Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thực tiễn thí điểm tại tỉnh nam định

Trên cơ sở các quan điểm, yêu cầu, nguyên tắc xây dựng chính quyền địa phương ở nước ta theo tinh thần xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, xây dựng nền kinh tế thị trườ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỖ THỊ THANH VÂN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG

TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN, QUẬN, PHƯỜNG

– THỰC TIỄN THÍ ĐIỂM TẠI TỈNH NAM ĐỊNH

Chuyên ngành: Luật Hành chính

Mã số: 60 38 20

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS TRẦN THỊ HIỀN

HÀ NỘI - 2012

2

lý, có hiệu lực, hiệu quả

Các cơ quan hành chính ở địa phương đóng một vai trò quan trọng trong việc triền khai thực hiện quyền hành pháp của nhà nước trên phạm vi lãnh thổ địa phương Đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong quá trình thực hiện công cuộc cải cách hành chính thời gian qua có những kết quả nhất định Tuy nhiên thực tiễn cải cách tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương diễn ra chậm, không đồng bộ, chưa thực sự tạo ra bước đổi mới có tính đột phá để hoàn thiện

và xây dựng chính quyền địa phương Điều này đòi hỏi phải có sự thay đổi mạnh

mẽ có tính đột phá trong công tác cải cách bộ máy chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu đổi mới Trên cơ sở các quan điểm, yêu cầu, nguyên tắc xây dựng chính quyền địa phương ở nước ta theo tinh thần xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, Tại Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khoá X đã ban hành Nghị quyết số 17/NQ-TW về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã

đề ra phương hướng “Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi,

bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp” Trên cơ sở

Đề án của Chính phủ, Quốc hội đã thảo luận và nhất trí thông qua Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết 725/2009/UBTVQH12 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của

HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ,

quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi không tổ chức

HĐND huyện, quận, phường Thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân

dân huyện, quận, phường là vấn đề hệ trọng nhưng cần thiết phải làm trong tiến

trình cải cách hành chính Sau thời gian thực hiện thí điểm sẽ tiến hành tổng kết

đánh giá để có cơ sở sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật Tổ chức hội đồng nhân

dân (HĐND) và uỷ ban nhân dân (UBND) và các luật chuyên ngành khác, tạo cơ

sở pháp lý tổ chức hợp lý chính quyền đại phương, bảo đảm tính thống nhất,

thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước

Việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đã đặt ra một

yêu cầu lớn phải thay đổi về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương nhằm đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính

nhà nước Cùng với việc nghiên cứu lý luận cần có những nghiên cứu thực tế,

khách quan về việc đổi mới tổ chức làm cơ sở cho việc nâng cao chất lượng,

hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Với những

lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân

dân huyện, quận, phường – thực tiễn thí điểm tại tỉnh Nam Định”

2 Tình hình nghiên cứu của luận văn

Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương nói chung và trong trường hợp không tổ chức hội đồng nhân dân

huyện, quận, phường nói riêng ra đời là kết quả của một quá trình làm nghiên

cứu thận trọng, nghiêm túc, hiệu quả của Quốc hội, Chính phủ và các ngành liên

quan Đóng góp vào thành quả chung đó có các nghiên cứu, các bài viết dưới

dạng tham luận, hội thảo, nghiên cứu đăng trên các tạp chí và một số sách tham

khảo, chuyên khảo như:

- Chủ trương, quan điểm của Đảng và nhà nước về tổ chức hợp lý chính

quyền địa phương - TS Văn Tất Thu;

- Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc không tổ chức hội đồng nhân dân

huyện, quận và phường – PGS.TS Bùi Xuân Đức;

- Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức

hội đồng nhân dân huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay – TS Văn Tất Thu;

- Bàn về phương án thực hiện chủ trương không tổ chức hội đồng nhân

dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, phường và cử tri bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã – TS Vũ Đức Khiển;

- Chế định chính quyền địa phương – TS Hoàng Thị Ngân;

- Cải cách thể chế hành chính nhà nước – GS.TS Phạm Hồng Thái;

- Sáu vấn đề đặt ra trong thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận,

phường – TS Dương Quang Tung;

- Tiêu chí và phương pháp đánh giá kết quả thí điểm không tổ chức

HĐND huyện, quận, phường – TS Hoàng Thị Ngân;

- Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn

hiện nay – TS Nguyễn Minh Đoan

Nhìn chung, các bài viết dưới dạng tham luận, nghiên cứu đăng trên các tạp chí và một số sách tham khảo đã tập trung nghiên cứu về vấn đề mang tính tổng quát, có tính hệ thống lý luận về thí điểm không tổ chức HĐND nói chung Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong trường hợp không tổ chức HĐND huyện, quận, phường chưa có một công trình nghiên cứu nào hệ thống đầy đủ về lý luận cũng như thực tiễn đặc biệt trong việc tìm hiểu cụ thể một địa phương thực hiện thí điểm như tỉnh Nam định

3 Mục đích và phạm vi nghiên cứu

Mục đích của luận văn là bước đầu nghiên cứu một cách có hệ thống về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; đề cập đến thực trạng tổ chức

và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, từ đó tìm ra những phương hướng và biện pháp nhằm hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành

chính nhà nước ở địa phương Từ việc nghiên cứu lý luận nói chung, từ những quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức thực hiện trên thực tế tác giả nghiên cứu và phân tích thực tiễn tại tỉnh Nam định Để thực hiện mục đích nghiên cứu, tác giả tập trung vào những nội dung cơ bản sau:

- Những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường;

- Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường – thực tiễn thí điểm tại tỉnh Nam định;

- Một số giải pháp hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu những quan điểm của chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về bộ máy nhà nước, các quan điểm của Đảng, Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân; những đánh giá về việc mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được trình bày trong các văn kiện đại hội, các nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam; các văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành, các báo cáo, tổng kết về tổ chức hoạt động của UBND khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường

Trong luận văn, tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích - tổng hợp trong việc nghiên cứu các quy định của pháp luật liên quan tới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường và tác động của cơ chế, pháp luật tới thực tiễn Phương pháp so sánh và phương pháp thống kê được sử dụng khi tìm hiểu sự khác biệt giữa tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương khi thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường trước

và sau khi thực hiện thí điểm

5 Ý nghĩa thực tiễn của luận văn

Những kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo đối với các vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường của tỉnh Nam định nói riêng và các đơn vị thực hiện thí điểm trên toàn quốc nói chung trong điều kiện đổi mới và hội nhập Luận văn góp phần bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn trong nghiên cứu về tổ chức hợp lý chính quyền địa phương về ở nước ta hiện nay

6 Kết cấu của luận văn

Tên luận văn: "Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường – thực tiễn thí điểm tại tỉnh Nam Định"

Ngoài phần mở đầu và kết luận, và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm ba chương:

Chương 1 Lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường

Chương 2 Thực trạng về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường

Chương 3 Một số giải pháp nhằm hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường

CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA

CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

HUYỆN, QUẬN, PHƯỜNG 1.1 Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và cơ sở để thực hiện không tổ chức HĐND quận, huyện, phường

1.1.1 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được đề cập nhiều trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật hiện hành chưa có qui định về cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương theo cách đưa ra một định nghĩa đầy đủ, ngắn gọn Trong thực tế, theo cách hiểu chung nhất, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là cơ quan có chức năng quản lí hành chính nhà nước theo sự phân định địa giới hành

chính lãnh thổ địa phương Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có thẩm

quyền chung, quản lí tất cả các lĩnh vực công tác trong một địa phương, có nhiệm vụ thực thi pháp luật và chỉ đạo việc thực hiện các chính sách, kế hoạch của nhà nước trong địa phương thuộc thẩm quyền quản lí

Xét về mặt tổ chức cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được hiểu như là một tập hợp tổ chức hành chính địa phương quản lý chung các vấn đề trên một địa phương nhất định Dưới góc độ quản lý, cơ quan hành chính nhà nước là loại cơ quan lý nhà nước hoạt động có tính chuyên nghiệp, có chức năng điều hành xã hội trên cơ sở chấp hành và thi hành Hiến pháp, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên [26, tr.8] Xuất phát từ mục đích hoạt động, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ra đời thực hiện những hoạt động chấp hành và điều hành trên địa bàn lãnh thổ địa phương Hoạt động chấp hành và điều hành ở địa phương là hoạt động quản lý các vấn đề của địa phương trong khuôn khổ pháp luật mà nhà nước đã qui định, do chính các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện hay nói cách khác hoạt động

quản lý của địa phương do chính địa phương thực hiện Điều này nhằm phân biệt với hoạt động quản lý các vấn đề của quốc gia trên địa phương do các cơ quan nhà nước trung ương thực hiện Sự ra đời của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương mang tính khách quan, đó là sự đòi hỏi tất yếu của quá trình phát triển của quốc gia Do thực hiện quản lí ở tầm vĩ mô trên phạm vi toàn quốc, nên nhiều vấn đề của địa phương chính quyền trung ương không có điều kiện trực tiếp giải quyết Mặt khác, mỗi địa phương đều có đặc điểm riêng về vị trí địa lý,

về kinh tế, về xã hội, về truyền thống phong tục tập quán… Vì thế chính quyền trung ương không thể hiểu và thoả mãn được đầy đủ các nhu cầu của từng địa phương Do đó việc thiết lập các cơ quan chính quyền địa phương, thay mặt Nhà nước, thực hiện hoạt động quản lý trên lãnh thổ địa phương là điều cần thiết

Hoạt động quản lý các vấn đề của địa phương gắn liền với một vùng lãnh thổ nhất định và tuỳ theo các theo cách thức tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước, tùy theo đặc điểm phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, địa lý, dân cư và quan điểm chính trị - pháp lý của mỗi quốc gia mà mỗi quốc gia thiết lập hệ thống cơ quan hành chính nhà nước địa phương theo một mô hình khác nhau Trong mỗi quốc gia thì tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng giai đoạn của cuộc cách mạng mà hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được tổ chức và được giao thẩm quyền cho phù hợp với mục tiêu chung của quốc gia trong từng giai đoạn

Cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống được tổ chức chặt chẽ theo cấp lãnh thổ tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương Nước ta phân chia dân cư theo lãnh thổ và tổ chức các đơn vị hành chính địa phương theo cách, nước chia thành tỉnh, tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành

xã Do quá trình triển khai thực hiện quyền hành pháp được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ, đã tạo ra một hệ thống tổ chức thống nhất, toàn vẹn, có mối liên hệ chặt chẽ về tổ chức và hoạt động giữa các cơ quan trong hệ thống hành chính Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nằm trong hệ thống thống nhất, có phân định cấp bậc hành chính lãnh thổ, đặt dưới sự điều

hành thống nhất của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đặt trong mối liên hệ thống nhất, trên cơ

sở đảm bảo nguyên tắc tập trung thống nhất, do đó tạo nên sức mạnh chung của toàn hệ thống quản lí Uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương theo pháp luật Việt Nam hiện hành [6, Đ.123]

Có thể định nghĩa khái quát: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

là một kết cấu của chính quyền địa phương, được thành lập theo qui định của pháp luật, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước theo vùng lãnh thổ địa phương

Theo Hiến pháp năm 1992 nước ta có ba cấp hành chính địa phương:

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

- Huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận và thị xã;

- Xã, phường, thị trấn

Tương ứng với từng đơn vị hành chính lãnh thổ, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương bao gồm: UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận và thị xã; UBND xã, phường, thị trấn Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện và các ban thuộc uỷ ban nhân dân cấp xã là các cơ quan thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành giúp uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước UBND các cấp là

cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, có vai trò vô cùng quan trọng trong

bộ máy chính quyền địa phương Uỷ ban nhân dân do cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp lập ra vì vậy chúng được xác định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực trong phạm vi địa giới hành chính nhất định Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có những đặc điểm sau:

Thứ nhất: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hoạt động mang

tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung

dân chủ Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chỗ: Cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương là một bộ phận của bộ máy nhà nước và nhân danh nhà nước khi thực hiện chức năng quản lý hành chính Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được giới hạn trong phạm vi quyền hành pháp Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật qui định Quyền hạn là yếu

tố quan trọng nhất của thẩm quyền, quyết định tính chất quyền lực của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có nghĩa là có quyền ra những mệnh lệnh, chỉ thị buộc các đối tượng khác phải thực hiện Khi thực hiện các quyền, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã nhân danh nhà nước, thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hoạt động trong khuôn khổ thẩm quyền của mình một cách độc lập, chủ động, sáng tạo và chịu sự ràng buộc của pháp luật, chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là giới hạn quyền lực nhà nước mà cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được giao để làm phương tiện tiến hành các hoạt động quản lí, nhưng việc thực hiện thẩm quyền không chỉ là quyền mà còn là nghĩa vụ Một trong những nghĩa vụ đó là phối hợp chặt chẽ với các cơ quan nhà nước khác để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của

bộ máy chính quyền địa phương

Tính tập trung dân chủ thể hiện ở chỗ xuất phát từ bản chất của một Nhà nước dân chủ xã hội chủ nghĩa, đặc điểm của một nhà nước đơn nhất và để phù hợp với những nhiệm vụ chính trị của thời đại, nền hành chính nhà nước phải đảm bảo tăng cường tính thống nhất, tập trung cao, có quyền lực chính trị cũng như quyền lực kinh tế tập trung vững chắc vào nhà nước (trung ương) song song với việc mở rộng tính dân chủ mạnh mẽ cho chính quyền địa phương theo tinh thần vận dụng hợp lý các phương thức tập quyền, phân quyền, tản quyền, uỷ quyền, đồng quản lý… trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ Do cơ quan hành chính hành chính nhà nước ở địa phương là một thiết chế tập thể, người đứng

