Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân

Hiện đang công tác trong ngành Tư pháp, đồng thời là học viên cao học khóa 16, Chuyên ngành: Luật hành chính, Trường Đại học Luật Hà Nội, khi lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS BÙI THỊ ĐÀO

HÀ NỘI - 2011

Chương 1: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân, một số vấn đề lý luận……… 6

1.1 Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân……… 6

1.2 Đối tượng của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy bản nhân dân……… 7

1.3 Nguyên tắc thẩm định……… 13

1.4 Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân……… 16

1.5 Trách nhiệm pháp lý của chủ thể thực hiện thẩm định……… 19

1.6 Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định ……… 20

1.7 Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương……… 21

Kết luận chương 1……… 23

Chương 2: Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ……… 24

2.1 Sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm luật……… 24

2.2 Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản ……… 26

2.3 Tính hợp hiến……… 27

2.4.Tính hợp pháp ……… 29

2.5 Tính thống nhất……… 31

2.6 Tính khả thi……… 35

2.7 Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản……… 38

2.8 Tính hợp lý……… 41

Kết luận chương 2……… 45

Chương 3: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, phương hướng nâng cao hiệu quả công tác thẩm định……… 46

3.1 Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân……… 46

3.2 Những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân……… 57

Kết luận chương 3……… 64

Kết luận ……… 65

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước, là yếu tố bảo đảm sự ổn định và trật

tự của xã hội Không có biện pháp nào quản lý xã hội ưu việt hơn pháp luật,

vì chỉ pháp luật mới có thể thể hiện một cách tập trung, thống nhất, trọn vẹn ý chí của Nhà nước Chính vì vậy, xây dựng pháp luật là hoạt động đặc biệt quan trọng của tất cả các nhà nước trong lịch sử

Việt Nam đang nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân Đó là một nhà nước vừa phải thể hiện được các giá trị phổ biến của nhà nước pháp quyền đã được xác định trong lý luận và thực tiễn của một chế độ dân chủ hiện đại, vừa phải khẳng định được bản sắc, đặc điểm của riêng mình

Để đạt được mục đích này, một trong những nhiệm vụ cấp thiết là chúng ta phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ, hiệu lực và hiệu quả

Nhu cầu đổi mới tư duy pháp lý đã được đặt ra và quán triệt trong giai đoạn đấu tranh loại bỏ cơ chế pháp lý của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp Hiện tại, nhu cầu đó còn vượt ra khỏi khuôn khổ có tính truyền thống trong việc xây dựng pháp luật

Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải dựa trên các điều kiện khách quan của đời sống xã hội; thực hiện một cách khoa học, minh bạch; phục vụ quản lý Nhà nước, đồng thời đảm bảo và phù hợp với lợi ích của cộng đồng Nói cách khác, xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động hết sức phức tạp, đòi hỏi tính sáng tạo và độ chính xác cao…

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật của địa phương do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chiếm số lượng rất

lớn Các văn bản này là cầu nối quan trọng trong việc triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến người dân Tuy nhiên, không phải văn bản quy phạm pháp luật nào của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân cũng được xây dựng và ban hành đáp ứng được các tiêu chí nêu trên Thậm chí, có văn bản còn được xây dựng và ban hành căn cứ chủ yếu vào ý chí của người quản lý, mang tính giải quyết sự vụ, dẫn đến thiếu tính khả thi, vi phạm pháp chế…

Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một giai đoạn trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nhằm mục đích nâng cao chất lượng dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành Thực hiện tốt công tác thẩm định sẽ khắc phục những hạn chế, bất cập của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hiện đang công tác trong ngành Tư pháp, đồng thời là học viên cao học khóa 16, Chuyên ngành: Luật hành chính, Trường Đại học Luật Hà Nội, khi

lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”, tôi muốn sử dụng kiến

thức đã được học và kinh nghiệm của bản thân để góp phần nghiên cứu một cách toàn diện, thấu đáo, dưới cả giác độ lý luận cũng như thực tiễn về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân

Trước tiên, kết quả nghiên cứu sẽ góp phần xác định vị trí, vai trò, ý nghĩa và thực trạng của công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

Thứ hai, kết quả nghiên cứu sẽ góp phần xây dựng phương hướng nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam

Vấn đề thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cũng đã được nhiều người nghiên cứu dưới hình thức bài viết trên báo, tạp chí đề tài, luận văn,

luận án, bài viết như: Khóa luận tốt nghiệp của Phùng Thị Thu Hà về “Đảm

bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật”; Khóa luận tốt nghiệp của

Trần Thị Tỉnh về “Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương đối

với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Luận văn của Tiến sĩ Luật học

Hoàng Anh Thành về “Hoàn thiện cơ chế giám sát văn bản quy phạm pháp

luật của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Luận văn của Thạc sĩ

Luật học Đoàn Thị Tố Uyên : “ Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây

dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” Tuy

nhiên, cho đến nay, hoạt động thẩm định văn bản quy phạm chưa được xây dựng là một môn học và nội dung thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương chưa được tính nghiên cứu sâu sắc và toàn diện

3 Phạm vi nghiên cứu của luận văn

Phạm vi nghiên cứu của Luận văn bao gồm những quy định của pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được xác định theo các giới hạn sau đây:

- Thứ nhất, đối với vấn đề lý luận thẩm định trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Luận văn chỉ nghiên cứu những vấn đề cơ bản được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

- Thứ hai, về vấn đề thực thi trong công tác thẩm định, Luận văn chỉ nghiên cứu chủ yếu công tác thẩm định của Sở tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

- Thứ ba, về phương hướng và giải pháp, Luận văn chỉ tập trung đề xuất một số giải pháp cụ thể, với mục đích tiếp tục hoàn thiện hoạt động thẩm

định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

4 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn

Mục đích nghiên cứu của Luận văn là: Xác định những lý luận cơ bản của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm Qua đó, chỉ ra những bất cập còn tồn tại, đồng thời đề xuất một số giải pháp hoàn thiện việc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thực sự có hiệu lực và hiệu quả

Với mục đích như vậy, nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn là:

- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

- Phân tích nội dung thẩm định được pháp luật quy định với bất cập trong thực tiễn

- Đề xuất một số giải pháp cụ thể, như sửa đổi, bổ sung, ban hành mới văn bản pháp luật, xây dựng cơ chế thực hiện, nhằm hoàn thiện ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương

5 Phương pháp nghiên cứu của luận văn

Để thực hiện được những mục tiêu và nhiệm vụ nêu trên, ngoài phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin là Phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử làm cơ sở, Luận văn còn sử dụng phương pháp phân tích, diễn giải; phương pháp quy nạp; phương pháp so sánh; phương pháp thống kê

