Pháp luật về tổ chức và hoạt động của bảo hiểm tiền gửi việt nam thực trạng và phương hướng hoàn thiện

Vai trò của tổ chức bảo hiểm tiền gửi - Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của số đông người gửi tiền, hướng tới người gửi tiền nhỏ, những người có hạn chế nhất định trong việc tiếp cận,

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THÙY LINH

PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BẢO HIỂM TIỀN GỬI VIỆT NAM – THỰC TRẠNG VÀ

PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS ĐINH DŨNG SỸ

HÀ NỘI - 2012

Lời cam đoan

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận văn

Nguyễn Thùy Linh

Trang

1.1 Khái niệm, bản chất, mục tiêu của bảo hiểm tiền gửi 7 1.2 Sự hình thành và phát triển của tổ chức bảo hiểm tiền gửi 10 1.3 Kinh nghiệm quốc tế về mô hình tổ chức và hoạt động của tổ

2.1 Pháp luật về tổ chức của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam 23 2.2 Pháp luật về hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam 34

CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BẢO HIỂM TIỀN GỬI

3.1 Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của

3.2 Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 73

ADB : Ngân hàng Phát triển Châu Á

AFD : Cơ quan hỗ trợ phát triển quốc tế Pháp

ARC : Ủy ban khu vực Châu Á – hiệp hội BHTG Quốc tế BHTG : Bảo hiểm tiền gửi

BHTGVN : Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam

BCBS : Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng

BKS : Ban kiểm soát

CDIC : Tổng công ty BHTG Đài Loan

CIDA : Cơ quan phát triển Quốc tế Canada

DICJ : Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Nhật Bản

FDIC : Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Liên bang Hoa Kỳ HĐQT : Hội đồng quản trị bảo hiểm tiền gửi Việt Nam IADI : Hiệp hội bảo hiểm tiền gửi quốc tế

IDIC : Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Indonesia

IMF : Quỹ Tiền tệ Quốc tế

KDIC : Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Hàn Quốc

NHNN : Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

NHTM : Ngân hàng thương mại

OECD : Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

PIDM : Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Malaysia

QTDND : Quỹ tín dụng nhân dân

TCTD : Tổ chức tín dụng

TGĐ : Tổng giám đốc

USDI : Cơ quan hỗ trợ phát triển Mỹ

WB : Ngân hàng Thế giới

WOOCU : Hiệp hội tín dụng quốc tế

WTO : Tổ chức thương mại thế giới

2.4 Quá trình phát triển hệ thống giám sát rủi ro của BHTGVN 40

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 - 1998 tác động tiêu cực đến nền kinh tế các quốc gia khu vực Châu Á Những dấu hiệu đặc trưng là tình trạng nợ nước ngoài vượt quá khả năng kiểm soát, đồng tiền mất giá nghiêm trọng, lạm phát tăng cao và hệ thống ngân hàng đổ vỡ Những bất ổn về kinh tế đã kéo theo tình trạng mất ổn định về chính trị, xã hội và ảnh hưởng nghiêm trọng đến người dân Chính vì vậy, các quốc gia đã nhận thấy vai trò đặc biệt quan trọng của hệ thống bảo hiểm tiền gửi (BHTG) - thể chế tài chính đặc biệt để duy trì lòng tin của người gửi tiền, ngăn ngừa tình trạng rút tiền hàng loạt gây đổ vỡ hệ thống ngân hàng và góp phần ổn định hệ thống tài chính Yêu cầu cấp thiết đối với Chính phủ các nước trong khu vực cũng như trên thế giới là thành lập mới hoặc cái cách hệ thống BHTG, đồng thời hình thành Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI)

Đối với Việt Nam, trong thập niên 1980, hàng loạt quỹ tín dụng nhân dân (QTDND) cơ sở đổ vỡ nhưng không có tổ chức nào đứng ra bảo vệ người gửi tiền dẫn đến tình trạng mất niềm tin, người gửi tiền đổ xô đến các quỹ tín dụng để rút tiền, tác động tiêu cực tới an toàn xã hội tại nhiều địa phương Bước sang thập niên

1990, một số ngân hàng có quy mô trung bình gặp vấn đề nhưng chưa có cơ chế xử

lý phù hợp trong khi chi phí giải quyết rất lớn bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Việt Nam đang thực hiện công cuộc đổi mới, nền kinh tế nói chung, lĩnh vực tài chính - ngân hàng (TC-NH) nói riêng Trước xu thế hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng đặc biệt là sau khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), đã đặt ra nhiều cơ hội to lớn nhưng cũng tiềm ẩn những thách thức

đối với hệ thống TC-NH Việt Nam

Để xây dựng hệ thống TC-NH đủ mạnh, đáp ứng được nhu cầu vốn cho nền kinh tế và vượt qua được áp lực của sự cạnh tranh, Chính phủ đã ký cam kết việc mở cửa thị trường tài chính, đã và đang nghiên cứu cải cách hệ thống tài chính quốc gia trong đó trọng tâm là tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, xúc tiến cổ phần hóa các ngân hàng thương

mại (NHTM) nhà nước, tạo sự chủ động và giảm sự can thiệp bằng mệnh lệnh hành chính vào việc kinh doanh của các tổ chức tín dụng (TCTD), nâng cao năng lực tài chính, cộng nghệ và sản phẩm dịch vụ của các ngân hàng trong nền kinh tế thị trường

Bên cạnh đó, cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế thế giới vừa qua cho chúng ta bài học về kiểm soát rủi ro, xây dựng niềm tin công chúng vào hệ thống TC-NH Đây cũng là yêu cầu cấp thiết đặt ra cho nhà nước và Chính phủ sớm hoàn thiện khung pháp luật về hệ thống giám sát tài chính quốc gia và hoạt động ngân hàng - vốn được coi là "huyết mạch" của nền kinh tế Sự bất ổn của hệ thống ngân hàng sẽ gây ra những bất ổn về mặt xã hội Do vậy, cần có sự cân bằng giữa

sự phát triển mạnh mẽ của hệ thống TC-NH và sự phát triển ổn định của xã hội Năm 1999, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) được thiết lập với mục tiêu là bảo vệ người gửi tiền và góp phần đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng

Qua hơn 10 năm xây dựng và trưởng thành, BHTGVN đã chứng minh được

vị trí và vai trò của mình trong việc bảo vệ người gửi tiền, góp phần ổn định hệ thống TC-NH và nền kinh tế Tuy nhiên, trước bối cảnh hội nhập sâu rộng và đổi mới mạnh mẽ của hệ thống TC-NH, nhiều quy định pháp luật điều chỉnh lĩnh vực BHTG đã bộc lộ những bất cập trong việc điều chỉnh mô hình tổ chức và hoạt động BHTG ở nước ta, dẫn đến năng lực hoạt động của BHTGVN còn hạn chế, đặc biệt là khả năng giám sát an toàn, cảnh báo sớm, tiếp nhận và xử lý tổ chức tham gia BHTG có vấn đề

Thời gian vừa qua, thực hiện Nghị quyết số 48/2010/QH12 ngày 19/6/2010 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2011, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2010 và bổ sung Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XII, các cơ quan chức năng đang xúc tiến xây dựng và hoàn thiện Dự án Luật BHTG Trong quá trình xây dựng dự thảo Luật BHTG còn có nhiều quan điểm trái chiều xung quanh những vấn đề về tổ chức và hoạt động của BHTGVN như hình thức pháp lý của tổ chức BHTG, cơ quan quản lý nhà nước về BHTG, mô hình hoạt động tổ chức BHTG (mô hình chuyên chi trả, mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng hay mô hình giảm thiểu rủi ro)…

Cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới trầm trọng năm 2008 vừa qua cũng bắt nguồn từ khủng hoảng TC-NH mà nguyên nhân được xác định là do hậu quả của

việc không kiểm soát được rủi ro Tổ chức BHTG góp phần quan trọng trong việc phòng ngừa và ngăn chăn rủi ro, do đó việc nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức

và hoạt động của tổ chức BHTG đủ mạnh để bảo vệ tốt hơn người gửi tiền, đảm bảo

an toàn cho hoạt động TC-NH và đảm bảo an sinh xã hội là đòi hỏi khách quan, góp phần xây dựng Luật BHTG đạt kết quả, có tính thực thi cao

Với lý do trên, tôi đã chọn đề tài "Pháp luật về tổ chức và hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam - Thực trạng và phương hướng hoàn thiện" để làm

đề tài luận văn cao học của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Cho đến nay đã có một số công trình khoa học, bài viết nghiên cứu về BHTG có thể kể đến một số công trình nghiên cứu:

- Đề tài cấp ngành: "Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam", của tập thể tác giả Viện nghiên cứu Khoa học ngân hàng, năm 2003;

- Luận án tiến sĩ Kinh tế: "Giải pháp hoàn thiện chính sách bảo hiểm tiền gửi ở Việt Nam trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế", của tác giả Đào Văn

Tuấn, Học viện Ngân hàng, năm 2006;

- Cuốn chuyên khảo: "Pháp luật về bảo hiểm tiền gửi ở Việt Nam", của Tiến

sĩ Lê Thị Thu Thủy, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2008;

- Luận văn Thạc sĩ Luật học: "Quy chế pháp lý về bảo hiểm tiền gửi tại Việt Nam", của tác giả Lê Thị Thúy Sen, năm 2008 Cuốn này đã đề cập đến mọi vấn đề

của BHTG như một cuốn giáo trình về BHTG;

- Luận văn Thạc sĩ Luật học: "Pháp luật bảo hiểm tiền gửi ở Việt Nam, thực trạng và phương hướng hoàn thiện", của tác giả Phạm Tiến Sỹ, năm 2010;

- Luận văn Thạc sĩ Luật học: "Pháp luật về tổ chức bảo hiểm tiền gửi ở Việt Nam", của tác giả Nguyễn Duy Hoàn, năm 2011

Ngoài ra, còn một số tài liệu tham khảo có thể tìm thấy như các bài viết của các chuyên gia kinh tế, chuyên gia pháp lý đăng trên các tạp chí nghiên cứu của ngành ngân hàng và của BHTGVN

Nghiên cứu của các tác giả chủ yếu tập trung nghiên cứu khía cạnh kinh tế của BHTG, có một vài nghiên cứu về khía cạnh pháp lý về tổ chức, hoạt động và vai trò của hệ thống BHTG một cách chung chung, chưa đi sâu, trực diện vào từng vấn đề cụ thể về tổ chức cũng như hoạt động của BHTGVN với tư cách là một định chế tài chính đặc biệt, một công cụ của Chính phủ thực hiện chức năng BHTG Mặt khác, đa số các công trình nghiên cứu chỉ tìm hiểu những khía cạnh tích cực của tổ chức và hoạt động BHTG mà chưa xem xét dựa trên việc tổng kết tình hình thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về BHTG qua 10 năm xây dựng và trưởng thành,

để từ đó tìm ra giải pháp phù hợp

Bản luận văn này đi sâu phân tích, đánh giá về mô hình tổ chức và hoạt động của BHTGVN trong bối cảnh sau khi Việt Nam gia nhập WTO và đặc biệt sau khủng hoảng tài chính vừa qua; xác định rõ hình thức pháp lý và mô hình hoạt động của BHTGVN, mối quan hệ giữa BHTGVN với các cơ quan trong Mạng an toàn tài chính quốc gia; tập trung nghiên cứu những quan điểm trái chiều nhau, từ đó đưa ra kiến nghị hoàn thiện pháp luật về BHTG theo thông lệ quốc tế và phù hợp với điều kiện Việt Nam

