế, ngoài ra còn có một số vấn đề mới về quan hệ việc làm phát sinh cần đượcpháp luật điều chỉnh Vì lý do đó, Quốc hội khóa XIII đã đưa Luật Việc làm vàoChương trình xây dựng Luật, pháp lệnh năm 2012 (Nghị quyết số 07/2011/QH13của Quốc hội về chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh năm 2012 và điều chỉnhchương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2011).

Thực hiện quyết định số 1681/QĐ-TTg ngày 27/09/2011 của Thủ tướngChính phủ về việc phân công cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh thuộcChương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và các dự án luật, pháp lệnh đượcđiều chỉnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2011 của Quốc hội,ngày 10/10/2011, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đã thành lập Ban soạnthảo và Tổ biên tập Luật Việc làm bao gồm đại diện của Bộ Lao động – Thươngbinh và Xã hội và các Bộ, ngành có liên quan Trong quá trình nghiên cứu xâydựng Luật Việc làm, phát sinh nhiều vấn đề có ý kiến khác nhau Để có cơ sở lýluận, thực tiễn luận chứng cho các nội dung của dự thảo Luật Việc làm (đặc biệt làcác nội dung có nhiều ý kiến khác nhau), Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đãchủ trì phối hợp với các Bộ, ngành và cơ quan có liên quan thành lập nhóm nghiêncứu tiến hành đánh giá tác động dự thảo Luật Việc làm

2 Giới thiệu phương pháp đánh giá tác động pháp luật (RIA)

Hoạt động đánh giá này được thực hiện theo phương pháp "Đánh giá dự báotác động pháp luật" – Tiếng Anh: "Regulatory Impact Assessment", viết tắt là RIA.Phương pháp này được sử dụng để đánh giá dự báo tác động của việc ban hành mớihoặc sự thay đổi hệ thống pháp luật thông qua việc sửa đổi, bổ sung các quy địnhpháp luật hiện hành Quy trình thực hiện RIA được tiến hành theo các bước sau:

(1) Xác định các vấn đề ưu tiên dựa trên các tiêu chí rõ ràng

(2) Xác định các phương án lựa chọn để giải quyết từng vấn đề

(3) Xác định phương thức đánh giá tác động cho từng vấn đề thông qua việc

xác định các yếu tố có ảnh hưởng lớn nhất (như chi phí và lợi ích cơ bản)

(4) Xác định nhu cầu về dữ liệu phân tích.

(5) Xác định phương pháp thu thập dữ liệu và tham vấn về phương pháp đó (6) Thu thập, tập hợp dữ liệu và tham vấn bằng phương pháp đã nhất trí tại

bước 5

(7) Phân tích các dữ liệu đã thu thập

(8) Thống nhất về cách diễn giải kết quả phân tích và kết luận

(9) Lập báo cáo đánh giá tác động

Bằng một quy trình chặt chẽ, khoa học, có kết hợp đánh giá, phân tích cácyếu tố về định tính và định lượng, RIA được xem là phương pháp hiệu quả để xácđịnh và đánh giá tác động dự kiến của việc thay đổi chính sách và pháp luật Báocáo RIA sẽ phân tích, đánh giá tổng thể về các lợi ích, chi phí và rủi ro có thể xẩy

ra do tác động trực tiếp hoặc gián tiếp của một đề xuất thay đổi pháp luật

Theo đó, các phương án lựa chọn khác nhau sẽ có dự báo tác động khácnhau, từ đó, có thể đánh giá, so sánh để xác định phương án được xem là phù hợpnhất, tức là phương án ít rủi ro và chi phí nhất mà đem lại nhiều lợi ích từ dự kiếnthay đổi pháp luật đó Đồng thời, do quy trình đánh giá có sự tham gia và cung cấp

ý kiến tham vấn của các đối tượng chịu sự tác động do việc thay đổi pháp luật này

sẽ bảo đảm hoạt động đánh giá có độ tin cậy cao và tạo ra cơ sở cho sự đồng thuậntrong việc xác định và lựa chọn phương án tối ưu cho sự thay đổi pháp luật Với ýnghĩa đó, kết quả của việc thực hiện RIA sẽ góp phần bảo đảm chất lượng, tính khảthi và hiệu quả của việc ban hành văn bản pháp luật

Trên thế giới, RIA được áp dung khá phổ biến Các quốc gia thuộc khốiOECD khuyến cáo nên áp dụng RIA đối với các dự kiến thay đổi pháp luật để bảođảm chất lượng của việc ban hành pháp luật Nhiều nước như Canada, Hàn Quốc

… đã coi việc áp dụng RIA là thủ tục bắt buộc trong quy trình xây dựng pháp luậtchính thức Tại Việt Nam, phương pháp RIA được các tổ chức quốc tế khuyến cáosử dụng với mục tiêu nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản quy phạmpháp luật Do đó, việc áp dụng RIA là hoạt động rất có ý nghĩa trong nghiên cứu,xác định phương án tối ưu cho mô hình Luật Việc làm phù hợp với điều kiện vàhoàn cảnh Việt Nam hiện nay