6 Kết cấu của luận văn

Với những yêu cầu nêu trên, luận văn được kết cấu gồm phần mở đầu,

ba chương nội dung và kết luận Cụ thể:

Phần mở đầu

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Chương 2: Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Chương 3: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, phương hướng nhằm nâng cao hiệu quả công tác thẩm định

Kết luận

Chương 1 THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN -

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ LÍ LUẬN 1.1 Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Hiện nay thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau Với cách hiểu thông thường, Từ điển Tiếng Việt thông dụng giải thích “thẩm định” là xem xét để xác định về chất lượng [22] Dưới góc độ pháp lý, theo

Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn, đã đưa ra cách hiểu

Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án quy hoạch, thẩm định dự thảo

Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động của một chủ thể được tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định Tính đúng đắn của văn bản có thể được nhìn nhận từ nhiều góc độ khác khau, tùy thuộc vào loại, tính chất của văn bản Nhưng nhìn chung, bất kỳ một văn bản nào cũng được coi là tiền thân của chân lý nếu nó phản ánh một cách chân thành hiện thực khách quan các quy luật, các quá trình và hiện tượng tự nhiên,

xã hội Xét về bản chất, thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những sai trái

có thể có trong dự thảo [17]

Theo Điều 1, Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/1/2007

của Thủ tướng Chính phủ: “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật là hoạt động xem xét , đánh giá về nội dung và hình thức của dự án,

dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của

dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”

Như vậy, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo nội dung, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động thuộc quy trình xây dựng văn bản Hoạt động này do

cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành, nhằm đánh giá một cách toàn diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn

Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hoạt động nghiên cứu, xem xét nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do Sở Tư pháp hoặc Phòng Tư pháp thực hiện theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành năm 2004, nhằm đảm bảo tính

hợp hiến, hợp pháp tính đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật

1.2 Đối tượng của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy bản nhân dân

Đối tượng của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

thuộc thẩm quyền ban hành của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể được coi là “tiền thân” của văn bản quy phạm pháp luật Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chưa có hiệu lực pháp lý Khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, thông qua, dự thảo trở thành văn bản quy phạm pháp luật và được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một hay một số lĩnh vực nhất định Hiện tại, chưa có khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, mà chỉ có khái niệm

về văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Do vậy, để nhận biết dự thảo văn bản có phải là đối tượng để thẩm định hay không, cần phải căn cứ vào dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân để nhận diện

Điều 1, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó chứa các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Theo khái niệm này, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân

dân và Ủy ban nhân dân có bốn dấu hiệu: một là, thẩm quyền ban hành; hai

là, thủ tục ban hành; ba là, có chứa quy tắc xử sự chung; bốn là, có hiệu lực

trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện

Sử dụng phương pháp suy luận thì một dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải có ba dấu hiệu: một

là, thẩm quyền sẽ ban hành; hai là, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật; ba là, có chứa quy tắc xử sự chung Tuy chưa có hiệu lực, nhưng phạm

vi điều chỉnh được dự thảo văn bản xác định trong phạm vi của địa phương

Thứ nhất, về thẩm quyền sẽ ban hành

Thẩm quyền sẽ ban hành văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở cả hình thức và nội dung của dự thảo văn bản

Hình thức dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân được thể hiện dưới dạng nghị quyết, quyết định, chỉ thị

Trong ba hình thức này, dự thảo chỉ thị là khó nhận biết nhất trên thực tế Hiện nay, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ không còn là văn bản quy phạm pháp luật [13 Điều 2] Xét về ngữ nghĩa, chỉ thị được hiểu là sự ra lệnh Theo quy định tại Điều 14, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, chỉ thị của Ủy ban nhân dân được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp, đôn đốc, kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Xét về hình thức

và thẩm quyền ban hành, chỉ thị của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

là văn bản quy phạm pháp luật Xét về bản chất, đó thường là văn bản áp dụng pháp luật để điều hành, quản lý chứ không đặt ra các quy phạm pháp luật Thực tế cho thấy, mặc dù có nhiều dự thảo chỉ thị thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân, nhưng rất ít trong số đó là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Cho nên, chúng ta phải căn cứ vào những dấu hiệu khác để nhận biết một dự thảo chỉ thị có phải là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hay không? Như vậy, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định chỉ thị là một hình thức văn bản

quy phạm pháp luật là chưa phù hợp, đồng thời cũng không thống nhất với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

Thẩm quyền về nội dung:

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân quy định thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo sự phân công, phân định ở từng cấp chính quyền địa phương, và trong phạm vi, lĩnh vực cụ thể [12 Điều 2]

Cần phân biệt thẩm quyền quản lý nhà nước ở địa phương và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể do pháp luật quy định Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân hẹp hơn nhiều so với thẩm quyền quản lý nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân có thể được tiến hành bằng nhiều hình thức khác nhau như ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ban hành văn bản cá biệt, tổ chức thực hiện pháp luật Mỗi lĩnh vực quản lý nhà nước thường bao gồm nhiều vấn đề và chỉ một số trong

đó cần được ban hành bằng các quy phạm pháp luật

Bên cạnh đó, cũng cần phân định thẩm quyền của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân đối với các vấn đề thuộc nội dung được đề cập trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, xét theo tính chất, mức độ, hay phạm vi điều chỉnh

Hai là, về thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được xác định bởi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Sự khác biệt giữa thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản khác ở chỗ quy

trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật chặt chẽ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính hợp lý và tính hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật Về nguyên tắc, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không đúng trình tự, thủ tục, sẽ bị vô hiệu và phải bị hủy bỏ

Các bước để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, thẩm định, thẩm tra, xem xét thông qua, ký, công bố ban hành, trừ văn bản được ban hành trong trường hợp khẩn cấp Một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng thẩm định thường phải trải qua ba bước: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến Nếu cơ quan soạn thảo bỏ qua một trong các bước này thì cơ quan thẩm định

có xem xét dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hay không?