3 Phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của BHTGVN, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam, trên cơ sở so sánh, đối chiếu với pháp luật của một số quốc gia trên thế giới

và thông lệ quốc tế về mô hình tổ chức và hoạt động BHTG; từ đó, đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về BHTG tại Việt Nam

Luận văn nghiên cứu dựa trên việc đánh giá tổng kết thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về BHTG giai đoạn 1999 - 2011 và đưa ra những quan điểm riêng của tác giả về địa vị pháp lý và mô hình hoạt động của BHTGVN

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Luận văn được viết trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và chủ trương, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế Ngoài ra, luận văn cũng kế thừa có chọn lọc

những vấn đề lý luận, thực tiễn được các nhà nghiên cứu đi trước đưa ra, những tài liệu được công bố trên tạp chí, bài viết, bài báo, báo cáo tổng kết của BHTGVN và các cơ quan từ hoạt động thực tiễn ở Việt Nam và các nguồn tài liệu từ nước ngoài

Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể gồm: Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê để rút ra những kết luận khoa học

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Thông qua việc nghiên cứu có hệ thống các vấn đề lý luận về BHTG, thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của BHTGVN; trên cơ sở tham khảo thông

lệ quốc tế, kinh nghiệm một số quốc gia có nền kinh tế tương đồng, luận văn mong muốn đạt đến mục tiêu là tìm ra hướng hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của BHTGVN

Để đạt được mục đích trên, luận văn nghiên cứu có các nhiệm vụ sau:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về BHTG và tổ chức BHTG;

- Nghiên cứu thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động BHTGVN, tìm

ra nhưng ưu điểm và hạn chế của mảng pháp luật này;

- Tìm hiểu, đối chiếu pháp luật của một số nước trên thế giới và thông lệ quốc tế về mô hình tổ chức và hoạt động BHTG;

- Đưa ra các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động BHTGVN; Luận văn này có thể làm tài liệu tham khảo trong quá trình xây dựng Dự án luật BHTG cũng như góp phần vào công tác tuyên truyền đến công chúng về tổ chức BHTG tại Việt Nam

6 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn

Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, tác giả luận văn mong muốn

sẽ đóng góp một số điểm mới như sau:

- Làm rõ hơn một số vấn đề lý luận về khái niệm, bản chất, mục tiêu của BHTG và vai trò của tổ chức BHTG;

- Tổ chức, hoạt động của BHTGVN sẽ được nghiên cứu một cách toàn diện, cả ưu điểm và hạn chế;

- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của BHTGVN giai đoạn 1999 - 2011;

- Nghiên cứu, so sánh pháp luật Việt Nam hiện hành về tổ chức BHTG trong mối quan hệ với tổ chức BHTG có nền kinh tế tương đồng, thông lệ quốc tế;

- Đưa ra những giải pháp góp phần xây dựng và hoàn thiện pháp luật về BHTG tại Việt Nam, đặc biệt tập trung vào những đề xuất, kiến nghị có liên quan đến những vấn đề về hoạt động, tổ chức, quản lý nhà nước về BHTG đang còn có

những quan điểm đối lập

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của Luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về bảo hiểm tiền gửi và tổ chức bảo hiểm

tiền gửi

Chương 2: Thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của Bảo hiểm tiền

gửi Việt Nam

Chương 3: Phương hướng hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của

Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HIỂM TIỀN GỬI

VÀ TỔ CHỨC BẢO HIỂM TIỀN GỬI

1.1 KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT, MỤC TIÊU CỦA BẢO HIỂM TIỀN GỬI

1.1.1 Khái niệm bảo hiểm tiền gửi

Hiện nay, pháp luật của các nước nói chung, pháp luật của Việt Nam nói riêng không đưa ra khái niệm về BHTG, mà chỉ xác định mục tiêu, các nội dung hoạt động BHTG, chức năng, nhiệm vụ của tổ chức BHTG Theo tài liệu của FSF:

"Bảo hiểm tiền gửi là một sự đảm bảo rằng số dư tiền gửi và lãi cộng dồn của các tài khoản tiền gửi nhất định khi các ngân hàng có khoản tiền gửi đó lâm vào tình trạng phá sản và mất khả năng thanh toán sẽ được thanh toán" [27] Một cách khác, "bảo hiểm tiền gửi là chính sách bảo đảm tất cả hoặc một phần tiền gửi cùng lãi nhập gốc trên tài khoản tiền gửi sẽ được thanh toán cho người gửi tiền khi ngân hàng nhận tiền gửi bị phá sản hay mất khả năng thanh toán" [22]

Khái quát lại, BHTG là sự bảo đảm hoàn trả một phần hoặc toàn bộ tiền gốc và tiền lãi của số tiền gửi cho người được BHTG khi tổ chức tham gia BHTG lâm vào tình trạng phá sản hoặc mất khả năng chi trả tiền gửi cho người gửi tiền

BHTG là cam kết công khai của tổ chức BHTG đối với tổ chức tham gia BHTG và người gửi tiền Trong quan hệ BHTG, bao gồm ba chủ thể có quan hệ mật thiết với nhau: tổ chức BHTG, tổ chức tham gia BHTG, người gửi tiền

- Tổ chức BHTG: là tổ chức nhận đóng góp tài chính từ tổ chức tham gia

BHTG và có trách nhiệm chi trả tiền gửi được bảo hiểm cho người gửi tiền thuộc đối tượng được bảo hiểm tại tổ chức tham gia BHTG khi tổ chức đó lâm vào tình trạng phá sản hoặc mất khả năng chi trả

- Tổ chức tham gia BHTG: Là các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài,

các TCTD khác có hoạt động huy động tiền gửi Theo thông lệ quốc tế, tùy theo chính sách của từng quốc gia, có hai xu hướng tham gia BHTG, đó là các tham gia BHTG bắt buộc hoặc tự nguyện, xu hướng phổ biến trên thế giới là bắt buộc

- Người gửi tiền thuộc đối tượng được bảo hiểm: Là khách hàng có tiền gửi

thuộc đối tượng được bảo hiểm tại tổ chức tham gia BHTG Người gửi tiền không phải đóng góp tài chính cho tổ chức BHTG nhưng có quyền yêu cầu tổ chức BHTG thanh toán một phần hoặc toàn bộ tiền gốc và tiền lãi của số tiền gửi theo chính sách của mỗi quốc gia

1.1.2 Bản chất bảo hiểm tiền gửi

Hoạt động BHTG là hoạt động cung cấp dịch vụ BHTG BHTG cũng mang bản chất chung của các loại hình bảo hiểm khác, hoạt động theo nguyên lý lấy số đông bù số ít nhưng BHTG hoạt động có tính chất đặc thù, thể hiện như sau:

- Hoạt động BHTG là hoạt động cung cấp dịch vụ công Dịch vụ BHTG là loại hàng hóa mang tính xã hội cao Việc loại trừ tuyệt đối một cá nhân hoặc một tổ chức ra khỏi sự thụ hưởng của dịch vụ BHTG là rất khó khăn và tốn kém Chính vì đặc tính không loại trừ thụ hưởng tuyệt đối mà dịch vụ BHTG được xếp vào loại hàng hóa công không thuần túy BHTG là công cụ được Chính phủ sử dụng để thực hiện chính sách công trong lĩnh vực TC-NH

- Hoạt động của tổ chức BHTG thông thường không vì mục tiêu lợi nhuận Chính phủ các quốc gia thành lập hệ thống BHTG nhằm mục đích để tổ chức này thực hiện chính sách công của nhà nước Bởi trong thực tế, hoạt động TC-NH là hoạt động nhạy cảm và có tính lan truyền rất cao; đồng thời sự đổ vỡ của hệ thống TC-NH sẽ ảnh hưởng đến toàn bộ nền kinh tế và gây ra những bất ổn về mặt xã hội

Do đó, Chính phủ các quốc gia đã sử dụng công cụ tài chính BHTG, nhằm góp phần

đảm bảo sự phát triển an toàn lành mạnh của hệ thống TC-NH

1.1.3 Mục tiêu của bảo hiểm tiền gửi

Mục tiêu của các hệ thống BHTG khác nhau có sự khác biệt nhất định Bởi

vì, mục tiêu của mỗi hệ thống BHTG phụ thuộc vào mục tiêu chính sách công do pháp luật về BHTG mỗi quốc gia quy định Nhưng nhìn chung, BHTG hướng tới các mục tiêu chủ yếu sau đây:

- Mục đích sử dụng công cụ BHTG là nhằm thực hiện chính sách công, vì vậy chính sách BHTG của các quốc gia, đa số được thiết kế để bảo vệ số đông người gửi tiền;

- Góp phần đảm bảo hệ thống TC-NH, mạch máu của nền kinh tế hoạt động lành mạnh, ổn định và ngăn chặn đổ vỡ ngân hàng;

- Giảm thiểu rủi ro đạo đức: Rủi ro đạo đức phát sinh cùng với hoạt động BHTG, phản ánh mặt hạn chế của bản thân chính sách này Rủi ro đạo đức trong hoạt động BHTG là loại rủi ro xuất phát từ hành vi cư xử thiếu đạo đức của các chủ thể trong quan hệ BHTG, làm ảnh hưởng xấu đến hoạt động BHTG và sự an toàn, ổn định của hệ thống ngân hàng Loại rủi ro này có thể xuất phát từ hành vi cư xử thiếu đạo đức của người gửi tiền hoặc của các tổ chức nhận tiền gửi Giảm thiểu rủi ro đạo đức là mục tiêu cần hướng đến của cơ chế BHTG Để hạn chế rủi ro đạo đức trong hoạt động BHTG, cần phải sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như xây dựng các quy định pháp luật phù hợp về phạm vi tiền gửi được bảo hiểm, chủ thể được BHTG, hạn mức BHTG, phí BHTG; tăng cường hoạt động giám sát rủi ro của tổ chức BHTG…

1.1.4 Phân biệt bảo hiểm tiền gửi với các loại hình bảo hiểm thương mại

Cũng giống như các loại hình bảo hiểm thương mại khác, hoạt động BHTG mang tính chất chung của hoạt động bảo hiểm tức là dựa trên nguyên lý bù đắp rủi ro: lấy sự đóng góp của số đông bù đắp cho sự rủi ro số ít Nguyên lý này thể hiện tính ưu việt của hoạt động bảo hiểm, làm cho người gặp rủi ro không bị tổn thất quá lớn Chính vì vậy, phí bảo hiểm được xác định trên cơ sở tần suất tổn thất và chi phí trung bình/tổn thất Nộp phí bảo hiểm từ trước kỳ bảo hiểm, quỹ bảo hiểm chỉ được chi trả cho những rủi ro xảy ra trong tương lai

Tuy nhiên, BHTG là loại hình bảo hiểm đặc biệt, có một số đặc điểm giúp

ta phân biệt với các loại hình bảo hiểm thương mại khác:

- Về mục tiêu hoạt động: BHTG là loại hình bảo hiểm phi thương mại Hoạt

động của BHTG không nhằm mục tiêu sinh lời mà nhằm thực hiện mục tiêu chính sách công của Nhà nước là bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền và góp phần duy trì sự ổn định của hệ thống ngân hàng Với mục tiêu thực hiện chính sách công của Nhà nước, mỗi quốc gia thường chỉ có duy nhất một tổ chức BHTG và thông thường tổ chức này thuộc sở hữu nhà nước, được Nhà nước hậu thuẫn, hỗ trợ khi cần thiết trong quá trình hoạt động Đây là điểm khác biệt cơ bản giữa BHTG với các loại hình bảo hiểm thương mại, do các doanh nghiệp thực hiện với mục tiêu: tìm kiếm lợi nhuận

- Về chủ thể tham gia BHTG: Trong quan hệ BHTG bao giờ cũng xuất hiện

ba loại chủ thể: tổ chức BHTG, tổ chức tham gia BHTG và người gửi tiền Người phải đóng phí BHTG không phải là người được bảo hiểm (người gửi tiền) mà là tổ chức tham gia BHTG (tổ chức nhận tiền gửi), có nghĩa là người đóng phí bảo hiểm

và người được bảo hiểm là hai chủ thể khác nhau Đối với một số loại hình bảo hiểm thương mại như bảo hiểm tài sản, người mua bảo hiểm (người đóng phí bảo hiểm) thông thường chính là người được bảo hiểm, người thụ hưởng bảo hiểm

- Về cơ chế tham gia BHTG: Thông thường BHTG là loại hình bảo hiểm

bắt buộc Các TCTD và tổ chức khác có nhận tiền gửi từ công chúng phải tham gia BHTG bất kể tình trạng hoạt động và khả năng tài chính Ở đặc điểm này BHTG cũng khác biệt với một số loại hình bảo hiểm thương mại như bảo hiểm tài sản, bảo hiểm nhân thọ Việc tham gia một số loại hình bảo hiểm thương mại này là tự nguyện, phụ thuộc vào ý chí của người tham gia bảo hiểm

- Về hình thức pháp lý và nội dung bảo hiểm: Quan hệ BHTG không hình

thành trên cơ sở hợp đồng được thỏa thuận và ký kết giữa các bên Trong quan hệ BHTG, các bên không có quyền thỏa thuận về các nội dung có liên quan như đối tượng bảo hiểm, phạm vi bảo hiểm, điều kiện bảo hiểm, thời hạn bảo hiểm, mức phí bảo hiểm,

số tiền bảo hiểm Tất cả các nội dung này đều được pháp luật quy định Đặc điểm này làm cho BHTG khác biệt đối với đa số các loại hình bảo hiểm thương mại được hình thành trên cơ sở hợp đồng và các bên có thể thỏa thuận các nội dung của hợp đồng

Ngoài sự khác biệt cơ bản nêu trên, giữa BHTG và các loại hình bảo hiểm thương mại khác còn có những khác biệt về mô hình tổ chức, về cách thức tổ chức hoạt động, sản phẩm dịch vụ…

1.2 SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA TỔ CHỨC BẢO HIỂM TIỀN GỬI

1.2.1 Khái quát về quá trình hình thành và phát triển của tổ chức bảo hiểm tiền gửi trên thế giới

Hoạt động TC-NH luôn gắn liền với sự nhạy cảm và tiềm ẩn rủi ro, vì vậy mỗi quốc gia cần phải có một tổ chức đứng ra bảo vệ người gửi tiền trong trường

hợp ngân hàng xảy ra đổ vỡ để ổn định tình hình trật tự xã hội Khi các quốc gia chưa hình thành hệ thống BHTG, trong thực tế, họ đã sử dụng công cụ "bảo hiểm ngầm", có nghĩa là, mặc dù không cam kết công khai trước công chúng về bảo vệ tiền gửi của họ trong trường hợp ngân hàng bị đổ vỡ nhưng nếu điều đó xảy ra thì Chính phủ sẽ đứng ra chi trả tiền gửi cho người gửi tiền Việc bảo vệ ngầm không thật sự đem lại lợi ích quốc gia cũng như không mang lại niềm tin cho công chúng đối với hệ thống TC-NH, vì vậy hệ thống BHTG công khai đã ra đời

Mỹ là quốc gia đầu tiên trên thế giới hình thành hệ thống BHTG Trong giai đoạn 1829 đến 1917, 14 bang tại Mỹ bắt đầu từ New York đã triển khai kế hoạch thành lập tổ chức BHTG tại cấp tiểu bang Mục tiêu của việc thành lập các tổ chức BHTG ở cấp tiểu bang là: (i) bảo vệ cộng đồng trước những bất ổn về kinh tế do đổ vỡ ngân hàng gây ra; và (ii) bảo vệ người gửi tiền trước những thiệt hại của đổ vỡ ngân hàng

Trong giai đoạn từ năm 1929 đến cuối năm 1933, nước Mỹ phải đối diện với khủng hoảng tài chính, biểu hiện cụ thể ở việc thị trường chứng khoán sụp đổ, khoảng 9.000 ngân hàng phải dừng hoạt động dẫn tới thiệt hại cho người gửi tiền lên tới 1,3 tỷ USD Chỉ tính trong vài tháng đầu năm 1933, đã có tới 4.000 ngân hàng phải đóng cửa [3] Tâm lý hoảng loạn trước các cuộc đổ vỡ liên tiếp đã khiến Tổng thống Mỹ lúc đó là ông Roosevelt công bố một ngày ngân hàng nghỉ (ngày 6 tháng 3 năm 1933) Hệ thống tài chính đứng trước nguy cơ đổ vỡ, khu vực nông nghiệp

và sản xuất cũng chỉ có thể hoạt động cầm chừng do những khó khăn về tài chính

Hình 1.1 Số lượng tổ chức BHTG trên thế giới

Cuộc khủng hoảng đã đặt ra yêu cầu cấp thiết thành lập hệ thống BHTG Đồng thời, sức ép công luận thúc đẩy Quốc hội Mỹ ban hành Luật BHTG Đến ngày 16/6/1933, Tổng thống Roosevelt đã ký ban hành Luật ngân hàng, trong đó quy định việc thành lập Tổng công ty BHTG Mỹ (FDIC)

Sau đó vào những năm 1960, có thêm 9 nước thành lập tổ chức BHTG mà chủ yếu là các nước phát triển như Canada (1967), Đức (1966), Phần Lan (1969), Nauy (1961) Xu hướng thành lập tổ chức BHTG trở nên mạnh mẽ kể từ thập niên

80 của thế kỷ trước Cho đến những năm 1990, các tổ chức BHTG rất thịnh hành ở các nước có thu nhập cao nhưng kể từ năm 1995 xu hướng này đã dịch chuyển sang

cả các nước có thu nhập dưới trung bình Tuy vậy, cơ chế BHTG phổ biến ở các nước có thu nhập cao hơn là ở các nước có thu nhập thấp Ngay từ những năm

2002, 16,93% các nước có thu nhập thấp có tổ chức BHTG, trong khi đó tỷ lệ này là 60,71% đối với nhóm nước có thu nhập trên trung bình và 75% đối với nhóm nước

có thu nhập cao [3]

Đối với các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi ở khu vực Châu Âu, việc áp

dụng những khuyến nghị về các thông lệ quốc tế tốt nhất để trở thành thành viên của EU nên các nền kinh tế chuyển đổi ở Đông Âu đã thành lập cho mình cơ quan BHTG như Cộng hòa Séc (1994), Hungary (1993), Ba Lan (1995), Cộng hòa Latvia (1998), Rumani (1996) Cũng theo xu hướng chung trên thế giới, Việt Nam (1999)

và Nga (2003), nền kinh tế chuyển đổi vào thời điểm đó, cũng đã thành lập riêng cho mình một tổ chức BHTG [3]

Tại châu Á, trước khủng hoảng tài chính châu Á, hệ thống BHTG đã được thành lập và phát triển với một loạt quốc gia như Ấn Độ, Philippin (1963), Nhật Bản (1971), Đài Loan (1985) và Hàn Quốc (1996) Tuy nhiên, chính cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 với những hậu quả to lớn đã thúc đẩy sự phát triển nhanh chóng của hệ thống BHTG mới trong khu vực

Sau khủng hoảng, một loạt các nước đã thành lập tổ chức BHTG như Hong Kong, Indonesia, Malaysia, Singapore và Việt Nam, trong khi các tổ chức BHTG đã tồn tại trước đây như ở Philippin, Nhật Bản và Hàn Quốc được phát triển hoàn thiện hơn Sau khủng hoảng tài chính châu Á, thông qua những sửa đổi trong luật về

BHTG, một số nước đã tăng thêm quyền cho tổ chức BHTG của mình nhằm hướng tới mô hình hoạt động theo hệ thống BHTG giảm thiểu rủi ro

1.2.2 Sơ lƣợc sự hình thành và phát triển của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam

Trong những năm đầu thập niên 90, xảy ra hàng loạt vụ đổ vỡ dây chuyền các quỹ tín dụng đô thị và hợp tác xã tín dụng nông thôn trên toàn quốc Trong bối cảnh đó, Quyết định 101/TCQĐ-BH ngày 1/2/1994 của Bộ Tài chính ra đời và Tổng công ty Bảo hiểm Việt Nam (Bảo Việt) đã triển khai nghiệp vụ BHTG, tuy nhiên, hoạt động BHTG do Bảo Việt thực hiện có nhiều hạn chế

Cuộc khủng hoảng tài chính khu vực Châu Á năm 1997, tuy ảnh hưởng không nhiều đến nền kinh tế Việt Nam nhưng cũng tác động đến hoạt động ngân hàng nước ta Trong quá trình xử lý khủng hoảng TC-NH thì BHTG là công cụ tài chính được một số Chính phủ ở Châu Á sử dụng hữu hiệu trong tái cấu trúc hệ thống ngân hàng và lấy lại niềm tin của công chúng Nhiều quốc gia trong đó có Việt Nam nhận thấy vai trò quan trọng của tổ chức BHTG trong xử lý khủng hoảng TC-NH; đồng thời cũng thấy xu hướng phát triển mạnh mẽ của hệ thống BHTG trên thế giới

Trong bối cảnh đó, Chính phủ Việt Nam thực hiện cải cách nền kinh tế theo hướng mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cải cách hệ thống tài chính ngân hàng theo các nguyên tắc thị trường Khi nền kinh tế mở hơn, hệ thống ngân hàng tại Việt Nam cũng bắt đầu đạt được những bước phát triển nhất định thì những yếu tố rủi ro ngày càng phức tạp Điều này đặt ra yêu cầu phải có một cơ chế bảo vệ vững chắc cho hệ thống tài chính ngân hàng trong nước trước những rủi ro nội tại và những ảnh hưởng từ môi trường ngoại lai Đồng thời, hoạt động BHTG của Bảo Việt thực hiện đã bộc lộ những hạn chế, không đảm bảo các yếu tố quyết định sự thành công của một hệ thống BHTG Điều đó là cơ sở quan trọng để tổ chức BHTG ra đời BHTG ra đời khẳng định đó là sản phẩm tất yếu của nền kinh tế thị trường Tại

khoản 1 Điều 17, Luật TCTD năm 1997 đã quy định: "Tổ chức tín dụng có trách nhiệm tham gia tổ chức bảo toàn tiền gửi hoặc bảo hiểm tiền gửi"