3 Sử dụng phương pháp RIA trong đánh giá tác động dự thảo Luật Việc làm

Báo cáo RIA về Dự thảo Luật Việc làm tập trung vào 5 nhóm vấn đề mà nội

dung của nó có nhiều ý kiến khác nhau, gây tranh luận trong quá trình soạn thảo

Đó cũng là những vấn đề quan trọng đối với hoạt động cải cách pháp luật, gắn vớicác mục tiêu của Dự thảo Luật Việc làm, bảo đảm cho các nhà hoạch định đưa rađược các chính sách tốt, giúp cho việc thực thi Luật Việc làm đạt chất lượng cao;tăng cường tính minh bạch, tính thống nhất và tính dễ tiếp cận của hệ thống quyđịnh về việc làm

5 nhóm vấn đề cụ thể như sau:

Vấn đề 1: Sự cần thiết ban hành Luật Việc làm

Vấn đề 2: Chính sách hỗ trợ tạo việc làm

Vấn đề 3: Đánh giá, cấp chứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia

Vấn đề 4: Tổ chức dịch vụ công về việc làm

Vấn đề 5: Bảo hiểm thất nghiệp

II ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO LUẬT VIỆC LÀM THEO 5 NHÓM VẤN ĐỀ LỰA CHỌN

1 Vấn đề 1: Sự cần thiết ban hành Luật Việc làm (hay đánh giá tác động chung của việc ban hành và thực thi Luật)

1.1 Xác định vấn đề:

Việc làm là một trong những nhu cầu cơ bản của người lao động để bảo đảmcuộc sống và phát triển toàn diện Tạo việc làm cho người lao động, bảo đảm quyềnbình đẳng về việc làm cho mọi người lao động là trách nhiệm của mọi quốc gia

Nhận thức rõ tầm quan trọng của vấn đề, Hiến pháp năm 1992 đã quy định “Nhà nước và xã hội có kế hoạch tạo ngày càng nhiều việc làm cho người lao động” (Khoản 2 Điều 55) Theo đó, Bộ luật lao động, Luật bảo hiểm xã hội, Luật người

lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, Luật dạy nghề, vàcác văn bản hướng dẫn thi hành bước đầu đã điều chỉnh một số nội dung trongquan hệ xã hội về việc làm Các quy định này bước đầu đã tạo hành lang pháp lýcho các quan hệ xã hội về việc làm, thị trường lao động phát triển theo các quy luậtcủa nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần tạo ngày càngnhiều việc làm và giảm tỷ lệ thất nghiệp Tuy nhiên, cùng với sự hình thành và pháttriển thị trường lao động trong nền kinh tế thị trường, các quan hệ xã hội về việclàm ngày càng phát triển đa dạng và linh hoạt hơn, chính sách và việc thực hiệnchính sách pháp luật về việc làm đã và đang bộc lộ nhiều hạn chế, ngoài ra còn cómột số vấn đề mới về việc làm phát sinh cần được pháp luật điều chỉnh Cụ thể nhưsau:

- Việc làm là mối quan tâm của toàn xã hội, là chỉ tiêu kinh tế xã hội quantrọng đối với một đất nước nhưng đến nay chưa có một đạo luật riêng điều chỉnh tất

cả các quan hệ xã hội về việc làm Vấn đề việc làm được quy định trong nhiều vănbản luật khác nhau và chủ yếu trong các văn bản dưới luật nên thiếu đồng bộ, chưa

có sự thống nhất, gây nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai;

- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về việc làm hiện nay chủ yếu điềuchỉnh quan hệ xã hội về việc làm của nhóm đối tượng có quan hệ lao động (thôngqua hợp đồng lao động), trong khi đó số lượng lao động không có quan hệ laođộng ở nước ta lại rất lớn2 nhưng chưa có luật điều chỉnh;

2 Theo Báo cáo Kết quả điều tra lao động – việc làm năm 2011 của Tổng cục Thống kê, lao động làm công ăn lương chiếm khoảng 34,6% tổng số lao động đang làm việc trong nền kinh tế, trong khi đó

- Chính sách hỗ trợ tạo việc làm chưa đủ mạnh để xóa bỏ mọi rào cản, giảiphóng năng lực của mọi người lao động cho phát triển kinh tế - xã hội; việc lồngghép các chương trình phát triển kinh tế xã hội với chương trình việc làm chưahiệu quả đã tác động không nhỏ đến giải quyết việc làm;

- Chất lượng lao động hạn chế, có khoảng cách lớn giữa học và làm việc dochưa xây dựng được bộ tiêu chuẩn kỹ năng nghề theo ngành nghề, vị trí công việc

để tổ chức đánh giá, công nhận kỹ năng nghề của người lao động gây lãng phí lớn

về sử dụng nhân lực; gây hạn chế trong việc di chuyển lao động trong nước cũngnhư quốc tế, đặc biệt trong khu vực các nước ASEAN;

- Yêu cầu về chính sách phát triển thị trường lao động đã được Văn kiện Đạihội Đảng toàn quốc đề cập3, song chưa được thể chế hóa bằng các quy định phápluật, mô hình hoạt động dịch vụ việc làm chưa đáp ứng được sự phát triển của thịtrường lao động Các vấn đề như: thông tin thị trường lao động, kết nối cung, cầulao động, hợp tác công - tư trong hoạt động dịch vụ việc làm, chưa được điềuchỉnh bằng văn bản luật Những hạn chế về chính sách thị trường lao động đã ảnhhưởng đến cân đối cung, cầu lao động, hạn chế cơ hội tham gia thị trường lao độngcủa người lao động;