Có thể thấy, tất cả các bước nêu trên đều rất quan trọng Tuy nhiên, xuất phát từ thực tế, có thể do chưa dự liệu được nhu cầu quản lý, nhiều văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng và ban hành nằm ngoài chương trình xây dựng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Trong trường hợp này, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vẫn là đối tượng thẩm định

Ngược lại, nếu bỏ qua bước lấy ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, thì dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không đủ điều kiện để thực hiện thẩm định Bởi lẽ, về mặt lý luận, đây là bước nhằm thể hiện tính công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng nhu cầu tất yếu của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và quản trị quốc gia một cách dân chủ Qua đó, phản ánh ý chí, nguyện vọng của người dân và bảo đảm tính khả thi của văn bản Mặt khác, khi Việt Nam chủ động hội nhập quốc tế thì những cam kết mà chúng ta tham gia cũng đòi hỏi sự dân chủ hóa hoạt động lập pháp, lập quy và minh bạch

hóa hệ thống pháp luật [16 tr 96-98] Tại Điều 4, Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định:

Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận,

cơ quan, tổ chức khác và cá nhân khác có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải tạo điều kiện để các đối tường này tham gia góp ý kiến vào

dự thảo văn bản

Đây là quyền của cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và trách nhiệm tương ứng của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong việc bảo đảm các quyền đó Hơn nữa, bảng tổng hợp ý kiến là một tài liệu bắt buộc trong hồ sơ gửi cơ quan thẩm định [12 Điều 24; 38; 42]

Bản tổng hợp ý kiến là tài liệu quan trọng mà cơ quan thẩm định phải xem xét khi đánh giá về sự cần thiết ban hành và tính khả thi của văn bản Cho nên, nếu cơ quan soạn thảo bỏ qua bước này, cơ quan thẩm định phải trả lại dự thảo để thực hiện lấy và tổng hợp ý kiến

Tuy nhiên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chỉ quy định chung chung là cơ quan soạn thảo quyết định việc tổ chức lấy ý kiến của cá nhân, tổ chức căn cứ vào tính chất

và nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Quy định như vậy có thể tạo ra sự tùy tiện trong việc quyết định có lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân

có liên quan hay không; đối tượng và hình thức lấy ý kiến Trên thực tế, nhiều

cơ quan soạn thảo đã không thực hiện bước này hoặc chỉ lấy ý kiến của những

cá nhân, tổ chức mà quyền lợi của họ ít bị ảnh hưởng

Ba là, nội dung chứa đựng quy tắc xử sự chung

Quy tắc xử sự pháp luật chung là quy tắc được đặt ra không phải để điều chỉnh một quan hệ xã hội cụ thể mà là những khuôn mẫu, chuẩn mực để

cho tất cả các chủ thể khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều chỉnh phải tuân theo Đây là dấu hiệu quan trọng, then chốt nhất để xác định một văn bản là văn bản quy phạm pháp luật và để phân biệt với các loại văn bản khác Đồng thời, cũng là dấu hiệu để nhận diện dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Ví dụ, ngược lại với văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng mệnh lệnh cụ thể đối với tổ chức, cá nhân được xác định Chính vì vậy, văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần, còn văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trên thực tế [18]

Tóm lại, căn cứ các dấu hiệu được phân tích nêu trên, có thể xác định đối tượng của thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, trình tự thực hiện dự thảo trước khi thẩm định và xử lý các tình huống phát sinh

1.3 Nguyên tắc thẩm định

Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là những tư tưởng chủ đạo, xuyên suốt trong các quy định cũng như quá trình thực hiện công tác thẩm định

Pháp luật quy định: “Việc thẩm định dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ

thị phải đảm bảo tính khách quan, tuân thủ trình tự, thủ tục thẩm định theo

quy định của Luật” [4 Điều 21]

Các nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân gồm:

1.3.1 Nguyên tắc khách quan

Nguyên tắc này được xây dựng xuất phát từ yêu cầu đảm bảo giá trị của báo cáo thẩm định là ý kiến độc lập của cơ quan thẩm định Người thẩm định không được đưa ra những nhận xét chỉ mang tính chủ quan, mà phải dựa trên

các căn cứ khách quan, có sức thuyết phục về mặt lý luận và thực tiễn

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thường phản ánh chí chủ quan của cơ quan soạn thảo Bởi vậy, có thể có những quy định đặt ích cục bộ trên yêu cầu quản lý nhà nước Trên thực tế, ý kiến thẩm định cũng chứa đựng yếu

tố chủ quan Cùng một vấn đề, một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, những người được giao thẩm định khác nhau có thể đưa ra những ý kiến khác nhau

Nguyên tắc khách quan cũng đòi hỏi vị trí độc lập của cơ quan thẩm định đối với cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành Cơ quan thẩm định cũng

có thể tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản để nâng cao chất lượng thẩm định, thể hiện ở việc cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm mời cơ quan thẩm định tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản [4 Điều 21]

Yêu cầu về tính độc lập và sự tham gia soạn thảo văn bản của cơ quan thẩm định là một mâu thuẫn Dưới góc độ lý luận, có quan điểm cho rằng cần

bỏ quy định này đảm bảo tính khách quan của ý kiến thẩm định [8] Rõ ràng, khi tham gia soạn thảo, cơ quan thẩm định có thể bị chi phối bởi cơ quan soạn thảo Thậm chí, dẫn đến việc những người được giao thực hiện của hai cơ quan thống nhất với nhau để bảo vệ cho lợi ích cục bộ nào đó Cũng có nghĩa, vai trò của thẩm định không đạt được

Bên cạnh đó, cũng có quan điểm cho rằng, nếu cơ quan thẩm định tham gia giai đoạn soạn thảo văn bản sẽ hỗ trợ rất nhiều cho cơ quan soạn thảo Bởi

vì, cơ quan soạn thảo là cơ quan chuyên môn ở các lĩnh vực khác nhau, không phải cơ quan chuyên ngành về pháp luật nên trình độ lập pháp, lập quy còn hạn chế Ngược lại, cơ quan thẩm định thường thiếu kiến thức chuyên ngành thuộc lĩnh vực dự thảo văn bản điều chỉnh Qua đó, văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng và ban hành vừa đảm bảo tính pháp lý, vừa mang lại tính khả thi cao Hơn nữa, điều đó còn giúp cho người làm công tác soạn thảo, thẩm định bổ sung cho nhau về trình độ pháp luật và trình độ chuyên môn thuộc đối tượng điều chỉnh của văn bản

1.3.2 Nguyên tắc tuân thủ trình tự, thủ tục

Trình tự, thủ tục thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động thẩm định theo quy định của pháp luật, bao gồm các bước thực hiện, nội dung, mục đích tiến hành các công việc liên quan

Thực hiện tốt nguyên tắc này nhằm đảm bảo chất lượng, tiến độ, sự minh bạch của công tác thẩm định Đồng thời, cũng xác định được rõ trách nhiệm của người tham gia thẩm định

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân, Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006 của Chính phủ hướng dẫn thi hành quy định rất cụ thể trình tự, thủ tục, thời hạn thẩm định Theo đó, cơ quan soạn thảo phải gửi đầy đủ, đúng thời hạn hồ sơ thẩm định; cơ quan thẩm định có trách nhiệm tổ chức thẩm định theo quy định của pháp luật

1.3.3 Nguyên tắc đảm bảo sự phối hợp

Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền thẩm định của các cơ quan trung ương còn có thêm nguyên tắc “bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị và có sự trao đổi, thảo luận tập thể” [3 Điều 2] Nguyên tắc này nhằm phá vỡ tính cục bộ trong hoạt động thẩm định, nhằm bảo đảm chất lượng, hiệu quả của công tác thẩm định

