LUẬN văn LUẬT HÀNH CHÍNH KHIẾU nại QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH, HÀNH VI HÀNH CHÍNH TRÁI PHÁP LUẬT, lý LUẬN và THỰC TIỄN

Tiếp ñó, Chính phủ ñã ban hành nhiều văn bản nhằm cụ thể hóa Hiến pháp, ñảm bảo cho công dân thực hiện ñược quyền khiếu nại mà Hiến pháp ñã ghi nhận, ñồng thời quy ñịnh trách nhiệm của c

Một công trình nghiên cứu ra ñời là kết quả của cả một quá trình ấp ủ, tìm tòi và khám phá nó ñòi hỏi người viết phải có sự cần mẫn, nghiêm túc ở từng khía cạnh cụ thể

Vì thế, từ lúc nhận ñề tài người viết ñã có thời gian tìm hiểu, tham khảo nhiều nguồn tài liệu Trên cơ sở thừa hưởng nhiều ý kiến quý báu và có giá trị mà các công trình ñi trước

ñã gợi ra hoặc khẳng ñịnh và cùng với sự nỗ lực của bản thân ñể ñi ñến hoàn thiện bài

ân sâu sắc, lời cảm ơn chân thành ñến cán bộ hướng dẫn Nguyễn Hữu Lạc người ñã tận tình chỉ bảo, giúp ñỡ và ñộng viên trong suốt quá trình thực hiện luận văn này

Xin cảm ơn các cô chú, anh, chị trong cơ quan Thanh tra, Phòng tiếp dân thành phố Cần Thơ; cơ quan Thanh tra, Ủy ban nhân dân thành phố Bến Tre ñã giúp ñỡ về số liệu thực tế ñể người viết có thể hoàn thành Luận văn một cách toàn diện nhất

Cuối lời người viết xin ñược gửi lời cảm ơn ñến cha mẹ và anh chị những người luôn mang lại hơi ấm của tình thương và là nguồn ñộng lực lớn nhất ñể người viết có thể hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ quan trọng của cuộc ñời mình

Người viết ñã rất cố gắng và ñặt tâm quyết vào Luận văn này rất nhiều, tuy nhiên

ñây chỉ là lần ñầu tiên mà tự chính bản thân người viết nghiên cứu một ñề tài rộng và lớn

như vậy, nên trong bài viết không tránh khỏi những thiếu sót người viết rất mong sự thông cảm và chia sẽ của quý thầy cô ñể bài Luận văn ñược hoàn chỉnh hơn



PHẦN MỞ ĐẦU

Trang

1 Tính cấp thiết của ñề tài 1

2 Mục ñích và nhiệm vụ của luận văn 1

3 Phạm vi nghiên cứu 2

4 Phương pháp nghiên cứu 2

5 Những ñiểm mới trong ñề tài 2

6 Bố cục của ñề tài 3

CHƯƠNG 1 SỰ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN 1.1 Quá trình hình thành quyền Khiếu nại trong các bản Hiến pháp Việt Nam 4

1.1.1 Trong Hiến pháp 1946 4

1.1.2 Trong Hiến pháp 1959 6

1.1.3 Trong Hiến pháp 1980 7

1.1.4 Trong Hiến pháp 1992, sửa ñổi, bổ sung năm 2001 9

1.2 Sự phát triển và hoàn thiện của pháp luật về Khiếu nại 10

1.2.1 Trong các Pháp lệnh 10

1.2.2 Trong Luật Khiếu nại, tố cáo 12

1.2.2.1 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 12

1.2.2.2 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 sửa ñổi, bổ sung 2004 13

1.2.2.3 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 sửa ñổi, bổ sung 2005 15

CHƯƠNG 2 KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH, HÀNH VI HÀNH CHÍNH TRÁI PHÁP LUẬT THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH 2.1 Khái quát chung về Khiếu nại 17

2.1.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của Khiếu nại 17

2.1.2 Đối tượng của quyền Khiếu nại 19

2.1.3 Sự khác nhau giữa Khiếu nại và tố cáo 20

2.1.4 Phân biệt giữa Khiếu nại hành chính và Khiếu nại tư pháp 22

2.1.5 Chủ thể có quyền Khiếu nại 22

2.2 Sơ lược về quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính 25

2.2.1.2 Dấu hiệu của quyết ñịnh hành chính bị khiếu nại 27

2.2.1.3 Tính hợp pháp và hợp lý của một quyết ñịnh hành chính 29

2.2.1.4 Sự khác nhau giữa quyết ñịnh hành chính và các loại quyết ñịnh pháp luật khác .31

2.2.2 Hành vi hành chính 32

2.2.2.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của hành vi hành chính 32

2.2.2.2 Các hành vi hành chính công dân có thể khiếu nại 33

2.3 Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và người bị khiếu nại 35

2.3.1 Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại 35

2.3.1.1 Quyền của người khiếu nại 35

2.3.1.2 Nghĩa vụ của người khiếu nại 39

2.3.2 Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại 40

2.3.2.1 Quyền của người bị khiếu nại 40

2.3.2.2 Nghĩa vụ của người bị khiếu nại 41

2.4 Trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại 42

2.4.1 Các hình thức khiếu nại 42

2.4.2 Thủ tục khiếu nại 43

2.4.3 Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại 44

2.4.3.1 Nhận ñơn, phân loại ñơn ñể thụ lý giải quyết 44

2.4.3.2 Thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, lập hồ sơ giải quyết khiếu nại 46

2.4.3.3 Ra quyết ñịnh giải quyết khiếu nại 48

2.4.3.4 Thi hành quyết ñịnh giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật 50

2.4.4 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại 51

2.4.4.1 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần ñầu 52

2.4.4.2 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần tiếp theo 52

2.4.5 Thời hạn, thời hiệu khiếu nại và giải quyết khiếu nại 54

2.4.5.1 Thời hạn, thời hiệu khiếu nại 54

2.4.5.2 Thời hạn giải quyết khiếu nại 55

2.4.5.3 Việc công khai giải quyết khiếu nại 56

2.5 Thẩm quyền giám sát, quản lý công tác giải quyết khiếu nại 57

2.5.1 Về quản lý công tác giải quyết khiếu nại 57

2.5.2 Về công tác giám sát việc giải quyết khiếu nại .57

3.1 Thực trạng tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong phạm vi cả nước 60

3.1.1 Diễn biến tình hình khiếu nại qua các năm trong cả nước 60

3.1.2 Nguyên nhân dẫn ñến khiếu nại 62

3.1.3 Những kết quả ñạt ñược, tồn tại hạn chế và khó khăn vướng mắc trong việc khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại 63

3.1.3.1 Những kết quả ñạt ñược 63

3.1.3.2 Những tồn tại, hạn chế 64

3.1.3.3 Những khó khăn, vướng mắc 65

3.2 Tình hình khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại trên ñịa bàn một số tỉnh, thành phố của nước ta 67

3.2.1 Trên ñịa bàn thành phố Cần thơ 67

3.2.1.1 Tình hình khiếu nại trên ñịa bàn thành phố Cần thơ năm 2010 67

3.2.1.2 Kết quả công tác giải quyết khiếu nại 68

3.2.2 Trên ñịa bàn thành phố Bến tre 68

3.2.2.1 Số liệu thực tế tình hình khiếu nại 68

3.2.2.2 Kết quả công tác giải quyết khiếu nại 69

3.3 Biện pháp nhằm nâng cao công tác giải quyết khiếu nại 71

3.4 Một số ý kiến ñóng góp cho dự thảo Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2011 73

KẾT LUẬN 78

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của ñề tài

Quyền khiếu nại là quyền quan trọng cơ bản của công dân là hiện tượng khách quan trong ñời sống xã hội ñể bảo vệ quyền lợi và lợi ích hợp pháp của mình khi tham gia vào quản lý hành chính nhà nước Ngay từ ngày ñầu xây dựng nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Đảng và Nhà nước ñã luôn quan tâm ñến việc thể chế hóa và hiện thực hóa các quyền tự do, dân chủ trong ñó có quyền khiếu nại của công dân Nhận thức rõ ñược tầm quan trọng của quyền khiếu nại của công dân Đảng và Nhà nước ta ñã ban hành nhiều các chính sách, pháp luật nhằm thực hiện các quyền cơ bản của công dân

Tuy nhiên, từ khi ñất nước ta bước vào công cuộc ñổi mới, nhiều cơ chế chính sách, pháp luật và các ñiều kiện kinh tế ñược ñổi mới, tình hình khiếu nại ngày càng gia tăng

về số lượng, vi mô lẫn mức ñộ và ñặt ra những vấn ñề hết sức khó khăn và phức tạp Trong những năm gần ñây mặc dù ñã có Luật Khiếu nại, tố cáo song vẫn chưa ñáp ứng ñược nhu cầu nguyện vọng của công dân Các quy ñịnh về khiếu nại, tố cáo thường xuyên sửa chữa bổ sung Điều ñó thể hiện việc cố gắng hoàn thiện cơ chế pháp luật tạo ñiều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện khiếu nại của mình Tuy nhiên sự thay ñổi thường xuyên của các quy ñịnh pháp luật chưa phát huy hiệu quả của nó trên thực tế và nhất là nó thể hiện sự lung túng của Nhà nước trong việc ñịnh ra cơ chế và phương thức

có hiệu quả ñể giải quyết khiếu nại Ngày nay khiếu nại ngày càng nhiều, diễn biến phức tạp nhưng công tác giải quyết còn nhiều hạn chế, như khiếu nại ñông người vượt cấp lên Trung ương gia tăng, thời hạn khiếu nại, trình tự giải quyết khiếu nại, công tác giải quyết khiếu nại còn nhiều lung túng, thủ tục phiền hà cho nhân dân, quyền khiếu nại của công dân trong một số trường hợp còn bị vi phạm, tất cả những ñiều ñó ñang ảnh hưởng ñến lòng tin của nhân dân ñối với Đảng và Nhà nước, ảnh hưởng không nhỏ ñến sự nghiệp xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

Vì những lý do nêu trên việc lựa chọn ñề tài “Khiếu nại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật - Lý luận và thực tiễn” thể hiện sự cần thiết trong xã

hội hiện nay Một mặt ñể làm sáng tỏ và minh bạch hơn về quyền khiếu nại của công dân, mặc khác giúp cho công dân hiểu rõ ñược quyền cùa mình và từ ñó phát huy quyền làm chủ của công dân nhằm hướng tới xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh

2 Mục ñích và nhiệm vụ của luận văn

Mục ñích của luận văn: Làm sáng tỏ về chế ñịnh quyền khiếu nại của công dân và tình hình thực tiễn của quyền này Từ ñó ñưa ra những biện pháp và giải pháp sát thực ñể

phần nào góp phần hoàn thiện hơn chế ñịnh này, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong ñiều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

Nhiệm vụ của luận văn: Để ñạt ñược mục tiêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau ñây:

- Làm rõ sự ra ñời về quyền khiếu nại của công dân ở nước ta hiện nay

- Phân tích, làm rõ những quy ñịnh của pháp luật ñối với quyền khiếu nại của công dân

- Phân tích và ñánh giá thực trạng về tình hình khiếu nại Trên cơ sở ñó tìm ra những phương hướng và giải pháp cơ bản ñể cải thiện tình hình khiếu nại hiện nay

- Đưa ra những ý kiến ñề xuất nhằm hoàn thiện hơn pháp luật về khiếu nại

3 Phạm vi nghiên cứu

Quyền khiếu nại là quyền có phạm vi khá rộng, phong phú và ña dạng trên nhiều lĩnh vực ñời sống xã hội cho nên trong khuôn khổ của một luận văn Cử nhân bài viết này người viết chỉ gói gọn tập trung nghiên cứu một phần nhỏ về vấn ñề khiếu nại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật chủ yếu là vận dụng các quy ñịnh của pháp luật trong các văn bản như là Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa ñổi, bổ sung năm

2004, 2005 và các văn bản dưới luật như Nghị ñịnh 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ về quy ñịnh chi tiết và hướng dẫn thi hành một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các luật sửa ñổi bổ sung một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo và cùng một số văn bản có liên quan khác Trong quá trình nghiên cứu của mình người viết cũng

có tham khảo một cách chọn lọc những bài viết của một số tác giả, tạp chí luật học, giáo trình, ñể làm sáng tỏ hơn vấn ñề mà người viết ñang nghiên cứu