- Chính sách bảo hiểm thất nghiệp còn hạn chế trong việc thực hiện đúngchức năng và vai trò là chính sách bảo đảm về việc làm toàn diện cho người laođộng Các quy định hiện hành về bảo hiểm thất nghiệp mới chỉ dừng ở việc hỗ trợngười lao động sau khi họ bị mất việc làm mà chưa có chính sách duy trì việc làm,ngăn ngừa, hạn chế thất nghiệp Việc thực hiện chính sách bảo hiểm thất nghiệphiện hành cũng đang bộc lộ một số hạn chế về đối tượng, điều kiện, tổ chức thựchiện,… cần thiết phải sửa đổi, bổ sung, mở rộng đối tượng để chính sách bảo hiểmthất nghiệp thật sự phát huy được vai trò đảm bảo việc làm bền vững, hạn chế thấtnghiệp cũng như giúp người thất nghiệp sớm tìm được việc làm

Việc ban hành Bộ luật Lao động năm 2012 bước đầu góp phần định hướngcho việc khắc phục những hạn chế nêu trên Tuy nhiên, Bộ luật Lao động chỉ điềuchỉnh lao động có quan hệ lao động, nhiều quy định trong Bộ luật chưa cụ thể, chưakhắc phục những hạn chế và điều chỉnh toàn diện quan hệ xã hội về việc làm

1.2 Mục tiêu của việc ban hành Luật Việc làm

Việc ban hành Luật Việc làm nhằm đạt được những mục tiêu cơ bản sau:

lao động không có quan hệ lao động chiếm 65,4%

3 Phát triển đa dạng các ngành, nghề để tạo nhiều việc làm và thu nhập; khuyến khích, tạo thuận lợi

để người lao động học tập, nâng cao trình độ, tay nghề, đồng thời có cơ chế, chính sách phát hiện, trọng dụng nhân tài Đẩy mạnh phát triển thị trường lao động là một trong những yêu cầu trong nội dung Phát triển đồng bộ các yếu tố thị trường và các loại thị trường của định hướng “Hoàn thiện thể chế kinh tế thị

- Điều chỉnh thống nhất những vấn đề liên quan đến việc làm và thị trườnglao động cho người lao động trong một văn bản luật (bao gồm: chính sách hỗ trợtạo việc làm cho người lao động nói chung, chính sách bảo vệ, hỗ trợ việc làm đốivới lao động làm việc trong khu vực phi chính thức, lao động đặc thù; cung cấpdịch vụ việc làm cho người tìm việc và người sử dụng lao động; phát triển kỹ năngnghề của người lao động phù hợp với nhu cầu của thị trường lao động; chính sáchduy trì việc làm nhằm phòng chống thất nghiệp đối với lao động có quan hệ laođộng; chính sách hỗ trợ phát triển kỹ năng nghề, tư vấn giới thiệu việc làm, trợ cấpthất nghiệp đối với lao động bị mất việc làm); khắc phục tình trạng tản mát, thiếuđồng bộ, thiếu thống nhất như hiện nay.

- Có việc làm là nguyện vọng đáng trân trọng của con người Con ngườiđược tự do trong lao động là tiền đề để giải phóng sức lao động và phát huy triệt đểtiềm năng của con người Mọi người có sức lao động đều có quyền có việc làm, cóquyền tiến hành bất cứ hoạt động nào mà tạo ra thu nhập cho bản thân và gia đìnhvới điều kiện hoạt động đó là hợp pháp, phù hợp với nguyên tắc: "Công dân cóquyền làm những gì mà pháp luật không cấm" Với ý nghĩa đó, pháp luật về việclàm tạo ra hành lang pháp lý làm cơ sở cho Nhà nước, doanh nghiệp, các tổ chức xãhội tham gia, và thực hiện các biện pháp để tạo việc làm

Tạo môi trường pháp lý cho người lao động được tự do di chuyển và tự dotìm việc làm, là công cụ then chốt và cần thiết của Nhà nước để điều tiết việc làm,chương trình tạo việc làm và thị trường lao động

- Bảo đảm tính minh bạch cho thị trường lao động phát triển

1.3 Các phương án lựa chọn: Có 3 phương án cho vấn đề này:

Phương án 1A: Chỉ cần thực hiện tốt các quy định pháp luật hiện hành.

Phương án 1B: Sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành.

Phương án 1C: Ban hành Luật Việc làm.

1.4 Đánh giá tác động của các phương án

Theo kết quả thu được thông qua hoạt động lấy ý kiến công chúng bằngphiếu tham vấn RIA tại 9 tỉnh/thành phố đại diện cho 3 khu vực: (i) Khu vực miềnBắc (Hà Nội, Hưng Yên, Phú Thọ); (ii) Khu vực miền Trung và Tây Nguyên (HàTĩnh, Đà Nẵng, Đắk Lắk); Khu vực miền Nam (Thành phố Hồ Chí Minh, Bình

Dương, Sóc Trăng) về “Sự cần thiết ban hành Luật Việc làm” với 360 phiếu

người sử dụng lao động, 360 phiếu cán bộ ngành Lao động và 1530 phiếu ngườilao động, có:

- 93,7% người lao động được tham vấn trả lời cần thiết phải ban hành LuậtViệc làm; 6,1% trả lời không cần thiết phải ban hành Luật Việc làm và 0,1% trả lờikhông biết.