Dù không được quy định là một nguyên tắc riêng biệt trong hoạt động thẩm định ở cấp địa phương, nhưng theo quy định tại Điều 21 Nghị định 91/NĐ-CP chúng ta có thể thấy nguyên tắc “đảm bảo sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị” Và trên thực tế, nguyên tắc này đã được thực hiện, như việc cơ quan soạn thảo phải thuyết trình dự thảo khi có yêu cầu thẩm định, cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết liên quan đến dự thảo theo yêu cầu của cơ quan thẩm định; Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp: tiến hành tổ chức thẩm định có thể yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình, cung cấp tài liệu, có thể mời

các luật gia, chuyên gia am hiểu vấn đề chuyên môn tham gia Nguyên tắc này tạo thuận lợi cho cơ quan thẩm định địa phương trong việc đánh giá dự thảo văn bản một cách chính xác, khách quan hơn

“Đảm bảo sự thảo luận, trao đổi tập thể” không phải là nguyên tắc bắt buộc thực hiện trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Tuy vậy, xuất phát từ thực tế, để hạn chế việc đánh giá chỉ xuất phát từ ý chí chủ quan của người thẩm định, sự thảo luận, trao đổi tập thể sẽ càng đảm bảo tính khách quan Đây là nguyên tắc bắt buộc đối với thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương, với yêu cầu thành lập Hội đồng thẩm định, trong trường hợp không thành lập Hội đồng thẩm định thì việc tổ chức thẩm định cũng giao cho nhóm chuyên viên thực hiện Các cơ quan tư pháp địa phương cần hướng tới thực hiện nguyên tắc này, nhất là đối với những văn bản có nội dung phức tạp, đối tượng điều chỉnh rộng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp Tuy nhiên, thực hiện nguyên tắc này trên thực tế có khả thi hay không còn phụ thuộc vào nhiều yếu

tố, khi mà các cơ quan tư pháp địa phương luôn thiếu người làm việc, kinh phí hạn chế, áp lực về thời gian, số lượng văn bản gửi đến để thẩm định quá tải…

Đối với văn bản có tính chất phức tạp, đối tượng điều chỉnh rộng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực cần quy định là yêu cầu bắt buộc nhằm đảm bảo chất lượng thẩm định cũng như xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương

1.4 Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành do cơ quan tư pháp địa phương thẩm định Cụ thể: Sở

Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình; dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân

cấp tỉnh Phòng Tư pháp thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện Đối với cấp xã, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật không được xác định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Cơ quan tư pháp địa phương: Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp (gọi là

cơ quan thẩm định địa phương) là chủ thể thực hiện việc thẩm định đối với văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành Hai chủ thể này có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành trong hệ thống pháp luật

Trong hoạt động thẩm định địa phương thì cơ quan tư pháp đứng ở vị trí độc lập và vị trí tham mưu, tư vấn Cụ thể, cơ quan thẩm định địa phương không phải là cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản [8] Cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan ban hành được xem như ba chủ thể độc lập của ba đỉnh của hình tam giác trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản Sự độc lập của cơ quan thẩm định so với cơ quan ban hành và cơ quan soạn thảo văn bản là yếu tố quan trọng để cơ quan thẩm định có thể đánh giá khách quan đối với mọi vấn đề liên quan đến dự thảo, không hoặc ít bị chi phối bởi quan điểm của cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành Tuy vậy, sự độc lập cũng chỉ mang tính chất tương đối, bởi vì xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một quá trình có mối quan hệ với nhau rất chặt chẽ Nghĩa là, giữa ba cơ quan vừa có sự độc lập, vừa có sự phối hợp với nhau

Vị trị tham mưu, tư vấn của cơ quan tư pháp địa phương thể hiện ở hai điểm: giá trị của báo cáo thẩm định chỉ có tính chất tham mưu, tư vấn về mặt pháp lý và báo cáo thẩm định không phải là văn bản có giá trị bắt buộc phải thi hành

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, cơ quan tư pháp địa phương bắt buộc phải thẩm định bốn nội dung: sự cần thiết phải ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo của văn bản Nội dung thứ năm, không mang tính bắt buộc là cơ quan tư pháp có thể đánh giá về tính khả thi của văn bản Nội dung bắt buộc thẩm định nhằm đảm bảo giá trị pháp lý, nội dung không bắt buộc liên quan đến giá trị thực tế của văn bản Như vậy, thẩm định tính pháp lý được coi trọng hơn thẩm định tính thực tế của văn bản Trên thực tế, cơ quan thẩm định địa phương thường tập trung đánh giá dự thảo văn bản ở khía cạnh pháp lý Văn bản được thông qua hay không, được thông qua với nội dung như thế nào còn phụ thuộc vào quan điểm, kỹ thuật thực hiện của cơ quan soạn thảo, ban hành, khi xem xét văn bản ở cả khía cạnh pháp lý và góc độ thực tiễn

Ngược lại, báo cáo thẩm định văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan trung ương ban hành phải đánh giá dự thảo văn bản cả về tính pháp lý và khả năng thực thi Nói cách khác, tính khả thi của văn bản là một tiêu chí bắt buộc phải thẩm định

Về nguyên tắc, một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải đảm bảo cả giá trị pháp lý và giá trị thực tế Tại sao pháp luật lại quy định cơ quan tư pháp địa phương không bắt buộc phải đánh giá tính khả thi của dự thảo văn bản? Đây cũng có thể là nguyên nhân khiến cho nhiều văn bản quy phạm pháp luật của địa phương được ban hành, nhưng không phát huy hiệu quả trong đời sống xã hội, và vị trí của cơ quan thẩm định địa phương đôi khi chưa được coi trọng

Sự không bắt buộc thực hiện văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương biểu hiện ở hình thức và thẩm quyền Về hình thức, văn bản thẩm định chỉ là văn bản hành chính đơn thuần, thường là báo cáo thẩm định Về

thẩm quyền, cơ quan thẩm định chỉ là cơ quan ngang cấp với cơ quan soạn thảo, ví dụ: Sở Tư pháp thẩm định văn bản thuộc thẩm quyền soạn thảo của

Sở Giao thông vận tải; là cơ quan cấp dưới của cơ quan ban hành, ví dụ: Phòng Tư pháp thẩm định văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Uỷ ban nhân dân cấp Huyện…