4 Phương pháp nghiên cứu

Trong bài viết này, tác giả ñã vận dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khác nhau như là phương pháp phân tích luật viết, phương pháp tổng hợp, phương pháp sưu tầm, phương pháp khảo sát thực tiễn trong quá trình giải quyết các vấn ñề ñặt ra của ñề tài

5 Những ñiểm mới trong ñề tài

Một công trình nghiên cứu, muốn ñược mọi người quan tâm tìm hiểu trước tiên nó phải thể hiện ñược tính thực tế, khả thi, phản ánh ñúng thực trạng của hiện thực khách quan Qua bài viết này người ñọc có thể hiểu rõ thêm về quyền khiếu nại của công dân, biết ñược những kết quả thực tế của tình hình khiếu nại hiện nay trên cả nước cũng như một số tỉnh, thành phố và các vấn ñề quan trọng khác liên quan tới khiếu nại Luận văn này người viết ñã nghiên cứu một cách có hệ thống những quy ñịnh của pháp luật về khiếu nại của công dân, do vậy trong bài viết này có thể ñóng góp một số ñiểm mới như sau:

Thứ nhất, giúp cho công dân hiểu rõ thêm về quyền khiếu nại của mình (quyền và

nghĩa vụ) qua ñó nhằm thực hiện quyền ñó cho phù hợp

Thứ hai, phân tích ñánh giá một cách hiện thực khách quan về tình hình khiếu nại

của công dân hiện nay

Thứ ba, ñề ra phương hướng, kiến nghị và giải pháp nhằm hoàn thiện hơn pháp luật

về khiếu nại

6 Bố cục của ñề tài: Ngoài phần phụ lục, lời cảm ơn và phần mở ñầu Luận văn tốt

nghiệp ñược chia làm 3 chương

Chương 1: Sự hình thành, phát triển chế ñịnh pháp luật về quyền khiếu nại của công dân Chương 2: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật theo pháp luật hiện hành

Chương 3: Thực trạng về khiếu nại hiện nay Hướng hoàn thiện pháp luật, ý kiến ñề xuất

CHƯƠNG 1 SỰ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ

QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN

1.1 Quá trình hình thành quyền khiếu nại trong các bản Hiến pháp Việt Nam

Trong lịch sử lập hiến Việt Nam, lịch sử Luật Hiến pháp Việt Nam, quyền và nghĩa

vụ cơ bản của công dân bao giờ cũng là một chế ñịnh quan trọng, vì ñây là một trong những chế ñịnh thể hiện bản chất dân chủ, tiến bộ của Nhà nước ta, mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân trong xã hội Trong hệ thống các quyền và nghĩa vụ của công dân ñược xác ñịnh bằng Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác của Nhà nước ta, quyền khiếu nại ñược coi là một trong những quyền cơ bản, chiếm vị trí quan trọng, liên quan chặt chẽ với những quyền cơ bản khác Nó thể hiện không chỉ ở một lĩnh vực nào ñó của ñời sống xã hội mà bao hàm tất cả các phạm vi chủ yếu của ñời sống và hoạt ñộng của công dân Văn bản pháp lý ñầu tiên quy ñịnh quyền khiếu nại của công dân là Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về thành lập Ban Thanh Tra ñặc biệt do chủ tịch Hồ Chí Minh ký Bản Sắc lệnh gồm 8 ñiều:

“Điều thứ nhất: Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra ñặc biệt, có ủy nhiệm là ñi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho việc giám sát

Điều thứ 2: Ban thanh tra ñặc biệt có toàn quyền:

- Nhận các ñơn khiếu nại của nhân dân ”

Đây là văn bản pháp lý quan trọng xác ñịnh quyền khiếu nại của công dân ñối với các quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ, nhân viên làm việc trong cơ quan ñó và trách nhiệm của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại của người dân Điều này cho thấy mặc dù trong giai ñoạn này ñất nước còn gặp nhiều khó khăn song Đảng, Nhà nước ta ñã coi hoạt ñộng khiếu nại, giải quyết khiếu nại và tiếp công dân là nhiệm vụ hết sức quan trọng

Trên thực tế, Ban Thanh Tra ñặc biệt ñã thông qua việc nhận ñơn khiếu nại của nhân dân, từ ñó nghiên cứu giải quyết Trong những trường hợp cần thiết thì ñiều tra tại chổ, gặp gỡ nhân dân ñể giải quyết ngay các yêu cầu của quần chúng Quyền khiếu nại ngày một hoàn chỉnh, ñược ghi nhận trong ñạo luật cơ bản của nước ta, ñó là Hiến pháp năm

1946, 1959, 1980, 1992 và Hiến pháp 1992 sửa ñổi năm 2001 Mỗi một lần sửa ñổi, ban hành Hiến pháp mới thì quyền khiếu nại của công dân lại ñược ghi nhận ñậm nét hơn

1.1.1 Trong Hiến pháp 1946

Trước Cách mạng Tháng Tám, nhân dân ta bị nô lệ dưới ách thống trị của thực dân Pháp Khi ấy mục tiêu của cách mạng trước hết quyền của dân tộc, quyền của cộng ñồng

tức là quyền ñộc lập tự do của dân tộc Một dân tộc mà chưa giành ñược ñộc lập thì không thể nói ñến tự do hạnh phúc cho mỗi cá nhân trong cộng ñồng ñó Thắng lợi của cuộc Cách mạng Tháng Tám 1945, với bản tuyên ngôn lịch sử ñã khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Lần ñầu tiên Hiến pháp năm 1946 mang ñến cho người dân Việt Nam các quyền dân chủ, dân sinh, các quyền kinh tế xã hội văn hóa

Hiến Pháp năm 1946, Hiến pháp ñầu tiên của nước ta do Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ ñạo xây dựng ñã ghi nhận các quyền và tự do dân chủ hoàn toàn là của người dân Việt Nam như quyền bình ñẳng về chính trị, kinh tế, văn hoá, quyền bình ñẳng trước pháp luật, quyền bình ñẳng giữa các dân tộc, quyền bình ñẳng nam nữ, quyền tự do ngôn luận,

tự do tổ chức hội họp, tự do tín ngưỡng, tự do cư trú, ñi lại trong nước và ra nước ngoài, quyền bất khả xâm phạm về thân thể và chỗ ở1 Cùng với việc ghi nhận các quyền và tự

do cơ bản của công dân, Hiến pháp năm 1946 còn quy ñịnh việc xây dựng các thiết chế

của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc “Nước Việt Nam là một nước dân chủ Cộng hoà

1946 ñã ấn ñịnh các quyền và tự do cơ bản của công dân cùng với bộ máy nhà nước bảo ñảm các quyền và tự do dân chủ ñó, ñã gián tiếp khẳng ñịnh quyền năng chủ thể khiếu nại của công dân cũng như trách nhiệm giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước Cũng trong thời kì ñó, Nhà nước ta còn ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra cơ chế ñảm bảo quyền khiếu nại của công dân và tạo ñiều kiện thuận lợi ñể giải quyết tốt các khiếu nại của công dân Trong Thông tư số 203/NV-VP ngày 25/5/1946 của Bộ trưởng

Bộ Nội vụ về khiếu tố nêu rõ: “Chính phủ và các cơ quan của chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận ñảm bảo công lý và vì thế rất ñể ý ñến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian” Thông tư này còn

hướng dẫn cho công dân thủ tục gửi ñơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơ quan, thời hạn

ñể giải quyết khiếu nại Những quy ñịnh trên ñây là cơ sở quan trọng chuẩn bị cho việc ghi nhận quyền khiếu nại vào Hiến pháp 1959 như là một quyền cơ bản của công dân, một biện pháp hữu hiệu ñể người dân bảo vệ các quyền tự do, dân chủ khác như những lợi ích chính ñáng của mình Tuy Hiến pháp năm 1946 chưa có một ñiều khoản cụ thể nào quy ñịnh quyền khiếu nại của công dân, song thể chế dân chủ mà Hiến pháp này tạo dựng nên ñã là nền tảng cơ bản hình thành quyền khiếu nại của công dân trên thực tế

1.1.2 Trong Hiến pháp 1959

Kế thừa và phát triển tư tưởng dân chủ của Hiến pháp năm 1946, ngày 01/01/1960 Chủ tịch Hồ Chí Minh ñã ký Sắc lệnh công bố Hiến pháp mới của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ñó là Hiến pháp 1959 So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 ñã khẳng ñịnh những quyền tự do và nghĩa vụ của công dân một cách ñầy ñủ và toàn diện hơn Đặc biệt, Hiến pháp ñã dành riêng một ñiều quy ñịnh về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân

và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại ñể bảo vệ quyền lợi cho người dân Hiến pháp năm 1959 ñã chính thức ghi

nhận quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân Điều 29 Hiến pháp

1959 quy ñịnh: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước Các khiếu nại, tố cáo cần phải ñược xem xét và giải quyết nhanh chóng Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền ñược bồi thường”

Nếu như Hiến pháp 1946 quy ñịnh quyền và nghĩa vụ của công dân chỉ vỏn vẹn qua

18 ñiều, thì Hiến pháp 1959 thể hiện quyền và nghĩa vụ của công dân gia tăng về số lượng và nội dung phong phú hơn thể hiện qua 21 ñiều

Bên cạnh việc quy ñịnh các quyền của công dân, Hiến pháp còn xác ñịnh nghĩa vụ của Nhà nước trong việc bảo ñảm cho các quyền ñó ñược thực hiện Ngoài những quyền

và nghĩa vụ mà Hiến pháp 1946 ñã ghi nhận, Hiến pháp 1959 còn quy ñịnh thêm nhiều quyền và nghĩa vụ mới mà trong Hiến pháp 1946 chưa ñược thể hiện Ví dụ: Quyền của người lao ñộng ñược giúp ñỡ về vật chất khi già yếu, bệnh tật hoặc mất sức lao ñộng, quyền tự do nghiên cứu khoa học và sáng tác văn học, nghệ thuật và tiến hành các hoạt ñộng văn hoá khác, quyền khiếu nại tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên,

cơ quan nhà nước, nghĩa vụ tôn trọng và bảo vệ tài sản công cộng

Tiếp ñó, Chính phủ ñã ban hành nhiều văn bản nhằm cụ thể hóa Hiến pháp, ñảm bảo cho công dân thực hiện ñược quyền khiếu nại mà Hiến pháp ñã ghi nhận, ñồng thời quy ñịnh trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết ñơn khiếu nại của công dân, các văn bản quy ñịnh trực tiếp về vấn ñề này là: Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội ñồng Chính phủ về tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh tra của Nhà nước; Nghị ñịnh 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội ñồng Chính phủ quy ñịnh quyền hạn, trách nhiệm của Ủy ban thanh tra của Chính phủ; Thông tư 60/UBTT ngày 22/5/1971 cuả Ủy ban thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết ñơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân

Những quy ñịnh trên ñây của Chính phủ ñã tạo ñiều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền làm chủ của mình trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội; kiểm tra giám sát hoạt ñộng của cán bộ, nhân viên nhà nước, tổ chức xã hội trong việc thi hành chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước; bảo vệ lợi ích của tập thể, Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; ñồng thời quy ñịnh trách nhiệm của mỗi cấp mỗi ngành phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, nâng cao tinh thần phục vụ nhân dân, giải quyết ñúng ñắn kịp thời ñơn thư khiếu nại của công dân

Có thể nói, việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân là một trong những bước phát triển quan trọng nhất của Hiến pháp 1959 trên nền tảng của Hiến pháp 1946, ñây là

sự hoàn thiện cả về hệ thống các quyền công dân và cả về cơ chế thực hiện các quyền ñó Điều 29 của Hiến pháp 1959 chẳng những khẳng ñịnh công dân có quyền khiếu nại mà còn quy ñịnh các khiếu nại của công dân phải ñược xem xét và giải quyết nhanh chóng, người bị thiệt hại có quyền ñược bồi thường Đó chính là sự xác ñịnh trách nhiệm của các

cơ quan nhà nước ñối với việc khiếu nại của công dân

Việc quy ñịnh quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân ñã củng cố thêm một ñịa vị pháp lý của công dân trong xã hội, là một sự bổ trợ quan trọng ñối với các quyền tự do khác Nó tiếp tục khẳng ñịnh vai trò tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội của công dân Việc tăng cường hiệu quả, hiệu lực quản lý của chính quyền không tách rời việc ñảm bảo các quyền tự do dân chủ của công dân