- 93,3% người sử dụng lao động được tham vấn trả lời cần thiết phải banhành Luật Việc làm; 6,7% trả lời không cần thiết phải ban hành Luật Việc làm

- 96,9% cán bộ ngành lao động được tham vấn trả lời cần thiết phải banhành Luật Việc làm; 3,1% trả lời không cần thiết phải ban hành Luật Việc làm

Đối tượng tham vấn đa dạng bao gồm: Người lao động (bao gồm: Lao động

có hợp đồng và lao động không có hợp đồng Trong nhóm lao động không có hợpđồng lại bao gồm: Lao động tự do, lao động trong các cơ sở sản xuất, kinh doanh

hộ gia đình, làng nghề và lao động nông nghiệp) Người sử dụng lao động (baogồm: Doanh nghiệp Nhà nước, Doanh nghiệp FDI, Doanh nghiệp tư nhân và cácchủ cơ sở sản xuất, kinh doanh hộ gia đình) Cán bộ Ngành lao động (bao gồm:Cán bộ Sở LĐTBXH, cán bộ phòng LĐTBXH, cán bộ Trung tâm GTVL)

Biểu đồ 1 Sự cần thiết về việc ban hành Luật Việc làm (%)

Phương án 1A : Chỉ cần thực hiện tốt các quy định pháp luật hiện hành (giữ nguyên hiện trạng).

Phương án này không khắc phục được những hạn chế, bất cập hiện nay Hệthống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành mới chỉ điều chỉnh đối với ngườilao động có quan hệ lao động (chiếm 30% lực lượng lao động) Trong khi đó, cácđối tượng lao động tự làm và lao động làm việc trong khu vực phi chính thức(chiếm gần 70% lực lượng lao động) thì hầu như chưa được quản lý, chưa có chính

sách pháp luật điều chỉnh Một số quan hệ xã hội về việc làm mới phát sinh chưađược pháp luật điều chỉnh như: phát triển kỹ năng nghề, cho thuê lại lao động, hỗtrợ doanh nghiệp để duy trì việc làm, phòng chống thất nghiệp cho người laođộng Mặt khác, nếu vẫn giữ nguyên như hiện trạng (chỉ thực hiện các quy địnhpháp luật hiện hành), sẽ tạo thêm kẽ hở pháp luật khiến các hành vi vi phạm phápluật về việc làm (như: dụ dỗ, hứa hẹn gian dối lừa gạt người lao động; gian lận, giảmạo hồ sơ bảo hiểm thất nghiệp ) ngày càng gia tăng, ý thức pháp luật của ngườidân giảm sút (công dân sẽ không tôn trọng, tuân thủ pháp luật do chế tài quá nhẹ,việc thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật chưa nghiêm minh) gây tốnkém kinh phí cho ngân sách nhà nước để khắc phục hậu quả phát sinh.

Phương án 1B: Sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành.

Nếu lựa chọn phương án này, tức là tiếp tục để tình trạng các văn bản quyphạm pháp luật về việc làm quy định tản mạn ở nhiều văn bản khác nhau, thiếu tínhthống nhất, đồng bộ, thậm chí chồng chéo; khó quản lý, khó áp dụng và thực hiện.Việc sửa đổi, bổ sung chỉ mang tính chắp vá các quy định mà chưa thực hiện đượcmột bước trong cải cách lập pháp đã và đang là một nhu cầu cần thiết đặt ra trongbối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế Phương án này có thể mất nhiều chi phí chonhững lần sửa đổi, bổ sung văn bản, mà có thể không cải thiện được môi trườngpháp lý về việc làm, không thể pháp điển hoá các quy định pháp luật về việc làmcho thống nhất và đồng bộ Đặc biệt nếu sửa đổi, bổ sung Bộ luật Lao động –chương II Việc làm (cơ sở pháp lý quan trọng nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội

về việc làm) thì không thể khắc phục được các hạn chế của hệ thống văn bản quyphạm pháp luật về việc làm, do các quan hệ xã hội về việc làm cần được pháp luậtđiều chỉnh ngày càng tăng, nếu chỉ điều chỉnh trong 1 chương của Bộ luật Laođộng thì không đủ, nếu mở rộng chương Việc làm quá nhiều thì sẽ làm mất cân đối

Bộ luật Lao động

Phương án 1C: Ban hành Luật Việc làm

Lựa chọn phương án này đem đến giải pháp tốt nhất, phù hợp với điều kiệnkinh tế xã hội của đất nước, khắc phục cơ bản những hạn chế của hệ thống văn bảnquy phạm pháp luật về việc làm hiện nay; tạo ra sự liên thông giữa pháp luật vềviệc làm trong nước và quốc tế; cải cách một bước về lập pháp các quy định phápluật về việc làm; bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý, điều hành; tăngcường trách nhiệm, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân trongviệc tạo và bảo đảm việc làm cho người lao động mặc dù việc xây dựng và thựcthi Luật cũng phát sinh những chi phí nhất định Cụ thể như sau:

Về mặt lợi ích: Việc ban hành Luật Việc làm đem lại các lợi ích:

- Thống nhất các quy định pháp luật hiện hành về việc làm còn tản mạn trongmột văn bản duy nhất có giá trị pháp lý cao là Luật