1.5 Trách nhiệm pháp lý của chủ thể thực hiện thẩm định

Xác định trách nhiệm của chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và trách nhiệm pháp lý chủ thể thực hiện thẩm định là vấn đề hết sức quan trọng Bởi vì, đối với những văn bản được ban hành vi phạm pháp chế, khi thực hiện sẽ gây ra thiệt hại cho đối tượng áp dụng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân năm 2004 tuy có quy định về trách nhiệm của các chủ thể tham gia xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng lại không quy định biện pháp bảo đảm thực hiện

Tại điều 34, Nghị định số 40/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm quy định trách nhiệm pháp lý của cơ

quan, người thẩm định: “Cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn

thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về kỷ luật cán bộ, công chức” Tuy

nhiên, trên thực tế rất khó xác định yếu tố “lỗi” với hậu quả văn bản có nội dung trái pháp luật Trách nhiệm pháp lý được đặt ra với ai: chuyên viên phụ trách, trưởng phòng hay giám đốc, phó giám đốc ký văn bản đó Trường hợp báo cáo thẩm định được xây dựng trên cơ sở có sự thảo luận, trao đổi tập thể

thì yếu tố lỗi xác định như thế nào

Áp lực công việc và thời gian thẩm định là yếu tố cần chú ý khi xem xét trách nhiệm pháp lý Chẳng hạn, năm 2010, Phòng Văn bản pháp quy - Sở

Tư pháp Hà Nội thẩm định gần 200 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật [14] Một công chức được giao thẩm định nhiều dự thảo văn bản thuộc các lĩnh vực chuyên ngành khác nhau Trách nhiệm pháp lý là yêu cầu để họ thực hiện tốt công việc, nhưng cũng có thể tạo ra tâm lý đùn đẩy, né tránh những dự thảo văn bản phức tạp, hoặc đề xuất lấy ý kiến tập thể để quy trách nhiệm tập thể, làm ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng của công tác thẩm định

Mặt khác, xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một quá trình có sự liên kết chặt chẽ giữa các giai đoạn lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, thảo luận, thông qua, công bố văn bản Hiện tại, pháp luật chưa quy định cụ thể chế tài đối với các chủ thể không thực hiện công tác phối hợp Ví dụ: cơ quan soạn thảo không thuyết trình dự thảo khi cơ quan thẩm định yêu cầu, không nghiên cứu tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc cơ quan ban hành không xem xét báo cáo thẩm định trước khi ban hành văn bản…

1.6 Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định

Mặc dù thẩm định được coi là hoạt động quan trọng trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, song báo cáo thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương chỉ được coi là tài liệu có tính chất tham mưu, không có tính chất bắt buộc cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành phải thực hiện

Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định được pháp luật quy định “Sau khi

nhận được báo cáo thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định” [4 Điều 21] Đối với cơ

quan ban hành, báo cáo thẩm định là một tài liệu trong hồ sơ trình để ban hành văn bản [12 Điều 24; 38;42], và chỉ xem xét khi có văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp [4 Điều 21] Dưới góc độ pháp lý, quy định như vậy rất chặt chẽ, đảm bảo phát huy tối đa giá trị tham mưu, tư vấn của hoạt động thẩm định trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật

So với báo cáo thẩm định của các cơ quan trung ương, giá trị pháp lý báo cáo thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương còn bị hạn chế ở chỗ cơ quan soạn thảo phải giải trình rõ lý do tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến báo cáo thẩm định [5 Điều 42] Pháp luật một số nước trên thế giới yêu cầu thẩm định không chỉ dừng ở việc xem xét, kiến nghị mà chủ thể thẩm định còn có thể đưa ra các dự thảo ra trước công luận (báo chí) hoặc đề nghị xem xét dự thảo trước Tòa Hành chính (Ở Pháp và một số bang của Cộng hòa Liên bang Đức) hoặc Chính phủ trao thẩm quyền tạm đìnhchỉ cho cơ quan thẩm định và

thông báo lại cho cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ văn bản đó [17]

Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định còn được thể hiện thông qua chất lượng của báo cáo thẩm định Chất lượng của báo cáo thẩm định phải thể hiện được cả giá trị tham mưu, tư vấn cả về mặt pháp lý và giá trị thực tế, nếu không hoạt động thẩm định chỉ được coi là một hoạt động mang tính hình thức, làm cho đúng thủ tục chứ không có vị trí, vai trò quan trọng Trong khi đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định thẩm định tính khả thi là một tiêu chí không bắt buộc thẩm định, làm giảm giá trị tham mưu về khả năng thực thi đối với báo cáo thẩm định

1.7 Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương

Hoạt động thẩm định có vai trò rất quan trọng trong quá trình xây dựng

và ban hành văn bản Trước hết, hoạt động thẩm định là giải pháp nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật, đóng vai trò “đi trước”, là phương thức mang tính chất “phòng ngừa” và đạt hiệu quả rất cao Hoạt động thẩm định góp phần hoàn thiện pháp luật trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trước khi ban hành

Ý kiến thẩm định nhằm đưa ra những đánh giá, tư vấn xây dựng các quy phạm pháp luật phù hợp với yêu cầu của các điều kiện kinh tế xã hội, quản lý nhà nước, với hệ thống pháp luật Khi một văn bản quy phạm pháp

luật được thẩm định và ý kiến thẩm định có giá trị thì sẽ tạo ra một văn bản có hiệu quả, góp phần thúc đẩy sự phát triển xã hội và quản lý nhà nước Ngược lại nếu chất lượng của báo cáo thẩm định không đưa ra được những đánh giá chuẩn mực, xác đáng thì thậm chí sẽ gây thiệt hại lớn cho cơ quan quản lý cũng như đối tượng điều chỉnh

Thẩm định giúp chủ thể ban hành sẽ dễ dàng tiếp cận tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật một cách nhanh nhất, có trọng tâm, đúng pháp luật Với tư cách là những đánh giá, xem xét rất

cơ bản, trung thực, khách quan về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và đưa

ra nhận xét nên thẩm định còn mang tính chất định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin dưới góc độ pháp lý cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo cũng như chủ thể soạn thảo Trong quá trình thẩm định, cơ quan thẩm định có thể phát hiện được những bất hợp lý, bất hợp pháp mà cơ quan soạn thảo đã

vô tình hoặc cố ý tạo ra Hơn nữa, trong trường hợp có nhiều quan điểm trái chiều nhau về cùng một vấn đề, kết quả thẩm định là cơ sở để Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân xem xét ban hành văn bản

Thẩm định còn tạo ra cơ chế phối hợp và giám sát lẫn nhau giữa các

cơ quan tham gia xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật - một hoạt động quan trọng của quản lý nhà nước ở địa phương Để báo cáo thẩm định

có chất lượng, cơ quan thẩm định, soạn thảo văn bản, cũng như các tổ chức,

cá nhân có liên quan phải phối hợp chặt chẽ với nhau, tạo điều kiện cho nhau thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ

Trên thực tế, nếu báo cáo thẩm định thực sự khách quan, có căn cứ khoa học, hợp lý, văn bản được ban hành sẽ có hiệu lực và hiệu quả cao Bên cạnh đó, thẩm định còn là cơ hội để trao đổi thông tin, nâng cao trình độ cho cán bộ công chức Hoạt động xây dựng pháp luật diễn ra ở nhiều ngành, nhiều lĩnh vực Có thể, người có kiến thức luật nhưng lại thiếu kiến thức chuyên môn về đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và ngược lại Qua đó, có thể nâng cao chất lượng xây dựng văn bản

Kết luận chương 1

Thẩm định là hoạt động nhằm đánh giá, góp phần hoàn thiện nội dung cũng như hình thức của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng đối với công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là chất lượng của văn bản Ngược lại, nếu thẩm định không chính xác, hời hợt có thể làm mất giá trị, ý nghĩa của báo cáo thẩm định

Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân phải được đánh giá, kiểm tra, xem xét một cách khách quan và kết quả của nó phải được sử dụng như một văn bản có giá trị pháp lý

Chương 1 của luận văn đã tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản của công tác thẩm định, bao gồm: khái niệm thẩm định, đối tượng thẩm định, chủ thể thẩm định, nguyên tắc thẩm định, trách nhiệm pháp lý về thẩm định, giá trị pháp lý, vai trò của hoạt động thẩm định Qua đó, không chỉ góp phần luận giải những vấn đề mang tính chất lý luận, mà còn phản ánh sự hạn chế của hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong giai đoạn hiện tại

Chương 2 NỘI DUNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

2.1 Sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm luật

Sự cần thiết của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương phải xuất phát từ hai khía cạnh: khía cạnh pháp lý và khía cạnh thực

tế Với khía cạnh pháp lý: văn bản quy phạm pháp luật của địa phương xuất phát từ việc nhằm đảm bảo thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đối với văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân còn phải xuất phát từ việc thi hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp Với khía cạnh thực tế, văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân ban hành phải xuất phát từ kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh của địa phương; quyết định những biện pháp nhằm ổn định và nâng cao đời đống của nhân dân địa phương; những chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân ban hành để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn [12 Điều 2]

Theo Điều 9, Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 8/4/2010 của Bộ Tư pháp về thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong nội dung thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản còn quy định thêm trường hợp:

“Pháp luật hiện hành chưa quy định; đã có quy định nhưng các biện pháp

chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề hoặc quy định không còn phù hợp với tình hình kinh tế- xã hội”

Ví dụ: Khoản 1, Điều 3, Quyết định số 58/2009/QĐ-UB ngày 30/3/2009 của UBND thành phố Hà Nội quy định về hạn mức giao đất ở mới,

hạn mức công nhận đất ở đối với thửa đất có vườn, ao trong khu dân cư, kích thước, diện tích ở tối thiểu được tách thửa cho hộ gia đình, cá nhân trên địa

bàn thành phố, quy định: “Thửa đất được hình thành từ việc tách thửa và thửa

còn lại sau khi tách thửa nếu đảm bảo các điều kiện sau thì được cấp giấy chứng nhận: có chiều rộng mặt tiền và chiều sâu so với chỉ giới xây dựng từ 3m trở lên; có diện tích nhỏ hơn 30m2” Đây là cơ sở pháp lý để Ủy ban nhân

dân thành phố hạn chế tình trạng nhà siêu nhỏ, siêu mỏng trên địa bàn Hà Nội, gây mất mỹ quan cho Thủ đô Theo báo cáo thẩm định số 482/STP-VBQP ngày 17/11/2008 của Sở Tư pháp thành phố Hà Nội, văn bản quy phạm pháp luật này rất cần thiết ban hành để giải quyết tình trạng nêu trên, phù hợp với xu thế phát triển của Thủ đô

Tuy nhiên, Luật đất đai lại không quy định sự hạn chế diện tích trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Trong tiêu chí về sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tại Điều 9 Quyết định số 1048/QĐ-BTP quy định sự cần thiết ban hành văn bản:

“Khả năng các quy định của văn bản bảo đảm giải quyết vấn đề mà văn bản

cần phải giải quyết nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế- xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh” Cho nên mặc dù có lý do xác đáng về việc ban hành văn

bản, nhưng qua việc xem xét, đánh giá cho thấy các quy định của văn bản không phải là biện pháp phù hợp để giải quyết vấn đề, hoặc giải quyết được vấn đề nhưng sẽ tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội, thì việc ban hành văn bản cũng là không cần thiết [21] Quy định của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội còn có thể ảnh hưởng đến quyền tài sản, quyền có nhà

ở của công dân, khi họ không có khả năng tài chính để có thể có được quyền

sử dụng diện tích đất lớn hơn và quỹ nhà ở của thành phố cũng không thể thỏa mãn được nhu cầu giải phóng mặt bằng, tái định cư, rồi vấn đề chia tách mảnh đất để thực hiện quyền thừa kế Vì thế, sau một thời gian thực hiện Ủy ban

nhân dân thành phố Hà Nội đang xem xét sửa đổi quyết định này Nếu báo cáo thẩm định đánh giá được những phát sinh thực tế như vậy, có thể văn bản nêu trên đã không được ban hành

2.2 Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản

Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản là tiêu chí bắt buộc thẩm định đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân Cơ quan thẩm định cần đưa ra đối tượng, phạm vi điều chỉnh của nghị quyết, quyết định, chỉ thị căn cứ vào vấn đề, lĩnh vực văn bản điều chỉnh và được có hiệu lực đối với tổ chức, cá nhân cụ thể Khi xem xét đối tượng, phạm vi điều chỉnh, phải xác định sự phù hợp giữa đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản; liên hệ với thực tế để ý kiến thẩm định đảm bảo chặt chẽ, khoa học Ngoài ra, cần phải xem xét cả tên gọi của văn bản đã phản ánh đúng phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản hay chưa

Ví dụ: Thẩm định dự thảo “Quyết định của Ủy ban nhân dân thành

phố Hà Nội ban hành phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sinh hoạt của các tổ chức, cá nhân tự khai thác nước để rửa ô tô, xe máy” do Sở Xây dựng

Hà Nội soạn thảo

Về tên gọi, báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp Hà Nội đã đề nghị cơ

quan soạn thảo sửa lại như sau: “Quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố

Hà Nội ban hành phí bảo vệ môi trường đối với nước thải sinh hoạt của các

tổ chức, cá nhân tự khai thác nước để rửa ô tô, xe máy nhằm mục đích kinh

doanh” Vì thực tế, cơ quan quản lý chỉ thu phí nước thải đối với cơ sở tự

khai thác nước làm dịch vụ rửa ô tô, xe máy Trường hợp hộ gia đình tự rửa xe thì không thu phí mà tính vào phí nước thải sinh hoạt của hộ gia đình Quy định như vậy giới hạn chính xác đối tượng áp dụng và tính chặt chẽ của văn bản