1.1.3 Trong Hiến pháp 1980

Chiến thắng lịch sử mùa xuân 1975 ñã mở ra một giai ñoạn mới cho cách mạng Việt Nam Đại hội ñại biểu toàn quốc lần IV của Đảng cộng sản Việt Nam ñã vạch ra ñường lối, chính sách ñể xây dựng một nước Việt Nam hòa bình, ñộc lập, thống nhất ñi lên chủ nghĩa xã hội Chúng ta cần có Hiến pháp mới nhằm xác ñịnh thắng lợi vĩ ñại của cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước và cụ thể hóa ñường lối chính sách của Đảng phục vụ

sự nghiệp cách mạng xã hội chủ nghĩa trong nước

Sau khi nước nhà ñược thống nhất, chúng ta ñã ban hành Hiến pháp mới, Hiến pháp năm 1980 Một lần nữa, quyền khiếu nại của công dân ñược ghi nhận trong Hiến pháp

1980 và so với Điều 29 của Hiến pháp năm 1959 thì quy ñịnh về quyền khiếu nại của công dân tại Điều 73 Hiến pháp năm 1980 cụ thể hơn, chi tiết hơn và thực sự tạo ñiều kiện thuận lợi ñể công dân thực hiện quyền này

Điều 73 quy ñịnh: “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà

nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, ñơn vị vũ trang hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và ñơn vị ñó

Các ñiều khiếu nại, tố cáo phải ñược xem xét và giải quyết nhanh chóng

Mọi hành ñộng xâm phạm quyền và lợi ích chính ñáng của công dân phải ñược kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh Người bị thiệt hại có quyền ñược bồi thường Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo” So với Hiến pháp năm 1959 thì hiến pháp

1980 quy ñịnh về quyền khiếu nại của công dân có một bước phát triển vượt bậc và rõ ràng

Đầu tiên, về ñối tượng bị khiếu nại, nếu như Điều 29 Hiến pháp 1959 mới chỉ có

quy ñịnh ñối tượng bị khiếu nại là “những hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước” thì ñiều 73 Hiến pháp năm 1980 ñã mở rộng thêm ñối với những việc

làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, ñơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kì cá nhân thuộc cơ quan, tổ chức và ñơn vị ñó Hiến pháp năm 1980 ñã mở rộng thêm rất nhiều so với Hiến pháp trước ñây Không chỉ có các nhân viên nhà nước mà ngay cả bản thân cơ quan ñó cũng có quyền khiếu nại khi xét thấy vụ việc cho là trái pháp luật

Thứ hai, cũng trong Điều 73 Hiến pháp 1980 quy ñịnh rằng “Mọi hành ñộng xâm phạm quyền và lợi ích chính ñáng của công dân phải ñược kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh” Đây là một quy ñịnh hết sức cần thiết và phù hợp với yêu cầu nguyện

vọng của nhân dân, vì quy ñịnh này không chỉ bảo vệ quyền khiếu nại của công dân một cách tuyệt ñối chống lại những hành vi xâm phạm quyền ñó mà còn nâng cao hơn trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ñối với người dân tạo nên sự tin tưởng của nhân dân ñối với cơ quan có thẩm quyền, ñồng thời từng bước ñi lên xây dựng chủ nghĩa xã hội, một xã hội của dân, do dân và vì dân

Thứ ba, “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo” quy ñịnh này tạo nên sự

tự do, không lo lắng khi phát hiện những việc làm sai trái của cơ quan có thẩm quyền, có thể khiếu nại mà không sợ bất cứ một rào cản về tâm lý gì cả bởi vì họ ñã ñược sự bảo vệ của Nhà nước, vì thế mới có thể tạo ñược sự công bằng trong xã hội, có như thế xã hội mới ñược văn minh và ngày càng tiến bộ ñược Xã hội này là xã hội của dân, do dân và vì dân làm chủ theo lời Chủ tịch Hồ Chí Minh ñã nói thì các cơ quan nhà nước là “công bọc” của dân, lo cho nhân dân và phục vụ vì nhân dân

Nói chung, Hiến pháp 1980 ñược ban hành xác ñịnh những thành quả vĩ ñại của dân tộc ta nhất là trong cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước và cụ thể hóa ñường lối, chính sách của Đảng phục vụ sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội ñồng thời nó ñã tạo ra một bước ngoặt mới cho quyền khiếu nại của công dân ngày càng ñược hoàn thiện hơn và cho thấy sự quan tâm của nhà nước ñối với quyền này của nhân dân

1.1.4 Trong Hiến pháp 1992, sửa ñổi bổ sung 2001

Là sản phẩm của thời kỳ ñổi mới, Hiến pháp năm 1992 ñạt tới sự phát triển cao trong việc hoàn thiện các quyền xã hội cơ bản của công dân Hiến pháp năm 1992, một mặt tiếp tục ghi nhận những quyền xã hội mà Hiến pháp năm 1980 quy ñịnh; mặc khác, sửa ñổi, bổ sung nội dung các quyền ñó cho phù hợp với khả năng và ñiều kiện của ñất nước Hiến pháp ñã kịp thời ghi nhận, khẳng ñịnh thành quả bước ñầu to lớn của cuộc ñấu tranh kiên trì, nhất quán của nhân dân ta thực hiện ñổi mới trên mọi lĩnh vực nó còn chỉ ra phương hướng lâu dài nhằm thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh phấn ñấu xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội phù hợp với ñiều kiện hoàn cảnh và ñặc ñiểm của Việt Nam

Bản chất của nhà nước ta là một xã hội dân chủ, tôn trọng quyền con người, bảo ñảm cho con người ñược quyền sống trong hòa bình, ñộc lập, tự do ñược quyền làm chủ ñất nước, làm chủ xã hội, ñược quyền sống ấm no bình ñẳng và hạnh phúc

Quyền khiếu nại là hình thức biểu hiện cụ thể của dân chủ xã hội chủ nghĩa Trong Hiến pháp 1992 sửa ñổi, bổ sung 2001 thì quyền khiếu nại tiếp tục ñược khẳng ñịnh làm một trong những quyền cơ bản của công dân ñược nhà nước thừa nhận và bảo ñảm thực hiện

Điều 74 quy ñịnh: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có

thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, ñơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào

Việc khiếu nại, tố cáo phải ñược cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy ñịnh

Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể

và của công dân phải ñược kịp thời xử lý nghiêm minh Người bị thiệt hại có quyền ñược bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự

Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi cụng quyền khiếu nại, tố cáo ñể vu khống, vui cáo làm hại người khác”

Như vậy, có thể khẳng ñịnh rằng quyền khiếu nại chính là một trong những quyền quan trọng và cơ bản ñược ghi nhận trong Hiến pháp, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của công dân, là một hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa Việc thực hiện quyền khiếu nại, sẽ là cơ sở cho việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ khác của công dân Qua ñó, nó còn là phương tiện ñể công dân ñấu tranh chống lại các hành vi trái pháp luật nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của chính mình Đồng thời, khiếu nại làm thức tỉnh ñội ngũ cán bộ, công chức trong việc thực thi công vụ hàng ngày Ở ñây khiếu nại ñược coi như là phương tiện kiểm tra, giám sát của

công dân ñối với Nhà nước, góp phần làm cho pháp luật ngày càng phát huy ñược hiệu quả trên thực tế Mặc khác, quyền khiếu nại của công dân là quyền dân chủ trực tiếp, một chế ñịnh của nền dân chủ trực tiếp ñể công dân thông qua ñó thiết thực tham gia vào việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội

1.2 Sự phát triển và hoàn thiện của pháp luật về khiếu nại

1.2.1 Trong các Pháp lệnh

Sau khi Hiến pháp năm 1980 ñược ban hành Hội ñồng Nhà nước (nay là Ủy ban Thường vụ Quốc hội) ñã ban hành Pháp lệnh ñầu tiên có ý nghĩa quan trọng liên quan ñến khiếu nại của công dân là Pháp lệnh 1981, Pháp lệnh này quy ñịnh việc xét, giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân ñã ñược ban hành ngày 27/11/1981 sau nhiều năm chuẩn bị kỹ lưỡng, công phu Có thể nói, ñây là văn bản pháp lý ñầu tiên quy ñịnh một cách tập trung, ñầy ñủ và chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của công dân Nhìn chung Pháp lệnh quy ñịnh việc xét, giải quyết khiếu nại của công dân năm

1981 thể hiện tư tưởng dân chủ và ñề cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của công dân với một trình tự thủ tục tương ñối ñơn giản và theo xu hướng tạo mọi ñiều kiện cho công dân thực hiện ñược quyền khiếu nại của mình Chẳng hạn, quy ñịnh công dân có quyền khiếu nại với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước; quy ñịnh về việc chuyển ñơn nhận ñược không ñúng thẩm quyền Những quy ñịnh này phù hợp với trình ñộ hiểu biết pháp luật của nhân dân và sự phát triển của pháp luật của Nhà nước ta thời kì ñó3 Tiếp ñó là những văn bản ñược ban hành nhằm thực hiện tốt những quy ñịnh của pháp lệnh năm 1981 Đó là Thông tư 02/TT ngày 04/5/1982 của Ủy ban thanh tra của Chính phủ; Nghị quyết 26-HĐBT ngày 12/5/1984 của Hội ñồng

Bộ trưởng về việc tăng cường tổ chức và nâng cao hiệu lực của hoạt ñộng thanh tra; Chỉ thị 17-CT của Chủ tịch hội ñồng Bộ trưởng ngày 03/7/1989 về việc kiểm ñiểm việc thực hiện pháp lệnh năm 1981 Qua gần nhiều năm thực hiện, việc xét, giải quyết khiếu nại của công dân ñã phát huy ñược tác dụng tích cực trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân như: xử lý những sai phạm của cán bộ, góp phần ngăn chặn và ñẩy lùi các hiện tượng tham nhũng, tiêu cực, làm trong sạch bộ máy của Đảng, Nhà nước và xã hội

Tuy nhiên, trong tiến trình phát triển của ñất nước, công tác giải quyết khiếu nại của công dân phải phù hợp với giai ñoạn cách mạng mới Mặc khác, cũng qua thực tiễn hoạt ñộng bản thân pháp lệnh 1981 cũng bộc lộ những mặt hạn chế như:

3 Th.s Đinh Văn Minh - Một số vấn ñề ñổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam Nxb Tư pháp, trang 59

- Chưa quy ñịnh những nguyên tắc pháp lý của việc khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại (ví dụ: các nguyên tắc tuân theo pháp luật, bảo ñảm chính xác, công bằng, khách quan, )

- Phạm vi ñiều chỉnh quá rộng dẫn ñến việc khiếu nại trong nhân dân tràn lan, vượt cấp ñơn thư gửi không ñúng cơ quan có thẩm quyền

- Trình trạng giải quyết ñơn khiếu nại của người dân còn nhiều hạn chế, trình trạng ñơn thư khiếu nại của công dân bị chuyển lòng vòng qua các cấp, các ngành còn phổ biến Có những vụ việc kéo dài mà vẫn chưa giải quyết ñược dứt ñiểm Một mặt có tình trạng né tránh, ñùn ñẩy giữa các cơ quan nhà nước với nhau trong việc giải quyết vụ việc hoặc có trình trạng dây dưa, kéo dài, không giải quyết dứt ñiểm, thậm chí vô trách nhiệm không giải quyết khiếu nại của công dân Bên cạnh ñó, cũng có không ít những vụ ñược giải quyết ñúng chính sách, pháp luật nhưng lại không ñược người có trách nhiêm thực hiện hoặc ñương sự tiếp tục ñòi hỏi, không chịu chấp hành quyết ñịnh của cơ quan nhà nước

có thẩm quyền

Chính vì những lí do trên ñòi hỏi phải nghiên cứu sửa ñổi Pháp lệnh 1981 Khắc phục trình trạng nói trên ngày 7/5/1991 Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ñược Hội ñồng Nhà nước ban hành ñể thay thế cho pháp lệnh cũ 1981 là bước tiến mới trong bước hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo Pháp lệnh 1991 với những nét mới về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính so với pháp lệnh 1981 như sau:

Thứ nhất, về quyền khiếu nại Pháp lệnh năm 1991 tiếp tục khẳng ñịnh quyền khiếu

nại là một trong những quyền cơ bản ñược nhà nước ñảm bảo thực hiện Nhưng khác với trước kia, ñể ñảm bảo thực hiện quyền khiếu nại có hiệu quả thì công dân cần khiếu nại ñến ñúng cơ quan có thẩm quyền Quy ñịnh này nhằm khắc phục trình trạng khiếu nại tràn lan, vượt cấp, gây lãng phí về thời gian và công sức cho quá trình tiếp nhận và giải quyết khiếu nại

Thứ hai, khác với quy ñịnh trước kia, lần ñầu tiên Pháp lệnh ñã nêu ra hai khái niệm

khiếu nại và tố cáo với những nội dung khác nhau căn cứ vào tính chất của nó Đây là quy ñịnh hết sức quan trọng, làm cơ sở cho việc xác ñịnh thẩm quyền giải quyết ñối với từng loại vụ việc cũng như trình tự thủ tục giải quyết ñối với từng loại ñơn một cách phù hợp

Thứ ba, Pháp lệnh ñưa ra một trình tự, thủ tục tiếp nhận và giải quyết khiếu nại một

cách tương ñối chặt chẽ tạo ñiều kiện ñể công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình; ñồng thời cũng giúp cơ quan nhà nước có trách nhiệm thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại một cách nhanh chóng có hiệu quả

Thứ tư, Pháp lệnh quy ñịnh cụ thể về thẩm quyền giải quyết ñối với vụ việc khiếu

nại

Những quy ñịnh của Pháp lệnh năm 1991 có nhiều ñiểm thể hiện sự ñổi mới về mặt nhận thức quyền khiếu nại của công dân cũng như công tác giải quyết khiếu nại trên thực

tế, Pháp lệnh này ñã góp phần ñề cao trách nhiệm của công dân trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, ñồng thời cũng quy ñịnh trách nhiệm của cơ quan nhà nước,

tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội trong việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân, tăng cường pháp chế và phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa

1.2.2 Trong Luật Khiếu nại, tố cáo

1.2.2.1 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998

Để việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại ñúng pháp luật, góp phần phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Việc ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998

là một sự ñổi mới quan trọng thể chế hóa quyền khiếu nại của công dân, tạo cơ sở pháp lý cho người dân có quyền khiếu nại các quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của công dân Việc ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo là phù hợp với xu hướng phát triển của xã hội, nó thay thế cho Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991 ñã không còn phù hợp, lần ñầu tiên khiếu nại ñược quy ñịnh trong một luật riêng biệt, nó thể hiện sự quan tâm của Nhà nước ñối với việc khiếu nại, nhận thấy ñược tầm quan trọng của nó trong công cuộc phát triển từng bước ñi lên chủ nghĩa xã hội Trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 này quy ñịnh một cách tương ñối khái quát những vấn ñề liên quan ñến việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại, những quy ñịnh mà trong các Pháp lệnh trước ñây như Pháp lệnh 1981 hay là Pháp lệnh 1991 chưa quy ñịnh hoặc quy ñịnh theo một cách hiểu chưa rõ ràng, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 ñã

bổ sung cho sự thiếu sót ñó ñược thể hiện qua một số ñiểm cơ bản như sau:

Thứ nhất, về chủ thể thì Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 quy ñịnh rộng hơn về chủ thể

có quyền khiếu nại so với Pháp lệnh 1991, Điều 1 khoản 1 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998

quy ñịnh “Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết ñịnh, hành vi ñó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” ñối với pháp lệnh thì quy ñịnh vể chủ thể hạn chế hơn khoản 1 Điều quy ñịnh: “Công dân có quyền khiếu nại với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về quyết ñịnh hoặc việc làm trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính của cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”

Thứ hai, về quyền khiếu nại của người khiếu nại, so với Pháp lệnh chỉ có ba quyền

cho người khiếu nại thì Luật Khiếu nại, tố cáo quy ñịnh với những ñiểm mới hơn là

người khiếu nại có thể tự mình khiếu nại hoặc nhờ người ñại diện hợp pháp ñể khiếu nại

có thể rút khiếu nại trong bất kỳ giai ñoạn nào của quá trình giải quyết hoặc ñược khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy ñịnh của Luật này và Pháp luật về tố tụng hành chính

Thứ ba, về thời hiệu khiếu nại, so với Pháp lệnh năm 1991 thì thời hiệu khiếu nại

ñối với quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính cũng ít hơn như vậy tránh trình trạng

tồn ñộng thư khiếu nại trong Pháp lệnh quy ñịnh “thời hiệu khiếu nại là 6 tháng ” và Luật quy ñịnh “thời hiệu khiếu nại là 90 ngày ” Ngoài ra trong Luật Khiếu nại, tố cáo

1998 thì một thuật ngữ mới “hành vi hành chính” ñược hình thành thay thế cho thuật ngữ

“việc làm trái pháp luật” của Pháp lệnh năm 1991

Như trên là những ñặc ñiểm khác biệt nổi bật nhất trong hai văn bản Luật Khiếu nại,

tố cáo và Pháp lệnh Tuy nhiên nếu nêu ra một cách cặn kẽ, chính xác và ñầy ñủ thì sẽ thấy sự khác nhau rất lớn giữa chúng, bởi vì một mặt ñây là hai văn bản tuy có cùng một hướng là về khiếu nại nhưng thẩm quyền ban hành là khác nhau, thứ hai ñây là hai văn bản với hai mốc lịch sử khác xa hoàn toàn vì vậy nên quy ñịnh trong hai văn bản cũng từ

ñó mà thay ñổi theo cho phù hợp với xu hướng phát triển của ñất nước, phải cải cách ñổi mới nhưng trên nền tảng những gì có trước mà rút kinh nghiệm về sau

1.2.2.2 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa ñổi, bổ sung năm 2004

Luật Khiếu nại, tố cáo ñược Quốc hội khoá X kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 02 tháng

12 năm 1998, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 1999 ñã tạo ñiều kiện cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, phát huy dân chủ, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan,

tổ chức và cá nhân Các cấp, ngành ñã nhận thức ñầy ñủ hơn trách nhiệm của mình trong giải quyết khiếu nại Tuy nhiên, tình hình khiếu nại vẫn diễn biến phức tạp, công tác giải quyết khiếu nại vẫn còn những hạn chế nhất ñịnh Một trong các nguyên nhân cơ bản dẫn ñến tình trạng này là do Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 ñã bộc lộ những ñiểm bất cập, không phù hợp với thực tế Để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại cũng như là ngày càng phát huy quyền khiếu nại của công dân về lâu dài cần sửa ñổi một cách cơ bản, toàn diện Luật Khiếu nại, tố cáo 1998, qua ñó nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, ñáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính ở nước ta Tuy nhiên, ñể giải quyết kịp thời những bất cập của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 và ñể ñáp ứng yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân Quốc hội ñã ban hành Luật sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 năm 2004 sửa ñổi các quy ñịnh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại tại các ñiều 23, 25, 26, 27, 28, 37, 39 và ñiều 54 của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 Trong ñó quy ñịnh rõ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và trách nhiệm của các cơ quan

thanh tra trong giải quyết khiếu nại, việc gặp gỡ, ñối thoại và việc nâng cao vai trò của Tòa án trong giải quyết khiếu kiện hành chính, việc thay ñổi này một mặt là củng cố thêm công tác giải quyết khiếu nại, mặt khác ñã phát huy hơn quyền làm chủ của nhân dân thực hiện quyền khiếu nại thông qua quy ñịnh trách nhiệm của cơ quan nhà nước, thêm thẩm quyền giải quyết khiếu nại ñể nhân dân có thể dễ dàng phát huy quyền làm chủ của mình hơn, cũng như là dễ dàng hơn trong việc khiếu nại tạo sự khách quan trong công tác giải quyết với những ñặc trưng cụ thể như sau:

Thứ nhất, Luật sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 ngoài

việc giữ nguyên thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh như trước ñây còn bổ sung thêm quy ñịnh:

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chủ trì hoặc tham gia giải quyết khiếu nại có liên quan ñến nhiều ñịa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước theo chỉ ñạo của Thủ tướng Chính phủ; xem xét lại quyết ñịnh giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật gây thiệt hại ñến lợi ích của Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức theo kiến nghị của Tổng thanh tra (khoản 2 Điều 1 của Luật sửa ñổi bổ sung một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo)

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thẩm quyền xem xét lại quyết ñịnh giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật gây thiệt hại ñến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức theo yêu cầu của Tổng thanh tra (khoản 1 Điều 1 của Luật sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998)

Quy ñịnh Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xem xét lại quyết ñịnh giải quyết khiếu nại cuối cùng khi có vi phạm pháp luật theo yêu cầu hoặc kiến nghị của Tổng thanh tra ñể chủ ñộng khắc phục khi có vi phạm là phù hợp với xu hướng ñề cao vai trò trách nhiệm của người ñứng ñầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý nhà nước ta, xác ñịnh rõ trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc xem xét, giải quyết các khiếu nại thuộc phạm vi quản lý của mình Mặc khác, quy ñịnh như vậy phù hợp quy ñịnh của Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ lãnh ñạo, chỉ ñạo công tác giải quyết khiếu nại

Quy ñịnh Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm chủ trì hoặc tham gia giải quyết khiếu nại có liên quan tới nhiều ñịa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước sẽ ñáp ứng ñược yêu cầu phân ñịnh rành mạch trách nhiệm lãnh ñạo, chỉ ñạo của Thủ tướng với chức năng giải quyết khiếu nại của các bộ, cơ quan ngang bộ, tăng cường sự phân công, phân nhiệm giữa Thủ tướng Chính phủ với các thành viên Chính

phủ, ñồng thời phù hợp với thẩm quyền của Thủ tướng trong giải quyết khiếu nại quy

ñịnh tại khoản 5 Điều 1 Luật sửa ñổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo 1998: “Thủ tướng

chỉ ñạo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ giải quyết khiếu nại liên quan tới nhiều

ñịa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước”

Thứ hai, Theo quy ñịnh của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 thì khi cần thiết người

giải quyết khiếu nại lần ñầu gặp gỡ, ñối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy việc gặp gỡ, ñối thoại trực tiếp giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại là hết sức cần thiết, ñặc biệt là ñối với giải quyết khiếu nại lần ñầu Thông qua việc gặp gỡ, ñối thoại trực tiếp, người giải quyết có thể hiểu rõ tính chất, mức ñộ, nguyên nhân việc khiếu nại, yêu cầu, nguyện vọng của người khiếu nại từ ñó có hướng giải quyết chính xác, kịp thời Do ñó, nếu chỉ quy ñịnh gặp gỡ ñối thoại trực tiếp khi cần thiết thì có trường hợp người giải quyết khiếu nại chỉ căn cứ vào báo cáo kiểm tra xác minh, kết luận rồi ra quyết ñịnh giải quyết dẫn ñến quyết ñịnh không chính xác, thiếu khách quan Mặc khác, thực tế công tác giải quyết khiếu nại cũng cho thấy người khiếu nại bao giờ cũng có mong muốn ñược gặp gỡ trực tiếp người giải quyết khiếu nại

Do vậy, ñể khắc phục những hạn chế trên ñây của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998

về việc gặp gỡ, ñối thoại, nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả việc giải quyết khiếu nại, khoản 6 Điều 1 Luật sửa ñổi, bổ sung một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 quy

ñịnh “Người giải quyết khiếu nại lần ñầu phải gặp gỡ, ñối thoại trực tiếp với người khiếu

nại, người bị khiếu nại ñể làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại; người giải quyết khiếu nại lần tiếp theo tổ chức việc gặp gỡ,

ñối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại khi cần thiết”

1.2.2.3 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa ñổi, bổ sung năm 2005

So với các văn bản luật khiếu nại hiện nay thì Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa ñổi, bổ sung 2005 là văn bản hoàn thiện nhất cho ñến thời ñiểm hiện tại, dự thảo Luật Khiếu nại ñang ñươc Quốc hội thảo luận chưa ñi ñến hồi có hiệu lực nên hiện tại Luật