- Pháp điển hoá các nội dung còn chưa được điều chỉnh trong các văn bảnhiện hành

- Nâng cao vai trò của hệ thống luật pháp, đảm bảo quyền lợi cho người laođộng và người sử dụng lao động, thúc đẩy sự phát triển của thị trường lao động,đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế;

- Nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành, của xã hội, của doanh nghiệp

và của người dân về giải quyết việc làm, góp phần nâng cao thu nhập, ổn định vàphát triển xã hội;

- Phạm vi điều chỉnh rộng sẽ đảm bảo được một hành lang pháp lý chặt chẽ,phù hợp, tạo điều kiện đảm bảo việc làm bền vững cho mọi đối tượng của xã hội;

- Việc quy định cụ thể các khái niệm, chỉ tiêu về việc làm, thị trường laođộng sẽ giúp cho các tổ chức, cá nhân có thể phân tích đánh giá, so sánh được cácvấn đề liên quan việc làm;

- Việc quy định cụ thể vấn đề về hoạt động tư vấn, giới thiệu việc làm tạohành lang pháp lý, đảm bảo cho sự phát triển của thị trường lao động lành mạnh,quản lý sự biến động lao động chặt chẽ hơn và chấm dứt những tiêu cực trong vấn

đề này

Về chi phí: Việc xây dựng và tổ chức thực hiện Luật Việc làm làm phát sinhcác chi phí sau:

- Chi phí xây dựng Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành

- Chi phí tập huấn Luật Việc làm và các văn bản hướng dẫn thi hành

- Chi phí phục vụ công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục về Luật Việc làm

và các văn bản hướng dẫn thi hành trên phạm vi toàn quốc

- Chi phí tổ chức thực hiện Luật Việc làm và các văn bản hướng dẫn thi hành(chi phí đăng ký lao động )

1.5 Kết luận và kiến nghị

Theo phân tích kết quả tham vấn ý kiến công chúng (trên 90% đồng ý với

phương án Ban hành Luật Việc làm), và phân tích quan hệ chi phí và lợi ích, việc

lựa chọn phương án 1C của Báo cáo RIA là hợp lý và có lợi nhất về mặt xã hội, bảođảm lợi ích tốt nhất cho người lao động, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước tronglĩnh vực việc làm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nâng cao nhận thức vàtrách nhiệm của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân và người lao động

trong việc tạo việc làm và bảo đảm việc làm cho người lao động Xây dựng LuậtViệc làm là đáp ứng nguyện vọng của nhân dân, đồng thời đáp ứng yêu cầu phápđiển hoá hoá các quy định pháp luật và thực tiễn pháp lý đã và đang tồn tại trongthời gian qua.

2 Vấn đề 2: Chính sách hỗ trợ tạo việc làm

2.1 Xác định vấn đề

- Các chính sách hỗ trợ tạo việc làm đã được ban hành tương đối đầy đủtrong nhiều văn văn bản, nhiều lĩnh vực khác nhau bao gồm: cho vay vốn tạo việclàm, hỗ trợ phát triển thị trường lao động, hỗ trợ đưa người lao động đi làm việc ởnước ngoài theo hợp đồng, hỗ trợ tạo việc làm cho thanh niên, hỗ trợ đào tạo nghềgắn với việc làm cho lao động khu vực nông thôn (Chương trình mục tiêu quốc gia

về việc làm, Luật người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợpđồng, Luật thanh niên, Đề án hỗ trợ thanh niên học nghề và tạo việc làm giai đoạn2008-2015)

- Các chính sách giải quyết việc làm, chương trình mục tiêu quốc gia về việc

làm được ưu tiên thúc đẩy trong chương trình phát triển kinh tế xã hội của cả nước,

đã góp phần tạo ngày càng nhiều việc làm (mỗi năm khoảng 1,5-1,7 triệu việc làm)

và giảm tỷ lệ thất nghiệp của người lao động (tỷ lệ thất nghiệp của lao động trong

độ tuổi năm 2012 là 1,99%, trong đó khu vực thành thị là 3,25%, khu vực nôngthôn là 1,42%; năm 2011 các tỷ lệ tương ứng là: 2,27%, 3,6% và 1,71%)4

+ Trong những năm qua, dự án vay vốn giải quyết việc làm từ Quỹ Quốc gia

về việc làm tiếp tục đóng vai trò hỗ trợ đắc lực tạo và tự tạo việc làm cho người laođộng Doanh số cho vay trong 2 năm 2011 – 2012 là 4.220 tỷ đồng, cho vay hơn 118ngàn dự án với trên 320 ngàn khách hàng, góp phần giải quyết việc làm cho khoảng360.000 lao động (trong đó, năm 2011 thông qua Quỹ Quốc gia về việc làm gópphần giải quyết việc làm cho 200.000 lao động, năm 2012 là 160.000 lao động),nguồn vốn được sử dụng khá hiệu quả (hệ số sử dụng vốn vay từ Quỹ đạt trên 95%,

tỷ lệ nợ quá hạn và vốn tồn đọng cuối năm thấp, đến 12/2012 tỷ lệ nợ quá hạn đếntháng là 4,35% và tỷ lệ vốn tồn đòng là 3,06% trên tổng nguồn vốn