Trong điều kiện đó, Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) đã có dự án hỗ trợ kỹ thuật cho Việt Nam nhằm cải cách tổng thể khu vực tài chính Trong khuôn khổ dự án tài chính ngân hàng, ADB đã cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho việc nghiên cứu xây dựng

hệ thống BHTG tại Việt Nam Đồng thời, ADB cũng cung cấp khoản vay ưu đãi cho Chính phủ Việt Nam, khoản vay trên được sử dụng là nguồn tài chính quan trọng để Chính phủ Việt Nam cấp vốn điều lệ cho BHTGVN với số tiền được duyệt là 1.000 tỷ VNĐ

Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam chính thức được thành lập ngày 7/7/2000 theo Quyết định số 218/1999/QĐ-TTg ngày 9/11/1999 của Thủ tướng Chính phủ, đây là

tổ chức duy nhất triển khai hoạt động BHTG tại Việt Nam, hoạt động phi lợi nhuận

vì mục tiêu bảo vệ người gửi tiền, hỗ trợ các TCTD gặp khó khăn, kiểm soát và ngăn ngừa rủi ro trong hoạt động ngân hàng Các văn bản pháp lý điều chỉnh mô hình tổ chức và hoạt động BHTG tại Việt Nam hiện nay gồm: Nghị định 89/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 của Chính phủ về BHTG (sau đây gọi tắt là Nghị định 89/1999/NĐ-CP), Nghị định 109/2005/NĐ-CP ngày 24/8/2005 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một

số điều của Nghị định 89/1999/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định 109/2005/NĐ-CP), Quyết định 75/2000/QĐ-TTg ngày 28/6/2000 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của BHTGVN (sau đây gọi tắt là Quyết định 75/2000/QĐ-TTg), Quyết định 13/2008/QĐ-TTg ngày 18/1/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý tài chính đối với BHTGVN (sau đây gọi tắt là Quyết định 13/2008/QĐ-TTg) và Thông tư 62/2008/TT-BTC ngày 8/7/2008 hướng dẫn thực hiện Quy chế quản lý tài chính đối với BHTGVN (sau đây gọi tắt là Thông

tư 62/2008/TT-BTC), Thông tư 03/2006/TT-NHNN ngày 25/4/2006 của Ngân hàng nhà nước (NHNN) về việc hướng dẫn một số nội dung tại Nghị định 89/1999/NĐ-

CP và Nghị định 109/2005/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Thông tư 03/2006/TT-NHNN)

1.2.3 Vai trò của tổ chức bảo hiểm tiền gửi

- Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của số đông người gửi tiền, hướng tới người gửi tiền nhỏ, những người có hạn chế nhất định trong việc tiếp cận, phân tích thông tin về hoạt động của tổ chức nhận tiền gửi, họ thực hiện các giao dịch ngân hàng trên cơ sở niềm tin;

- Củng cố niềm tin của công chúng đối với hệ thống ngân hàng, góp phần duy trì sự an toàn, ổn định và giảm thiểu rủi ro hệ thống trong hoạt động ngân hàng;

- Góp phần thúc đẩy tăng trưởng huy động tiền tiết kiệm, phục vụ cho sự phát triển của nền kinh tế quốc gia

- Góp phần xây dựng một thị trường tài chính lành mạnh, có tính cạnh tranh bình đẳng giữa các tổ chức nhận tiền gửi với quy mô và loại hình phát triển khác nhau;

- Giảm thiểu gánh nặng cho Chính phủ trong trường hợp xử lý đổ vỡ của TCTD và điều đó đồng nghĩa với việc giảm gánh nặng cho người dân đóng thuế trong trường hợp có ngân hàng đổ bể và góp phần tái cấu trúc ngân hàng Bởi nếu, Chính phủ bỏ tiền ra chi trả cho người gửi tiền trong trường hợp ngân hàng bị đổ bể, tức là lấy tiền ngân sách ra để gánh vác sự đổ vỡ của TCTD, khoản tiền mà đáng nhẽ ra

sẽ được sử dụng vào những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; điều này không phù hợp với quy luật của nền kinh tế thị trường, đã kinh doanh thì phải gánh chịu rủi ro Chính vì vậy, xu hướng của các quốc gia là không sử dụng ngân sách nhà nước để xử

lý đổ vỡ của các TCTD, mà sử dụng nguồn vốn của tổ chức BHTG được tích lũy qua thời gian từ việc thu phí BHTG của các TCTD Đồng thời, với sự hình thành của

hệ thống BHTG, rủi ro đã được phân tán đều cho các bên liên quan và điều đó xét về

hệ thống TC-NH nói riêng và trên toàn bộ nền kinh tế nói chung sẽ tạo ra tính ổn định

1.3 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA TỔ CHỨC BẢO HIỂM TIỀN GỬI

Hệ thống BHTG hiệu quả là nhân tố góp phần ổn định hệ thống tài chính ngân hàng Lựa chọn mô hình tổ chức và mô hình hoạt động BHTG phù hợp là tiền

đề để tổ chức BHTG phát triển, hỗ trợ tích cực cho quá trình xây dựng hệ thống BHTG hiệu quả Trong khi đó, việc quy định cụ thể và rõ ràng vai trò, vị trí pháp lý của tổ chức BHTG sẽ có ý nghĩa quyết định sự thành công của mô hình tổ chức BHTG được lựa chọn áp dụng

Trên thế giới hiện tồn tại nhiều mô hình BHTG và không có mô hình nào mang tính hình mẫu áp dụng cho tất cả các nước Kinh nghiệm quốc tế cho thấy việc lựa chọn mô hình BHTG phù hợp tùy thuộc vào đặc thù phát triển kinh tế - xã hội, trình độ phát triển, cấu trúc hệ thống tài chính, nhu cầu bảo vệ người gửi tiền…

Xu hướng phát triển mạnh mẽ của hệ thống BHTG đang đặt ra sự cần thiết phải xây dựng hệ thống chuẩn mực chung nhằm đảm bảo hiệu quả tổng thể của hệ thống BHTG, giảm thiểu rủi ro đạo đức và chính sách Cụ thể, tính hiệu quả của mô hình

BHTG được nhìn nhận ở góc độ bản chất của hoạt động bảo hiểm là "lấy số đông

bù số ít" nhưng phải mang tính đặc thù là "thực hiện các mục tiêu của chính sách công", trong đó có việc bảo vệ người gửi tiền, duy trì niềm tin và góp phần đảm bảo

an toàn hoạt động ngân hàng

Do vậy, lựa chọn mô hình tổ chức và hoạt động của tổ chức BHTG để xây dựng và phát triển hệ thống BHTG hiệu quả, góp phần củng cố vai trò và vị trí của

tổ chức BHTG

1.3.1 Mô hình tổ chức

Hệ thống BHTG trên thế giới cho thấy về cơ bản có hai loại hình tổ chức BHTG: một là sở hữu tư nhân, hai là quản lý công bởi một tổ chức tài chính của nhà nước

1.3.1 1 Tổ chức bảo hiểm tiền gửi tư nhân

Ở những nước mà hệ thống ngân hàng có tiềm lực tài chính mạnh hoặc việc điều hành hệ thống ngân hàng không thuộc trách nhiệm của Ngân hàng Trung ương

mà thuộc Hiệp hội ngân hàng thì tổ chức BHTG có thể được thành lập theo hình thức

sở hữu tư nhân Ví dụ tổ chức BHTG tư nhân ở Đức (quỹ bảo toàn tiền gửi) do Hiệp hội ngân hàng Đức thành lập với sự tham gia BHTG tự nguyện của các ngân hàng tư nhân Tổ chức này không phải là một pháp nhân, tài sản của quỹ độc lập với tài sản của Hiệp hội ngân hàng Nhà nước không cấp vốn mà chỉ định ra các điều kiện pháp

lý cho tổ chức BHTG thành lập và hoạt động, vốn là do các ngân hàng đóng góp

Mô hình này phát huy được quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các TCTD là thành viên, giảm chi phí huy động vốn đối với các TCTD Tuy nhiên, mô hình này cũng có nhiều hạn chế như không khuyến khích các TCTD hoạt động tốt tham gia BHTG vì quỹ hình thành trên cơ sở tự nguyện, không có thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy, khó xác định trách nhiệm về chi phí bồi thường chi trả [28, tr 22] Lý

do cơ bản là tiềm lực tài chính của tổ chức BHTG tư nhân hạn chế nên không có khả năng xử lý các khoản nợ tiền gửi có quy mô lớn, trên phạm vi rộng Vì vậy, tổ chức BHTG theo mô hình thuộc sở hữu tư nhân không được nhiều nước áp dụng

1.3.1.2 Tổ chức bảo hiểm tiền gửi công

Hiện nay, tổ chức BHTG theo hình thức sở hữu nhà nước được thành lập dưới hình thức là một cơ quan của Chính phủ, hoặc có sự tham gia của Ngân hàng

Trung ương, Bộ Tài chính, tùy thuộc vào mỗi quốc gia Theo mô hình này, tổ chức BHTG có tư cách pháp nhân, có quyền hạn như một cơ quan thuộc Chính phủ nên

có thẩm quyền ban hành các quy định mang tính chất pháp lý; được nhà nước cấp vốn ban đầu khi thành lập Nhà nước định ra khung pháp lý quy định về tổ chức và hoạt động của tổ chức BHTG, thường là Luật BHTG như ở Mỹ và nhiều nước khác

Mô hình tổ chức BHTG công có nhiều ưu thế hơn và được áp dụng phổ biến vì được nhà nước hỗ trợ và bảo hiểm là bắt buộc nên tạo ra được sự cạnh tranh bình đẳng

Xuất phát từ mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, duy trì và củng cố niềm tin của người nhân, tổ chức BHTG phải được thiết lập công khai, do nhà nước quản lý được thực hiện đầy đủ quyền năng, sẽ đem lại sự ổn định của hệ thống TC-NH Mô hình này khắc phục được hạn chế của mô hình tư về tiềm lực tài chính khi có đổ vỡ ngân hàng và khả năng tiếp cận thông tin ở độ chính xác cao để

xử lý kịp thời các tình huống xấu xảy ra Tổ chức BHTG thuộc sở hữu nhà nước không chỉ thuần túy chi trả mà thực hiện nhiều chức năng: giám sát, kiểm tra, đánh giá mức

độ rủi ro, hỗ trợ tài chính và tham gia vào quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thông qua hoạt động xử lý, mua bán, sáp nhập…TCTD nhằm ngăn chặn đổ vỡ hệ thống

Bên cạnh hai hình thức tổ chức chủ yếu nêu trên, có hình thức tổ chức liên doanh giữa nhà nước và tư nhân Tổ chức BHTG được thành lập theo hình thức này được nhà nước đầu tư vốn ban đầu theo tỷ lệ nhất định và có thể được nhà nước hỗ trợ vốn khi cần thiết