2005 là ñược áp dụng chủ yếu So với Luật Khiếu nại, tố cáo trước ñây ñược sửa ñổi một lần là năm 2004 thì Luật này sửa ñổi, bổ sung thêm những quy ñịnh mới những ñiểm mới nhất ñịnh thể hiện tính khả thi ñối với xã hội ngày nay, nó không chỉ giúp cho việc khiếu nại ñược thực hiện một cách nhanh chóng khách quan mà còn giúp cho quyền khiếu nại ñược ñảm bảo, thực thi cao hơn trong xã hội Những ñiểm mới trong Luật Khiếu nại, tố cáo sửa ñổi, bổ sung 2005 so với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 có những ñiểm ñáng chú ý như sau:

Thứ nhất, Luật Khiếu nại, tố cáo sửa ñổi, bổ sung 2005 có một quy ñịnh rất mới là

cho phép luật sư ñược tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại của người dân, ñể giúp việc khiếu nại ñược thực hiện ñúng nơi ñúng chỗ, tránh tình trạng người dân không hiểu biết pháp luật gửi ñơn khiếu nại lung tung

Ngoài ra, ñể hạn chế tình trạng cơ quan giải quyết khiếu nại cố tình ngâm ñơn của dân khiến nhiều việc khiếu nại bị rơi vào im lặng như thời gian qua, Luật sửa ñổi, bổ sung này quy ñịnh rõ trách nhiệm của người có thẩm quyền phải ra quyết ñịnh giải quyết khiếu nại bằng văn bản Trong thời hạn 30 ngày ñối với giải quyết khiếu nại lần ñầu và

45 ngày ñối với giải quyết khiếu nại lần tiếp theo, người có thẩm quyền không ra quyết ñịnh giải quyết thì phải bị xem xét kỷ luật Người khiếu nại có quyền kiến nghị cấp trên trực tiếp của người không giải quyết khiếu nại ñể xem xét kỷ luật người ñó

Thứ hai, về nghĩa vụ của người bị khiếu nại cũng ñược thể hiện một cách rõ ràng

hơn, cụ thể hơn Chẳng hạn như luật quy ñịnh người khiếu nại phải trình bày trung thực

sự việc và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày và các chứng cứ, tài liệu ñã cung cấp4

Đây cũng là một quy ñịnh mới, người khiếu nại cần hiểu khiếu nại là một chuyện nghiêm túc, tránh tình trạng khiếu nại không có căn cứ sai sự thật thời gian qua ñã có nhiều người do khiếu nại không có bằng chứng ñã phải chịu trách nhiệm hình sự về việc khiếu nại sai của mình

Luật Khiếu nại, tố cáo sửa ñổi, bổ sung cũng còn nhiều ñiểm mới khác giúp việc giải quyết khiếu nại trở nên công khai, mang tính chất tố tụng hơn như: người bị khiếu nại ñược biết các căn cứ của người khiếu nại, ngược lại người khiếu nại cũng ñược biết các bằng chứng làm căn cứ ñể cơ quan có thẩm quyền ra quyết ñịnh giải quyết khiếu nại, cơ quan giải quyết khiếu nại phải thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết có ñược thụ lý ñơn hay không

Tóm lại: Bất kì một văn bản nào cũng phải có phần mở ñầu và kết thúc, người viết

trình bày Chương 1 chủ yếu xoay quanh những vấn ñề lý luận, nhìn chung là giúp cho người ñọc biết ñược sự hình thành và phát triển của quyền khiếu nại qua các giai ñoạn, từ khi chưa có quy ñịnh nào cụ thể ñến sự hình thành một cách hoàn thiện qua các năm Để

từ ñó người ñọc có cái nhìn khái quát nhất và là nền tảng ñể hiểu ñược sự quan trọng của

nó mà người viết sẽ trình bày tiếp ở chương kế tiếp

4 http://moj.gov.vn/ct/tintuc/lists/vanbanchinhsach/view_detail.aspx?ItemID=49, Bộ tư pháp, truy cập ngày 16 tháng

11 năm 2010

CHƯƠNG 2 KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH, HÀNH VI HÀNH CHÍNH TRÁI PHÁP LUẬT

THEO PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

2.1 Khái quát chung về khiếu nại

2.1.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của khiếu nại

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân ñã ñược ghi nhận tại ñiều

74 của Hiến pháp năm 1992 Đó là hiện tượng phát sinh trong ñời sống xã hội như là một phản ứng của con người trước một quyết ñịnh, một hành vi nào ñó mà người khiếu nại cho rằng quyết ñịnh hay hành vi ñó là không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong ñời sống cộng ñồng, xâm phạm ñến quyền và lợi ích hợp pháp của mình Dưới góc ñộ

pháp lý, khiếu nại ñược hiểu là: “Việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại, tố cáo quy ñịnh ñề nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết ñịnh kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết ñịnh hoặc hành vi ñó là trái pháp

nại là ñề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác ñộng trực tiếp của quyết ñịnh hành chính hay hành vi hành chính

Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại khi họ cho rằng quyền và lợi ích chính ñáng của mình bị xâm phạm bởi quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ có thể kết luận là có sự vi phạm hay không, sau khi ñã xem xét một cách khách quan và thận trọng nội dung vụ việc cùng những tài liệu và chứng cứ có liên quan

Như vậy, khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân, còn hoạt ñộng giải quyết khiếu nại là hoạt ñộng mang tính quyền lực nhà nước, chỉ ñược thực hiện bởi người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy ñịnh Quyền khiếu nại của công dân xuất hiện trong mối liên hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước Quá trình công dân thực hiện quyền khiếu nại chính là quá trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu, chứng cứ về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

từ phía cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước

Khiếu nại là quyền vì nó không những ñược khẳng ñịnh ngay trong Hiến pháp:

“Công dân có quyền khiếu nại ” mà còn cụ thể hóa trong Luật Khiếu nại, tố cáo ở rất

5

Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo

nhiều ñiều khoản khác nhau Hơn nữa, nó còn yêu cầu ñược thực hiện bởi thủ tục và trình

tự cụ thể - thủ tục hành chính

Khiếu nại vừa là quyền vì nó ñược pháp luật chỉ rõ ngay nghĩa vụ của cơ quan nhà nước phải xem xét và giải quyết việc khiếu nại, trong thời hạn mà pháp luật quy ñịnh, cũng như nếu thấy quyết ñịnh hành chính, hành vi của mình trái với pháp luật thì phải kịp thời sửa chữa, khắc phục Người thực hiện quyền khiếu nại, phải thực hiện nghiêm chỉnh các nghĩa vụ như Luật Khiếu nại, tố cáo ñã quy ñịnh Ngoài ra, ñể thực hiện khiếu nại ñúng pháp luật, cá nhân cần phải thực hiện ñúng thủ tục, trình tự mà pháp luật hiện hành quy ñịnh

Khiếu nại là hành vi vì khi có căn cứ cho rằng quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính nào ñó là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì

cá nhân ñó ñi khiếu nại với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi trái pháp luật của họ

Khiếu nại là hành vi vì theo Luật Khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại phải trung thực, khi ñi khiếu nại phải có bằng chứng cụ thể, khi ñối thoại phải có nghĩa vụ chứng minh Nếu lợi dụng quyền khiếu nại ñể vu khống làm hại người khác hoặc gây rối làm mất trất tự thì sẽ bị xử lý theo pháp luật6

Do vậy, có thể kết luận rằng khiếu nại là công cụ bảo vệ và khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Quyền khiếu nại là quyền nhà nước trao cho người khiếu nại (riêng ñối với chủ thể khiếu nại là công dân thì ñây là một trong những quyền cơ bản ñược Hiến pháp ghi nhận) Người khiếu nại sử dụng quyền này một cách tự giác trên cơ sở suy xét của chính bản thân mình không phụ thuộc vào hành vi của

cơ quan, tổ chức, ñơn vị hoặc những người có chức vụ, quyền hạn Pháp luật hiện hành nghiêm cấm mọi hành vi cản trở việc thực hiện quyền khiếu nại; ñe dọa, trả thù, trù dập người khiếu nại; bao che cho người bị khiếu nại; can thiệp trái pháp luật vào việc giải quyết khiếu nại Thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại của mình người khiếu nại không chỉ cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông tin về những quyết ñịnh

và việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà còn phê phán những cơ quan,

tổ chức, cá nhân có những hành vi gây tác ñộng xấu ñến hoạt ñộng bình thường của bộ máy nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng Việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét và giải quyết khiếu nại là một trong những biện pháp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, bảo vệ lợi ích của nhà nước, phát hiện và khắc phục những sai lầm, thiếu sót trong hoạt ñộng của bộ máy nhà nước ñồng thời củng cố mối liên hệ giữa nhà nước và nhân dân

6

Tạp chí Luật học số 3/2005

Mục ñích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của mình

bị xâm hại bởi những quyết ñịnh hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan hoặc những người có thẩm quyền Việc này người khiếu nại không thể tự mình làm, bởi họ không ñược sử dụng quyền lực này của nhà nước trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại cho nên họ phải ñề nghị cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo thủ tục

do pháp luật quy ñịnh

2.1.2 Đối tượng của quyền khiếu nại

Đối tượng của quyền khiếu nại là các quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể thực hiện quyền

Theo quy ñịnh của Luật Khiếu nại, tố cáo: “Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính khi cho rằng quyết ñịnh hoặc hành

vi ñó là trái pháp luật, gây thiệt hại ñến quyền và lợi ích hợp pháp của họ’’

Quyết ñịnh hành chính là ñối tượng khiếu nại ñược hiểu là: “quyết ñịnh bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ñược áp dụng một lần ñối với một hoặc một số ñối tượng cụ thể trong

nại hành chính chỉ bao gồm quyết ñịnh hành chính cá biệt, ñược thể hiện thành văn bản

và do cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành Tuy nhiên trong thực tiễn, quyết ñịnh hành chính do người có thẩm quyền trong các

cơ quan nhà nước khác ban hành cũng là ñối tượng khiếu nại, mặc dù chưa ñược quy ñịnh trong Luật Khiếu nại, tố cáo (trừ trường hợp pháp luật có quy ñịnh khác) Chẳng hạn, Toà án nhân dân ra quyết ñịnh xử phạt hành chính về hành vi gây rối trật tự phiên toà hoặc các quyết ñịnh liên quan tới việc xử lý kỷ luật ñối với cán bộ, công chức cũng là ñối tượng khiếu nại… Việc xác ñịnh một quyết ñịnh hành chính có phải ñối tượng khiếu nại hay không, không chỉ giúp người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại ñúng pháp luật trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình mà còn giúp cho cơ quan giải quyết khiếu nại giải quyết nhanh chóng, kịp thời, ñúng pháp luật

Hành vi hành chính là ñối tượng khiếu nại ñược hiểu là: “hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực

thực hiện) nhiệm vụ, công vụ nhưng ñã xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân

7 Khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998

8 Khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998.

Quyết ñịnh kỷ luật cũng là ñối tượng của khiếu nại nhưng người viết không trình bày ở phần này vì không thuộc phạm vi nghiên cứu

2.1.3 Sự khác nhau giữa khiếu nại và tố cáo

Tố cáo theo nghĩa chung nhất là vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận Đây là một quyền chính trị của công dân, nó ngày càng ñược quy

ñịnh rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ Khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo quy ñịnh “Tố cáo

là việc công dân theo thủ tục do luật này quy ñịnh báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc ñe dọa gây thiệt hại lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan tổ chức” Từ ñó cho thấy, mặc dù khiếu nại và tố cáo cùng ñược ghi

nhận là quyền, ñược quy ñịnh chung cùng một văn bản, thậm chí cùng một ñiều luật, nhưng giữa chúng có những sự khác biệt về cả nội dung lẫn cách thức giải quyết

Quá trình thực thi Pháp luật Khiếu nại, tố cáo ñã chỉ ra không ít trường hợp còn chưa phân biệt rõ ràng, chính xác thế nào là khiếu nại, thế nào là tố cáo nhất là khi ñơn thư của công dân có nội dung chứa ñựng cả việc khiếu nại và việc tố cáo thì vấn ñề thụ lý

và giải quyết còn nhiều lúng túng Đây là một trong những nguyên nhân làm nảy sinh những nhầm lẫn, thiếu sót, thậm chí là sai lầm trong việc xử lý ñơn thư, tiến hành xác minh, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân khiến người dân phải khiếu nại nhiều lần hoặc tố cáo sai sự việc