Từ nguồn vốn của Quỹ cho vay giải quyết việc làm đã xuất hiện rất nhiềucác gương điển hình về làm ăn kinh tế giỏi, không chỉ ở khu vực thành thị mà còn

có ở khu vực nông thôn, vùng khó khăn, vùng sâu, vùng xa, hải đảo, hộ đồng bàodân tộc thiểu số, người tàn tật thuộc giúp họ hòa nhập cộng đồng, ổn định cuộcsống Quỹ Quốc gia về việc làm đã góp phần khôi phục các ngành nghề truyền

4 Thông cáo báo chí về số liệu thống kê kinh tế - xã hội năm 2011, 2012 – Tổng cục Thống kê

thống, đã hỗ trợ vốn cho các cơ sở sản xuất kinh doanh và hộ gia đình để mở rộngsản xuất, thu hút tạo việc làm cho nhiều người lao động

+ Trên cơ sở dự án hỗ trợ đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài thuộc Chươngtrình mục tiêu quốc gia về việc làm, ngân sách nhà nước đã bố trí kinh phí nhằm Hỗtrợ đào tạo lao động trình độ cao về tay nghề, ngoại ngữ và Hỗ trợ đào tạo nghề,ngoại ngữ, bồi dưỡng kiến thức cần thiết và chi phí làm thủ tục xuất cảnh cho laođộng thuộc hộ nghèo, cận nghèo lao động là người dân tộc thiểu số, lao động làthân nhân chủ yếu của gia đình chính sách và lao động thuộc hộ bị thu hồi đất nôngnghiệp (không bao gồm đối tượng thuộc 62 huyện nghèo theo Quyết định số71/2009/QĐ-TTg) Hiện nay, Cục Quản lý lao động ngoài nước đang triển khai đặthàng đào tạo với các doanh nghiệp để đào tạo cho 1.140 lao động thuộc các nghề:hàn 3G, hàn 6G, điều dưỡng viên, đốc công

+ Trên cơ sở dự án hỗ trợ phát triển thị trường lao động, những năm qua,Chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm đã bố trí kinh phí đầu tư nâng cao nănglực Trung tâm giới thiệu việc làm (TTGTVL), hỗ trợ tổ chức sàn giao dịch việclàm, tổ chức điều tra thực trạng sử dụng và nhu cầu lao động trong các doanh

nghiệp, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về thị trường lao động và hoàn thiện hệ

thống thông tin thị trường lao động Thông qua sự đầu tư trọng tâm, trọng điểm, cơ

sở vật chất, trang thiết bị và năng lực hoạt động của các TTGTVL ngày càng đượcnâng cao, các TTGTVL từ chỗ chỉ tham gia tổ chức các giao dịch việc làm đã trựctiếp tổ chức các sàn giao dịch việc làm định kỳ, thường xuyên, đưa sàn giao dịchviệc làm dần dần trở thành địa chỉ quen thuộc cho người lao động cần tìm việc làm,doanh nghiệp cần tuyển lao động5 Hệ thống thông tin thị trường lao động ngàycàng được hoàn thiện , từng bước góp phần đảm bảo cung cấp nguồn thông tin cậpnhật, kịp thời, chính xác và đầy đủ về việc làm, thất nghiệp, lực lượng lao độngphục vụ công tác quản lý Nhà nước về lao động, việc làm và dự báo thị trường laođộng Dữ liệu thông tin về cung lao động là nguồn dữ liệu khá đầy đủ về thực trạnglao động, việc làm, thất nghiệp và biến động lao động qua từng thời kỳ trên từngđịa bàn, là cơ sở để hoạch định chính sách việc làm và định hướng phát triển nguồnnhân lực cũng như phát triển kinh tế xã hội của các địa phương và quốc gia

5

Hàng năm, các Trung tâm đã tư vấn, cung cấp thông tin thị trường lao động cho hàng triệu lượt người có nhu cầu, giới thiệu việc làm, cung ứng lao động và đào tạo nghề ngắn hạn gắn với tạo việc làm cho hàng chục vạn lao động Trong 2 năm 2011 và 2012, các Trung tâm đã tư vấn, giới thiệu việc làm cho khoảng 2,2 triệu lượt người.

- Bên cạnh đó, nhà nước còn ban hành một số chính sách riêng về việc làmcho lao động nữ và lao động là người khuyết tật như: bảo đảm việc làm cho laođộng nữ, chống phân biệt đối xử đối với lao động nữ, ưu tiên tuyển dụng lao động

nữ, khuyến khích doanh nghiệp sử dụng nhiều lao động nữ, ; hỗ trợ dạy nghề chongười khuyết tật, hỗ trợ hộ gia đình và người khuyết tật tạo việc làm, chính sáchkhuyến khích nhận người khuyết tật vào làm việc tại doanh nghiệp Những chínhsách này đã tạo môi trường thuận lợi cho lao động nữ, lao động là người khuyết tậtbình đẳng tham gia thị trường lao động, tạo cơ hội cho họ tìm việc làm và tự tạoviệc làm, từng bước cải thiện thu nhập, ổn định cuộc sống, bảo đảm việc làm bềnvững

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thực hiện chính sách

hỗ trợ tạo việc làm cũng bộc lộ một số hạn chế như:

- Chính sách hỗ trợ tạo việc làm chưa đủ mạnh để xóa bỏ mọi rào cản, giảiphóng năng lực của mọi người lao động cho phát triển kinh tế - xã hội; việc lồngghép các chương trình phát triển kinh tế xã hội với chương trình việc làm chưahiệu quả đã tác động không nhỏ đến giải quyết việc làm