đầu lãnh đạo, điều hành hoạt động của cơ quan nên khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số

Thứ hai: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là cơ quan chấp

hành của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, được thành lập ra để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước có nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trong phạm vi địa phương Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động được tiến hành trên cơ

sở Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước

Thứ ba: Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương mang

tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống Thông qua việc thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên mọi mặt kinh tế xã hội của địa phương thể hiện ở việc cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ban hành các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền để cụ thể hoá và chi tiết hoá các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên từ đó đưa ra các văn bản của mình để chỉ đạo thực hiện trong thực tế, đánh giá hiệu quả của việc thực hiện pháp luật và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật Hoạt động quản lý hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trực tiếp tác động đến cộng đồng dân cư tồn tại lâu đời, có sự gắn bó chặt chẽ với nhau do đó hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cần đáp ứng nhu cầu của cộng đồng dân cư về nhiều phương diện như kinh tế, văn hóa, xã hội, truyền thống, phong tục tập quán, ngành nghề

Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là cầu nối giữa Nhà nước với các tổ chức và cá nhân trên địa bàn, đại diện cho Nhà nước, nhân danh Nhà nước để thực thi quyền lực Nhà nước trong lĩnh vực hành pháp tại địa phương; triển khai,

tổ chức thực hiện những chủ trương, chính sách pháp luật của Nhà nước Để thực hiện tốt hoạt động này, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải chủ động, linh hoạt đảm bảo vừa đúng pháp luật vừa phù hợp với truyền thống và điều kiện của mỗi địa phương Trực tiếp tổ chức thực hiện các qui định, các

quyết định của nhà nước, giải quyết những yêu cầu, thắc mắc, bức xúc của tổ chức và cá nhân đồng thời cũng là người trực tiếp thu nhận, lắng nghe, tiếp thu những ý kiến, những đề xuất, kiến nghị của tổ chức và cá nhân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là cơ quan phải phản ánh một cách trung thực những nguyện vọng, mong muốn, nhu cầu của người dân lên các cơ quan cấp trên và đề xuất những giải pháp trong việc giải quyết những vướng mắc, thoả mãn những nhu cầu, mong muốn đó Nếu làm việc có hiệu quả tốt thì đường lối, chính sách pháp luật của nhà nước sẽ dễ dàng đi vào cuộc sống, trở thành hoạt động thực tế, tạo ra sự phấn khởi, sự tin tưởng của nhân dân vào nhà nước Ngược lại, nếu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương không giải quyết công việc một cách thấu đáo những thắc mắc, những vướng mắc của nhân dân thì có thể làm bùng phát nhiều phản ứng tiêu cực của nhân dân đối với Nhà nước

Thứ tư: Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có mối liên hệ

với nhau về tổ chức và hoạt động, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, theo thứ bậc nhằm đảm bảo thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước ở địa phương

Đó là cách thức tổ chức hình thành một hệ thống tổ chức hành chính địa phương theo trật tự thứ bậc của hệ thống quản lý - có cấp trên và cấp dưới Cấp trên chỉ đạo, lãnh đạo cấp dưới Cấp dưới phục tùng các quyết định của cấp trên Mối quan hệ này dựa trên cơ sở của pháp luật Trong hệ thống thứ bậc hành chính, số lượng các bậc có thể thay đổi phụ thuộc vào từng giai đoạn Do tổ chức theo thứ bậc nên có cơ quan hành chính cấp, cơ quan hành chính cấp dưới Tính trên dưới

ở đây thể hiện tính tuân thủ chấp hành các quyết định của cơ quan cấp trên Cơ quan hành chính nhà nước phải chấp hành quyết định của cơ quan hành chính cấp trên Trong điều kiện cụ thể của Việt nam, tỉnh là cơ quan cấp trên trực tiếp của huyện, huyện là cơ quan cấp trên trực tiếp của xã Mọi quyết định của tỉnh, huyện phải thực hiện và mọi quyết định của huyện, xã cũng phải thực hiện, chấp hành nghiêm chỉnh Điều này không chỉ có ở Việt nam mà ở các nước tổ chức

theo hệ thống hành chính thứ bậc đều xảy ra tương tự Xu hướng chung trong thời gian qua là làm rõ tính phụ thuộc giữa cấp trên và cấp dưới

Các nước khi thành lập hệ thống cơ quan hành chính đều đảm bảo thứ bậc trong hệ thống hành chính bằng cách quy định cụ thể quyền của cơ quan hành chính nhà nước mỗi cấp và mối quan hệ giữa các cấp với nhau trong việc thực thi quản lý hành chính nhà nước Mối quan hệ trên dưới theo thứ bậc liên quan đến nhiều nội dung như vấn đề nhân sự, vấn đề tài chính cho hoạt động cũng như thiết lập cơ cấu tổ chức riêng cho từng đơn vị hành chính Bên cạnh cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương - đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương thì cơ quan hành chính nhà nước ở đại phương có nhiệm vụ thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn lãnh thổ theo đúng qui định của pháp luật Hệ thống cơ quan thực thi hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn vừa phải triển khai pháp luật nhà nước trên địa bàn vừa phải thực hiện các quyết định của hội đồng về những vấn đề của địa phương Điều này tạo ra cho các cơ quan chấp hành tại địa phương thường có tính lệ thuộc vào cả hội đồng địa phương và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên

Thứ năm: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có quyền ban hành

các quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính để thực thi quyền hành pháp ở địa phương Lý luận chủ nghĩa Mác - Lênin đã chỉ ra rằng, quản lý

xã hội bằng pháp luật là tốt nhất, có hiệu quả nhất Ở nước ta, quan điểm trên được thể hiện tại Điều 12, Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001): Nhà nước quản

lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN Những vấn

đề mà cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương không thể trực tiếp quản lý thì cần phân cấp cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để đảm bảo hiệu quả của việc quản lý Dù có qui định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể qui định các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp với tất cả mọi địa phương Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được quyền ban hành những văn bản quy phạm nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã

hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành tại địa phương nhưng không được trái với văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và cơ quan quyền lực cùng cấp Thẩm quyền và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND

và UBND Khi ban hành các văn bản quy phạm, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải tuân thủ không những các quy định về thẩm quyền ban hành các loại văn bản liên quan đến các vấn đề được giao mà còn những yêu cầu có tính chất thủ tục ban hành văn bản