Do vậy, việc phân biệt khiếu nại và tố cáo có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình ñúng pháp luật và giúp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo nhanh chóng, kịp thời, chính xác và tiết kiệm thời gian, công sức, tránh ñược nhầm lẫn, sai sót trong khi giải quyết khiếu nại,

tố cáo

Trước hết, về chủ thể: Theo quy ñịnh của Luật Khiếu nại, tố cáo sửa ñổi, bổ sung

năm 2005, chủ thể của hành vi khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân, cá nhân

và tổ chức nước ngoài (hoặc ñại diện hợp pháp của họ) có quyền lợi bị xâm hại bởi một quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nói rõ hơn, chủ thể của hành vi khiếu nại phải là người bị tác ñộng trực tiếp bởi quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính Trong khi ñó, chủ thể của hành vi tố cáo chỉ có thể là cá nhân, tức là chỉ bao gồm công dân trong nước và người nước ngoài Cá nhân thực hiện hành vi tố cáo có thể chịu tác ñộng trực tiếp hoặc không chịu tác ñộng của hành vi vi phạm pháp luật Bởi vậy, khi tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo thì pháp luật quy ñịnh quyền và nghĩa vụ của chủ thể khiếu nại, tố cáo cũng khác nhau Nếu chủ thể khiếu nại thực hiện không ñúng pháp luật quyền khiếu

nại của mình thì họ sẽ mất cơ hội ñược yêu cầu Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Còn nếu chủ thể tố cáo thực hiện quyền của mình không ñúng quy ñịnh của pháp luật như tố cáo nặc danh, mạo danh thì tố cáo của họ không ñược giải quyết

Thứ hai, về ñối tượng, trong khi ñối tượng của khiếu nại là quyết ñịnh hành chính,

hành vi hành chính những quyết ñịnh và hành vi này phải có tác ñộng trực tiếp ñến quyền

và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại Thì ñối tượng của tố cáo rộng hơn rất nhiều, công dân có quyền tố cáo những hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức,

cá nhân nào gây thiệt hại hoặc ñe dọa gây thiệt hại ñến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức Có nghĩa là hành vi vi phạm pháp luật là ñối tượng của tố cáo có thể tác ñộng trực tiếp ñến quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo hoặc có thể không Chính sự khác nhau này ñã dẫn ñến sự khác nhau về thẩm quyền, thủ tục giải quyết, về quyền và nghĩa vụ của chủ thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo…

Cụ thể:

Về thẩm quyền, khiếu nại ñược giải quyết lần ñầu tại chính cơ quan có thẩm quyền

ra quyết ñịnh hoặc thực hiện hành vi trái pháp luật là ñối tượng của hành vi khiếu nại Trong trường hợp ñương sự không ñồng ý với quyết ñịnh giải quyết khiếu nại lần ñầu sẽ tiếp tục thực hiện quyền khiếu nại của mình lên cấp trên trực tiếp của cấp ñã có thẩm quyền giải quyết hoặc khởi kiện tại Tòa án Còn ñối với giải quyết tố cáo thì tại Điều 59

Luật Khiếu nại, tố cáo có nêu rõ: “Tố cáo hành vi vi phạm quy ñịnh về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức nào thì người ñứng ñầu cơ quan, tổ chức ñó có trách nhiệm giải quyết Tố cáo hành vi vi phạm quy ñịnh về nhiệm vụ, công vụ của người ñứng

ñầu cơ quan, tổ chức nào thì người ñứng ñầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ

quan, tổ chức ñó có trách nhiệm giải quyết” Như vậy, khác với thẩm quyền giải quyết

khiếu nại, người ñứng ñầu cơ quan, tổ chức nào ñó là chủ thể giải quyết tố cáo không có thẩm quyền giải quyết ñối với ñơn tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của chính bản thân mình Họ chỉ có quyền giải quyết những ñơn tố cáo hành vi vi phạm quy ñịnh về nhiệm

vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức mà mình quản lý trực tiếp

Về trình tự giải quyết, có thể chỉ ra một ñiểm khác nhau giữa khiếu nại, tố cáo là vấn ñề thời hiệu Đối với khiếu nại thời hiệu ñược tính là 90 ngày kể từ ngày nhận ñược

quyết ñịnh hành chính hoặc biết ñược có hành vi hành chính, trong trường hợp mà người

khiếu nại vì ốm ñau, thiên tai ñịch họa, ñi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện ñược quyền khiếu nại theo

với tố cáo, pháp luật hiện hành không quy ñịnh về thời hiệu tố cáo

9 Điều 31 Luật khiếu nại, tố cáo

Thứ ba, về mục ñích: Nếu như mục ñích của khiếu nại là nhằm bảo vệ và khôi phục

quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại bị xâm hại bởi quyết ñịnh hành chính, hành

vi hành chính của cơ quan hoặc người có thẩm quyền Thì mục ñích của tố cáo không chỉ dừng ở việc bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà cao hơn thế nữa là nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước

2.1.4 Phân biệt giữa khiếu nại hành chính và khiếu nại tư pháp

Có thể dựa vào nhiều căn cứ khác nhau ñể phân biệt khiếu nại hành chính với khiếu nại tư pháp10

Đầu tiên là về nội dung: Khiếu nại hành chính là khiếu nại về tính hợp pháp của

quyết ñịnh hành chính và hành vi hành chinh là những sự việc phát sinh trong hoạt ñộng quản lý hành chính nhà nước; còn khiếu nại tư pháp là khiếu nại về tình hợp pháp của quyết ñịnh tố tụng, hành vi tố tụng là những hành vi phát sinh trong hoạt ñộng tố tụng Phạm vi phát sinh của khiếu nại hành chính là rất rộng, bao gồm tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước; trong khi ñó phạm vi phát sinh khiếu nại tư pháp giới hạn trong một số loại giới hạn nhất ñịnh của cơ quan và người tiến hành tố tụng Trong nhiều trường hợp khi không ñồng ý với quyết ñịnh của cơ quan hoặc người tiến hành tố tụng thì pháp luật quy ñịnh cho ñương sự có quyền kháng cáo, còn ñối với khiếu nại hành chính thì khi không ñồng ý với quyết ñịnh hành chính hoặc hành vi hành chính của các

cơ quan cá nhân có thẩm quyền cho rằng nó là trái pháp luật xâm phạm ñến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có thể khiếu nại tiếp hoặc có thể khởi kiện tại tòa án

Đối tượng của khiếu nại hành chính là các quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính bên cạnh ñó ñối tượng của khiếu nại tư pháp là một số loại quyết ñịnh tố tụng, hành

Cuối cùng, chủ thể giải quyết các khiếu nại hành chính là chủ thể quản lý hành

chính nhà nước, còn chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tư pháp là chủ thể tiến hành tố tụng

2.1.5 Chủ thể có quyền khiếu nại

Theo quy ñịnh của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 ñã ñược sửa ñổi bổ sung ngày

01-6-2004 và ngày 29-11-2005, thì tại Điều 1 quy ñịnh “công dân, cơ quan tổ chức có

10 Giáo trình thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo Nxb Công an Nhân dân, năm 2009, trang 74.

quyền khiếu nại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính nhà nước ”, vậy chủ thể có

quyền khiếu nại ñó là công dân, cơ quan hoặc tổ chức Theo quy ñịnh tại Điều 101 Luật Khiếu nại, tố cáo và Điều 65 Nghị ñịnh số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy ñịnh chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo thì chủ thể có quyền khiếu nại, tố cáo không chỉ có công dân, cơ quan hoặc tổ chức của Việt Nam mà còn bao gồm cả cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài ñang sinh sống, học tập và làm việc tại Việt Nam

“Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài, việc tố cáo và giải quyết tố cáo của cá nhân nước ngoài ñang sinh sống, học tập và làm việc tại Việt Nam ñược áp dụng theo quy ñịnh của Luật Khiếu nại, tố cáo; luật sửa ñổi bổ sung một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo 2004; luật sửa ñổi bổ sung một số ñiều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 và Nghị ñịnh này”

Với chủ thể là cá nhân công dân Việt Nam: Điều 74 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, ñã ñược sửa ñổi bổ sung năm 2001 ghi nhận “Công dân có quyền khiếu nại, ” Có thể thấy, quyền khiếu nại là quyền cơ bản của công dân

Việt Nam, công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại Cũng theo quy ñịnh của Hiến pháp 1992 ñã ñược sửa ñổi, bổ sung năm 2001, thì công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam Theo quy ñịnh của Luật Quốc tịch 2008 thì ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, mỗi cá nhân ñều có quốc tịch trừ khi bị tước quốc tịch11 Như vậy, mọi công dân ñều có quyền thực hiện quyền khiếu nại ngay cả ñối với những người bị hạn chế một số quyền công dân (bị hạn chế quyền bầu cử, quyền

ñi lại…) trừ những trường hợp bị tước quốc tịch Ngoài ra, ñể thực hiện ñược quyền khiếu nại công dân phải có ñầy ñủ năng lực hành vi theo quy ñịnh của Bộ luật dân sự năm 2005 hoặc là người chưa có năng lực hành vi dân sự ñầy ñủ nhưng theo quy ñịnh của pháp luật có quyền khiếu nại

Riêng với quyền khiếu nại, ngoài các ñiều kiện trên, một ñiều kiện rất quan trọng ñể công dân có quyền khiếu nại ñó là người khiếu nại phải là ñối tượng chịu sự tác ñộng trực tiếp của quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Quyền khiếu nại phải ñược thực hiện theo ñúng trình tự, thủ tục mà pháp luật quy ñịnh

Với chủ thể là cơ quan, tổ chức Việt Nam: Theo quy ñịnh tại khoản 4 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo “cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, ñơn vị vũ trang nhân dân” Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức ñược thực

hiện thông qua người ñại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức ñó

11

Điều 2 khoản 1 Luật Quốc tịch năm 2008

Như vậy, có thể nói rằng quy ñịnh của Luật Khiếu nại, tố cáo ñã thoáng hơn rất nhiều so với các quy ñịnh trước ñó Trước Luật Khiếu nại, tố cáo, quyền khiếu nại chỉ ñược quy ñịnh cho một loại chủ thể duy nhất là cá nhân công dân mà không có nhóm chủ thể là cơ quan, tổ chức Tuy nhiên, trên thực tế ngoài chủ thể là công dân, các cơ quan, tổ chức cũng là ñối tượng ñiều chỉnh của các quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan chức năng Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì việc thực hiện quyền khiếu nại là một trong những phương thức hữu hiệu ñể bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tất cả các chủ thể trong xã hội không riêng gì cá nhân công dân Đối với nhóm chủ thể là cơ quan, tổ chức, thực hiện quyền khiếu nại còn ñảm bảo sự bình ñẳng trong quan hệ với các chủ thể khác Chính vì vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo ñã mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại tới các cơ quan, tổ chức Tuy nhiên, không phải tất cả các cơ quan, tổ chức trong xã hội ñều ñược phép thực hiện quyền này mà chỉ những cơ quan, tổ chức theo quy ñịnh của khoản 4 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 mới có quyền khiếu nại Ngoài ra, việc khiếu nại của nhóm chủ thể này phải ñược thực hiện thông qua người ñại diện hợp pháp của mình Việc thực hiện quyền khiếu nại của cơ quan, tổ chức không ñồng nghĩa với việc tụ tập ñông người ñi khiếu nại, mọi hình thức tụ tập ñông người khiếu nại ñều không phải là việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức và không ñược pháp luật thừa nhận

Với chủ thể là công dân, cơ quan, tổ chức nước ngoài: Các quy ñịnh của Luật

Khiếu nại, tố cáo chủ yếu hướng tới ñiều chỉnh nhóm chủ thể là công dân, cơ quan, tổ chức của Việt Nam Tuy nhiên, trong quá trình hội nhập quốc tế hiện nay, có một số lượng không nhỏ công dân, cơ quan, tổ chức nước ngoài ñang sinh sống, làm việc và học tập tại Việt Nam, họ có nghĩa vụ chấp hành những quy ñịnh của pháp luật Việt Nam, và ngược lại, họ cũng có quyền ñược pháp luật bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, một trong số ñó là quyền khiếu nại các quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính tác ñộng trực tiếp ñến quyền lợi ích hợp pháp của họ

