LUẬN văn LUẬT HÀNH CHÍNH quá trình phát triển của chế định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế

Đề tài “Quá trình phát triển của chế định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế” sẽ đi vào tìm hiểu nguồn gốc bắt đầu hìn

Đề tài:

Giảng viên hướng dẫn

Sinh viên thực hiện:

Trong quá trình thực hiện luận văn tốt nghiệp của mình, tôi đã nhận được sự hướng dẫn tận tình của Thầy Phan Trung Hiền Thầy đã định hướng cho tôi có cách nhìn đúng đắn về đề tài nghiên cứu và phát triển đề tài theo hướng tốt hơn Tôi xin gửi lời cảm ơn đến Thầy Phan Trung Hiền đã hướng dẫn cho tôi hoàn thành tốt luận văn tốt nghiệp của mình, đồng thời tôi xin gửi lời cảm ơn đến quý thầy cô Khoa Luật – Trường Đại học Cần Thơ đã giảng dạy, trang bị cho tôi kiến thức trong suốt thời gian tôi học tại trường để tôi có thể vận dụng vào nghề nghiệp sau này

Xin chân thành cảm ơn!

Cần Thơ, ngày … tháng … năm 2011

Sinh viên thực hiện

Trần Thị Hồng Lam

4

1.1 Khái niệm chung về thu hồi đất 4

1.2 Bản chất của thu hồi đất 5

1.3 Các nguyên tắc về thu hồi đất 6

1.4 Phạm vi và đối tượng áp dụng trong thu hồi đất 6

1.5 Ý nghĩa của thu hồi đất 7

1.6 Mục đích thu hồi đất trong quy hoạch xây dựng 7

1.6.1 Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng 8

1.6.2 Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế 9

1.7 Quản lý đất bị thu hồi 11

1.8 Cơ sở để thu hồi đất 11

1.8.1 Quy hoạch kế hoạch sử dụng đất 11

1.8.2 Quy hoạch xây dựng đô thị và khu dân cư nông thôn 12

1.8.2.1 Quy hoạch xây dựng đô thị 12

1.8.2.2 Quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn 13

1.8.3 Thu hồi đất trong quy hoạch 13

1.8.3.1 Đặc trưng của thu hồi đất trong quy hoạch 13

1.8.3.2 Chủ thể thu hồi đất và chủ thể có đất bị thu hồi 13

1.9 Trình tự, thủ tục thu hồi đất 15

1.10 Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người bị thu hồi đất 16

1.10.1 Pháp luật về bồi thường 16

1.10.2 Chính sách hỗ trợ 16

1.10.3 Tái định cư 17

2.2 Những quy định pháp luật hiện hành về thu hồi đất 20

2.3 Quá trình phát triển của chế định thu hồi đất 21

2.3.1 Giai đoạn 1: từ khi có Luật Đất đai 1993 21

2.3.2 Giai đoạn 2: từ khi có Luật Đất đai 2003 24

2.3.2.1 Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 25

2.3.2.2 Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai 27

2.3.2.3 Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư 28

2.3.3 Dự hướng quá trình phát triển của chế định thu hồi đất 32

2.4 Điểm nổi bật của quá trình thu hồi đất 34

2.5 Đánh giá chung cho quá trình phát triển của chế định thu hồi đất 36

2.5.1 Thuận lợi và khó khăn 36

2.5.2 Kết quả đạt được trong quá trình thu hồi đất 37

2.5.3 Đánh giá chung 38

40 3.1 Thực trạng về quá trình thu hồi đất ở Việt Nam 40

3.1.1 Về việc thực thi pháp luật 40

3.1.2 Về bồi thường trong quá trình thu hồi đất 42

3.1.3 Về hỗ trợ trong quá trình thu hồi đất 43

3.1.4 Về tái định cư trong quá trinh thu hồi đất 43

3.2 Những tồn tại và hạn chế 44

3.2.1 Nguyên nhân 44

3.2.2 Khó khăn và vướng mắc 45

Trong lịch sử phát triển của mọi quốc gia, việc giải phóng mặt bằng để xây dựng công trình phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế là không thể tránh khỏi, nhịp

độ phát triển kinh tế càng lớn thì nhu cầu giải phóng mặt bằng ngày càng cao và trở thành thách thức lớn đối với sự thành công không chỉ trong lĩnh vực kinh tế mà ở cả lĩnh vực chính trị, xã hội trên phạm vi quốc gia

Trong quá trình phát triển của đất nước, sự xuất hiện và hình thành các khu đô thị, khu công nghiệp là điều tất yếu, khách quan đó là sự phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật thích hợp có vai trò thúc đẩy sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của cả nước Để hình thành và phát triển cơ sở hạ tầng thì thu hồi đất để giải phóng mặt bằng thực hiện dự án cho mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, củng cố quốc phòng an ninh và công cộng là vấn đề rất được quan tâm không chỉ Nhà nước, nhà đầu tư và toàn thể nhân dân Vấn đề đặt ra là Nhà nước cần có quy hoạch, kế hoạch

để sử dụng đất một cách phù hợp nhằm đảm bảo cho quá trình giải phóng mặt bằng phát triển bền vững

Hiện nay nước ta đang trong thời kỳ công nghiệp hóa – hiện đại hóa, quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ, nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật là rất lớn Để có đất đai phục vụ nhu cầu này Nhà nước cần phải tiến hành công tác quy hoạch kế hoạch sử dụng đất chung cho toàn quốc gia và chi tiết cụ thể cho từng địa phương cụ thể Công tác thu hồi đất để thực hiện dự án

có ý nghĩa quyết định đối với tiến độ thi công dự án thì lại là công tác khó khăn nhất vì nó ảnh hưởng tới lợi ích của người sử dụng đất và của Nhà nước Giải phóng mặt bằng làm thay đổi, di dời toàn bộ cuộc sống người dân từ công việc sản xuất kinh doanh đến sinh hoạt hằng ngày, vì vậy người dân chỉ sẵn sàng chuyển sang nơi ở mới và sản xuất mới khi lợi ích của họ được bảo đảm Điều này phụ thuộc vào chính sách đền bù thiệt hại của Nhà nước đối với người dân trong diện giải tỏa, vì vậy cần đưa ra chính sách giải pháp cụ thể đền bù thiệt hại cho người dân Thu hồi đất là quá trình gặp nhiều khó khăn, vướng mắc nhất trong giai đoạn hiện nay ở các địa phương, hàng loạt các thư khiếu nại của người dân liên quan thu hồi đất và bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư đang diễn ra căng thẳng Nhiều dự án treo, nhiều công trình xây dựng dang

dở trong khi doanh nghiệp đang mòn mỏi trông chờ một cơ chế thị trường thông thoáng, một hành lang pháp lý an toàn để đầu tư Để quá trình thu hồi đất diễn ra theo một trật tự ổn định, bảo đảm lợi ích cho người sử dụng đất, lợi ích cho xã hội và bảo đảm tốt công tác quản lý về

đất đai cần phải có quy định về trình tự, thủ tục hành chính trong lĩnh vực này, chúng ta không thể phủ nhận vai trò tích cực của các văn bản pháp luật đối với quá trình thu hồi đất để hệ thống pháp luật về đất đai càng hoàn thiện và hợp lòng dân Nhận thức được tầm quan trọng của thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ảnh hưởng đến tiến độ giải phóng mặt bằng và tiếp xúc với những tài liệu liên quan đến vấn đề này nên người viết xin chọn đề tài “Quá trình phát triển chế định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế”

Với đề tài trên, người viết đi vào tìm hiểu quá trình phát triển của công tác thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua từng giai đoạn lịch sử của pháp luật đất đai để từ đó tìm ra những tồn tại, vướng mắc và đề ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả trong công tác thu hồi đất được ban hành và áp dụng vào thực tế hiệu quả hơn nhằm thúc đẩy nhanh quá trình thu hồi đất phát triển đất nước Qua nghiên cứu đề tài, người viết được tiếp cận thêm những văn bản pháp luật được ban hành từ trung ương đến địa phương điều chỉnh về quá trình thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để phục vụ cho quá trình thực hiện luận văn tốt nghiệp của mình mình và phục vụ cho công tác học tập, làm việc sau này