Hiện nay trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cùng với việc đề cao vai trò của các đạo luật trong đời sống xã hội cần phải quan tâm tới sự đảm bảo tính hợp pháp của các quyết định quản lý hành chính nhà nước, trong đó có các văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ban hành Ban hành những văn bản cá biệt áp dụng các quy phạm pháp luật là một hình thức quan trọng trong hoạt động chấp hành và điều hành Đây chính là hoạt động đưa các quy phạm pháp luật vào thực tế đời sống Trên

cơ sở những văn bản quản lý cá biệt, các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể sẽ được phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt Đơn cử như việc áp dụng các biện pháp trách nhiệm hành chính đối với người thực hiện vi phạm được thực hiện thông qua hình thức ban hành văn bản pháp lý cá biệt Trên cơ sở quyết định xử phạt vi phạm hành chính, trách nhiệm của người vi phạm được phát sinh Ở đây đã diễn

ra quá trình cá biệt hoá các chế tài hành chính vào một trường hợp cụ thể đối với các cá nhân, tổ chức cụ thể Các hoạt động ban hành văn bản cá biệt cần phải dựa trên cơ sở các đạo luật cũng như các văn bản pháp luật khác của cơ quan quyền lực và quản lý cấp trên

Thứ sáu: Nguồn nhân sự chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương là đội ngũ cán bộ công chức được hình thành từ tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc bầu cử theo quy định của Luật cán bộ, công chức Hoạt động của họ gắn liền với quyền lực công (quyền hạn hành chính nhất định) được cơ quan có thẩm

quyền trao cho và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao Cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực thi công vụ Hoạt động công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước do cán bộ, công chức tiến hành theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích của nhà nước, nhân dân và xã hội Những đối tượng trên chiếm số đông trong cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, hoạt động của họ đảm bảo sự vận hành của toàn bộ bộ máy hành chính và cả các cơ quan khác của nhà nước, hoạt động của họ dựa vào chuẩn mực pháp luật Ngoài ra, hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được đảm bảo bằng ngân sách nhà nước Xuất phát từ vị trí của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương do nhà nước lập ra để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình do đó phải có một nguồn tài chính nhất định

để đảm bảo cho hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hoạt động có hiệu quả

Như vậy từ khái niệm và những đặc điểm trên cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương được hiểu là tổ chức tương đối độc lập do cơ quan nhà nước

có thẩm quyền thành lập, hoạt động thường xuyên, liên tục và ổn định và mang tính quyền lực nhà nước, là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, ban hành các quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính để thực thi quyền hành pháp ở địa phương, thực hiện hoạt động công vụ bởi nguồn nhân sự chính là đội ngũ cán bộ, công chức nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước

1.1.2 Mối liên hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với cơ quan quyền lực ở địa phương và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên khi thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường

Các đơn vị hành chính ở nước ta được phân định theo nguyên tắc : nước

chia thành tỉnh, tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành xã, hình thành nên ba

cấp hành chính địa phương : tỉnh, huyện, xã Trên cơ sở các đơn vị hành chính

lãnh thổ, chính quyền địa phương được thành lập bao gồm HĐND và UBND Như vậy cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở nước ta được thành lập trên cả ba cấp

Theo pháp luật hiện hành UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

và được HĐND cùng cấp giao trách nhiệm thực hiện các nghị quyết của mình trên phạm vi địa phương Chủ tịch UBND là đại biểu HĐND tuy nhiên trong nhiệm kỳ nếu khuyết thì người được bầu giữ chức Chủ tịch UBND không nhất thiết phải là đại biểu HĐND UBND có quyền đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ những Nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới Tổ chức và hoạt động UBND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp Pháp luật hiện hành quy định nhiệm kỳ là năm năm [7, Đ.6]

UBND chịu sự kiểm tra, giám sát của HĐND, UBND phải báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp, chịu sự chất vấn của HĐND, chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện các nghị quyết của HĐND UBND thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn Nếu không hoàn thành nhiệm vụ, các thành viên của UBND có thể bị HĐND bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm [2, tr.31] Trong quá trình giám sát hoạt động của UBND, khi thấy văn bản của UBND cùng cấp sai trái, HĐND có quyền bãi bỏ Ngân sách cho hoạt động của UBND do HĐND quyết định phân

bổ cùng với việc phân bổ ngân sách địa phương Các nghị quyết của HĐND chỉ

có quyền đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp dưới và

đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ UBND là cơ quan chấp hành của HĐND nhưng các thành viên chủ chốt của UBND lại cùng đồng thời nắm giữ chức vụ chủ chốt trong HĐND cùng cấp Chính vì vậy việc giám sát của HĐND đối với UBND nhiều khi không hiệu quả, bị hình thức và vì vậy ở địa phương, UBND lại có xu hướng mang quyền lực lớn

UBND các cấp tạo thành một hệ thống, UBND cấp dưới chịu sự chỉ đạo của UBND cấp trên Uỷ ban cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo của Chính phủ [7, Đ.6] Kết quả bầu cử các chức danh Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Uỷ viên của UBND cấp dưới phải được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn Chủ tịch UBND cấp trên có quyền điều động, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch cấp dưới trực tiếp

UBND chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động trước cơ quan nhà nước cấp trên Chấp hành những quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, thi hành pháp luật thống nhất của nhà nước UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở [7, Đ.2] UBND cấp dưới báo cáo công tác trước UBND cấp trên, UBND cấp tỉnh thì chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Chính phủ UBND các cấp dưới sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ là

cơ quan hành chính nhà nước cao nhất

Các mối liên hệ về tổ chức và hoạt động với HĐND cùng cấp của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chính là sự thể hiện của mô hình chính quyền địa phương hoàn chỉnh nhằm đảm bảo thực hiện tốt nhất các yêu cầu của nhiệm

vụ quản lý hành chính nhà nước Đảm bảo thứ bậc của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương pháp luật quy định cấp trên có quyền phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức các Chủ tịch, các Phó chủ tịch cấp dưới trực tiếp Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tạo thành một chính thể thống nhất, toàn vẹn, có quan hệ chặt chẽ, ràng buộc với nhau Mỗi cơ quan hành chính là một khâu, mắt xích không thể thiếu được trong hệ thống Tính thống nhất cao của nó được thể hiện bằng sự bền chặt, liên tục, thường xuyên hơn bất kỳ một hệ thống cơ quan khác của Nhà nước (cơ quan quyền lực, Toà án, Kiểm sát) Tính thống nhất của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được quyết định bởi tính thống nhất về nghiệp vụ, chức năng hoạt động quản lý hành chính nhà nước - chức năng chấp hành và điều hành do

những cơ quan ấy thực hiện Hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được lãnh đạo, điều khiển chung từ một trung tâm là Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Cơ sở, nền tảng tổ chức, hoạt động trong những cơ quan đó được quy định trong Hiến pháp