Báo cáo thẩm định cũng đề nghị cơ quan soạn thảo sửa lại Điều 2 của

dự thảo Quyết định về đối tượng điều chỉnh như sau: “Các tổ chức, cá nhân

tự khai thác nước làm dịch vụ rửa ô tô, xe máy nhằm mục đích kinh doanh trên địa bàn thành phố Hà Nội”

2.3 Tính hợp hiến

Hiến pháp là một văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật của một quốc gia, là nền tảng pháp lý của cả hệ thống pháp luật Đồng thời, Hiến pháp còn là văn bản có tính chính trị Bên cạnh những quy định pháp lý, Hiến pháp còn xác lập thể chế chính trị, các nguyên tắc và những mối quan hệ phản ánh tương quan của các lực lượng

chính trị, xã hội Điều 146 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Hiến pháp nước

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất” Điều đó có nghĩa, mọi văn bản quy phạm pháp luật

phải phù hợp với Hiến pháp Kiểm tra, giám sát tính hợp hiến và hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật là yêu cầu quan trọng của cơ chế bảo hiến

Thông thường các quy định trong Hiến pháp chỉ mang tính định hướng, xác định chủ trương là chính Do vậy, để kết luận các nội dung của dự thảo được thẩm định có phù hợp với các quy định của Hiến pháp hay không trên thực tế gặp nhiều khó khăn

Tính hợp hiến thể hiện thông qua hai nội dung sau:

Thứ nhất, hợp hiến là phù hợp với nội dung của Hiến pháp Văn bản

quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân không được trái với quy định của Hiến pháp [16 tr.88]

Cũng cần hiểu rõ phạm trù không được trái với các quy định của Hiến

pháp Chẳng hạn, Điều 52 Hiến pháp 1992 quy định: “Mọi công dân đều bình

đẳng trước pháp luật” Có nghĩa là, không có sự phân biệt đối xử với công

dân trước pháp luật Bình đẳng liệu có phải là cào bằng trong điều kiện, hoàn

cảnh khác nhau? Ví dụ, cùng thực hiện hành vi vi phạm giao thông là vượt đèn đỏ, hậu quả pháp lý là người vi phạm bị xử phạt mức tiền như nhau Song, có thể thấy mức độ nguy hiểm và sự ảnh hưởng đến xã hội của hành vi này ở các địa bàn khác nhau là khác nhau Nếu xảy ra ở nội thành Hà Nội hay thành phố Hồ Chí Minh, nơi có mật độ tham gia giao thông rất lớn, hành vi đó

có thể gây ra tắc đường và tai nạn giao thông nghiêm trọng, gây thiệt hại về kinh tế cho xã hội nhiều hơn Đây cũng là lý do Chính phủ quyết định áp dụng mức xử phạt vi phạm hành chính ở khu vực nội thành hai thành phố này cao hơn các khu vực khác

Thứ hai, hợp hiến là phù hợp với tinh thần của Hiến pháp Văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân không được trái với

tinh thần của Hiến pháp [16 tr.88]

Hay nói cách khác, nếu phải đánh giá dự thảo văn bản đó có hợp hiến hay không, cần xem xét sự phù hợp với nội dung của từng điều khoản quy định trong Hiến pháp Đó có thể là sự phù hợp về khía cạnh chính trị hay pháp lý của Hiến pháp

Hiến pháp là văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất, những văn bản trái với Hiến pháp đều bị bãi bỏ

Tuy nhiên, tinh thần của Hiến pháp là phạm trù khó xác định Dẫn đến

có thể có nhiều quan điểm, với lập luận khác nhau về cùng một vấn đề Ví dụ, quy định xử phạt khác nhau đối với cùng một hành vi vi phạm giao thông như trên, hiện tồn tại hai quan điểm trái ngược về tính hợp hiến của văn bản

Điều 12 Quyết định 1048/QĐ-BTP quy định: “Trong trường hợp phát

hiện dự án, dự thảo có quy định chưa phù hợp với quy định cụ thể, nguyên tắc hoặc tinh thần của Hiến pháp nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và

nghĩa vụ của công dân thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất việc xin ý kiến của cơ quan có thẩm quyền”

Có thể nói đây là một quy định mở trong việc thẩm định tính hợp hiến của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Chẳng hạn, trước đây Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành văn bản quy định mỗi người chỉ được đăng

ký một xe máy Quy định này không phù hợp với quy định của Hiến pháp về quyền sở hữu tài sản của công dân Sau một thời gian thực hiện, tiếp thu ý kiến phản biện xã hội, Ủy ban nhân thành phố đã bãi bỏ văn bản này

Trên thực tế, khi cơ quan thẩm định khẳng định dự thảo văn bản vi hiến thông thường văn bản đó sẽ không được ban hành, cho dù nội dung văn bản phù hợp với thực tế và nhu cầu quản lý

2.4 Tính hợp pháp

Tính hợp pháp của văn bản là “đúng pháp luật, không trái với pháp luật” về hình thức, nội dung, thẩm quyền của chủ thể ban hành Nội dung văn bản phải phù hợp với quy định của văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn; tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật

Sự phù hợp của hình thức, nội dung văn bản với thẩm quyền của chủ

thể ban hành thể hiện ở hai khía cạnh Một là, đúng tên gọi văn bản do pháp

luật quy định Mỗi cơ quan, cá nhân theo thẩm quyền chỉ được ban hành một hoặc một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân chỉ được ban hành văn bản quy phạm dưới hình thức nghị quyết Ủy ban nhân dân chỉ được ban hành văn bản quy phạm dưới hình thức quyết định, chỉ thị

Hai là, nội dung quy định theo đúng thẩm quyền, tức là giới hạn quyền lực

của chủ thể trong quá trình quản lý nhà nước Thẩm quyền này được quy định

cụ thể trong các văn bản pháp luật như Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, các đạo luật về tổ chức như Luật Tổ chức chính phủ; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân…) Ngoài ra, thẩm quyền còn được quy định trong các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước… [11]

Sự phù hợp của văn bản với nội dung của văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có giá trị pháp lý cao hơn nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Trước hết, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải xác định căn cứ pháp lý để ban hành Căn cứ pháp lý chính là những chuẩn mực pháp lý được quy định trong các văn bản liên quan, là cơ sở để xác định văn bản đó được ban hành hợp pháp Thông thường căn cứ pháp lý là những văn bản quy định trực tiếp về thẩm quyền của chủ thể ban hành, văn bản chứa đựng quy định có liên quan trực tiếp đến nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, là văn bản quy phạm pháp luật và còn hiệu lực pháp lý