Đề tài “Quá trình phát triển của chế định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế” sẽ đi vào tìm hiểu nguồn gốc bắt đầu hình thành quy định về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, công cộng và phát triển kinh tế và từ khi được quy định đến nay được điều chỉnh trong các văn bản pháp luật đất đai như thế nào Phạm vi nghiên cứu của đề tài được xác định từ khi có sự ra đời của Luật Đất đai năm 1987, kế tiếp là Luật Đất đai năm 1993 được sửa đổi bổ sung năm 1998 và năm 2001, sau đó là Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản điều chỉnh về vấn đề bồi thường, thu hồi đất trong từng giai đoạn cụ thể mà cho đến ngày hôm nay

cơ sở pháp lý hiện hành cao nhất để điều chỉnh vấn đề thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế là Khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003

Trong quá trình nghiên cứu, người viết đã sử dụng phương pháp nghiên cứu luật viết và phương pháp phân tích, tổng hợp dựa vào những quy định pháp luật và thực tiễn liên quan đến

chế định thu hồi đất, người viết so sánh kết quả đạt được qua từng giai đoạn và đưa ra những kết luận cụ thể những yêu cầu của hiện tại

Luận văn của người viết được trình bày theo kết cấu truyền thống bao gồm: lý luận, pháp lý

Căn cứ vào tình hình thực tế của việc áp dung các văn bản hiện hành về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sẽ tìm hiểu những tồn tại và hạn chế của các văn bản pháp luật hiện hành đang áp dụng vào thực tiễn để từ đó đề ra giải pháp phù hợp với tình hình đó

Là một sinh viên lần đầu tiếp cận với công tác nghiên cứu khoa học nên không tránh khỏi những khó khăn, bỡ ngỡ hơn nữa do hạn chế về nguồn thông tin, tài liệu tham khảo và hạn chế

về khả năng của bản thân nên dù đã cố gắng hết sức vẫn không tránh khỏi những thiếu sót Người viết vô cùng cảm ơn mọi ý kiến đóng góp của thầy cô và các bạn cùng những ai quan tâm đến đề tài này để nội dung luận văn ngày càng hoàn thiện hơn

Thu hồi đất là một quá trình diễn ra xuyên suốt, song song với sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước Việc quy định chế định thu hồi đất trong pháp luật đất đai đã thể hiện được quyền làm chủ của nhân dân trên tất cả các lĩnh vực, quyền sử dụng đất cũng được điều chỉnh, do đó khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho quốc phòng, công cộng thì Nhà nước phải đền bù tương xứng cho người sử dụng đất Khi được điều chỉnh lần đầu tiên thì Nhà nước chỉ thu hồi đất với mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, sau khi Luật Đất đai năm

2003 ra đời thì mục đích phát triển kinh tế mới được điều chỉnh vì đây là giai đoạn phát triển đất nước theo hướng toàn diện nên không chỉ Nhà nước cần đất mà ngay cả nhà đâu tư cũng cần đất để xây dựng cơ sở hạ tầng để kinh doanh góp phần chỉnh trang bộ mặt của đất nước Thu hồi đất đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển đất nước, các dự án, công trình muốn thực hiện đều cần phải có đất, việc thu hồi đất được thực hiện khi đảm bảo phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư để bảo vệ quyền lợi của người có đất bị thu hồi Do đó, chương 1 của đề tài: “Quá trình phát triển của chế định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế” người viết sẽ tìm hiểu những nguyên tắc

và tiến trình thu hồi đất để làm rõ những quy định liên quan thu hồi đất trong giai đoạn hiện nay

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 thì: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân

xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”

Vậy thu hồi đất được xem là việc chuyển đổi quyền sử dụng đất từ một chủ thể này sang một chủ thể khác bằng một quyết định hành chính của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, quyền sử dụng đất ở đây là quyền Nhà nước giao cho người sử dụng đất qua những hình thức như: giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là chủ thể đại diện cho toàn dân để quản lý đất nên Nhà nước có quyền định đoạt thông qua quyền đại diện này Theo Điều 38 Luật Đất đai 2003 thì có những trường hợp thu hồi đất sau đây:

− Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công

cộng và phát triển kinh tế, trong trường hợp này người sử dụng đất không vi phạm nguyên tắc sử dụng đất (khoản 1 Điều 38);

− Thu hồi đất đối với những trường hợp vi phạm quy định về quản lý đất đai do Nhà nước quy định (khoản 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12 Điều 38);

− Các trường hợp khác như: người sử dụng đất chết mà không có người thừa kế, người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất cho Nhà nước (khoản 7, 8 Điều 38)

Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, người viết chỉ nghiên cứu vấn đề thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế mà cơ sở pháp lý cao nhất được quy định tại khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm năm 2003 Sau khi Nhà nước thu hồi đất của dân nhằm phục vụ cho quốc phòng, an ninh, phục vụ cho công cộng và phát triển kinh tế thì Nhà nước phải thực hiện thêm việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân có đất bị thu hồi nhằm bù đắp cho những mất mát đó Vậy thế nào là bồi thường, hỗ trợ, tái định cư?

Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất Căn cứ vào sự thiệt hại mà Nhà nước đáp trả tương xứng về mặt vật chất, do đó căn cứ cho việc bồi thường là vật chất

Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới Đây là phần giúp đỡ của Nhà nước cho người dân ổn định đời sống sản xuất và chuyển đổi việc làm, việc hỗ trợ có thể bằng tiền, bằng đất hoặc đào tạo nghề Biện pháp này có thể áp dụng kèm theo bồi thường và tái định cư, kể cả trường hợp hợp pháp hay không hợp pháp

Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là việc giải quyết chỗ ở cho người bị thu hồi đất nhằm giúp họ an cư lạc nghiệp, tái tạo một môi trường sống mới khi đã mất đi nơi ở cũ Tùy từng trường hợp mà cơ quan có thẩm quyền quyết định hình thức tái định cư như: bằng nhà ở, giao đất bằng nơi ở hoặc bằng tiền

Trong xã hội ngày nay, đất đai đóng vai trò rất quan trọng trong cuộc sống của con người và

sự phát triển của đất nước Mọi tổ chức, cá nhân đều cần đất để sinh sống và làm việc, ví dụ như: doanh nghiệp cần đất để xây dựng các khu công nghiệp phục vụ cho hoạt động sản xuất kinh doanh, cá nhân cần đất để xây nhà ở và làm nông nghiệp, ngay cả Nhà nước cũng cần đất

để xây dựng trụ sở cơ quan hành chính Nhà nước quốc phòng, an ninh và công cộng Vấn đề đặt ra là việc phân chia đất đai sao cho đồng đều để mọi tổ chức, cá nhân đều có đất đầy đủ Để phát triển nền kinh tế quốc gia Nhà nước cần đẩy mạnh phát triển toàn dân, ưu tiên phát triển

công cộng phục vụ lợi ích cho toàn xã hội nhưng vẫn đảm bảo việc bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư khi Nhà nước thu hồi đất Đây là biện pháp nhằm bù đắp phần nào mất mát cho người bị thu hồi đất, nếu Nhà nước thu hồi đất của người dân mà không bồi thường là vi phạm về quyền của công dân vì đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước chỉ đại diện quản lý nên khi Nhà nước cần đất phục vụ cho lợi ích nào thì phải có quyết định thu hồi đất và chế độ bồi thường hợp lý

Trong thu hồi đất, các nguyên tắc được đặt ra nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của người dân

để tránh những tình trạng sai trái, tùy tiện diễn ra gây ảnh hưởng uy tín của Nhà nước đối với người dân Vì thế, cơ quan có thẩm quyền phải tuân thủ những nguyên tắc sau:

− Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý;

− Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, trong đó có quyền tiếp tục nhận đất giao khi thực hiện đúng yêu cầu của pháp luật, quyền được sử dụng đất để khai thác đúng mục đích cho phép;

− Việc thu hồi đất phải theo đúng quy hoạch và kế hoạch được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt theo những trình tự, thủ tục chặt chẽ;

− Trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế thì Nhà nước mới được thu hồi đất của dân để sử dụng;

− Việc thu hồi đất phải đi kèm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

* Đối tượng áp dụng

Theo quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì có hai loại đối tượng áp dụng trong thu hồi đất là: đối tượng bồi thường và đối tượng được bồi thường Đối tượng bồi

thường bao gồm: Nhà nước, tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế thì phải đền bù cho người bị thu hồi đất, việc bồi thường có thể bằng tiền, bằng đất hoặc cả tiền và đất, sao cho tương xứng với thiệt hại mà người sử dụng đất phải chịu Đối tượng được bồi thường là người đang sử dụng đất và có quyền sở hữu hợp pháp đối với tài sản gắn liền với đất, khi bị thu hồi đất những người này sẽ được bồi thường, hỗ trợ và tái định

cư từ phía Nhà nước hoặc nhà đầu tư

Đứng về gốc độ chung cho sự phát triển thì thu hồi đất có vai trò hết sức to lớn, góp phần xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật ngày càng văn minh, hiện đại bao gồm:

- Về xã hội: khi cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất thì phải có phương án bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư nhằm bảo đảm quyền lợi cho người bị thu hồi đất Việc thu hồi đất đã góp phần thúc đẩy sự phát triển của kinh tế, nhiều khu công nghiệp được hình thành đã giải quyết việc làm cho người lao động, nhiều khu đô thị được mọc lên đã giải quyết được nơi ăn chốn ở cho người dân góp phần đảm bảo an ninh trật tự cho toàn xã hội

- Về kinh tế: thu hồi đất có ý nghĩa rất lớn trong việc thúc đẩy nhanh sự phát triển của đất nước ta từ một nước nông nghiệp lạc hậu thành một nước phát triển theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa Khi triển khai xây dựng những dự án để nâng cao cơ sở vật chất kỹ thuật đã thu hút nhiều nhà đầu tư vào Việt Nam, nhiều khu đô thị, khu công nghiệp mọc lên một cách nhanh chóng làm thay đổi bề mặt của đất nước, góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển và hình thành nên thị trường bất động sản

- Về chính trị: đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên khi Nhà nước thu hồi vì mục đích nào thì cũng phải bồi thường lại những thiệt hại sao cho tương xứng với những gì đã lấy, để đảm bảo quyền và lợi ích của người sử dụng đất Trong quá trình thu hồi đất Nhà nước cần có những chủ trương, chính sách sao cho đảm bảo hài hòa lợi ích cho người dân, nhà đầu tư và Nhà nước trong sự nghiệp xây dựng đất nước

Trong quá trình phát triển của chế định thu hồi đất thì mục đích vì quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được xác định sớm hơn so với mục đích phát triển kinh tế Vấn

đề thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được xác định lần đầu tiên khi có sự ra đời của Luật Đất đai năm 1993 và được cụ thể hoá trong Nghị

định 90/CP và được điều chỉnh liên tục đến nay Thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế được quy định khi có sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003 và quy định chi tiết trong Nghị định 197/2004/NĐ-CP, ban hành kèm theo với mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và được quy định cụ thể như sau:

Pháp luật về đất đai hiện hành quy định, khi Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng để phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì Nhà nước sẽ phê duyệt kèm theo phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi để giải phóng mặt bằng Trong quá trình triển khai công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước thì nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, cơ sở hạ tầng xã hội, phát triển công nghiệp và dịch vụ, hiện đại hóa lực lượng quốc phòng và an ninh đòi hỏi quỹ đất khá lớn mà Nhà nước cần thu hồi Nói chung, ý thức tự giác của nhân dân ta khá cao trong chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước vào mục đích quốc phòng, an ninh, xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật như: đường giao thông, công trình thủy lợi và xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội như: trường học, bệnh viện, sân vận động, công viên, chợ Nhiều trường hợp người bị thu hồi đất chịu thiệt thòi ít nhiều trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhưng vẫn chấp nhận vì mong muốn được đóng góp chung để xây dựng một xã hội văn minh hơn

Vấn đề thu hồi đất bao giờ cũng gắn liền với việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để đảm bảo quyền và lợi ích của người bị thu hồi đất Pháp luật điều chỉnh về vấn đề thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ra đời rất sớm và được quy định tại Luật Đất đai năm 1987: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi được đền bù thiệt hại” Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 1987 chỉ có Điều

26 và Điều 27 là quy định về vấn đề thu hồi đất, khi Nhà nước thu hồi đất thì người sử dụng đất được đền bù nhưng chưa quy định cụ thể mức đền bù như thế nào nên việc áp dụng vào thực tế rất khó khăn

Sự ra đời Luật Đất đai năm 1993 và được cụ thể hóa trong Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng xác định việc đền bù khi Nhà nước thu

hồi đất thì được đền bù về đất và tài sản nhưng còn quy định khá chung chung nên khi áp dụng vào thực tế chưa giải quyết được những khó khăn, vướng mắc Sự ra đời của Nghị định 22/1998/NĐ-CP về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất khi Nhà nước thu hồi đất để

sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là một bước ngoặc lớn cho tiến trình thu hồi đất, trong Nghị định có quy định rõ về những trường hợp được đền bù thiệt hại về đất và tài sản, quy định về việc định giá đất Điểm tiến bộ của Nghị định là

đã quy định về chính sách hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi cho thấy quyền và lợi ích của người sử dụng đất ngày càng được quan tâm nhiều hơn Trong giai đoạn này Hội đồng đền bù giải phóng mặt bằng được thành lập và giải quyết các vấn đề về thu hồi đất, đền

bù, giải phóng mặt bằng vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Vấn đề trở nên nhạy cảm và phức tạp hơn khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế nhằm xây dựng các khu công nghiệp, khu dịch vụ, mặt bằng sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp Quy luật giá trị bắt đầu tác động vào tư tưởng của người có đất bị thu hồi rồi hình thành nên sự so sánh về thiệt thòi của mình khi đất do mình đang sử dụng được giao cho người khác với khả năng sinh lợi cao hơn nhiều Từ đó đã nảy sinh nhiều khiếu kiện của dân về mức bồi thường, hỗ trợ, đồng thời tạo nên tâm lý nặng nề đối với nhà đầu tư khi thực hiện bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư để giải phóng mặt bằng

Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế như đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao và các dự án khác thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại Trong khi thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được xác định rất sớm thì mãi đến khi có sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003 thì mục đích phát triển kinh tế mới được bổ sung và quy định tại khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm

2003, được cụ thể hóa trong các văn bản như: Nghị định 181/2004/NĐ-CP, Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP, Nghị định 69/2009/NĐ-CP, Thông tư 14/2009/NĐ-CP Với mục đích phát triển kinh tế thì có hai trường hợp thu hồi: do Nhà nước thu hồi và không do Nhà nước thu hồi, được quy định tại Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP Đây là giai đoạn đất nước ta đang chuyển mình ra sức xây dựng đất nước theo hướng công nghiệp hóa - hiện đại hóa và mở cửa giao lưu với các nước khác nên mục tiêu phát triển kinh tế được đẩy mạnh là hoàn toàn phù hợp với thời đại mới Trong giai đoạn này, nhiều cơ chế chính

2

Xem thêm: Điều 40 Luật Đất đai năm 2003;

Nghị định 181/2004/NĐ-CP; Nghị định 197/2004/NĐ-CP; Nghị định 84/2007/NĐ-CP; Nghị định 69/2009/NĐ-CP và Thông tư 14/2009/TT-BTNMT

sách điều chỉnh về vấn đề bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được quy định rõ ràng hơn, ví dụ như ở Nghị định 197/2004/NĐ-CP, quy định đất được bồi thường bao gồm: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân hoặc của tổ chức, đất ở, đất thuộc hành lang an toàn còn về tài sản được bồi thường bao gồm: nhà, công trình trên đất, mồ mả, di tích văn hóa lịch sử, vật nuôi, cây trồng chính sách hỗ trợ cũng được quy định nhiều hơn và đa dạng hơn trong việc áp dụng, việc lập các khu tái định cư cũng được chú trọng đầu tư sao cho phù hợp với cuộc sống của người bị thu hồi đất, về giá đất cũng được quy định theo thời giá thị trường

và Hội đồng đền bù giải phóng mặt bằng được thành lập trước đây để đền bù cho người sử dụng đất khi Nhà nước giải phóng mặt bằng thì nay đã được đổi thành Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì không chỉ với nhiệm vụ bồi thường khi thu hồi đất mà còn áp dụng chính sách hỗ trợ và bố trí tái định cư cho những hộ đủ điều kiện theo quy định của pháp luật

Do tình hình thực tế dự án đầu tư ngày càng nhiều nên sự ra đời của Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định trình tự thủ tục về thu hồi đất là một bước tiến quan trọng trong chính sách thu hồi đất ở giai đoạn này Đất đai là tài sản của quốc gia nên khi sử dụng vào mục đích

gì thì cũng phải theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý để tránh lãng phí nguồn tài nguyên vô giá này Nghị định 69/2009/NĐ-CP và Thông tư 14/2009/NĐ-CP tuy ra đời muộn nhưng đã chốt lại những quy định quan trọng của những văn bản trước để điều chỉnh về vấn đề thu hồi đất được hoàn thiện hơn,