Mỗi quốc gia, tùy thuộc vào điều kiện cụ thể để lựa chọn một mô hình BHTG phù hợp Xu thế chung là theo mô hình tổ chức BHTG của nhà nước (trong số 68 quốc gia được nghiên cứu, chỉ có 11 nước tổ chức theo mô hình tư nhân [30, tr 23]) Mô hình này rất phù hợp với những nước có thị trường tài chính chưa phát triển, hoạt động của hệ thống ngân hàng tiềm ẩn rủi ro lớn, trong đó có Việt Nam Khi năng lực tài chính của các TCTD còn hạn chế thì việc bảo vệ người gửi tiền, đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng thông qua một tổ chức BHTG của nhà nước sẽ đem lại hiệu quả tốt hơn Trong bối cảnh toàn cầu hóa, hoạt động TC-NH có tính chất liên thông nên khi xảy ra khủng hoảng như vừa qua, tổ chức BHTG của nhà nước đã phát huy hiệu quả tích cực trong xử lý khủng hoảng

Hiện nay, tổ chức BHTG ở hầu hết các nước trên thế giới đều được thiết kế theo mô hình Tổng công ty, là tổ chức có vị trí độc lập trực thuộc Chính phủ hoặc Quốc hội Tổ chức, quản trị, điều hành của tổ chức BHTG này được thực hiện theo

mô hình công ty, tuân theo các quy định của Luật công ty, như: FDIC là tổ chức được thành lập năm 1933, hoạt động độc lập với Chính phủ và chịu sự kiểm soát của Quốc hội; Tổng công ty BHTG Hàn Quốc (KDIC) được thành lập năm 1996 do Chính phủ quản lý; Tổng công ty BHTG Indonesia (IDIC) được thành lập tháng 9/2005, là tổ chức độc lập trực thuộc Chính phủ [46]

Kinh nghiệm hoạt động BHTG thành công trên thế giới cho thấy ở quốc gia

có hệ thống tài chính phát triển còn hạn chế, các tổ chức nhận tiền gửi có sự chênh lệch lớn về trình độ, quy mô phát triển và tiềm lực tài chính, môi trường chính sách cho hoạt động theo cơ chế thị trường đang trong quá trình hình thành và phát triển,

tổ chức BHTG theo mô hình sở hữu nhà nước là phù hợp và có hiệu quả nhất

Như vậy, hệ thống BHTG với mục đích bảo vệ người gửi tiền, cần phải được thiết lập công khai, được tổ chức và quản trị theo mô hình công ty, do nhà nước thành lập và quản lý nhằm duy trì và củng cố niềm tin của công chúng vào hệ thống ngân hàng Tổ chức BHTG này thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ của tổ chức tài chính công của Nhà nước, có trách nhiệm giải trình, đảm bảo hoạt động minh bạch, đáp ứng kịp thời việc chi trả tiền bảo hiểm và xử lý đổ vỡ TCTD Trên cơ sở đó quyền lợi của người gửi tiền mới được bảo vệ tốt nhất và tạo được sự

ổn định của hệ thống tài chính

1.3.2 Mô hình hoạt động

Tùy từng điều kiện và môi trường hay cam kết chính trị mà mô hình hoạt động của tổ chức BHTG được lựa chọn để thiết kế và phát triển hệ thống BHTG Trên thế giới hiện có ba mô hình hoạt động phổ biến của tổ chức BHTG, bao gồm

mô hình chuyên chi trả, mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng, và mô hình giảm thiểu rủi ro Thực tiễn quốc tế về các mô hình BHTG đã và đang được nhiều nước

nghiên cứu xem xét và vận dụng nhằm xây dựng và hoàn thiện hệ thống BHTG hiệu quả của nước mình

1.3.2.1 Mô hình chi trả

Thực hiện chi trả cho người gửi tiền sau khi tổ chức tham gia BHTG bị phá sản

 Bảo vệ người gửi tiền thông qua cơ chế chi trả

 Giảm gánh nặng ngân sách so với hình thức "bảo hộ ngầm" nhưng vẫn gây lãng phí nguồn lực khi chỉ thực hiện nhiệm vụ duy nhất là chi trả tiền bảo hiểm

Ở mô hình "chi trả" hay còn gọi là mô hình "chi trả đơn thuần/ chuyên chi trả", tổ chức BHTG được thành lập nhằm thực hiện nhiệm vụ chính là chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền trong trường hợp tổ chức tham gia BHTG phá sản Nhiệm vụ này về cơ bản phục vụ cho việc thực hiện hai mục tiêu là khẳng định cam kết đảm bảo của Chính phủ thông qua một tổ chức và một cơ chế BHTG công khai

và bảo vệ người gửi tiền thông qua việc hình thành cơ chế bồi thường Mô hình chuyên chi trả thường chỉ tồn tại ở các nước đang phát triển, tổ chức BHTG mới được thành lập và còn nhỏ bé cả về quy mô tổ chức lẫn năng lực tài chính

1.3.2.2 Mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng

Thực hiện chi trả và một số chức năng bổ sung tùy thuộc đặc thù của mỗi nước

 Tạo ra một cơ chế chính thức trong xử lý đổ vỡ ngân hàng

 Thúc đẩy cạnh tranh trong khu vực tài chính

Theo mô hình "chi trả với quyền hạn mở rộng", tổ chức BHTG được trao thêm một số quyền hạn, trong đó có quyền hạn về hỗ trợ tài chính cho tổ chức tham gia BHTG gặp khó khăn trong thanh toán; kiểm tra tại chỗ, giám sát từ xa và phòng tránh rủi ro đối với các tổ chức tham gia BHTG; tham gia xử lý và thu hồi nợ của tổ chức tham gia BHTG bị phá sản… Với các quyền hạn được trao ở mô hình này, các

mục tiêu của chính sách công cần đạt được cũng được mở rộng hơn, bao gồm hạn chế rủi ro, ngăn chặn và phòng tránh đổ vỡ hệ thống hoặc khủng hoảng tài chính,

và gia tăng niềm tin của công chúng Tại một số nước, tổ chức BHTG về cơ bản

hoạt động theo mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng; mở rộng đến đâu còn tùy thuộc vào nhiều yếu tố Xu hướng chung là đặt mục tiêu phát triển hệ thống BHTG

hiệu quả theo điều kiện của mỗi nước nhưng hướng tới xây dựng mô hình BHTG tiên tiến và đáp ứng các yêu cầu của thông lệ quốc tế

1.3.2.3 Mô hình giảm thiểu rủi ro

Có các thẩm quyền nhằm bảo vệ người gửi tiền tốt nhất, đảm bảo sự an toàn của

hệ thống tài chính và tham gia vào tái thiết hệ thống tài chính ngân hàng

 Có vai trò tích cực trong giám sát tài chính, hỗ trợ ngăn ngừa khủng hoảng

 Thúc đẩy ổn định tài chính

Đây là một mô hình tiên tiến và phổ biến nhất hiện nay Trong mô hình "giảm thiểu rủi ro", ngoài nhiệm vụ bảo vệ tốt nhất quyền lợi của người gửi tiền, tổ chức BHTG còn tham gia cùng với các cơ quan nhà nước (Bộ Tài chính và Ngân hàng Trung ương ) vào hoạt động giám sát và đánh giá rủi ro các ngân hàng và tổ chức tài chính, góp phần bảo đảm sự an toàn và hoạt động bình thường của hệ thống TC-NH; tính phí bảo hiểm dựa trên cơ sở định mức rủi ro với từng ngân hàng; tiếp nhận xử lý nợ và thu hồi nợ của các tổ chức tham gia BHTG bị phá sản; và được trao các quyền hạn về nghiệp

vụ kinh doanh, đầu tư nguồn vốn nhằm bảo toàn phát triển số vốn ban đầu cũng như nâng cao năng lực tài chính, giảm sự phụ thuộc vào ngân sách của Chính phủ

Qua thời gian, mô hình BHTG giảm thiểu rủi ro được xem là cơ chế tốt trong thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ của BHTG Trong cuộc khủng hoảng tài chính bùng nổ từ tháng 9/2008, hệ thống BHTG theo mô hình này đã góp phần quan trọng trong ổn định hệ thống tài chính, ngân hàng, củng cố niềm tin của công chúng,

và giảm thiểu chi phí khi xử lý các ngân hàng đổ vỡ Báo cáo của FSF về "Tăng cường khả năng phục hồi của thị trường và các tổ chức tài chính" (tháng 4/2009) nêu rõ: Các sự kiện xảy ra trong cuộc khủng hoảng tài chính đã chứng minh tầm quan trọng của việc có được một hệ thống BHTG hiệu quả Các mô hình BHTG và

kinh nghiệm thực tế đã và đang được nhiều nước nghiên cứu xem xét và vận dụng nhằm xây dựng và hoàn thiện một hệ thống BHTG hiệu quả Theo Báo cáo của FSF,

"các Chính phủ nên thống nhất một Bộ nguyên tắc nhằm xây dựng hệ thống BHTG hiệu quả" Bộ nguyên tắc cần tính đến mạng an toàn tài chính, bao gồm khung quản

lý, giám sát và các cơ chế xử lý đổ vỡ tài chính Đồng thời, Bộ nguyên tắc không

hạn chế việc xây dựng các cơ chế BHTG khác nhau nhằm đáp ứng mục tiêu của BHTG và thích ứng với điều kiện của mỗi quốc gia BCBS và IADI đã phối hợp nghiên cứu và đưa ra những nguyên tắc và điều kiện tiên quyết để phát triển hệ thống BHTG hiệu quả và mô hình giảm thiểu rủi ro được xem là có nhiều ưu điểm nhất trong số các mô hình BHTG

Bảng 1.1 So sánh các mô hình BHTG gắn với các mục tiêu chính sách công

TT Mục tiêu chính sách công "giảm thiểu Mô hình

rủi ro"

Mô hình "chi trả với quyền hạn mở rộng"

Mô hình

"chuyên chi trả"

2

Khuyến khích người gửi tiền ít hiểu biết

về tài chính giám sát ngân hàng thực hiện

các nguyên tắc thị trường

3

Giảm gánh nặng cho Chính phủ và yêu

cầu ngân hàng tốt đóng góp chi phí trong

quá trình xử lý ngân hàng

Nguồn: [51]

Mô hình giảm thiểu rủi ro được xem là cơ chế tốt để thực hiện các mục tiêu phát triển hệ thống BHTG hiệu quả, trong đó chức năng giám sát và tiếp nhận xử lý được xem là các chức năng trọng yếu của tổ chức BHTG giảm thiểu rủi ro Cụ thể, hoạt động giám sát của tổ chức BHTG theo mô hình giảm thiểu rủi ro nhằm các mục tiêu: (i) giảm thiểu tổn thất đối với quỹ BHTG và ngân sách nhà nước thông qua cơ chế phát hiện sớm, can thiệp kịp thời; (ii) hỗ trợ các nghiệp vụ khác của tổ chức BHTG như thu phí theo rủi ro, hỗ trợ tài chính cho tổ chức tham gia BHTG,

bảo vệ người gửi tiền tốt hơn và góp phần ổn định hệ thống tài chính hiệu quả hơn