- Chính sách hỗ trợ tạo việc làm được quy định ở nhiều văn bản khác nhau,chủ yếu ở các văn bản hướng dẫn luật, nên thiếu đồng bộ, chưa có sự thống nhất,gây nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai

- Hiện nay chúng ta mới chỉ có các quy định về chính sách việc làm cho laođộng nữ, lao động là người khuyết tật rải rác trong Bộ luật Lao động và các văn bảnhướng dẫn thi hành, Luật Người khuyết tật; các đối tượng đặc thù khác như: laođộng là người dân tộc ít người, thanh niên, người sau cai nghiện, mãn hạn tù chưa có chính sách riêng

- Theo quy định các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội phải gắnvới kế hoạch tạo việc làm tuy nhiên, nhiều chương trình, dự án khi triển khai khônggắn với quy hoạch nguồn nhân lực cũng như kế hoạch tạo việc làm cho người laođộng dẫn đến tình trạng nhiều dự án đưa vào hoạt động nhưng không tuyển đượclao động hoặc có tuyển được lao động nhưng không đáp ứng yêu cầu, đồng thờicũng ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện của bản thân các chương trình, dự án

2.2 Các phương án lựa chọn

Phương án 2A: Chỉ cần thực hiện tốt các quy định pháp luật hiện hành

Phương án 2B: Sửa đổi, bổ sung và quy định chính sách hỗ trợ tạo việc làmtrong Luật việc làm

2.3 Đánh giá tác động các phương án lựa chọn

Theo kết quả thu được thông qua hoạt động lấy ý kiến công chúng bằngphiếu tham vấn RIA tại 9 tỉnh/thành phố đại diện cho 3 khu vực: (i) Khu vực miềnBắc (Hà Nội, Hưng Yên, Phú Thọ); (ii) Khu vực miền Trung và Tây Nguyên (HàTĩnh, Đà Nẵng, Đắk Lắk); Khu vực miền Nam (Thành phố Hồ Chí Minh, Bình

Dương, Sóc Trăng) về “Chính sách hỗ trợ tạo việc làm” với 360 phiếu người sử

dụng lao động, 360 phiếu cán bộ ngành Lao động và 1530 phiếu người lao động thìphần lớn ý kiến của người lao động, người sử dụng lao động và cán bộ ngành laođộng được tham vấn đồng ý với phương án 2B (sửa đổi, bổ sung và quy định chínhsách hỗ trợ tạo việc làm trong Luật việc làm

Bảng 2 Đánh giá về chính sách hỗ trợ tạo việc làm (%)

Phương án 2A: Chỉ cần thực hiện tốt các quy định pháp luật hiện hành

Nếu lựa chọn phương án này thì không thể khắc phục được hạn chế của cácquy định pháp luật hiện hành về chính sách hỗ trợ tạo việc làm Mặt khác, Bộ luậtlao động năm 2012 lại chỉ quy định chung, mang tính nguyên tắc về các chính sách

hỗ trợ tạo việc làm (ban hành chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm và dạynghề, thành lập Quỹ quốc gia về việc làm ); Chương trình mục tiêu quốc gia vềviệc làm và dạy nghề chỉ có tính thời điểm, được triển khai trong từng thời kỳ nhấtđịnh Trong khi đó, các chính sách hỗ trợ tạo việc làm (cho vay vốn từ Quỹ quốcgia về việc làm, hỗ trợ đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng,

hỗ trợ đào tạo nghề gắn với tạo việc làm cho người lao động khu vực nông thôn, hỗtrợ phát triển thị trường lao động) phần lớn được quy định cụ thể trong chươngtrình mục tiêu quốc gia về việc làm và dạy nghề, đã và đang được thực hiện trênthực tế, góp phần không nhỏ trong tạo và duy trì việc làm, bảo đảm việc làm vàviệc làm bền vững cho người lao động

Phương án 2B: Sửa đổi, bổ sung và quy định chính sách hỗ trợ tạo việc làm trong Luật việc làm

Nếu lựa chọn phương án này sẽ khắc phục được triệt để những hạn chế củacác quy định pháp luật hiện hành về chính sách hỗ trợ tạo việc làm Có nhữngchính sách ưu tiên thúc đẩy việc làm đối với nhóm lao động đặc thù: người lao

động thuộc hộ nghèo, hộ cận nghèo, hộ bị thu hồi đất nông nghiệp; người lao động

là người khuyết tật, người dân tộc ít người; người lao động thuộc khu vực biên giới,hải đảo nhằm tăng cường tính bền vững đối với việc làm ở nhóm đối tượng và cáckhu vực; có chính sách hỗ trợ tạo việc làm trực tiếp (Chương trình việc làm công)mang việc làm đến cho người lao động khó tiếp cận được với thị trường lao động(người lao động không có tay nghề, người lao động thiếu việc làm ở khu vực nôngthôn,…) vừa khắc phục tình trạng thiếu việc làm, vừa góp phần xây dựng cơ sở xãhội, những công trình phù hợp, cần thiết với chính người dân tại địa phương