Trong Nghị định 69/2009/NĐ-CP quy định về vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, công cộng và phát triển kinh tế, việc thu hồi đất sao cho đảm bảo đúng theo trình tự thủ tục luật định Trước đây, ở Nghị định 84/2007/NĐ-CP trình tự thủ tục gồm 10 bước thì nay với Nghị định 69/2009/NĐ-CP chỉ còn lại 4 bước Sự cần thiết thành lập hai cơ quan làm nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

đó là: Tổ chức phát triển quỹ đất và Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho thấy việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng phải theo một trình tự thủ tục nhất định nhằm đảm bảo việc thu hồi diễn ra công bằng, dân chủ để hạn chế khiếu nại, khiếu kiện ở nhiều dự án như hiện nay Tuy nhiên bên cạnh những mặt lợi thì Nghị định 69/2009/NĐ-CP điều chỉnh về vấn đề thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh

tế cũng gặp khó khăn trong việc áp giá bồi thường Trước khi Nghị định 69/2009/NĐ-CP được ban hành thì việc áp giá đền bù theo bảng giá ngày 01/01 hàng năm của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nhưng với cường độ phát triển đất nước ngày càng nhanh chóng đẩy giá đất tăng cao, thêm vào đó là Nghị định 69/2009/NĐ-CP lại quy định giá đất phải sát giá thị trường thì những

hộ nhận đền bù trước Nghị định 69/2009/NĐ-CP thì được đền bù thấp, những hộ nhận đền bù

sau nếu áp giá đền bù trước Nghị định 69/2009/NĐ-CP thì họ không chịu giao đất gây khó khăn cho quá trình thu hồi đất, nhưng nếu đền bù theo giá hiện tại thì những hộ nhận đền bù trước quay lại lấn chiếm đất Vì thế việc áp dụng Nghị định sau cho hướng giải quyết để bảo đảm quyền lợi của tất cả mọi người là vấn đề nan giải trong giai đoạn hiện nay

Về thẩm quyền quản lý đất đã thu hồi chỉ thực sự được quy định trong Luật Đất đai năm

2003, mà trước đây ở cả Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 chỉ quy định chung chung về thẩm quyền quản lý đất đai bao gồm: Chính Phủ, Ủy ban nhân dân các cấp và cơ quan chuyên ngành, mà chưa có điều luật cụ thể hay văn bản nào điều chỉnh vấn đề này Theo Hiến pháp năm 1992 thì: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” cho thấy việc quản lý về đất đai do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện, do Nhà nước là chủ sở hữu tuyệt đối toàn bộ quỹ đất của quốc gia nên đồng thời là chủ thể quản lý đất đai từ trung ương đến địa phương Điều 41 Luật Đất đai năm 2003 được quy định nhằm cụ thể hóa hiến pháp năm 1992 về thẩm quyền quản lý đất đai, theo quy định thì không chỉ mỗi cơ quan Nhà nước mới có thẩm quyền quản lý đất đã thu hồi mà có Tổ chức phát triển quỹ đất được thành lập đề thay cơ quan Nhà nước quản lý quỹ đất được thu hồi, ngoài ra chủ đầu tư dự án cũng có thể quản lý đất bị thu hồi nếu được cơ quan có thẩm quyền giao nhiệm vụ trong phạm vi dự án của họ

Thu hồi đất theo đề tài nghiên cứu không phải là việc thu hồi ngẫu nhiên của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mà phải theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định Việc thu hồi phải thực hiện theo quy hoạch được quy định trong quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng

đô thị và quy hoạch xây dựng khu dân cư nông thôn góp phần nâng cao cơ sở vật chất kỹ thuật đẩy mạnh phát triển đất nước Do đó, Nhà nước thu hồi đất trong những trường hợp cụ thể sau:

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là quy hoạch tổng thể, chi tiết của cơ quan có thẩm quyền lập ra để phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh và công cộng của cả nước, đây là biện pháp sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, góp phần khai thác hợp lý nguồn tài nguyên đất và bảo vệ môi trường Đồng thời tạo điều kiện cho Nhà nước theo dõi và giám sát quá trình thu hồi đất Tùy theo tình hình thực tế ở địa phương khác nhau mà cơ quan có thẩm quyền lập quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất sao cho phù hợp với địa phương đó và phù hợp với quy hoạch tổng thể của cả nước

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn là biện pháp quản lý quan trọng của Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, qua đó đề ra phương hướng phát triển kinh tế lâu dài và ổn định Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bao gồm: tổ chức lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, thẩm định quy hoạch kế hoạch sử dụng đất và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Quy hoạch sử dụng đất được quy định đầu tiên tại Luật Đất đai năm 1987 mặc dù đã quy định được thẩm quyền lập quy hoạch sử dụng đất nhưng quy định còn khá chung chung chưa quy định rõ chức năng của từng cấp trong việc lập quy hoạch, chưa quy định việc lập kế hoạch

sử dụng đất nhưng Luật Đất đai năm 1987 đã thể hiện được điểm tiến bộ là nhận thức được tầm quan trọng của việc lập quy hoạch sử dụng đất trước khi bị thu hồi, giúp cho quá trình thu hồi đất mang lại hiệu quả cao Lần lượt Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai năm 2003 lại tiếp tục quy định về vấn đề này nhưng với quy mô rộng hơn là quy định thêm việc lập quy hoạch kèm theo kế hoạch sử dụng và dành cả một mục để quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và được cụ thể hóa ở Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã phân định rõ thẩm quyền lập quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất cho từng cấp cụ thể góp phần hạn chế về việc chồng lấn thẩm quyền cho quá trình này

Quy hoạch xây dựng là việc tổ chức không gian đô thị và điểm dân cư nông thôn, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hoà giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường Trong phần này người viết chỉ tìm hiểu về quy hoạch xây dựng đô thị và khu dân cư nông thôn

Quy hoạch xây dựng đô thị là việc tổ chức không gian kiến trúc và bố trí công trình trên một khu vực lãnh thổ trong từng thời kỳ, làm cơ sở pháp lý cho việc chuẩn bị đầu tư xây dựng, quản

lý xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội Cơ sở pháp lý điều chỉnh quy hoạch xây dựng đô thị được quy định từ rất sớm cùng với sự ra đời Luật Đất đai năm 1987 “Nhà nước có quy hoạch

sử dụng đất để xây dựng nhà ở tại đô thị; có chính sách tạo điều kiện để những người sống ở đô thị có chỗ ở”, tuy chưa cụ thể nhưng qua mỗi lần sửa đổi luật thì được bổ sung thêm một ít đã làm tiền đề cho sự ra đời Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 cho thấy việc quy hoạch xây dựng

5

Xem: Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và mục 3 chương 2 Luật Xây dựng năm 2003 (sửa đổi bổ sung năm 2009)

đô thị là một vấn đề quan trọng, chiến lược ảnh hưởng đến sự phát triển của đất nước nên được điều chỉnh bởi một đạo luật riêng biệt nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa vấn đề đó để đảm bảo nguyên tắc quản lý thống nhất của cơ quan Nhà nước để quy hoạch được xây dựng và triển khai đồng bộ, mang lại hiệu quả cao

Quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn là việc tạo lập cho một địa bàn nông thôn nhằm tạo môi trường sống tốt cho người dân và sử dụng tốt nguồn tài nguyên thiên nhiên sẵn

có để phát triển kinh tế xã hội ở địa phương Quy hoạch điểm dân cư nông thôn sao cho phù hợp với quy hoạch chung của đô thị, quy hoạch không những tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển cơ sở hạ tầng của địa phương mà còn là tiền đề quan trọng để xây dựng và phát triển nông thôn mới, chỉnh trang các khu dân cư hiện có theo hướng văn minh, bảo tồn bản sắc văn hoá, bảo vệ môi trường và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân, tạo sự phát triển cân đối giữa thành thị và nông thôn

Quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn cũng được quy định cùng lúc với quy hoạch xây dựng đô thị trong Luật Đất đai năm 1987 và vẫn được điều chỉnh cho đến ngày nay được quy định trong Luật Xây dựng năm 2003 Tuy chỉ quy định vỏn vẹn có 4 Điều và chưa được nâng thành luật như quy hoạch đô thị nhưng đã thể hiện khá đầy đủ những yêu cầu của thực tế cho việc xây dựng nông thôn mới theo hướng công nghiệp và hiện đại

Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Nhà nước tiến hành thu hồi đất, giải phóng mặt bằng Tuy nhiên, không phải mục đích thu hồi đất để phát triển kinh tế nào cũng như nhau, mà mỗi trường hợp có những nét đặc trưng riêng của nó Thu hồi đất trong quy hoạch bao gồm những nét đặc trưng cơ bản sau:

- Nhà nước thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất;

- Thu hồi đất bắt buộc bởi quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền;

- Thu hồi đất gắn liền với bồi thường, hỗ trợ và tái định cư;

- Thu hồi đất phải dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

- Việc thu hồi đất cho phép người sử dụng đất khiếu nại, khiếu kiện khi thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm

6

Xem: mục 4 chương 2 Luật Xây dựng năm 2003 (sửa đổi bổ sung năm 2009)

* Chủ thể thu hồi đất7

Theo quy định của luật đất đai hiện hành thì ở địa phương có hai cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện, hai chủ thể này được thu hồi đất trong những trường hợp sau:

- Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài

- Uỷ ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất này không được uỷ quyền cho cơ quan khác thực hiện thay nhiệm vụ của mình Tuy nhiên vẫn có trường hợp ngoại lệ là thẩm quyền thu hồi đất của Ủy ban nhân dân cấp xã chỉ được phép thu hồi đất khi cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn theo quy định tại khoản 3 Điều

37 Luật Đất đai, trong trường hợp này nếu người thuê đất vi phạm hợp đồng thì Ủy ban nhân dân cấp xã có quyền hủy hợp đồng và thu hồi lại cho tổ chức cá nhân khác thuê

* Chủ thể bị thu hồi đất

Chủ thể bị thu hồi đất là cá nhân, tổ chức, hộ gia đình đang sử dụng đất đai dưới mọi hình thức Các chủ thể này có thể là chủ sở hữu đất hợp pháp hoặc là chủ thể được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc được hỗ trợ từ ngân sách Nhà nước về tiền sử dụng đất Tuy nhiên, tất cả các chủ thể này đều có một điểm chung là họ chỉ có quyền sử dụng đất mà không có quyền sở hữu đất Khi Nhà nước thu hồi đất thì quyền và lợi ích hợp pháp của người

có đất bi thu hồi phải được đảm bảo, ví dụ như phải đảm bảo quyền được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất khi giải tỏa, có chính sách ổn định đời sống, đào tạo chuyển đổi nghề, người dân được quyền mua nhà thuộc sở hữu Nhà nước, có quyền quyết định nhận bồi thường bằng tiền, nhà ở hoặc được giao đất mới, có quyền biết và góp ý dự án đang quy hoạch xây dựng, có quyền khiếu nại tố cáo khi quyền và lợi ích bị xâm phạm

Quyền bao giờ cũng phải đi kèm với nghĩa vụ, nghĩa vụ của người dân bị thu hồi đất là phải tuân thủ quyết định thu hồi đất của Chính phủ, khi không đồng ý với quyết định thu hồi đất thì người dân có quyền khiếu nại đối với quyết định đó Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì người bị thu hồi đất vẫn thực hiện theo quyết định đã được ban hành, nếu giải quyết khiếu nại quyết định đó là trái pháp luật thì dừng việc thu hồi đất, nếu quyết định đó là

7

Xem: Điều 44 Luật Đất đai năm 2003

đúng pháp luật thì người bị thu hồi đất phải chấp hành

* Mối quan hệ của các chủ thể trong thu hồi đất

Trong quá trình thu hồi đất, có ba chủ thể có quyền và lợi ích bị ảnh hưởng đó là: Nhà nước, chủ đầu tư và người bị thu hồi đất Những đối tượng này nếu được liên kết chặt chẽ với nhau sẽ đẩy nhanh được quá trình giải phóng mặt bằng, phát triển đất nước Tuy nhiên, sự phối hợp giữa các chủ thể này còn yếu kém, chưa được phối hợp chặt chẽ, ví dụ khi Nhà nước đứng ra thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh và công cộng thì nhận được sự đồng tình ủng hộ của người dân, có những người họ sẵn sàng hiến tặng cho Nhà nước mà không cần bồi thường

để Nhà nước xây dựng trường học, bệnh viện, đường xá phục vụ cho công cộng hoặc xây dựng những công trình phục vụ cho quốc phòng an ninh để bảo vệ và mang lại cuộc sống ấm no cho nhân dân

Trong trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế thì khi Nhà nước thu hồi đất đối với những dự án lớn thi việc thu hồi đất diễn ra vẫn còn vướng mắc nhưng chưa đáng kể, còn những dự án do doanh nghiệp tự thỏa thuận với dân thì gặp rất nhiều khó khăn, một mặt là do doanh nghiệp khi đầu tư dự án muốn được thu hồi với giá rẻ nên đã liên kết với cán bộ có thẩm quyền để nhân danh Nhà nước thu hồi đất nhằm trục lợi, đến khi bị phát hiện thì người dân lại mất lòng tin với cơ quan Nhà nước, mặt khác là do dân cư nằm trong khu quy hoạch vì lợi nhuận nên ép giá cao đối với nhà đầu tư, khiến cho những dự án không thể thực hiện vì không thu hồi được đất

Do đó, Đảng và Nhà nước ta cần có những chủ trương và chính sách hợp lý để đảm bảo quyền và lợi ích của các bên nhằm thúc đẩy nhanh qua trình giải phóng mặt bằng để các dự án được thực hiện theo đúng quy hoạch, kế hoạch

Trình tự, thủ tục thu hồi đất là các bước thực hiện cho việc thu hồi đất được tiến hành thuận lợi theo một trật tự ổn định, vừa đảm bảo lợi ích cho xã hội, vừa đảm bảo quyền và lợi ích cho người sử dụng và đảm bảo tốt công tác quản lý đất đai của chính quyền địa phương Tại Điều

130 Nghị định 181/2004/NĐ-CP là văn bản đầu tiên quy định trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, tuy chưa quy định rõ từng bước thực hiện nhưng đã đưa việc thu hồi đất vào một trật tự pháp luật, cho thấy quá trình thu hồi đất được cơ quan có thẩm quyền rất quan tâm và việc quy định này đưa việc thực thi pháp luật của cơ quan Nhà nước được khách quan hơn, tránh sự tì tiện làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất

Sau đó, Nghị định 84/2007/NĐ-CP ra đời đã quy định cụ thể hơn các bước trong trình tự, thủ tục thu hồi đất và được sửa đổi, bổ sung ở Nghị định 69/2009/NĐ-CP và Thông tư 14/2009/TT-BTNMT Lần đầu tiên quy định về trình tự, thủ tục mà vấn đề này không được quy định trong Luật Đất đai mà chỉ điều chỉnh ở Nghị Định 181/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP và Nghị định 69/2009/NĐ-CP Do cơ sở pháp lý còn yếu và chưa được nâng lên thành một điều Luật cụ thể nên không tránh khỏi nhưng khó khăn khi áp dụng vào thực tiễn Tuy nhiên, Nghị định cũng cho thấy sự tiến bộ của cơ quan quản lý Nhà nước trong việc ban hành văn bản điều chỉnh các vấn đề phù hợp với thực tại khách quan, mặc dù quy định ở Nghị định 84/2007/NĐ-CP khá dài đến 11 bước nhưng đã thể hiện rõ nét những bước thực hiện khi Nhà nước thu hồi đất, Nghị định 69 điều chỉnh về vấn đề này đã gom 11 bước trên chỉ còn 4 bước (từ Điều 29 đến Điều 32) bao gồm:

− Giới thiệu địa điểm và thông báo thu hồi đất;

− Lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư;

− Quyết định thu hồi đất, phê duyệt và thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giao đất và cho thuê đất;

− Cưỡng chế thu hồi đất

Tóm lại, Khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế thì trình tự thủ tục thu hồi đất là ranh giới, phạm vi để thực hiện quá trình thu hồi đất một cách công bằng, bình đẳng giữa các chủ thể Đây là căn cứ để cơ quan Nhà nước giám sát, kiểm tra việc thực thi pháp luật của cơ quan có thẩm quyền trong quá trình thu hồi đất để kịp thời chỉnh sửa những sai sót, bảo đảm quyền và lợi ích của các chủ thể Ngoài ra còn bảo đảm đền bù những thiệt hại cho người sử dụng đất một cách tương xứng về giá trị quyền sử dụng đất phải sát giá thị trường, và việc thu hồi đất phải thực hiện đúng theo quy định pháp luật

Với phương châm tạo điều kiện sống tốt chu người bị thu hồi đất ổn định cuộc sống với khả năng tạo lập cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ, do đó sự điều chỉnh của Nghị định 197/2004/NĐ-CP là một bước tiến về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Chính phủ