Cơ sở pháp lý trao cho hệ thống BHTG thẩm quyền trong xử lý ngân hàng, đặc biệt

là thẩm quyền cao hơn trong xử lý ngân hàng qua các giai đoạn khủng hoảng

Thời gian và thực tế đã chứng minh mô hình giảm thiểu rủi ro được xem là

cơ chế tốt để thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ của BHTG Cùng với số lượng tổ chức BHTG tăng nhanh trong thời gian gần đây, trên thế giới đã hình thành xu hướng phổ biến áp dụng mô hình giảm thiểu rủi ro

Bảng 1.2 Thống kê mô hình hoạt động BHTG theo quốc gia

I Tổng số nước có hệ thống BHTG trên thế giới (đến cuối năm 2009) 95

Nguồn: Báo cáo "Khảo sát 2009" của IADI

Như vậy, sự ra đời và phát triển của pháp luật về BHTG tại các nước trên thế giới và tại Việt Nam mang tính khách quan - xuất phát từ nhu cầu của xã hội, nhu cầu điều chỉnh quan hệ BHTG bằng pháp luật Pháp luật về BHTG và tổ chức BHTG

có vai trò quan trọng, là công cụ hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần đảm bảo an toàn, ổn định hoạt động hệ thống TC-NH

Việc làm rõ khái niệm, bản chất, mục tiêu của BHTG giúp ta phân biệt được sự khác nhau giữa BHTG và bảo hiểm thương mại thông thường Đồng thời, việc nghiên cứu một cách có hệ thống về quá trình hình thành BHTG trên thế giới

và ở Việt Nam giúp ta có một bức tranh tổng thể về tổ chức và hoạt động của tổ chức BHTG Đó là tiền đề cơ bản để nghiên cứu bài học kinh nghiệm quốc tế, trên

cơ sở đó, đánh giá thực tiễn và hoàn thiện pháp luật về BHTG ở Việt Nam

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

CỦA BẢO HIỂM TIỀN GỬI VIỆT NAM

2.1 PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC CỦA BẢO HIỂM TIỀN GỬI VIỆT NAM

2.1.1 Vị trí pháp lý, hình thức tổ chức của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam

Trên thế giới, hệ thống BHTG hoạt động có hiệu quả đều xây dựng khung pháp lý cao nhất là Luật BHTG Các nước đều ban hành Luật trước khi tổ chức BHTG ra đời Thực tế, không có một mô hình tổ chức và cơ chế quản lý duy nhất phù hợp áp dụng cho tất cả các quốc gia nhưng có những nguyên tắc chung nhất để xây dựng hệ thống BHTG hiệu quả Theo khuyến nghị của BCBS và IADI:

Tổ chức bảo hiểm tiền gửi cần phải hoạt động độc lập, minh bạch, có trách nhiệm giải trình và độc lập với những ảnh hưởng không mong muốn về chính trị và các ngành khác Sự độc lập về tổ chức của tổ chức bảo hiểm tiền gửi là một yếu tố không thể thiếu cho một hệ thống

an toàn tài chính hoạt động tốt, vì nó sẽ hỗ trợ quá trình ra quyết định của các thành viên khác trong mạng an toàn tài chính [50]

Quan điểm này đã được khẳng định bởi các tổ chức quốc tế có uy tín như

WB, IMF Tài liệu BHTG và quản lý khủng hoảng do IMF ban hành năm 2000 đã

nêu rõ: "Tại các quốc gia có hệ thống tài chính phát triển ở mức độ nhất định, tổ chức bảo hiểm tiền gửi cần được xây dựng độc lập với Ngân hàng Trung ương và

cơ quan giám sát vì tổ chức bảo hiểm tiền gửi có chức năng nhiệm vụ khác so với các cơ quan trên"

Ở Việt Nam, tổ chức BHTG có tên gọi là BHTGVN BHTGVN là tổ chức tài chính Nhà nước, có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng, có tài khoản riêng, hạch toán độc lập, bảo đảm an toàn vốn và tự bù đắp chi phí, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận BHTGVN tổ chức và hoạt động theo Điều lệ do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt NHNN thực hiện quản lý nhà nước về BHTG theo quy định của pháp luật về BHTG

2.1.1.1 Về hình thức pháp lý

Theo các quy định hiện hành, mô hình triển khai chính sách BHTG ở Việt Nam đã tuân thủ và thực hiện tốt mục tiêu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần duy trì sự ổn định của các tổ chức tham gia BHTG và sự phát triển an toàn lành mạnh hoạt động ngân hàng, đảm bảo an sinh xã hội Khẳng định chủ trương của Chính phủ về bảo vệ tiền gửi của người dân và cơ chế BHTG công khai, minh bạch Tổ chức BHTG là định chế tài chính chuyên trách duy nhất của nhà nước thực hiện bảo vệ người gửi tiền phù hợp với nền kinh tế thị trường Tuy nhiên, tổ chức tài chính Nhà nước không phải là hình thức pháp lý của một tổ chức mà chỉ là một cách phân loại tổ chức dựa trên tiêu chí về lĩnh vực hoạt động Quy định hiện hành chưa khẳng định cụ thể hình thức pháp lý của BHTGVN

Trong quá trình xây dựng Luật BHTG có nhiều quan điểm khác nhau về hình thức pháp lý của tổ chức BHTGVN:

Thứ nhất, BHTGVN là doanh nghiệp nhà nước (công ty trách nhiệm hữu

hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu) giao Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập và quy định cơ cấu tổ chức với điều kiện đảm bảo phù hợp với các quy định về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên theo quy định của Luật Doanh nghiệp 2005 Hoạt động BHTGVN không

vì mục tiêu lợi nhuận và được quy định cụ thể trong Luật, hoạt động

Thứ hai, BHTGVN là đơn vị sự nghiệp công lập giao NHNN thành lập theo

quy định của pháp luật, tương tự như tổ chức Bảo hiểm xã hội (Khoản 1 Điều 106

Luật Bảo hiểm xã hội 2006: "Tổ chức bảo hiểm xã hội, có chức năng thực hiện chế

độ, chính sách bảo hiểm xã hội, quản lý và sử dụng các quỹ bảo hiểm xã hội theo quy định của Luật này")

Thứ ba, BHTGVN là doanh nghiệp Nhà nước (công ty trách nhiệm hữu hạn

một thành viên) do Thống đốc NHNN quyết định thành lập thực hiện chế độ, chính sách về BHTG, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận BHTGVN thuộc cơ cấu tổ chức của NHNN Thống đốc NHNN quy định cơ cấu tổ chức, chức năng và nhiệm

vụ của tổ chức BHTG

Trên thế giới, hệ thống BHTG được cấu trúc theo nhiều hình thức tổ chức khác nhau Theo khảo sát năm 2009 của IADI tại 79 hệ thống BHTG trên thế giới,

có 70 tổ chức BHTG là pháp nhân độc lập (trong đó 53 tổ chức thuộc Chính phủ hoặc doanh nghiệp nhà nước, 17 tổ chức do các NHTM góp vốn thành lập); chỉ có 9 tổ chức trực thuộc Ngân hàng Trung ương hoặc một cơ quan của Chính phủ hay một

cơ quan có thẩm quyền khác Hầu hết các tổ chức BHTG đều được cấu trúc là thể chế độc lập thuộc Chính phủ hoặc doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước Nhiệm vụ của những hệ thống này (ví dụ như Canada, Nhật Bản, Malaysia, Mexico, Mỹ…) thường được quy định cụ thể trong Luật Mặc dù mô hình tổ chức này đòi hỏi phải được đầu tư nhiều hơn các mô hình khác nhưng lại cho phép tổ chức BHTG thực hiện nhiệm vụ được giao hiệu quả, bảo vệ tốt nhất quyền lợi của người gửi tiền Một hình thức tổ chức khác là tổ chức BHTG giống như tổ chức phi lợi nhuận do các ngân hàng góp vốn thành lập (ví dụ: Pháp, Argentina, Brazil…) Mặc dù là tổ chức

do các ngân hàng góp vốn thành lập và quản lý nhưng thông thường nhiệm vụ của các tổ chức này cũng được quy định trong Luật Một số khác thì do các hiệp hội nghề nghiệp quản lý về mặt nghiệp vụ Một trong những hình thức ít được sử dụng nhất là mô hình hệ thống BHTG trực thuộc một bộ, cơ quan giám sát hoặc Ngân hàng Trung ương và đứng đầu là lãnh đạo một vụ của cơ quan đó (ví dụ như Lào, Đảo Síp, Sri Lanca…) Mặc dù hình thức này đơn giản, ít tốn kém hơn các hình thức khác nhưng tổ chức BHTG được cơ cấu theo hình thức này sẽ bị hạn chế rất nhiều về hiệu quả hoạt động và phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn lực của tổ chức cấp trên Hơn nữa, việc tập trung quá nhiều chức năng vào một cơ quan chủ quản (bộ,

cơ quan giám sát, hay Ngân hàng Trung ương) sẽ dẫn đến tình trạng cơ quan đó không thể tách bạch các nhiệm vụ quan trọng khác với chức năng BHTG; quyền lợi của người gửi tiền do vậy sẽ không được coi trọng đúng mức Như vậy có thể thấy

rõ rằng các khuyến nghị nêu trên và thực tế hoạt động của hệ thống BHTG trên thế giới đã khẳng định tính ưu việt của mô hình tổ chức BHTG hoạt động độc lập Mô hình tổ chức này cũng phổ biến và được nhiều nước lựa chọn áp dụng

2.1.1.2 Về quản lý nhà nước đối với bảo hiểm tiền gửi

Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành quy định hoạt động BHTG chịu sự quản

lý của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực thuộc chức năng,

thẩm quyền Tuy nhiên, pháp luật mới chỉ dừng lại ở quy định chung chung mà chưa xác định rõ cơ quan nào chịu trách nhiệm trước Chính phủ về hoạt động BHTG, cũng như thực hiện thanh tra, giám sát và kiểm tra hoạt động BHTG Ngay

đến Luật NHNN năm 2010 quy định không cụ thể: "Ngân hàng Nhà nước thực hiện quản lý nhà nước về bảo hiểm tiền gửi theo quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi" (Khoản 14 Điều 4)

Trong quá trình xây dựng dự án Luật BHTG, có nhiều quan điểm khác nhau

về quản lý nhà nước đối với BHTGVN:

Thứ nhất, BHTGVN do Chính phủ quản lý trực tiếp như một số tổ chức tài

chính nhà nước (Tổng công ty quản lý vốn Nhà nước, Ngân hàng phát triển Việt Nam )

Thứ hai, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về BHTG, hoạt động

BHTG chịu sự quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực thuộc chức năng, thẩm quyền mà pháp luật quy định Theo đó, NHNN chỉ quản

lý một số lĩnh vực hoạt động thuộc thẩm quyền

Thứ ba, NHNN chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà

nước toàn diện đối với BHTGVN; BHTGVN là tổ chức tài chính do Thống đốc NHNN thành lập, thuộc cơ cấu tổ chức của NHNN