Trên cơ sở quan ñiểm ñó, Điều 101 Luật Khiếu nại, tố cáo và Điều 65 của Nghị ñịnh số 136/2006/NĐ-CP quy ñịnh công dân, cơ quan và tổ chức nước ngoài ñang sinh sống, học tập và làm việc tại Việt Nam cũng là chủ thể có quyền khiếu nại Tuy nhiên, trong trường hợp ñiều ước quốc tế nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy ñịnh khác với quy ñịnh trong Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị ñịnh số 136 thì sẽ áp dụng theo quy ñịnh của Điều ước quốc tế ñó Đây là nguyên tắc áp dụng pháp luật chung khi giữa các quy ñịnh luật quốc gia và ñiều ước quốc tế có sự khác nhau

2.2 Sơ lược về quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính

Trong hoạt ñộng của Nhà nước, các cơ quan hành chính Nhà nước là cơ quan thường xuyên tiếp xúc trực tiếp với tổ chức, cá nhân nhiều nhất Ngược lại, các tổ chức,

cá nhân cũng tiếp xúc với cơ quan hành chính nhà nước, các nhân viên Nhà nước nhiều nhất Điều ñó có nghĩa, trong hoạt ñộng hàng ngày, các cơ quan hành chính Nhà nước, nhân viên thường xuyên giải quyết các vấn ñề liên quan tới quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan tổ chức

Bên cạnh những quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính ñúng pháp luật, tạo cơ

sở pháp lý hoặc trực tiếp ñem lại cho các tổ chức, công dân những quyền và lợi ích hợp pháp thì cũng còn không ít những quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính bất hợp pháp xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân khi những quyền và lợi ích ñó bị xâm phạm thì cá nhân, cơ quan tổ chức có quyền khiếu nại những quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính ñó ñể ñòi lại sự công bằng cho mình

2.2.1 Quyết ñịnh hành chính

2.2.1.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của quyết ñịnh hành chính

Từ góc ñộ khoa học, quyết ñịnh hành chính ñược hiểu là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực ñơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân ñược nhà nước trao quyền, ñược thực hiện trên cơ sở và ñể thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy ñịnh hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn ñề ñược phân công phụ trách Theo quy ñịnh tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo thì quyết ñịnh hành chính

là “Quyết ñịnh bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ñược áp dụng một lần ñối với một hoặc một số

ñối tượng cụ thể về một vấn ñề cụ thể trong hoạt ñộng quản lý hành chính”

Quyết ñịnh hành chính nhà nước là một loại quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước chủ yếu do các chủ thể quản lý hành chính thực hiện nhằm giải quyết các công việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, nó là một quyết ñịnh manh tính chất dưới luật vì nó là quyết ñịnh hành chính dựa trên cơ sở của luật ñể thi hành luật Tính dưới luật của quyết ñịnh hành chính thể hiện ở chỗ bản thân hoạt ñộng quản lý là hoạt ñộng chấp hành pháp luật và ñiều hành trên cơ sở của luật Các quyết ñịnh này ñược ban hành trong hoạt ñộng chấp hành và ñiều hành phải phù hợp với pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nếu mâu thuẩn sẽ bị ñình chỉ, sửa ñổi hoặc bãi bỏ Tính dưới luật không chỉ ñặt ra ñối với nội dung của quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước mà còn gắn liền với trình tự xây dựng, ban hành và hình thức thực hiện của quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước Điều này cho thấy việc ban hành các quyết ñịnh quản lý hành chính

nhà nước cần tuân thủ những quy tắc nghiêm ngặt Tất cả các quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước ñiều ñược chuẩn bị, xây dựng, ban hành theo thủ tục nhất ñịnh do pháp luật quy ñịnh Pháp luật ñã quy ñịnh những cơ quan nào ñược ban hành những quyết ñịnh nào, ai có quyền xây dựng các quyết ñịnh, trật tự xây dựng, những biện pháp phải áp dụng, phải tham khảo ý kiến, bàn bạc với những ai khi xây dựng dự thảo quyết ñịnh, thời gian xây dựng và thảo luận, Tóm lại, tất cả những yêu cầu về thủ tục ban hành ñã ñược pháp luật dự liệu từ trước ñó ñều ñược chấp hành nghiêm chỉnh Ngoài việc tuân theo một trình tự ban hành nghiêm ngặt, mỗi quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước ñều ñược thể hiện dưới một hình thức nhất ñịnh do pháp luật quy ñịnh

Quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước là một quyết ñịnh mang ñầy ñủ tính chất của một quyết ñịnh pháp luật Đó là tính ý chí, tính quyền lực và pháp lý12

Thứ nhất, tính ý chí: Trên cơ sở thẩm quyền của mình, do pháp luật quy ñịnh, các

chủ thể ñược thể hiện ý chí thông qua hoạt ñộng lập quy dưới hình thức văn bản, hoặc các hoạt ñộng khác như: ban hành mệnh lệnh hành chính, kí hiệu hành chính Đây là quyền quan trọng thể hiện ý chí ñơn phương của mình thể hiện quyền lực công vì mục ñích duy nhất của quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước là phục vụ cho lợi ích công và

ñể thi hành pháp luật

Thứ hai, tính quyền lực: Quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước luôn thể hiện rõ

tính quyền lực nhà nước trên cơ sở ủy nhiệm của cơ quan lập pháp tối cao Đó là thẩm quyền nhân danh các cơ quan nhà nước, các tổ chức ñược trao thẩm quyền hành chính nhà nước Ngoài ra, ñiều này còn thể hiện ở tính ñảm bảo thi hành, các chủ thể của quản

lý hành chính ñược quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế khi cần thiết

Thứ ba, tính pháp lý: Quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước là quyết ñịnh dưới

luật Quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước làm thay ñổi, chấm dứt, quan hệ pháp luật hành chính Một quyết ñịnh hành chính ñược ban hành có hiệu lực pháp luật thì các chủ thể trong quan hệ pháp luật ñó phải nghiêm túc thi hành, nó có giá trị pháp lý bắt buộc

ñối với các chủ thể

Ngoài những ñặc trưng chung là một quyết ñịnh pháp luật, quyết ñịnh hành chính là

Về tính ñơn phương: Khi ra các quyết ñịnh hành chính các cơ quan nhà nước, người

có thẩm quyền căn cứ vào chức năng nhiệm vụ của mình ñể ra quyết ñịnh một cách ñơn

phương theo ý chí của mình, không phụ thuộc vào việc chủ thể bị ñiều chỉnh trong quyết ñịnh, nó không phải là kết quả của sự thỏa thuận giữa chủ thể quản lý và ñối tượng bị quản lý

Tính chấp hành ngay: Mọi quyết ñịnh hành chính ñều có hiệu lực chấp hành ngay

Tính chất này có giá trị ñối với cơ quan nhà nước lẫn công dân Đối với cơ quan nhà nước nếu cho phép công dân hưởng các quyền và lợi ích thì phải thực hiện ñể cho công dân thực hiện các quyền ñó một cách hợp lý theo quyết ñịnh, còn ñối với công dân chịu

sự ñiều chỉnh thì phải nghiêm chỉnh chấp hành quyết ñịnh của cơ quan nhà nước (nghĩa vụ), nếu mà họ không thực hiện những yêu cầu thì bị xử theo pháp luật quy ñịnh

Quyết ñịnh hành chính ñược áp dụng một lần: Khác với quyết ñịnh quy phạm (ñược

áp dụng nhiều lần) thì quyết ñịnh hành chính ñược áp dụng một lần, sau khi nghĩa vụ trong quyết ñịnh ñược thỏa mãn thực hiện xong thì nó không còn hiệu lực nữa, không thể

áp dụng tiếp theo cho những trường hợp khác ñược, nếu có trường hợp khác tương tự thì phải ra quyết ñịnh mới không ñược sử dụng lại quyết ñịnh hành chính cho ñối tượng này

mà áp dụng cho ñối tượng khác

Quyết ñịnh hành chính chỉ có hiệu lực ñối với một hoặc một số ñối tượng cụ thể:

Một quyết ñịnh hành chính chỉ ñiều chỉnh một mối quan hệ pháp lý nhất ñịnh, nói cụ thể hơn là nó chỉ có giá trị pháp lý bắt buộc ñối với một hoặc một số ñối tượng cụ thể mà thôi Ví dụ, một người vượt ñèn ñỏ trong khi tham gia giao thông thì người có thẩm quyền ban hành quyết ñịnh xử phạt ñối với ñối tượng ñó mà thôi, quyết ñinh ñó nó chỉ có hiệu lực pháp luật bắt người vi phạm phải thực hiện, nếu có người khác vi phạm nữa thì

ra quyết ñịnh khác chứ không thể lấy quyết ñịnh trước áp ñặt cho người sau này

Chỉ áp dụng ñối với một vấn ñề cụ thể: Quyết ñịnh hành chính không ñiều chỉnh

cùng lúc nhiều vấn ñề, mà chỉ ñiều chỉnh một vấn ñề nhất ñịnh cụ thể nào ñó Từ những ñặc ñiểm nói trên quyết ñịnh hành chính có vai trò quan trọng trong cơ chế ñiều chỉnh pháp luật cũng như trong các quan hệ xã hội hàng ngày

2.2.1.2 Dấu hiệu của quyết ñịnh hành chính bị khiếu nại

Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính khi cho rằng quyết ñịnh hoặc hành vi ñó là trái pháp luật, gây thiệt hại ñến quyền

và lợi ích hợp pháp của họ

Theo quy ñịnh tại Điểm 10, Điều 2 của Luật Khiếu nại, tố cáo thì quyết ñịnh hành chính là quyết ñịnh bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ñược áp dụng một lần ñối với một hoặc một số ñối tượng cụ thể về một vấn ñề cụ thể trong hoạt ñộng quản lý hành chính Như vậy, một quyết ñịnh hành chính có thể bị khiếu nại khi có ñủ 3 yếu tố sau ñây:

Một là, về hình thức: quyết ñịnh ñó ñược thể hiện dưới dạng văn bản

Hai là, chủ thể ban hành quyết ñịnh: là cơ quan hành chính nhà nước hoặc của

người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, ñó là: quyết ñịnh của cơ quan quản lý như của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân hoặc các chức danh thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước như Bộ trưởng, Giám ñốc Sở, Chủ tịch

Ủy ban nhân dân các cấp

Ba là, hiệu lực pháp lý: là quyết ñịnh ñược áp dụng một lần ñối với một hoặc một số

ñối tượng cụ thể về một vấn ñề cụ thể chẳng hạn, cơ quan hải quan quyết ñịnh xử phạt một nguời nào ñó ñã có hành vi vi phạm các quy ñịnh khi xuất nhập khẩu hàng hóa; Chủ tịch Ủy ban nhân nhân ra quyết ñịnh xử phạt một người nào ñó gây rối trật tự công cộng Nói cách khác, quyết ñịnh hành chính là một loại quyết ñịnh cá biệt Có phạm vi ñiều chỉnh, ñối tượng ñiều chính cụ thể, rõ ràng và Hiệu lực pháp lý của quyết ñịnh hành chính sẽ chấm dứt khi quyết ñịnh ñó ñược ñối tượng ñiều chỉnh thi hành

Như vậy, các quy ñịnh ñược áp dụng nhiều lần mà ñối tượng không ñược xác ñịnh (các văn bản pháp quy), các quyết ñịnh của cơ quan không phải là cơ quan hành chính nhà nước (Tòa án, Viện kiểm sát ) thì không phải là một quyết ñịnh hành chính theo quy ñịnh của Luật Khiếu nại, tố cáo Ngoài ra, các quyết ñịnh hành chính trong hoạt ñộng quản lý, ñiều hành của cấp trên ñối với cấp dưới cũng không ñược khiếu nại và giải quyết khiếu nại theo tinh thần của Luật Khiếu nại, tố cáo (Điều 66 Nghị ñịnh 136/2006/NĐ-CP

quy ñịnh Khiếu nại quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính trong hoạt ñộng chỉ ñạo,

ñiều hành của cấp trên ñối với cấp dưới theo thứ bậc hành chính không giải quyết theo

quy ñịnh của Nghị ñịnh này.) Trên thực tế cơ quan hành chính nhà nước có những văn

bản mặc dù không có hình thức ñúng như quy ñịnh ñối với một quyết ñịnh hành chính (chẳng hạn dưới hình thức một thông báo, một biên bản cuộc họp), nhưng trong văn bản