Bồi thường là biện pháp bù đắp lại phần nào những mất mác cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho quốc phòng, công cộng và phát triển kinh tế Chế định về bồi

thường được quy định khá sớm trong hệ thống pháp luật về đất đai và gắn liền với việc thu hồi đất Sự điều chỉnh của Luật Đất đai năm 1993 về vấn đề bồi thường là một bước tiến quan trọng vì đã đề cao vai trò của người sử dụng đất nên khi Nhà nước thu hồi đất thì phải đền bù thiệt hại để bảo đảm quyền và lợi ích của người bị thu hồi, nhưng trong giai đoạn này khái niệm

“bồi thường” chưa được sử dụng phổ biến mà chủ yếu là “đền bù thiệt hại” Theo quy định Luật Đất đai năm 1993 và được cụ thể hóa trong Nghị định 90/CP, Nghị định 22/1998/NĐ-CP thì khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì sẽ đền bù thiệt hại về đất và tài sản hiện có trên đất Đến khi có sự ra đời Luật Đất đai năm 2003

và cụ thể hóa trong Nghị định 197/2004/NĐ-CP thì khái niệm “bồi thường” được sử dụng gắn liền với chính sách hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng Bồi thường bao gồm đất và tài sản gắn liền với đất, hình thức bồi thường rất đa dạng như: bằng tiền, bằng nhà ở hoặc bằng đất ở khu tái định cư Tùy vào tình hình thực tế của địa phương mà cơ quan có thẩm quyền áp dụng chính sách bồi thường hợp lý nhất để bảo đảm quyền và lợi ích của người bị thu hồi đất

Nếu như đền bù là biện pháp trả lại đầy đủ, tương xứng với sự mất mát của người bị thu hồi đất nhằm hạn chế những thiệt hại gây ra cho người bị ảnh hưởng thì hỗ trợ chỉ với một số tiền nhỏ mang tính tượng trưng nhưng có ý nghĩ vô cùng to lớn trong việc giúp đỡ người bị thu hồi đất ổn định chỗ ở mới

Các chính sách hỗ trợ về thu hồi đất là một trong những điểm tiến bộ của Nghị định 22/1998/NĐ-CP, trong giai đoạn này do đây là chính sách mới nên chỉ mới quy định về hình thức hỗ trợ như: hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống và hỗ trợ khác, từ đó về sau chính sách hỗ trợ được quy định trong những văn bản như: Luật Đất đai năm 1993 sửa đổi bổ sung năm 2001, Luật Đất đai 2003, Nghị định 197/2007/NĐ-CP văn bản hiện hành quy định nhiều hình thức

hỗ trợ hơn so với trước, bao gồm các hình thức: hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ tái định cư, hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề, tạo việc làm và một số hỗ trợ khác

Ví dụ như biện pháp hỗ trợ được quy định: “hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp nếu bị thu hồi từ 30 - 70% và trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được

hỗ trợ ổn định đời sống trong thời gian tối đa tương ứng là 24 tháng và 36 tháng Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền tương đương với 30 kg gạo/tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương”, quy định này đã khắc phục được sự bất bình đẳng trong việc hưởng mức hỗ trợ đối với các hộ gia đình, cá nhân có diện tích đất bị thu hồi khác nhau Thu hồi đất bao giờ cũng gắn liền với bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Chính sách hỗ trợ

được xem xét khi Nhà nước thu hồi đất ở và đất nông nghiệp Việc hỗ trợ chỉ mang tính tương đối để giúp người bị thu hồi đất một phần nào ổn định chỗ ở và bắt đầu cuộc sống mới

Cũng giống như hỗ trợ, chính sách tái định cư bắt đầu điều chỉnh khi có sự ra đời của Nghị định 22/1998/NĐ-CP nhưng được quy định chặt chẽ hơn nhiều như điều chỉnh về điều kiện bắt buộc khu tái định cư, những hộ nào được hưởng tái định cư và nguồn vốn để lập tái định cư, cho thấy việc tái định cư đã được quy định khá hoàn chỉnh ngay từ đầu và được sửa đổi, bổ sung theo hướng rộng hơn, có lợi cho người bị thu hồi đất như ở một số địa phương đã xây dựng nhiều loại nhà tái định cư, bố trí nhiều mức đất ở trong khu tái định cư tối thiểu cho phù hợp với nhu cầu, khả năng và tập quán sinh hoạt của người có đất bị thu hồi, nếu tiền bồi thường không đủ để mua suất tái định cư tối thiểu thì ngân sách nhà nước hỗ trợ khoản tiền chênh lệch đó cho người dân

Vậy, theo quy định của pháp luật về tái định cư, nếu bị di chuyển chỗ ở thì được tái định cư bằng một trong ba hình thức: bằng nhà ở, bằng đất ở hoặc bằng tiền để tự lo chỗ ở Trường hợp địa phương không còn đất để tái định cư thì sẽ được nhận tiền Hiện nay, ở các địa phương thiếu trầm trọng quỹ nhà tái định cư, nhiều chung cư chưa hoàn thiện đã phải di dân vào ở Tuy nhiên, một số hộ lại bán ngay sau khi nhận nhà, do nhà tái định cư không đáp ứng nhu cầu cuộc sống của họ hoặc việc xây dựng không đảm bảo an toàn, chất lượng Thực trạng này buộc các địa phương tính tới giải pháp cho phép tái định cư bằng tiền Theo chủ trương của Nhà nước thì công tác di dời và tái định cư cho các hộ dân thuộc khu vực di dời, giải tỏa phải đảm bảo “nơi ở mới phải bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” Do có những chính sách hợp lý đáp ứng nhu cầu và nguyện vọng của người bị thu hồi đất nên đã có một số người dân đã được chăm lo đời sống tốt hơn sau tái định cư

Nhìn chung, chế định về thu hồi đất được quy định rất sớm kể từ khi có sự ra đời của Luật Đất đai năm 1987, đây là điểm mốc quan trọng trong lịch sử phát triển của pháp luật đất đai và đặc biệt là về vấn đề thu hồi đất Tuy nhiên, chế định thu hồi đất gắn liền với bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư khi có sự điều chỉnh của Luật Đất đai năm 2003, việc quy định này chủ yếu để bảo đảm quyền lợi cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất của họ và việc thu hồi đất này phải theo một trình tự, thủ tục nhất định Ở chương 1 là sự giới thiệu về toàn cảnh bức tranh chung của quá trình thu hồi đất từ khi được điều chỉnh lần đầu tiên cho đến giai đoạn hiện nay thì ở chương 2 người viết sẽ tìm hiểu sâu hơn nhưng quy định của pháp luật về thu hồi đất trong từng giai đoạn từ lịch sử cho đến hiện tại, từ đó đưa ra những nhận xét, đánh giá chung cho từng giai đoạn nhằm góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về thu hồi đất

Đây là quá trình tìm hiểu cơ sở pháp lý của chế định thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế qua các giai đoạn cụ thể theo quy định của Luật Đất đai và các văn bản liên quan về vấn đề thu hồi đất Qua quá trình tìm hiểu về lịch sử hình thành của chế định này để từ đó có cách nhìn bao quát hơn sự điều chỉnh của pháp luật về vấn đề thu hồi đất

và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Căn cứ vào kết quả đạt được khi áp dụng quy định pháp luật

về thu hồi đất vào thực tiễn nhằm đưa ra những nhận xét, đánh giá về những khó khăn, vướng mắc trong từng giai đoạn, qua đó đề ra một số biện pháp để góp phần hoàn thiện những quy định pháp luật về vấn đề này

Trước năm 1975, đây là thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ của dân tộc ta Nước ta tạm gác khẩu hiệu về ruộng đất, tập trung sức người, sức của để phục vụ cho cuộc kháng chiến nên lợi ích của người dân đặt sau lợi ích của quốc gia, do đó giai đoạn này chưa có văn bản điều chỉnh về đất đai Hiến pháp năm 1959 ra đời đã xác định được ba hình thức sở hữu về đất đai là: sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân Vấn đề bồi thường lần đầu tiên được quy định “chỉ khi cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua, hoặc trưng dụng, trưng thu có bồi thường thích đáng về tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn”8 Ở giai đoạn này vấn đề thu hồi đất chưa được đặt ra mà chỉ là trưng dụng đất khi Nhà nước cần đất để phục vụ lợi ích chung cho xã hội, vấn đề bồi thường được quy định nhưng lại