2.1.2 Mối quan hệ của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam với các bộ, ngành

và các cơ quan có liên quan

Pháp luật hiện hành mới chỉ dừng lại ở quy định về mối quan hệ của BHTGVN với các bộ ngành và các cơ quan có liên quan, mà chưa có quy định cụ thể về mối quan hệ của BHTGVN với các cơ quan trong mạng an toàn tài chính quốc gia Theo đó, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quản lý BHTGVN theo

chức năng, nhiệm vụ được phân công: (i) NHNN: Quản lý trong lĩnh vực chấp hành

các quy định về BHTG; Phối hợp giám sát, kiểm tra tổ chức tham gia BHTG; Phối hợp áp dụng các biện pháp xử lý đối với tổ chức tham gia BHTG; Bổ nhiệm, miễn

nhiệm, khen thưởng, kỷ luật đối với Phó TGĐ BHTGVN; (ii) Bộ Tài chính: Quản

lý nhà nước về tuân thủ các chế độ tài chính, kế toán, tổ chức bộ máy hạch toán, kế toán; Xác định vốn và các nguồn lực khác mà Nhà nước giao cho BHTGVN; Kiểm

tra việc sử dụng có hiệu quả, phát triển vốn và các nguồn lực khác; Thanh tra, kiểm tra nội dung dự thảo Báo cáo kết quả hoạt động tài chính và quyết toán hàng năm;

(iii) Bộ Nội vụ: Trình Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật thành viên Hội đồng quản trị (HĐQT) và Tổng giám đốc (TGĐ); Bộ Lao động -

Thương binh và Xã hội: Quản lý chế độ tiền lương, tiền công và các khoản chi mang tính chất tiền lương; (iii) Các Bộ, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền:

Quản lý nhà nước trong các lĩnh vực thuộc chức năng, thẩm quyền theo quy định

của pháp luật; Chính quyền địa phương các cấp: Quản lý nhà nước về chấp hành

các quy định hành chính của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp theo quy định của pháp luật

Hình 2.1 Cấu trúc hệ thống giám sát tài chính hiện tại

trường tài chính quốc gia, giúp Thủ tướng Chính phủ giám sát chung thị trường tài

chính quốc gia; (ii) Bộ Tài chính: là cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và

Giám sát an toàn vĩ mô

bảo hiểm, thực hiện kiểm tra, giám sát hoạt động của các tổ chức liên quan đến việc phát hành, kinh doanh dịch vụ chứng khoán, hoạt động của các doanh nghiệp kinh

doanh bảo hiểm và môi giới bảo hiểm; (iii) NHNN: là cơ quan ngang bộ của Chính

phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ, kiểm tra, thanh tra hoạt động

ngân hàng và các chức năng của Ngân hàng Trung ương; (iv) BHTGVN: giám sát,

kiểm tra việc chấp hành các quy định về BHTG và các quy định về an toàn trong hoạt động của các tổ chức tham gia BHTG Như vậy, hệ thống giám sát tài chính tại Việt Nam được thiết kế theo mô hình phân tán truyền thống với sự tách biệt của ba khu vực: Chứng khoán, ngân hàng và bảo hiểm Một số đặc điểm của hệ thống giám sát tài chính thể hiện qua các nội dung chủ yếu:

- Chưa có sự phân định rõ ràng chức năng quản lý nhà nước và chức năng giám sát tài chính Điều này dẫn đến mâu thuẫn lợi ích, đặc biệt trong trường hợp một cơ quan nhà nước được giao đồng thời các nhiệm vụ: thực thi chính sách tiền tệ, cấp phép, giám sát, cảnh báo, xử lý đổ vỡ và đại diện phần vốn nhà nước trong cùng một lĩnh vực Cách phân chia như vậy không khuyến khích các định chế tài chính cạnh tranh theo kinh tế thị trường, dẫn tới hạn chế hiệu quả hoạt động giám sát tổng thể

- Chưa có cơ sở pháp lý quy định việc thành lập và cơ chế phối hợp chính thức giữa các thành viên Mạng an toàn tài chính quốc gia; cơ chế chia sẻ thông tin của các cơ quan giám sát tài chính lỏng lẻo

- Giám sát chủ yếu tập trung vào giám sát tuân thủ, hoạt động giám sát rủi

ro đã từng bước được tăng cường nhưng còn nhiều hạn chế Công tác giám sát thường chú trọng vào giám sát trực tiếp, chưa phát huy được hiệu quả thực sự của hoạt động giám sát gián tiếp (giám sát từ xa)

- NHNN và BHTGVN cùng thực hiện giám sát đối với hệ thống các TCTD, tuy nhiên, công tác phối hợp giám sát, chia sẻ thông tin, xử lý vi phạm chưa có sự liên kết chặt chẽ

Trên thế giới, mỗi nước có cách phân công trách nhiệm giữa các cơ quan trong mạng an toàn tài chính khác nhau Nói chung, mạng an toàn tài chính hiệu quả thường gồm các cấu phần như quản lý và giám sát an toàn, người cho vay cuối cùng, tổ chức BHTG và cơ chế xử lý đối với ngân hàng gặp vấn đề Trong khủng

hoảng, rủi ro niềm tin khiến luồng tiền gửi không chảy vào ngân hàng, các ngân hàng không cho nhau vay - dẫn đến tình trạng đóng băng thanh khoản Để giải quyết vấn đề này, Ngân hàng Trung ương cấp thanh khoản cho thị trường và là cầu nối khơi thông bế tắc trên thị trường liên ngân hàng Bộ Tài chính, với vai trò là cơ quan quản lý nguồn tiền ngân sách, thực hiện cung cấp vốn có thời hạn cho ngân hàng, đồng thời xem xét việc nắm giữ lượng cổ phiếu, trái phiếu chuyển đổi hoặc các hình thức chứng khoán, vốn khác của ngân hàng Tổ chức BHTG nâng hạn mức chi trả nhằm duy trì và thu hút lượng tiền gửi vào hệ thống ngân hàng và xử lý đổ vỡ

Cuộc khảo sát mới đây của IADI đối với 34 quốc gia cho thấy tất cả các tổ chức BHTG đều được xác định là một cấu phần trong mạng an toàn tài chính của nước đó, là kênh đảm bảo ổn định hệ thống ngân hàng bên cạnh cơ quan giám sát,

và là cơ quan duy nhất thực hiện chức năng bảo vệ người gửi tiền

Để đảm bảo hệ thống giám sát an toàn tài chính hoạt động hiệu quả nhằm duy trì ổn định hệ thống tài chính ngân hàng, điều kiện tiên quyết là cần xác định rõ ràng nhiệm vụ và quyền hạn của từng cơ quan trong mạng an toàn tài chính trong thời kỳ kinh tế ổn định cũng như khi xảy ra khủng hoảng

Ngoài cơ chế phối hợp, việc chia sẻ thông tin đóng vai trò quan trọng trong đảm bảo hiệu quả hoạt động của mỗi tổ chức cũng như của toàn bộ mạng an toàn tài chính quốc gia Đối với tổ chức BHTG, thông tin có ý nghĩa vô cùng quan trọng nhằm đánh giá và dự báo mức độ rủi ro của các ngân hàng để có phương án đối phó kịp thời với các vấn đề phát sinh

2.1.3 Cơ cấu tổ chức của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam

Theo Quyết định số 75/2000/QĐ-TTg, cơ cấu tổ chức bộ máy của BHTGVN gồm: HĐQT, BKS, TGĐ và bộ máy giúp việc

Cơ quan trung ương của BHTGVN là Trụ sở chính, có địa chỉ tại Hà Nội, là nơi làm việc của HĐQT, BKS, Ban TGĐ và 16 phòng ban chức năng (chia làm 2 khối gồm: 08 phòng nghiệp vụ; 08 phòng, ban làm công tác chính sách, hậu cần) tham mưu cho HĐQT và TGĐ trong công tác quản trị điều hành, giải quyết các việc liên quan đến hoạt động BHTG, tham mưu trong việc đề xuất xây dựng pháp luật và

các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan Hoạt động của Trụ sở chính là hoạch định chính sách để triển khai hoạt động và giám sát, kiểm tra việc thực hiện các chính sách đã được ban hành Các phòng, ban tại Trụ sở chính ngoài việc thực hiện nghiệp vụ BHTG thì chủ yếu là xây dựng chính sách và hướng dẫn nghiệp vụ BHTG cho toàn hệ thống

Hình 2.2 Cơ cấu tổ chức của BHTGVN

Nguồn: [4]

Cơ cấu của BHTGVN còn bao gồm hệ thống các chi nhánh khu vực trực thuộc tại các địa bàn trọng điểm trên phạm vi cả nước để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của BHTGVN Việc hình thành các chi nhánh tại các khu vực kinh tế, giúp cho BHTGVN có thể bao quát được hoạt động đến các tổ chức tham gia BHTG, đảm bảo hoạt động kiểm tra, giám sát được thực

Phòng Kiểm tra I Phòng Kiểm tra II

Thông tin tuyên truyền

Phòng Kiểm soát nội bộ

Ban triển khai

Dự án FSMIMS

Phòng Nguồn vốn & Đầu tư

Phòng Pháp chế

Phòng

Tổ chức & PTNNL

Phòng Nghiên cứu Tổng hợp & HTQT

Phòng Công nghệ Tin học

hiện đầy đủ và kịp thời; Các chi nhánh khu vực đại diện cho BHTGVN trong việc thiết lập, xử lý các mối quan hệ với các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức tham gia BHTG công chúng và đồng thời triển khai tuyên truyền trên địa bàn khu vực tương ứng Hiện nay, BHTGVN có 06 chi nhánh khu vực quản lý hoạt động BHTG trên địa bàn các tỉnh, thành phố trong khu vực Chi nhánh khu vực chịu trách nhiệm triển khai các nghiệp vụ cụ thể tới tổ chức tham gia BHTG Các chi nhánh làm nhiệm vụ kiểm tra, giám sát, nhận phí BHTG, chi trả bảo hiểm và theo dõi sau chi trả

Các chi nhánh khu vực là đơn vị trực thuộc, hoạt động theo cơ chế báo sổ, chịu sự quản lý, chỉ đạo toàn diện về mọi mặt của Trụ sở chính Các chi nhánh có Giám đốc, Phó giám đốc và một số phòng nghiệp vụ Tổ chức tham gia BHTG ở địa bàn nào sẽ do chi nhánh BHTGVN khu vực đó quản lý, phục vụ Các tổ chức tham gia BHTG làm thủ tục đăng ký tham gia BHTG tại các Chi nhánh trên địa bàn Riêng 04 NHTM lớn là: Công thương Việt Nam, Ngoại thương Việt Nam, Đầu tư

và Phát triển Việt Nam, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Việt Nam do Trụ sở chính quản lý và thực hiện các nghiệp vụ BHTG

BHTGVN có đội ngũ nhân viên trên 600 người, trong đó 85% có trình độ đại học trở lên, 100% cán bộ nghiệp vụ có bằng đại học chuyên ngành TC-NH, các

tổ chức đoàn thể theo ngành dọc toàn hệ thống [4]

2.1.4 Quản trị và điều hành của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam

Công tác quản trị và điều hành của tổ chức BHTG tại Việt Nam được quy định từ Điều 10 đến Điều 19 trong Điều lệ về tổ chức và hoạt động của BHTGVN ban hành kèm theo Quyết định số 75/2000/QĐ-TTg; Điều 6, Điều 7 Quyết định số 218/1999/QĐ-TTg Theo quy định, bộ máy tổ chức của BHTGVN gồm có HĐQT, BKS và bộ máy điều hành gồm TGĐ và bộ máy giúp việc (gồm các Phó TGĐ, các phòng ban, chi nhánh)