Nếu không tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì các mối liên hệ truyền thống trên bị cắt bỏ không bị ảnh hưởng UBND là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước vừa do HĐND giao, vừa do UBND cấp trên giao và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ; là cơ quan hành chính nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiện việc chỉ đạo, điều hành hàng ngày công việc hành chính nhà nước ở địa phương Như vậy, UBND

có vị trí pháp lý riêng nhưng gắn bó mật thiết với HĐND Với vị trí như vậy, UBND có hai tư cách thống nhất: thứ nhất là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND chịu trách nhiệm thi hành những nghị quyết của HĐND, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND; thứ hai là cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương, UBND chịu trách nhiệm không chỉ chấp hành những nghị quyết của HĐND mà cả những quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, thi hành pháp luật thống nhất của Nhà nước UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp, và trước UBND cấp trên; đối với UBND cấp tỉnh thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chính phủ UBND các cấp dưới sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Nhà nước Như vậy, UBND là cơ quan song trùng trực thuộc, vừa trực thuộc UBND cấp trên, vừa trực thuộc HĐND cùng cấp [26, tr.8] Tính song trùng trực thuộc này gây ảnh hưởng đến tính thống nhất, thông suốt trong quản lý, điều hành của bộ máy hành chính Mặt khác, cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ thành các cấp và việc tổ chức đầy đủ cả HĐND và UBND ở tất cả các cấp không phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước là đơn nhất Đặc trưng của mô hình Nhà nước này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất; Nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà

nước được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định Từ đây, việc xác định, mối quan hệ giữa trung ương - địa phương phải bảo đảm tuân thủ nguyên tắc về chủ quyền quốc gia là nơi thể hiện tính tối cao của quyền lực nhà nước trong quan hệ đối nội và tính độc lập của nó trong quan hệ đối ngoại

Mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện tại của nhà nước ta đã thể hiện tính dân chủ, đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân và mọi hoạt động đảm bảo thực sự quyền lực của nhân dân thông qua thiết chế HĐND Tuy nhiên việc áp dụng triển khai quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng quản lý hành chính qua những đơn vị hành chính có tính chất trung gian (quận, huyện, phường), trung chuyển mệnh lệnh quản lý là chưa phù hợp Xét về mặt lý luận các đơn vị trung gian không có khả năng tập hợp quyền lực nhà nước, chỉ những đơn vị hành chính cơ bản như tỉnh và xã mới có khả năng này

Các đơn vị hành chính trung gian như huyện, quận, phường với chức năng chủ yếu là chuyển tải chứ không phải quyết định như ở các đơn vị hành chính lãnh thổ đầu tiên là cấp tỉnh và đơn vị hành chính lãnh thổ gần với cộng đồng dân cư nhất là cấp xã Do đó sự có mặt của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương với tính chất là cơ quan đại diện ở cấp trung gian là không cần thiết, không đáp ứng được nhu cầu cần sự tập trung cao cho việc quản lý điều hành một cách thông suốt, nhanh gọn từ trung ương xuống cơ sở

Khác với chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị có nhiều lĩnh vực quản lý với những đặc trưng riêng Chính quyền đô thị phải tiến hành hoạt động cung cấp nhiều loại dịch vụ công như quy hoạch đô thị, xây dựng, xử lý rác thải, điện chiếu sáng, nước sinh hoạt, đời sống khu dân cư… Các bộ phận cấu thành

cơ cấu tổ chức chính quyền đô thị trong nhiều trường hợp khác với chính quyền địa phương khu vực nông thôn Nhiều hoạt động cung cấp dịch vụ công trên địa bàn đô thị khó có thể chia tách Tính tập trung chỉ đạo hoạt động cung cấp dịch

vụ công tại đô thị lớn hơn đối với nông thôn, điều đó làm cho tổ chức chính quyền đô thị không nhất thiết phải chia ra thành các đơn vị hành chính hoàn

chỉnh có cả hai cơ quan là HĐND và UBND Việc có đầy đủ cả HĐND và UBND ở các cấp chính quyền đô thị như hiện nay đã làm chia tách tính thống nhất và nhanh nhạy trong triển khai quản lý hành chính ở địa phương Sự chỉ đạo

từ chính quyền thành phố xuống tới chính quyền quận, phường do phải được HĐND cấp dưới ra nghị quyết thực hiện dẫn đến việc triển khai chậm, ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.Như vậy, nếu đem áp dụng một cách máy móc mô hình chính quyền địa phương đầy đủ cả HĐND và UBND ở tất cả các cấp chính quyền như hiện nay là sự không cần thiết, cần phải

tổ chức lại một cách hợp lý Tuỳ thuộc vào tính chất của từng loại đơn vị hành chính, vào nhu cầu quản lý để tổ chức đổi mới hệ thống chính quyền các cấp HĐND với tính chất là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân chỉ nên được tổ chức ở những nơi cần nhu cầu đại diện, còn HĐND ở huyện, quận, phường không có khả năng và điều kiện để thực hiện nhiệm vụ thì không nhất thiết tồn tại Do đó có thể khẳng định nếu không tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì các mối liên hệ truyền thống giữa cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sẽ hoạt động một cách thông suốt, nhanh nhạy, kịp thời và hiệu quả

Lý do không tổ chức HĐND ở cấp trung gian như đã phân tích chính là ở chỗ những loại hình đơn vị hành chính này do đặc điểm, tính chất không có khả năng để thực hiện hiệu quả, chức năng, nhiệm vụ của mình [24, tr.9] Việc tổ chức bộ máy cơ quan chính quyền như nhau ở đơn vị hành chính cơ bản cũng như trung gian như vậy đã không phân biệt được sự khác nhau trong tổ chức quyền lực nhân dân và quản lý hành chính nhà nước Cách tổ chức như vậy không phát huy được vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những cấp trung gian vốn rất cần sự tập trung cao để đảm bảo liên kết chặt chẽ giữa trung ương và địa phương Đối với đơn vị hành chính huyện, mô hình tổ chức chính quyền thích hợp với vị trí là một cấp hành chính trung gian là tập trung xây dựng một bộ máy hành chính gọn nhẹ do tỉnh bổ nhiệm, về bản chất là một

cơ cấu giúp chính quyền tỉnh quản lý tại địa phương Đó là một Uỷ ban hành

chính do một cá nhân đứng đầu hoạt động theo chế độ thủ trưởng - đề cao vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu Đối với quận, phường là những cấp hành chính bên dưới, không phải là một cấp hoàn chỉnh, được thành lập theo nhu cầu

và trình độ quản lý chỉ nên có bộ máy gọn nhẹ và cũng áp dụng chế độ thủ trưởng

Để thay thế vai trò giám sát của HĐND thì cần tăng cường các hình thức dân chủ trực tiếp, đảm bảo cho nhân dân có khả năng tham gia rộng rãi vào quá trình quản lý nhà nước Chức năng chủ yếu của các đơn vị hành chính trung gian là quản lý hành chính nhà nước tại địa phương, đảm bảo cho việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, quyết định, chỉ thị của các cơ quan có thẩm quyền Giúp việc cho người đứng đầu là một số lượng hạn chế các phòng, ban, bộ phận các cơ quan chuyên môn trực thuộc

1.2 Cơ sở để thực hiện không tổ chức HĐND quận, huyện, phường

1.2.1 Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường không làm mất quyền đại diện, quyền làm chủ của nhân dân