8

Điều 20 Hiến pháp năm 1959

chưa cụ thể nên áp dụng vào thực tế rất khó khăn

Sau ngày 30/04/1975, Việt Nam thống nhất toàn vẹn lãnh thổ và đang bắt đầu xây dựng đất nước theo hướng Chủ nghĩa xã hội Các hình thức sở hữu về đất đai quy định tại Hiến pháp năm 1959 đã không còn phù hợp với với thực tế Sự ra đời của Hiến pháp năm 1980 nhằm bổ sung những khiếm khuyết của tình trạng này và đồng thời cũng khẳng định duy nhất một chế

độ sở hữu toàn dân về đất đai Lần đầu tiên vấn đề thu hồi đất được Nhà nước quan tâm và ban hành trong Quyết định 201/CP của Hội đồng Chính phủ ngày 01/07/1980 về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường quản lý ruộng đất trong cả nước, đây cũng là tiền đề cho sự ra đời Luật Đất đai năm 1987 Trong giai đoạn này người sử dụng đất có quyền hạn chế đối với đất và đất không là tài sản có giá nên khi Nhà nước cần đất để phục vụ lợi ích chung cho xã hội thì tài sản trên đất được “bồi hoàn”9 cho chủ sở hữu nhưng đất đai chủ yếu là hoán đổi mang tính chất tượng trưng, cung cấp những điều kiện “hoán đổi” để người sử dụng đất có thể sống được Thông qua Luật Đất đai năm 1987 và các văn bản liên quan về vấn đề thu hồi đất chỉ mới ghi nhận về bồi hoàn tài sản, đền bù giá trị thực tế tài sản của người sử dụng đất chưa đặt ra vấn

đề đền bù về khả năng sinh lợi của đất, tuy nhiên việc ghi nhận “hoán đổi” đất là một bước tiến trong việc giải quyết đền bù khi giải tỏa

Luật Đất đai năm 1987 tuy có những tiến bộ nhưng sau 5 năm áp dụng vào thực tế vẫn không theo kịp sự phát triển của đất nước, trên cơ sở Hiến pháp năm 1992 nước ta chuyển từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường Trong giai đoạn này đất đai được thừa nhận là có giá trị và đây cũng là tiền đề cho sự ra đời của Luật Đất đai năm 1993, từ đây không còn hình thức hoán đổi hay bồi hoàn nữa mà đề cập đến vấn đề thu hồi đất và bồi thường được quy định cụ thể trong Nghị định 90/CP ngày 17/08/1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng nhưng vẫn còn nhiều khiếm khuyết do chỉ quy định đền bù thiệt hại về đất và tài sản nhưng công tác thực hiện chưa tốt Tuy nhiên một số điểm bất cập ngày càng bộc lộ rõ nét dẫn đến Luật Đất đai năm 1993 được sửa đổi liên tục vào năm 1998 và năm 2001, song vẫn không theo kịp tiến độ phát triển của đất nước Nghị định 22/1998/NĐ-CP được ban hành và áp dụng công tác giải tỏa đền bù đã có những chuyển biến tích cực, người bị thu hồi đất được bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Luật Đất đai năm 2003 ra đời nhằm thống nhất các văn bản Luật trước để cơ sở pháp lý về đất đai theo hướng hoàn thiện nhất Trong quá trình hoạt động quản lý đất đai Chính phủ còn

9

Trang 55_ Giáo trình Luật hành chính đô thị - nông thôn _TS Phan trung Hiền

ban hành thêm những Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP, Nghị định 69/2009/NĐ-CP và Thông tư 14/2009/TT-BTNMT nhằm điều chỉnh cho việc thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất diễn ra nhanh hơn để đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa – hiện đại hóa và giảm đi tình trạng khiếu nại, khiếu kiện

Trong những năm qua, trên khắp các vùng miền của đất nước đã có nhiều khu công nghiệp, khu đô thị mới được xây dựng, hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội được nâng cấp, xây mới ngày càng đồng bộ và hiện đại Nhờ đó bộ mặt của đất nước đã phát triển, thay đổi nhanh chóng theo hướng công nghiệp, hiện đại và văn minh Việc thu hồi đất bao gồm cả đất ở và đất nông nghiệp cho xây dựng các công trình công cộng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia

và phát triển kinh tế dẫn đến đất sản xuất, kinh doanh của người dân bị thu hẹp, phải thay đổi chỗ ở và điều kiện sống Chính sách thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2003 có nhiều đổi mới

về cơ chế, giá bồi thường, chính sách tái định cư và được cụ thể hóa ở một số văn bản pháp luật được ban hành như: Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai; Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; Thông tư 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư và trình tự thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách và được các địa phương nổ lực vận dụng để giải quyết các vấn đề về bôi thường, tái định

cư, bảo đảm việc làm, thu nhập và đời sống của người dân có đất bị thu hồi Tuy nhiên, tình trạng thất nghiệp, thiếu việc làm, không chuyển đổi được nghề nghiệp, khó khăn trong cuộc sống sinh hoạt nơi ở mới, đặc biệt đối với người dân bị thu hồi đất đã và đang diễn ra ở nhiều địa phương Nguyên nhân này một phần do nhiều nơi thực hiện đền bù, tái định cư, đào tạo và giải quyết việc làm cho người bị thu hồi đất chưa hợp lý, dẫn dến tình trạng khiếu kiện gây mất trật tự an ninh xã hội, bên cạnh đó, bản thân người bị thu hồi đất còn thụ động trông chờ vào Nhà nước, chưa tích cực tự đào tạo nghề đáp ứng vời sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Vì thế, Đảng và Nhà nước ta cần có những chủ trương và chính sách hợp lý nhằm giải quyết dứt điểm những vướng mắc về quá trình thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Thu hồi đất là một chế định chỉ hình thành khi có sự ra đời Hiến pháp năm 1980 đã khẳng định: “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” và từ đó vấn đề thu hồi đất được quan tâm và điều chỉnh

Từ khi đất nước thống nhất, đã có 3 văn bản luật điều chỉnh về đất đai như: Luật Đất đai năm

1987, Luật đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 và những văn bản dưới Luật khác được ban hành nhằm điều chỉnh quá trình thu hồi đất theo hướng phát triển đất nước Tuy nhiên, chế định thu hồi đất chỉ thật sự được quan tâm và điều chỉnh đúng mức khi có sự ra đời của Luật Đất đai năm 1993

* Giai đoạn trước Luật Đất đai năm 1993

Ở Điều 12 Hiến pháp năm 1959 quy định: “Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu của toàn dân”

đã thiết lập nên quyền của người dân đối với đất đai, nhưng chính sách này chủ yếu xóa bỏ tàn

dư của chế độ phong kiến Đến khi Hiến pháp năm 1980 ra đời đã khẳng định vai trò làm chủ của người dân trên tất cả các phương diện kể cả đất đai vẫn thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý Để điều chỉnh về vấn đề thu hồi đất Chính phủ ban hành Quyết định 201/1980/CP, đây là văn bản đầu tiên điều chỉnh về vấn đề thu hồi đất, nhưng vẫn chưa cải thiện được tình hình do việc quản lý và sử dụng đất còn quan liêu bao cấp Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1980 và Quyết định 201/CP là cơ sở cho Luật Đất đai năm 1987 ra đời, nhưng chỉ tập trung vào nội dung xây dựng đất nước và khôi phục nền kinh tế, chưa xác định rõ quyền năng của người sử dụng đất, giá trị của đất Công tác thu hồi đất để giải phóng mặt bằng trong giai đoạn này còn đơn giản, lợi ích công cộng được đặt trên lợi ích của cá nhân, người sử dụng đất

có quyền hạn chế đối với đất, đất đai không được xem là tài sản lưu thông trên thị trường và cũng không là tài sản có giá Đất đai trong giai đoạn này chủ yếu là “hoán đổi”, vấn đề bồi thường chưa được đặt ra, sự hoán đổi chỉ mang tính chất tượng trưng chỉ là điều kiện để người

bị thu hồi đất có thể sống được Điều này dựa trên lý luận: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước quản lý, người sử dụng đất được Nhà nước giao đất nên khi cần thì Nhà nước có thể lấy lại hoặc giao một miếng khác"10

Vậy, sự ra đời của Luật Đất đai năm 1987 chỉ mới khẳng định "đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước quản lý", còn thể hiện tinh thần “quan liêu, bao cấp” nên khi cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước, của xã hội thì Nhà nước có quyền thu hồi một phần hoặc toàn bộ