2.1.4.1 Hội đồng quản trị

HĐQT thực hiện chức năng quản lý và chịu trách nhiệm về hoạt động hàng năm của BHTGVN; cơ cấu bao gồm 05 thành viên, do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, trong đó 03 thành viên chuyên trách (Chủ tịch HĐQT, TGĐ và Trưởng BKS), 02 thành viên kiêm nhiệm (01 Phó Thống đốc NHNN và 01 Thứ trưởng Bộ Tài chính)

Ở nhiều nước có hệ thống BHTG theo mô hình Tổng công ty như: Mỹ, Đài Loan, Hàn Quốc, Philippin đều có HĐQT HĐQT này có thể do Tổng thống hoặc Thủ Tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm Ví dụ, ở Indonesia, HĐQT gồm 6 thành viên (gồm 01 Thứ trưởng Bộ Tài chính, một từ cơ quan giám sát ngân hàng, 01 từ ban điều hành Ngân hàng Trung ương, 03 thành viên khác trong hoặc ngoài BHTG Indonesia) do Tổng thống bổ nhiệm, miễn nhiệm Ở Hàn Quốc, HĐQT gồm 07 thành viên do Bộ Tài chính và Ngân hàng Trung ương chỉ định

HĐQT thực hiện chức năng quản lý và chịu trách nhiệm về hoạt động hàng năm của BHTGVN theo quy định của Điều lệ HĐQT có nhiệm vụ và quyền hạn: (i) Nhận vốn, đất đai và các nguồn lực khác do Nhà nước giao; (ii) Kiểm tra, giám sát hoạt động của BHTGVN; (iii) Thông qua và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt phương án vay, sử dụng vốn tài trợ đặc biệt của Chính phủ và phương án thay đổi mức phí BHTG và mức tiền được bảo hiểm tối đa; (iv) Trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược phát triển dài hạn về BHTG; (v) Phê duyệt kế hoạch và thông qua hoạt động về mọi mặt của hệ thống; (vi) Trình bộ ngành về những vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động; (vii) Ban hành các văn bản quản trị trong hệ thống; (viii) Xử lý theo thẩm quyền hoặc báo cáo cơ quan có thẩm quyền giải quyết các vấn đề về khiếu nại và tố cáo liên quan đến BHTGVN

HĐQT làm việc theo chế độ tập thể, họp ít nhất mỗi quý một lần để quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình Chủ tịch HĐQT là người triệu tập và chủ trì tất cả cả cuộc họp, thay mặt HĐQT ký các văn bản của HĐQT; Giúp việc HĐQT có Ban thư ký Các thành viên HĐQT được hưởng các chế độ theo quy định và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nghị quyết, quyết định của HĐQT Trong trường hợp không hoàn thành nhiệm vụ được giao, vi phạm Điều lệ, quyết định sai hoặc vượt thẩm quyền, lạm dụng chức vụ quyền hạn gây thiệt hại cho BHTGVN và nhà nước thì thành viên HĐQT phải chịu trách nhiệm và bồi thường vật chất do mình gây ra theo quy định của pháp luật

2.1.4.2 Ban kiểm soát

BKS có 03 thành viên chuyên trách và một số thành viên kiêm nhiệm được thành lập để giúp HĐQT thực hiện việc giám sát, kiểm tra mọi hoạt động của BHTGVN trong điều hành, chấp hành pháp luật và quy định của BHTGVN

Trưởng BKS do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm Các thành viên khác trong BKS do Chủ tịch HĐQT bổ nhiệm, miễn nhiệm trên cơ sở đề nghị của Trưởng BKS theo các tiêu chuẩn đã được quy định tại Quyết định 75/2000/QĐ-TTg Nhiệm kỳ của thành viên BKS là 5 năm

Mục đích của hoạt động kiểm soát là nâng cao hiệu quả hoạt động của BHTGVN, đảm bảo an toàn tài sản Nhà nước, đảm bảo quyền lợi hợp pháp của người gửi tiền và của tổ chức tham gia BHTG

2.1.4.3 Tổng giám đốc và bộ máy giúp việc

TGĐ là đại diện pháp nhân của BHTGVN, chịu trách nhiệm trước HĐQT

và trước pháp luật về điều hành hoạt động của BHTGVN

Các Phó TGĐ giúp TGĐ điều hành một số lĩnh vực hoạt động của BHTGVN theo phân công của TGĐ và chịu trách nhiệm trước TGĐ Văn phòng và các phòng, ban chuyên môn, nghiệp vụ của BHTGVN có chức năng tham mưu, giúp HĐQT và TGĐ trong quản lý, điều hành công việc Chi nhánh là đơn vị phụ thuộc, có con dấu, được mở tài khoản tại NHNN, TCTD và kho bạc nhà nước Các chi nhánh thực hiện nhiệm vụ BHTG theo sự chỉ đạo của TGĐ Chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của chi nhánh do TGĐ quy định và được HĐQT phê duyệt

TGĐ cùng Chủ tịch HĐQT ký nhận vốn và các nguồn lực khác do nhà nước giao để quản lý và sử dụng đảm bảo hiệu quả, an toàn và phát triển TGĐ là người điều hành mọi hoạt động của BHTGVN, trình HĐQT những vấn đề lớn về cơ chế, chính sách, chịu sự kiểm tra, giám sát của HĐQT và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Để bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền và khắc phục hậu quả trong những trường hợp khẩn cấp (tổ chức tham gia BHTG mất khả năng thanh toán trong trường hợp thiên tai, hỏa hoạn, sự cố…), Thủ tướng Chính phủ cho phép TGĐ được quyết định áp dụng biện pháp vượt thẩm quyền và chịu trách nhiệm về những quyết định

đó, sau đó phải báo cáo ngay cho HĐQT và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Quy định hiện hành về quản trị, điều hành của BHTGVN đã đảm bảo tính độc lập tương đối của tổ chức BHTG, tương tự như mô hình của doanh nghiệp Nhà nước thực hiện dịch vụ công HĐQT gồm đại diện lãnh đạo NHNN, Bộ Tài chính

đã đảm bảo việc giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước liên quan trực tiếp tới

chính sách BHTG, phù hợp với thông lệ quốc tế và đảm bảo tính độc lập tương đối của tổ chức BHTG

Như vậy, cơ sở pháp lý hiện hành đã quy định về vị trí pháp lý, mục tiêu hoạt động, quản trị điều hành, mối quan hệ của tổ chức BHTG với các bộ ngành và

cơ quan nhà nước có thẩm quyền Đó là cơ sở để tổ chức BHTG triển khai các nội dung hoạt động nhằm: (i) thực thi có hiệu quả chính sách BHTG và các hoạt động nghiệp vụ BHTG được giao; (ii) nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, hoạt động nghiên cứu, hỗ trợ, hậu cần, sẵn sàng đáp ứng yêu cầu thực tế, chủ động phối hợp

xử lý những sự cố phát sinh đối với hệ thống ngân hàng

Mô hình tổ chức của BHTGVN tuy đã được thiết kế và hoạt động theo mô hình doanh nghiệp Nhà nước nhưng pháp luật không quy định rõ Chỉ khi quy định hình thức pháp lý của BHTGVN một cách rõ ràng theo thông lệ quốc tế, BHTGVN

có đầy đủ chức năng và thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình

2.2 PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA BẢO HIỂM TIỀN GỬI VIỆT NAM

Theo quy định của pháp luật hiện hành về BHTG, ngoài chức năng cấp Chứng nhận BHTG, thu phí BHTG, chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền, tham gia quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG bị phá sản, BHTGVN còn

có chức năng: theo dõi, giám sát và kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật

về BHTG và các quy định về an toàn trong hoạt động của các tổ chức tham gia BHTG, hỗ trợ các tổ chức tham gia BHTG mất khả năng chi trả và can thiệp vào công việc nội bộ của tổ chức tham gia BHTG thông qua việc yêu cầu tổ chức tham gia BHTG thực hiện các biện pháp chấn chỉnh tạm thời Có thể cho rằng, căn cứ vào cách phân loại của IADI, pháp luật hiện hành đã trao cho BHTGVN một số chức năng của tổ chức BHTG theo mô hình giảm thiểu rủi ro Mô hình này đã được chứng minh là hiệu quả và chủ động góp phần đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng

2.2.1 Cấp và thu hồi Chứng nhận bảo hiểm tiền gửi

2.2.1.1 Cấp Chứng nhận bảo hiểm tiền gửi

Tất cả các TCTD, phi tín dụng trong nước, nước ngoài, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, ngân hàng liên doanh có huy động tiền gửi đều phải tham gia

BHTG bắt buộc Ngân hàng chính sách xã hội và Ngân hàng phát triển Việt Nam, theo các Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg ngày 04/10/2001 và Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ là các tổ chức thực hiện chính sách của Nhà nước, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận và được Nhà nước đảm bảo khả năng thanh toán, do đó không phải tham gia BHTG

Theo Điều 10 Nghị định 89/1999/NĐ-CP; Điều 9 Quyết định 75/2000/QĐ-TTg; Mục II Thông tư 03/2006/TT-NHNN, các tổ chức tham gia BHTG phải hoàn tất thủ tục tham gia BHTG trước khi bắt đầu tiến hành hoạt động nhận tiền gửi Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ đăng ký tham gia BHTG, BHTGVN có trách nhiệm cấp Chứng nhận BHTG cho tổ chức tham gia BHTG Đồng thời, BHTGVN báo cáo bằng văn bản cho NHNN

Tính đến 31/12/2010, số tổ chức tham gia BHTG là 1.160 tổ chức, bao gồm

87 NHTM, 12 TCTD phi ngân hàng và 1.061 QTDND cơ sở [4] Các tổ chức tham gia BHTG đã được cấp Chứng nhận BHTG đầy đủ, kịp thời đến từng điểm giao dịch

Việc bắt buộc các tổ chức đăng ký tham gia BHTG là quy định phù hợp với nguyên tắc bắt buộc tham gia BHTG [50, Nguyên tắc 8] và là cơ sở để tổ chức BHTG cấp Chứng nhận BHTG cho tổ chức tham gia BHTG, là kênh thông tin chính thức về chính sách BHTG đối với người gửi tiền

Trong quá trình xây dựng Luật BHTG, có quan điểm cho rằng không cần quy định việc cấp, niêm yết và sử dụng Chứng nhận BHTG vì việc tham gia BHTG

là bắt buộc Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng cần thiết quy định về Chứng nhận BHTG Đây là thông điệp cam kết công khai của Nhà nước đến tổ chức nhận tiền gửi, được coi như là "hợp đồng" về BHTG giữa BHTGVN với tổ chức tham gia BHTG và người gửi tiền về trách nhiệm của BHTGVN trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền

Thực tế, quy định hiện hành về cấp Chứng nhận BHTG còn bộc lộ một số hạn chế sau:

- Chưa quy định về thẩm quyền của tổ chức BHTG trong việc từ chối cấp Chứng nhận BHTG khi TCTD tiềm ẩn nhiều rủi ro gây tổn thất tới quỹ BHTG hoặc