Quyền lực của nhân dân là gốc của quyền lực nhà nước Quyền đại diện, quyền dân chủ là các hình thức nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tham gia quản lí nhà nước và xã hội thông qua hoạt động của những người đại diện, cơ quan đại diện của mình ở các cấp chính quyền Không thực hiện xoá bỏ HĐND - cơ quan đại diện của dân ở tất cả các cấp chính quyền địa phương Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, người dân không mất đi người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của mình Người dân vẫn có những đại diện, giám sát và bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho mình như Đại biểu quốc hội, Đại biểu HĐND tỉnh, Đại biểu HĐND thành phố, thị xã thuộc tỉnh và Đại biểu HĐND xã

và thị trấn Ngoài ra còn có cả hệ thống tổ chức chính trị - xã hội khác như Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên đều đại diện cho nhân dân Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường có nghĩa giảm bớt số lượng đại biểu đại diện,

sự đại diện của dân sẽ tập trung hơn, hạn chế sự chồng chéo, không rõ ràng tình trạng cùng một việc có nhiều cơ quan, nhiều đại biểu đại diện mà hiệu quả giải quyết lại thấp, không kịp thời

Việc đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân vẫn được duy trì và phát huy thông qua nhiều kênh Việc cung cấp, công bố các thông tin công khai, nội dung công khai, những việc dân bàn và quyết, những việc dân có ý kiến và những việc dân giám sát được thực hiện kịp thời Quyền dân chủ của nhân dân được thực hiện trực tiếp thông qua hoạt động của chính các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Khi không tổ chức tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì việc tham gia của nhân dân trong hoạt động, quản lý, điều hành của UBND huyện, quận, phường được thực hiện trực tiếp thông qua các buổi tiếp dân của UBND, các buổi tiếp xúc cử tri của thiết chế đại diện, nhân dân có quyền nhận xét đánh giá mặt mạnh, mặt chưa mạnh của hoạt động quản lý; đề xuất, phản ánh và yêu cầu được giải đáp những kiến nghị của nhân dân liên quan đến hoạt động quản

lý, điều hành của UBND Không tổ chức tổ chức HĐND huyện, quận, phường không làm mất đi quyền đại diện, quyền làm chủ của nhân dân

1.2.2 Giảm can thiệp của chính quyền địa phương đến nền kinh tế thị trường, thúc đẩy hội nhập

Nền kinh tế thị trường được vận hành với những quy luật riêng vốn có của nó Việc nhấn mạnh vai trò của Nhà nước trong việc định hướng sự phát triển của nền kinh tế thị trường ở nước ta không mâu thuẫn với vấn đề có tính nguyên tắc: sự vận hành của nền kinh tế thị trường nào cũng trước hết và chủ yếu do các quy luật thị trường quyết định Song, quy luật kinh tế thị trường lại thuộc lĩnh vực quy luật xã hội Tính khách quan của nó được thể hiện và thực hiện thông qua hoạt động có ý thức của con người Dựa trên việc nhận thức đúng đắn những yêu cầu của các quy luật trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước cụ thể hoá những yêu cầu đó thành luật, chính sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, xác định đúng bước đi để hiện thực hoá chúng Đây là nhân tố có tác động trực tiếp thúc đẩy nền kinh tế thị trường vận động phù hợp với quy luật nội tại của nó Sự ổn định và năng động của các quan hệ xã hội hình thành trên cơ sở nền kinh tế thị trường tuỳ thuộc rất nhiều vào hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước

Khác với chính quyền cấp tỉnh - cấp có những thay đổi hướng đến sự đáp ứng tốt hơn những yêu cầu của nền kinh tế thị trường thì những thay đổi của chính quyền cấp huyện lại theo hướng ngược lại Vai trò của nhà nước đối với sự phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa cũng thể hiện ở việc nhà nước góp phần đắc lực vào việc tạo môi trường cho thị trường phát triển, như tạo lập kết cấu hạ tầng kinh tế cho sản xuất, lưu thông hàng hoá; tạo lập sự phân công lao động theo ngành, nghề, vùng kinh tế qua việc nhà nước tiến hành quy hoạch phát triển kinh tế theo lợi thế từng vùng, ngành và nhu cầu chung của xã hội… Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, chức năng và nhiệm vụ của HĐND các cấp cũng phải thay đổi cho phù hợp Quản lý nhà nước về kinh tế chỉ ở tầm vĩ mô, ở trung ương còn chính quyền địa phương các cấp chỉ tổ chức thực hiện các chính sách về kinh tế, tạo môi trường hành lang pháp lý thông thoáng thúc đẩy kinh tế trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước

Toàn cầu hoá nền kinh tế là xu hướng tất yếu hiện nay của các nước trên thế giới Đây cũng là một cơ hội và thách thức với nước ta Việt nam đã và đang chủ động hội nhập kinh tế quốc tế Yêu cầu đặt ra đối với việc đáp ứng nhu cầu hội nhập không chỉ ở việc sửa đổi cơ chế chính sách cho phù hợp, bỏ các hình thức quản lý không phù hợp với quốc tế mà còn phải tạo điều kiện thúc đẩy nhanh quá trình mở cửa mở rộng quan hệ hợp tác Đặc biệt việc hội nhập diễn ra một cách thường xuyên và liên tục ở khu đô thị Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường sẽ làm cho các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chủ động hơn trong việc thực hiện các chính sách, pháp luật để hội nhập kinh tế quốc

tế phù hợp với tính chất tập trung thống nhất cao của quản lý đô thị, bỏ tầng nấc trung gian cản trở sự phát triển của kinh tế thị trường

1.2.3 Giảm đầu mối trung gian của bộ máy hành chính nhà nước nhưng vẫn đảm bảo tính liên thông

Để đáp ứng yêu cầu của cơ chế quản lý mới và yêu cầu hội nhập quốc tế

bộ máy hành chính nhà nước phải được cải cách Việc tinh giản bộ máy bằng

việc loại bỏ các cơ quan có chức năng trùng lặp, những khâu trung gian không cần thiết là xu hướng cải cách hành chính của nhiều quốc gia hiện nay Trong cải cách hành chính, cải cách bộ máy chính quyền địa phương trong thời gian gần đây đã có những đã có những kết quả nhất định, đó là việc giảm thiểu số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, ở địa phương thì giảm số lượng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thông qua đó đã điều chỉnh, làm

rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan trong hệ thống hành chính, khắc phục những chồng chéo, trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ Việc tinh giản bộ máy hành chính nhà nước được tiến hành giảm các đầu mối quản lý, các cấp trung gian làm việc không hiệu quả hay không cẩn thiết khắc phục được tình trạng thông tin trong quản lý sẽ mất dần đi tính chính xác ban đầu của nó Cả nước ta tính đến ngày 31/8/2010 có 11.869 đơn vị hành chính lãnh thổ, nghĩa là có tổng

số 11.869 HĐND các cấp với tổng số 306.262 đại biểu HĐND các cấp [26, tr.15] Nếu không tổ chức HĐND huyện, quận, phường sẽ giảm tổng số 1.992 HĐND, ước tính giảm khoảng 58.231 đại biểu HĐND các cấp Tương ứng với việc giảm

số lượng HĐND huyện, quận, phường, bộ máy hành chính nhà nước sẽ tinh giản không nhỏ số lượng biên chế và tiết kiệm chi tiêu ngân sách Tuy nhiên mục tiêu lớn nhất của việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường vẫn là việc đổi mới, tổ chức hợp lý bộ máy chính quyền địa phương để đảm bảo tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước

Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường làm giảm đầu mối trung gian của bộ máy hành chính nhà nước nhưng cần thiết phải đảm bảo tính thống nhất trong quản lý Hoạt động quản lý hành chính không bị gián đoạn, đứt khúc vì mất khâu trung gian Bảo đảm tính liên tục và hiệu quả trong hoạt động của các

cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương là yêu cầu đặt ra trong việc tổ chức hợp lý chính quyền địa phương phù hợp với giai đoạn mới của cuộc cách mạng Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường chính là cuộc cải cách lớn gây ra sự xáo trộn về tổ chức, nhân sự, tạo ra một mô hình hoàn toàn mới với những cơ sở

pháp lý và quy chế mới khác với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương so với trước Yêu cầu đặt ra cho hoạt động của chính quyền địa phương chính là duy trì hiệu quả quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn , bảo đảm sự thống nhất và tính liên tục của quản lý hành chính, bảo đảm chất lượng cung ứng các dịch vụ công Do đó pháp luật phải có sự điều chỉnh một cách phù hợp về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở tất cả các cấp chính quyền địa phương để các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện nhiệm vụ quản lý một cách bình thường, không tạo ra khoảng trống về trách nhiệm, không bị gián đoạn, đứt khúc ở bất

kỳ một lĩnh vực nào

1.3 Các yếu tố đảm bảo hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường

1.3.1 Khung pháp lý đồng bộ, tương thích đảm bảo cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện chức năng hành chính

Pháp luật được nhà nước sử dụng để quản lý xã hội, là cơ sở để xây dựng

và hoàn thiện bộ máy nhà nước Để bộ máy đó hoạt động có hiệu quả đòi hỏi phải xác định đúng chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi loại cơ quan; phải xác lập một cách đúng đắn và hợp lý mối quan hệ giữa chúng; phải có những phương pháp, hình thức tổ chức và hoạt động phù hợp để tạo thành một

cơ chế đồng bộ trong quá trình thiết lập và thực hiện quyền lực nhà nước Tất cả điều đó chỉ được thực hiện khi dựa trên cơ sở vững chắc của những nguyên tắc

và quy định cụ thể của pháp luật Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cũng không nằm ngoài bộ máy đó Để việc hoạt động có hiệu quả, trước hết, cơ

quan hành chính nhà nước ở địa phương phải là cơ quan hợp hiến và hợp pháp

Tính hợp hiến thể hiện ở chỗ hệ thống tổ chức, nguyên tắc hoạt động và thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất

Hiến pháp là cơ sở để hình thành nên một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh đồng

bộ Mọi văn bản pháp luật khác từ luật trở xuống đều phải phù hợp với các quy định của Hiến pháp Tính hợp pháp thể hiện từ những vấn đề có tính nguyên tắc của tổ chức, hoạt động và thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã quy định trong hiến pháp được quy định cụ thể hoá, chi tiết hoá trong các văn bản luật và dưới luật

Khung pháp lý đồng bộ chính là các quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương của các văn bản luật thống nhất, không chồng chéo, mâu thuẫn nhau Từ đó tạo điều kiện cho các cơ quan đó có một vị trí nhất định trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước với các hoạt động cụ thể nhằm thực hiện tốt chức năng chấp hành và điều hành trong phạm vi lãnh thổ Tương thích còn thể hiện ở chỗ pháp luật phải điều chỉnh phải phù hợp đúng bản chất của cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở địa phương làm cơ sở cho việc tổ chức thực hiện có hiệu quả trên thực

tế Hiện nay, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương quy định chưa cụ thể, chưa thật sự bao quát làm cho hoạt động điều hành của các cơ quan này nhiều lúc thiếu linh hoạt Hệ thống văn bản pháp luật còn nhiều chồng chéo, không đồng nhất, các quy định về phân cấp, phân quyền của trung ương cho địa phương chưa rõ ràng thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn

Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cần được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật, đồng bộ, tương thích đảm bảo cho các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện tốt chức năng quản lý hành chính Để các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương vừa có căn cứ, vừa có thể vận dụng một cách linh hoạt trong hoạt động, quản lý, phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương Tuy nhiên, việc tạo khung pháp lý theo hướng mở được thực thi có hiệu quả, Nhà nước cần tăng cường hơn nữa

sự kiểm tra, giám sát đối với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,

giúp cho các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ngày càng làm tốt vai trò, chức năng, nhiệm vụ của mình

1.3.2 Cơ cấu bộ máy chính quyền địa phương gọn, nhẹ

Hiệu quả trong việc xây dựng cơ cấu tổ chức, giảm đến mức tối thiểu các chi phí có liên quan là một nguyên tắc khi xây dựng cơ cấu bộ máy quản lý hành chính Nền kinh tế thị trường đòi hỏi sự điều hành nhanh chóng, hiệu quả, đáp ứng kịp thời mọi biến động của thị trường Điều đó chỉ có được khi có một bộ máy quản lý hành chính được tổ chức một cách khoa học, gọn nhẹ, hiệu quả Để giải quyết khẩn trương, nhanh gọn hơn những vấn đề theo yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế sâu rộng thì yêu cầu đặt ra là bộ máy hành chính phải gọn, nhẹ; tránh hình thức, rườm rà, không cần thiết Điều này không những giúp cho cơ cấu bộ máy quản lý của cơ quan gọn nhẹ mà còn tích cực giảm chi cho ngân sách Mặt khác, việc thực thi các nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính cần phải nhanh nhạy, thông suốt, ít tầng cấp, ít hội họp, không nhất thiết phải thông qua thảo luận, quyết định tập thể Trước đây những vấn đề quan trọng của địa phương phải xin ý kiến của HĐND cùng cấp

và báo cáo cơ quan cấp trên thì nay chỉ báo cáo với cơ quan cấp trên tức là đã giảm được một khâu Theo quy định của Hiến pháp, HĐND tổ chức cả ba cấp nên trên địa bàn một tỉnh, mỗi người dân đồng thời có ba người đại diện, thay mặt, dẫn đến chồng chéo trong việc thực hiện chức năng của người đại diện Việc phân định một số chức năng giữa các cấp chính quyền địa phương, giữa HĐND và UBND vẫn còn chưa thật sự rõ ràng, có sự chồng chéo, trùng lắp Cũng trong Luật Tổ chức HĐND và UBND, nhiều nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND trùng với nhiệm vụ, quyền hạn của UBND; nhiều nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND gần như giống nhau ở cả ba cấp hành chính, do đó vai trò, thẩm quyền là không rõ, dễ dẫn đến tranh chấp hoặc đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền địa phương Nhưng những nhiệm vụ khó khăn vì không rõ chính quyền cấp nào chịu trách nhiệm lại rất dễ bị bỏ qua, hoặc không được thực hiện đến nơi đến chốn