ñó có những quy ñịnh liên quan, làm thiệt hại ñến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân cơ quan, tổ chức Trong trường hợp ñó họ phải ñược quyền và có cơ hội ñể phản ñối những nội dung mà họ cho là không hợp pháp Vì vậy văn bản ñó cũng có thể coi là một quyết ñịnh hành chính và bị khiếu nại theo quy ñịnh của pháp luật về khiếu nại, tố cáo

Đó là ba yếu tố ñặc thù và bắt buộc của một quyết ñịnh hành chính, một văn bản bất

kỳ nếu thiếu một trong ba yếu tố trên ñều không ñược coi là quyết ñịnh hành chính

Quyết ñịnh hành chính bao gồm các loại: quyết ñịnh chủ ñạo (quyết ñịnh chính sách), quyết ñịnh quy phạm và quyết ñịnh cá biệt Quyết ñịnh chủ ñạo và quyết ñịnh quy phạm luôn thể hiện bằng hình thức văn bản do cơ quan hoặc người có thẩm quyền ban

hành Quyết ñịnh cá biệt chủ yếu ñược ban hành dưới hình thức văn bản Bên cạnh ñó, có một số quyết ñịnh cá biệt ñược ban hành dưới hình thức văn nói, kí hiệu

2.2.1.3 Tính hợp pháp và hợp lý của một quyết ñịnh hành chính

Quyết ñịnh hành chính nhà nước là một loại quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước, quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước (QLHCNN) chiếm vị trí trung tâm trong hoạt ñộng QLHCNN, là phương tiện không thể thiếu ñể các chủ thể QLHCNN sử dụng nhằm thực hiện chức năng QLHCNN Quyết ñịnh QLHCNN có vai trò quan trọng trong việc hoạch ñịnh chủ trương, ñường lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt ñộng quản lý; ñặt ra, sửa ñổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay ñổi phạm vi hiệu lực của chúng; làm phát sinh, thay ñổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể Vì vậy, các chủ thể QLHCNN khi ban hành quyết ñịnh QLHCNN trong ñiều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa hiện nay có trách nhiệm phải bảo ñảm ñể quyết ñịnh ñó phải hội ñủ ñược những yêu cầu về tính hợp pháp và tình hợp lý Nói cách khác,

ñó phải là một quyết ñịnh QLHCNN có tính khả thi cao, ñược xây dựng phù hợp với

Thực tiễn cho thấy, trong các năm qua có nhiều quyết ñịnh hành chính không mang lại hiệu quả hoặc hiệu quả không cao làm cho các quyết ñịnh ñó chưa ñảm bảo tính hợp

lý, hợp pháp Do vậy, muốn nâng cao và làm cho các quyết ñịnh quản lý hành chính thực thi trên thực tế một cách hiệu quả thì cần ñảm bảo hai tính chất trên

Về tính hợp pháp của quyết ñịnh hành chính nhà nước

Quyết ñịnh hành chính ñược ban hành phải phù hợp với nội dung và mục ñích của luật, không trái với Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các quy ñịnh của cơ quan nhà nước cấp trên

Quyết ñịnh hành chính ñược ban hành trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể ra quyết ñịnh quản lý hành chính Các cơ quan và người có chức vụ tuyệt ñối không ñược ban hành những quyết ñịnh mà pháp luật không cho phép, vượt quá phạm vi quyền hạn ñược trao, thậm chí không ñược lẫn tránh lạm quyền

Quyết ñịnh hành chính ñược ban hành phải xuất phát từ chính lợi ích thiết thực của người dân, ñặc biệt là người dân lao ñộng Các chủ thể hành chính nhà nước chỉ ñược ban hành quyết ñịnh hành chính ñể giải quyết những vấn ñề xã hội một cách khách quan, khoa học, tránh tùy tiện, chủ quan

Quyết ñịnh hành chính phải ñảm bảo trình tự thủ tục và hình thức theo luật ñịnh

14 hien-nay, Nghiên cứu Lập pháp văn phòng Quốc hội, truy cập ngày 24 tháng 11 năm 2010.

http://www.nclp.org.vn/nha_nuoc_va_phap_luat/ve-tinh-hop-phap-hop-ly-trong-quyet-111inh-quan-ly-nha-nuoc-Về tính hợp lý của quyết ñịnh hành chính

Quyết ñịnh hành chính nhà nước ñược ban hành phải ñảm bảo ñược lợi ích của nhà nước và nguyện vọng của nhân dân, phải xuất phát từ nhu cầu khách quan của cuộc sống, phải giải quyết ñược các nhiệm vụ của hiện tại và tính dự báo cho tương lai Quyết ñịnh hành chính phải ñáp ứng các yêu cầu về tính hợp lý vì có hợp lý thì mới có khả năng thực thi cao Một quyết ñịnh hành chính ñược coi là có tính hợp lý khi nó ñáp ứng ñược những yêu cầu sau:

Quyết ñịnh hành chính phải tính ñến yêu cầu tổng thể bảo ñảm hài hòa lợi ích của

nhà nước, tập thể và cá nhân Yêu cầu này ñòi hỏi sự cân ñối hợp lý giữa lợi ích Nhà nước và xã hội, coi lợi ích nhà nước và lợi ích chung của công dân là tiêu chí ñể ñánh giá

sự hợp lý của quyết ñịnh hành chính

Quyết ñịnh hành chính phải có tính cụ thể và phù hợp với từng vấn ñề và với các

ñối tượng thực hiện Quyết ñịnh cần xác ñịnh cụ thể các nhiệm vụ, thời hạn, chủ thể, phương tiện ñể thực hiện

Quyết ñịnh hành chính phải xem xét hiệu quả không chỉ về kinh tế mà cả chính trị -

xã hội, cả mục tiêu trước mắt và lâu dài, giữa hậu quả trực tiếp và gián tiếp, kết quả trước mắt và cuối cùng Các biện pháp ñược ñề ra trong quyết ñịnh phải phù hợp ñồng bộ với các biện pháp trong quyết ñịnh có liên quan

Quyết ñịnh hành chính phải ñảm bảo kỹ thuật lập quy, tức là ngôn ngữ, văn phong,

cách trình bày phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn, chính xác, không ña nghĩa

2.2.1.4 Sự khác nhau giữa quyết ñịnh hành chính và các loại quyết ñịnh pháp luật khác

nước do các chủ thể chủ yếu thuộc hệ

thống cơ quan quản lý hành chính nhà

- Chủ thể ban hành chủ yếu là Quốc hội và Hội ñồng nhân dân các cấp

Về giá trị pháp lý

- Quyết ñịnh quản lý hành chính nhà nước

là văn bản dưới luật, là các quyết ñịnh

ñược ban hành trên cơ sở luật và thi hành

luật nên có hiệu lực thi hành hạn chế hơn

so với quyết ñịnh của cơ quan quyền lực

nhà nước

- Các quyết ñịnh của cơ quan quyền lực nhà nước mang tính chất chung, ñề cập ñến những vấn ñề cơ bản nhất trên mọi lĩnh vực của ñời sống xã hội

- Phân biệt quyết ñịnh hành chính với quyết ñịnh tư pháp

Về thẩm quyền ban hành

- Quyết ñịnh hành chính do các chủ thể chủ

yếu thuộc hệ thống cơ quan quản lý hành

chính nhà nước ban hành

- Chủ thể ban hành chủ yếu là Chính phủ, Ủy

ban nhân dân các cấp, các Bộ, Sở, Phòng và

các ban trực thuộc

- Cơ quan hành chính không có thẩm quyền

ban hành quyết ñịnh tư pháp

- Quyết ñịnh tư pháp chủ yếu do cơ quan tư pháp ban hành

- Cơ quan tư pháp nước ta bao gồm Viện kiểm sát và Tòa án thực hiện chức năng công tố

- Cơ quan tư pháp ngoài chức năng ban hành những quyết ñịnh trong lĩnh vực của mình còn có thể bàn hành quyết ñịnh hành chính

Tính chất pháp lý

Quyết ñịnh hành chính chủ yếu tác ñộng ñến

các ñối tượng trong hoạt ñộng chấp hành và

ñiều hành ñối với ñối tượng chịu sự tác ñộng

của chủ thể quản lý

Quyết ñịnh của các cơ quan tư pháp chủ yếu tác ñộng ñến các ñối tượng tham gia vào các quan hệ tố tụng

Phạm vi ñiểu chỉnh

Quyết ñịnh hành chính ñược áp dụng cho

những ñối tượng cụ cụ thể ñược áp dụng rộng

rãi trong xã hội mặc khác, các quyết ñịnh

hành chính nhà nước ñược ban hành bởi

nhiều chủ thể khác nhau

Quyết ñịnh tư pháp ñược áp dụng tương ñối hẹp hơn so với quyết ñịnh hành chính, chủ thể ban hành quyết ñịnh chủ yếu là do cơ quan tư pháp ban hành

2.2.2 Hành vi hành chính

2.2.2.1 Khái niệm và ñặc ñiểm của hành vi hành chính

“Hành vi hành chính theo nghĩa rộng bao gồm mọi hoạt ñộng của cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước trong bộ máy hành chính nhà nước có liên quan ñến việc thực hiện công vụ trong quá trình thực hiện quản lí hành chính nhà nước (quyết ñịnh hành chính bằng văn bản, việc thực hiện hoặc không thực hiện nghĩa vụ hành chính) Tuy nhiên, thường phân biệt hành vi hành chính là hành vi thực hiện (hoặc không thực hiện) nhiệm vụ có hay không có văn bản, còn quyết ñịnh hành chính là quyết

ñịnh bằng văn bản, áp dụng trong hoạt ñộng quản lí hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước”15

Hành vi hành chính theo quy ñịnh của pháp Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 “Là hành

vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy ñịnh của pháp luật”

Hành vi hành chính là một dạng của hành vi công vụ16 bởi vì khi thực hiện một nhiệm vụ công có hành vi hành trái trái pháp luật thì có thể bị khiếu nại, còn ñối với những hành vi khác không phải là thực hiện nhiệm vụ công thì không bị xem là hành vi hành chính bị khiếu nại Hành vi công vụ là hành vi mang tính chất quyền lực pháp lý thực hiện nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước Tính quyền lực của hành vi công vụ xuất phát trực tiếp từ quyền lực Nhà nước do các cơ quan, tổ chức, nhân viên Nhà nước thực hiện trên cơ sở thẩm quyền của mình Tính pháp lý của hành vi ñược thể hiện là nó ñược bảo vệ bằng quyền lực Nhà nước và sử dụng quyền lực của nhà nước ñể thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước Vì vậy những hành vi công vụ ñược thực hiện trong lĩnh vực hành chính ñược gọi là hành vi hành chính Nói cách khác hành vi hành chính là một dạng của hành vi công vụ Hành vi hành chính có ñầy ñủ ñặc ñiểm của hành vi công vụ ñược nêu ở trên bên cạnh ñó nó cũng mang một số những ñặc ñiểm riêng biệt ñể phân biệt với các hành vi khác (hành vi lập pháp, hành vi tư pháp)

Điểm khác biệt thứ nhất, hành vi hành chính ñược thực hiện trong lĩnh vực chấp

hành và ñiều hành của Nhà nước, tức là lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, trong ñó nội dung của nó bao gồm các hoạt ñộng chủ yếu như chấp hành pháp luật, ñiều hành các hoạt ñộng của Nhà nước và tổ chức thực hiện pháp luật

Thứ hai, hành vi hành chính ñược thực hiện một cách thường xuyên, liên tục và

tương ñối ổn ñịnh và diễn ra trên mọi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước

Cuối cùng, hành vi hành chính ñược thực hiện trên cơ sở của pháp luật Đặc ñiểm

này xuất phát từ ñặc trưng của hoạt ñộng hành pháp nói chung là hoạt ñộng mang tính chất dưới luật, ñược tiến hành trên cơ sở luật và ñể thực hiện pháp luật Những hành vi nào không thuộc những ñặc ñiểm ñược trình bày ở trên thì không ñược gọi là hành vi hành chính

2.2.2.2 Các hành vi hành chính công dân có thể khiếu nại

Hành vi hành chính có thể bị khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ,

15

Từ ñiển Bách khoa toàn thư Việt Nam

16 TS Phạm Hồng Thái - Quyết ñịnh hành chính, hành vi hành chính-ñối tượng xét xử của Tòa án Nxb Đồng Nai, trang 27.