10 Trang 56_ Giáo trình luật hành chính đô thị-nông thôn_ TS Phan Trung Hiền

phần đất đã giao cho người sử dụng và chưa có quy định về vấn đề bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nên không ít trường hợp người dân phải “trắng tay”, chưa quy định rõ cơ sở pháp lý cần thiết để điều chỉnh về quan hệ đất đai trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, chính sách tài chính đối với đất chưa được quy định rõ nét và đặc biệt là giá đất Luật chưa có những điều chỉnh thích đáng đối với những bất hợp lý trong chính sách cũ, trong việc thay đổi quy hoạch thay đổi kết cấu hộ nông dân và nông thôn, chưa cho phép người sử dụng đất dịch chuyển quyền sử dụng đất Công tác thu hồi đất được đặt ra chỉ nhằm phục vụ công cộng, đây

là một bước ngoặc mở ra thời kỳ mới về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khi đất nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường

* Giai đoạn từ Luật Đất đai năm 1993 đến trước Luật Đất đai năm 2003

Thể chế hóa Nghị quyết VI (1986) của BCH trung ương Đảng trên cơ sở của Hiến pháp năm 1992 Luật Đất đai năm 1993 ra đời và ghi nhận quyền năng của người sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường và quy định giá trị của đất nên khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì được bồi thường tương xứng với những gì đã thu hồi Chính phủ ban hành Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Nghị định 90/CP khẳng định các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất hợp pháp mà bị Nhà nước thu hồi thi được đền bù về đất và tái sản hiện có trên đất11 Tuy nhiên, khi áp dụng vào thực tiễn lại chưa được thực hiện đồng bộ giữa các tỉnh, thành, ở giai đoạn này việc thực hiện thu hồi đất chủ yếu là hoán đổi đất

Sự ra đời của Nghị định 22/1998/NĐ-CP nhằm quy định cụ thể hơn chính sách đền bù thiệt hại về đất và tài sản gắn liền với đất và đây cũng là văn bản đầu tiên quy định về vấn đề hỗ trợ

và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Theo Nghị định 22/1998/NĐ-CP thì việc đền bù đối với đất có thể là hoán đổi đất hoặc nhận số tiền tương ứng, giá đất để tính đền bù thiệt hại được xác định trên cơ sở giá đất của địa phương ban hành nhân với hệ số K đảm bảo đền bù phù hợp với khả năng sinh lợi

và giá chuyên nhượng quyền sử dụng đất ở địa phương, người được đền bù có quyền quyết định về cách nhận đền bù, nếu người bị thu hồi đất ở nội đô thị nhưng xin nhận đất đền bù thuộc khu vực ngoại thành thì ngoài mức đền bù được hưởng theo quy định còn được hưởng trợ cấp một khoản tiền bằng 10% giá trị đất bị thu hồi Tuy nhiên, vấn đề xác định giá trị bất động sản và giá cả của quyền sử dụng đất để đền bù khi Nhà nước thu hồi đất vẫn chưa thống nhất ở

11

Xem: Điều 1 Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

nhiều địa phương

Do đó, so với những văn bản trước về vấn đề thu hồi đất thì Luật Đất đai năm 1993 có những điểm tiến bộ đáng kể sau:

Một là, Nhà nước chỉ thu hồi đất khi thật sự cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng;

Hai là, quyền được bảo vệ về tài sản của người sử dụng đất là một quyền Hiến định nhằm đảm bảo quá trình thu hồi đất và đền bù được diễn ra công bằng, chính xác và tương xứng;

Ba là, khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất đã gây ra thiệt hại cho người sử dụng đất về đất và tài sản gắn liền với đất nên việc quy định cơ chế chính sách về đền bù giá trị quyền sử dụng đất

và tài sản gắn liền với đất là rất cần thiết;

Bốn là, đây là lần đầu tiên giá đất được quy định và áp dụng vào thực tiễn, tuy chưa cụ thể nhưng đã hạn chế được sự tì tiện trong việc áp giá đền bù

Đây là một bước phát triển của nền kinh tế thị trường Luật Đất đai năm 1993 đã khẳng định chế độ sở hữu toàn dân, Nhà nước thay mặt nhân dân thực hiện quyền sở hữu và quyền quản lý tối cao Với quan niệm về chế độ sở hữu đất đai mới, đất đai được chủ thể hóa có các chủ sử dụng cụ thể với các quyền và nghĩa vụ được pháp luật quy định nhằm khắc phục tình trạng vô chủ về quan hệ đất đai trong chế độ cũ Việc khẳng định đất đai có giá, đây không chỉ

là giá trị sử dụng mà thêm giá trị của đất được pháp luật và cộng đồng thừa nhận, giá trị của đất đai là một yếu tố cơ bản trong sự vận động của quan hệ đất đai, qua đó đã khẳng định quyền sử dụng đất được tham gia vào cơ chế thị trường là một yếu tố quan trọng hình thành thị trường bất động sản và đây cũng là phương diện rất mới so với chế độ cũ

Vậy, Luật Đất đai năm 1993 ra đời đã ghi nhận quyền sử dụng đất là quyền Hiến định, được pháp luật bảo vệ nên khi thiết Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người sử dụng đất được đền bù tương xứng Trong giai đoạn này tình hình quản lý và sử dụng đất đai có vẻ thông thoáng hơn vì đã cho phép người sử dụng đất

có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất Điểm mới của Luật Đất đai năm

1993 so với trước là đã đề cập đến vấn đề bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất và việc định giá đất, nếu trước đây khi Nhà nước thu hồi đất chỉ là “hoán đổi” và “bồi hoàn” thì nay đã được thay thế bằng những chính sách đền bù Do Luật Đất đai năm 1993 quy định việc đền bù và giải phóng mặt bằng còn hẹp nên Luật đất đai năm 1993 được sửa đổi lần đầu tiên năm 1998 nhằm cải thiện về vấn đề này nhưng vấn đề thu hồi đất và bồi thường vẫn chưa được cụ thể hóa, sau

đó Chính phủ ban hành Nghị định 22/1998/NĐ-CP kèm theo để giải quyết vấn đề này Đây là giai đoạn đền bù và giải phóng mặt bằng trở thành vấn đề "nóng" trong xã hội, do giá đất ngày

càng tăng mà quy định pháp luật không theo kịp với sự phát triển của thị trường nên việc áp dụng vào thực tế không còn phù hợp nên Luật Đất đai năm 1993 được sửa đổi lần thứ 2 vào năm 2001 nhưng vẫn không đảm bảo được lợi ích của người dân trong quá trình thu hồi đất nên việc khiếu nại, khiếu kiện xảy ra ở khắp nơi và ngày càng nhiều, đòi hỏi phải có sự điều chỉnh hợp lý hơn Tuy nhiên, việc áp dụng những quy định của pháp luật vào thực tiễn thì quyền lợi của người sử dụng đất chưa được đảm bảo như: người bị thu hồi đất không có đất tái định cư,

số tiền đền bù thiệt hại của Nhà nước chưa tương xứng, việc lấy đất của dân để giao cho nhà đầu tư để thực hiện dự án sản xuất kinh doanh kiếm lời mà không phân biệt mục đích chính vì vậy mà dẫn đến tình trạng người có tiền và người có quyền lấy đất của dân mà không tạo cho dân được an cư nơi ở mới, không bù đắp cho người dân những thiệt hại khi bị thu hồi đất, từ đó phát sinh những tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất đai

Để giải quyết những tình trạng bất công đang là vướng mắc của giai đoạn trước đây thì Luật Đất đai năm 2003 ra đời đã có những tác động đáng kể đến quá trình thu hồi đất và bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư đã đề ra một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, Nhà nước thu hồi đất phải thực hiện theo quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và công bố công khai và nguời sử dụng đất không được tự ý thay đổi mục đích sử dụng đất khi không còn phù hợp với quy hoạch sử dụng đất

Thứ hai, quy định rõ chính quyền cấp tỉnh lập và thực hiện các dự án tái đinh cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất trong trường hợp phải di chuyển chỗ ở, khu tái định cư phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ12 Nếu không có khu tái định cư thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước hoặc bồi thường bằng đất ở

Thứ ba, quy định giá đất bồi thường phải sát với giá thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường13

Thứ tư, trong trường thu hồi đất không phải vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế (theo Điều 39, Điều 40 Luật Đất đai 2003) thì nhà đầu tư phải thỏa thuận với người sử dụng đất trên cơ sở “thuận mua, vừa bán” mà không dùng quyền lực hành chính Nhà nước để ép buộc, cưỡng chế

Thứ năm, quyết định thu hồi đất chỉ được ban hành khi khu vực tái định cư đã hoàn tất, điều kiện sống của nơi ở tái định cư phải tốt hơn hoặc bằng so với nơi ở cũ và khu vực tái định cư