2.4 Kết luận và kiến nghị

Theo phân tích kết quả tham vấn ý kiến công chúng (phần lớn ý kiến đều đồng ý với phương án quy định chính sách hỗ trợ tạo việc làm trong Luật việc

làm), và phân tích tác động tích cực và tiêu cực của các phương án lựa chọn, việc

lựa chọn phương án 2B của Báo cáo RIA là hợp lý và có lợi nhất về mặt xã hội, bảođảm lợi ích tốt nhất cho người lao động và người sử dụng lao động, góp phần tạongày càng nhiều việc làm và bảo đảm việc làm, việc làm bền vững cho người laođộng

3 Vấn đề 3: Đánh giá, cấp chứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia

3.1 Xác định vấn đề

Việt Nam trong giai đoạn hiện nay đang cố gắng đẩy nhanh quá trình thayđổi về chất của lực lượng lao động, biến lực lượng lao động đông đảo nhưng trình

độ thấp sang lực lượng lao động đông đảo với trình độ cao trước hết thể hiện bởi tỷ

lệ lao động đã qua đào tạo ngày càng cao Cũng vì thế nên trong một vài năm trở lạiđây hệ thống chính sách có liên quan về giáo dục và dạy nghề đã chú trọng nhiềuhơn tới các vấn đề về chuẩn đầu ra, phát triển kỹ năng nghề cho NLĐ Thậm chíLuật dạy nghề đã dành riêng một chương IX để quy định về vấn đề kỹ năng nghề:

“Tiêu chuẩn kỹ năng nghề quốc gia là cơ sở để NLĐ phấn đấu nâng cao trình độ đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của sản xuất, kinh doanh và để NSDLĐ bố trí công việc, trả lương hợp lý cho NLĐ; góp phần nâng cao khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp và hội nhập quốc tế trong lĩnh vực nghề nghiệp; là căn cứ để xây dựng chương trình dạy nghề phù hợp với yêu cầu của sản xuất, kinh doanh” 6 Đây

là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc xây dựng và phát triển hệ thống đánh giá, cấpchứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia quốc gia Đã xây dựng và ban hành được 123/173

bộ tiêu chuẩn kỹ năng nghề quốc gia và ngân hàng đề thi đánh giá kỹ năng, bướcđầu hình thành mạng lưới trung tâm đánh giá kỹ năng nghề, xây dựng đội ngũ đánh

6 Điều 79, chương IX Luật dạy nghề năm 2006

giá viên và đã triển khai thí điểm đánh giá kỹ năng ở một số nghề cho người laođộng.

Tuy nhiên, quá trình triển khai các quy định của Luật Dạy nghề và các văn bản

hướng dẫn thi hành về đánh giá, cấp chứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia quốc gia đãbộc lộ những hạn chế như sau:

- Việc đánh giá, cấp chứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia theo quy định của LuậtDạy nghề và các văn bản hướng dẫn thi hành chủ yếu dựa trên các tiêu chí về đàotạo kiến thức (kể cả lý thuyết, thực hành) mà chưa xuất phát từ thực tiễn các yêucầu, đòi hỏi của công việc (đánh giá kỹ năng làm 1 công việc, nghề cụ thể củangười lao động)

- Sự gắn kết và tham gia của các cơ sở dạy nghề, các doanh nghiệp, người sửdụng lao động vào hoạt động đánh giá, cấp chứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia cònrất hạn chế và không có chế tài đủ mạnh đối với các doanh nghiệp, người sử dụnglao động khi không tham gia vào những hoạt động này Ngoài việc thiếu hệ thốngchế tài đủ mạnh để NSDLĐ và NLĐ “nhận thức” được tầm quan trọng của kỹ năngnghề, việc phát triển kỹ năng nghề theo Luật dạy nghề cũng không nhận được sựhưởng ứng tích cực từ các hiệp hội nghề nghiệp

Chính vì vậy, trên thực tế, hiện nay mới chỉ triển khai đánh giá, cấp chứngchỉ kỹ năng nghề quốc gia quốc gia cho 5 nghề

3.2 Các phương án lựa chọn

Phương án 3A: Chỉ cần thực hiện tốt các quy định pháp luật hiện hành

Phương án 3B: Sửa đổi, bổ sung Luật Dạy nghề về đánh giá, cấp chứng chỉ

kỹ năng nghề quốc gia

Phương án 3C: Mở rộng đối tượng tham gia và quy định vấn đề đánh giá,

cấp chứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia trong Luật việc làm

3.3 Đánh giá tác động các phương án lựa chọn

Theo kết quả thu được thông qua hoạt động lấy ý kiến công chúng bằngphiếu tham vấn RIA tại 9 tỉnh/thành phố đại diện cho 3 khu vực: (i) Khu vực miềnBắc (Hà Nội, Hưng Yên, Phú Thọ); (ii) Khu vực miền Trung và Tây Nguyên (HàTĩnh, Đà Nẵng, Đắk Lắk); Khu vực miền Nam (Thành phố Hồ Chí Minh, Bình

Dương, Sóc Trăng) về “Đánh giá, cấp chứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia” với 360

phiếu người sử dụng lao động, 360 phiếu cán bộ ngành Lao động và 1530 phiếungười lao động thì phần lớn ý kiến của người sử dụng lao động, cán bộ ngành laođộng được tham vấn đồng ý với phương án 3C (quy định vấn đề đánh giá, cấpchứng chỉ kỹ năng nghề quốc gia trong Luật Việc làm); đa số ý kiến người lao động