Mặt khác, để đảm bảo tính hợp pháp về nội dung, ngoài yêu cầu về căn

cứ pháp lý, văn bản quy phạm pháp luật phải có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật Nói cách khác, phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, đó là Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc Hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc Hội, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ…Văn bản của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp Khi thẩm định, phải đối chiếu nội dung dự thảo với những văn bản pháp luật có liên quan để đánh giá về sự phù hợp và tính thống nhất

Tuy nhiên, thực tế có thể có nhiều văn bản pháp luật cùng điều chỉnh một vấn đề, thậm chí nội dung chồng chéo, mâu thuẫn nhau, khiến cho công

tác thẩm định gặp nhiều khó khăn Ví dụ, giả sử Luật Thủ đô được thông qua đầu năm 2011, điều kiện đăng ký thường trú tại nội thành Hà Nội được quy định khác với Luật Cư trú Theo quy định của Luật ban hành văn bản năm

2008, Luật Thủ đô sẽ được áp dụng Tuy nhiên, nếu sau đó Luật cư trú được sửa đổi, bổ sung và có hiệu lực, và không có sự thay đổi nội dung này so với hiện tại, Luật cư trú sẽ được áp dụng Hệ quả là không đạt được mục tiêu dành những cơ chế đặc thù để xây dựng, phát triển Thủ đô Ngay cả khi Luật Thủ đô không quy định cụ thể, mà giao cho Chính phủ quy định chi tiết về điều kiện đăng ký cư trú, thì phải áp dụng Luật cư trú, chứ không thể áp dụng nghị định hướng dẫn thi hành Luật Thủ đô

Vì vậy, có quan điểm cho rằng khi đánh giá, không thể hiểu đơn giản

“tính hợp pháp” chỉ là sự phù hợp với các quy định của văn bản pháp luật hiện hành, mà phải phù hợp với các nguyên tắc và đòi hỏi của nền dân chủ, của thể chế chính trị, yêu cầu của pháp chế và nguyên tắc pháp quyền

Theo pháp luật của một số nước như Cộng hòa Pháp hay Cộng hòa Liên bang Đức, cơ quan thẩm định không chỉ dừng lại ở sự đối chiếu dự án,

dự thảo với các điều khoản quy định trong Hiến pháp và các đạo luật Họ có thể dựa trên các nguyên tắc của pháp luật để đánh giá về tính hợp pháp của dự thảo Các án lệ của Tòa án Hiến pháp cũng có thể là cơ sở quan trọng để cơ quan thẩm định xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp của các quy định trong dự thảo [9 tr.92]

2.5 Tính thống nhất

Đây là phạm trù có liên hệ mật thiết với tính hợp hiến và tính hợp pháp Tính thống nhất được hiểu cùng một lĩnh vực hay đối tượng điều chỉnh thì các quy phạm pháp luật phải thống nhất với nhau, không mâu thuẫn, không chồng chéo Không mâu thuẫn là giữa các văn bản đã ban hành điều chỉnh một vấn

đề không được có các quy định khác nhau, trái ngược nhau Không chồng

chéo là giữa văn bản do nhiều cơ quan ban hành cùng quy định về một vấn đề không được khác nhau, trái ngược nhau Thống nhất để đảm bảo sự đồng bộ giữa các quy định trong từng ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm trong một văn bản quy phạm pháp luật

Tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được biểu hiện như sau: văn bản của cùng một cơ quan ban hành không được mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác của chính cơ quan đó Văn bản do một cơ quan ban hành không được mâu thuẫn với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải thể hiện ngay trong kết cấu của nó, đảm bảo mối liên hệ lô gic giữa các phần, chương, mục, điều, khoản, điểm với cách trình bày, đánh số thứ tự thống nhất Nội dung của các quy phạm trong nội tại của văn bản đó không được mâu thuẫn, chống chéo Khi xem xét tính thống nhất của hệ thống pháp luật, cần xem xét tính thống nhất giữa các quy phạm pháp luật, các chế định pháp luật trong cùng một ngành luật với các ngành luật khác

Khoản 1, Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định “Văn bản quy phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải phù hợp với Hiếp pháp, Luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, đảm bảo tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp” Như vậy, việc ban

hành văn bản ở địa phương phải đảm bảo tính thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương cùng cấp với nhau Văn bản quy phạm pháp luật chỉ có thể có quy định khác biệt trong trường hợp pháp luật cho phép địa phương có thẩm quyền quản lý đặc thù Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân của địa phương này không có nghĩa vụ phải xem

xét văn bản quy phạm pháp luật của địa phương khác cùng cấp Tuy nhiên, khi ban hành văn bản Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nên tham khảo

kinh nghiệm của địa phương khác cùng cấp [11]

Về mặt lý luận, tính thống nhất được hiểu và xem xét thẩm định như trên Tuy nhiên, trên thực tế có nhiều trường hợp rất khó đánh giá tính thống nhất Chẳng hạn, cơ quan cấp dưới ban hành văn bản quy định về vấn đề chưa

có văn bản nào của cấp trên quy định

Tòa án Tối cao Nhật bản đã đưa ra một án lệ rất nổi tiếng:

Mặc dù quy định do cơ quan địa phương ban hành không thể thực thi một cách hợp pháp nếu nó xung đột với luật của Nhà nước Một quy định của cơ quan địa phương có mâu thuẫn với luật hay không, cần phải được xác định không chỉ bằng cách kiểm tra phạm

vi của vấn đề mà cả hai văn bản liên quan quy định và ngôn ngữ của chúng Đồng thời, phải so sánh hai quy phạm liên quan về ý nghĩa, mục đích, nội dung và tác động thực tế để tìm ra sự không phù hợp hay xung đột giữa chúng Ví dụ, kể cả khi không có luật của Nhà nước quy định, quy định của cơ quan địa phương điều tiết

về vấn đề nào đó có thể coi là mâu thuẫn với Luật của Nhà nước, nếu tổng thể có thể hiểu vấn đề này được bỏ ngỏ mà không áp dụng bất cứ biện pháp điều tiết nào Ngược lại, kể cả khi có luật của nhà nước và quy định của địa phương điều tiết về cùng một vấn đề, sẽ không có sự mâu thuẫn hay sự trái ngược nhau, nếu quy định của địa phương có phương thức điều tiết với ý nghĩa khác với luật, và việc áp dụng không ảnh hưởng đến mục đích và tác động thực tế

mà luật hướng tới Hoặc, mặc dù mục đích của cả hai quy phạm trong hai văn bản là như nhau, nhưng luật nhà nước có thể hiểu là không cần thiết điều tiết vấn đề đó một cách thống nhất trên toàn