1.3.3 Phân định rõ chức năng quản lý của mỗi cấp, có tính đến đặc thù của địa phương

Tính chất thường xuyên, chấp hành của các cơ quan hành chính nhà nước đòi hỏi phải thiết lập mô hình hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước một cách hợp lý, khoa học nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng quyền lực và nguồn lực nhà nước một cách hiệu quả Phân định rõ chức năng quản lý ở mỗi cấp chính là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn giải quyết những công việc nhất định Việc phân định rõ chức năng cho từng cấp hành chính thực chất là việc trao cho cấp hành chính - lãnh thổ những quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định trên các lĩnh vực Trong những năm qua, kết quả đạt được từ việc phân định rõ chức năng quản lý của mỗi cấp

đã phát huy được tính chủ động, sáng tạo của địa phương, khai thác các nguồn lực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, góp phần thúc đẩy kinh tế, xã hội địa phương, phục vụ tốt hơn cho nhu cầu của các tổ chức và nhân dân Các cấp chính quyền có những nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm và nguồn lực của mình tuỳ theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn Nhiệm vụ, quyền hạn đó được thực hiện thông qua các pháp nhân là HĐND và UBND các cấp Nhưng hoạt động đó đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của chính quyền trung ương, hoạt động của chính quyền cấp dưới đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của chính quyền cấp trên Việc phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước là mục tiêu của nhà nước ta khi xây dựng nhà nước pháp quyền

và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Về cấp hành chính tỉnh: Tỉnh được coi là cấp hành chính nhân tạo nhưng

tỉnh lại là đơn vị hành chính - lãnh thổ có vị trí quan trọng Là địa bàn có điều kiện để xây dựng một cơ cấu kinh tế lãnh thổ nằm trong cơ cấu kinh tế chung của cả nước Không nên bỏ HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do vị

trí tất yếu của nó trong hệ thống chính quyền ở nước ta Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là nơi bắt đầu của chế độ tự chủ địa phương Trong mối quan

hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương thì bộ máy hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có mối quan hệ trực tiếp với bộ máy hành chính trung ương Ranh giới giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương được xác định từ cấp tỉnh [26, tr.11] Trung ương không thể bỏ qua cấp tỉnh để chỉ đạo hay triển khai trực tiếp đến cấp huyện và cấp xã Việc phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trước tiên và trực tiếp cho chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Những vấn đề tự chủ chung cho một tỉnh được xác định và giải quyết ở HĐND cấp tỉnh Do đó sự tồn tại đơn vị hành chính lãnh thổ cấp tỉnh - chính quyền cấp tỉnh là cần thiết

Cấp huyện: Hiện nay, phân định rõ chức năng quản lý của mỗi cấp dựa

trên điều kiện lịch sử - kinh tế - chính trị nhất định, phụ thuộc vào các yếu tố khách quan và quan điểm chính trị của đảng cầm quyền Trong các cấp hành chính địa phương, cấp huyện là cấp trung gian, cấp hành chính nhân tạo [26, tr.9] Trước đây, cấp huyện được xác định là một cấp kế hoạch cơ bản, là đơn vị hành chính thực hiện quản lý toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn, thì khi kinh tế thị trường phát triển, huyện bộc lộ rõ là một cấp trung gian Những vấn đề mang tính chất chung của cả địa phương như quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển, ban hành cơ chế, chính sách do chính quyền cấp tỉnh quyết định Các vấn đề liên quan trực tiếp đến cơ sở, chăm lo trực tiếp cho đời sống người dân thì do chính quyền cấp xã quyết định Chính quyền huyện chỉ là cấp thực hiện các quyết định của cấp trên Trên thực tế, vai trò, chức năng của chính quyền cấp huyện đã thay đổi và bị thu hẹp rất nhiều Nhiều việc tuy vẫn được pháp luật quy định nhưng chỉ là danh nghĩa Bên cạnh sự thay đổi giữa các cấp chính quyền địa phương, đang có sự thay đổi giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn Một vai trò lớn hơn, phức tạp hơn xuất phát từ đặc điểm

đô thị và các yêu cầu của công tác quản lý đô thị, đang được hình thành đối với chính quyền đô thị so với chính quyền địa phương cùng cấp Trên cấp hành chính này trong lịch sử có lúc có HĐND, có lúc không có HĐND chỉ có uỷ ban hành chính hoặc UBND Nếu để tồn tại HĐND cấp huyện và bộ máy hành chính cấp huyện, tức là để tồn tại một tầng nấc trung gian trong bộ máy chính quyền địa phương, rộng hơn trong bộ máy hành chính nhà nước, làm cho bộ máy hành chính nhà nước cồng kềnh, hiệu lực, hiệu quả thấp, gây khó khăn, ách tắc cho quản lý điều hành công việc của các cơ quan nhà nước, tạo ra một rào cản hữu hình gây khó khăn cho phát triển kinh tế - xã hội

Thành phố và quận: là đơn vị tương đương với tỉnh và huyện nhưng có đặc

điểm khác tỉnh và huyện Kinh tế trên địa bàn chủ yếu là công - thương nghiệp, không tách biệt được cơ cấu của huyện và cơ cấu kinh tế của thành phố [27, tr 287] Là khu vực tập trung đông dân cư quy mô lớn, giao thông phát triển, điều kiện về lao động và sinh hoạt dân cư trong thành phố và trong quận cao hơn và phong phú hơn tỉnh và huyện Văn minh hơn nhưng lại phức tạp hơn về đảm bảo

an ninh và trật tự an toàn xã hội Từ những đặc điểm đó nên nội dung quản lý hành chính nhà nước khác với tỉnh và huyện, không thể máy móc áp dụng bộ máy chính quyền giống như bộ máy tỉnh, huyện

Về cấp hành chính cơ sở: Cấp phường ở địa bàn đô thị, xã trên địa bàn

nông thôn Hai địa bàn đô thị và nông thôn khác nhau ở đặc điểm địa lý và dân

cư, ở nếp sống văn hoá và thuần phong mỹ tục Phường là cánh tay nối dài của chính quyền thành phố, là cơ quan hành chính trong một chính quyền đô thị chứ không phải là chính quyền cơ sở của cộng đồng dân cư liên kết chặt chẽ với nhau như ở làng xã Chức năng của phường chủ yếu là quản lý đô thị, không có chức năng quản lý nhà nước về kinh tế Do đó, hoạt động của HĐND phường rất hình thức Xã mới là cấp cơ sở, ở xã quan hệ cộng đồng dân cư rất rõ nét theo đặc điểm hình thành tự nhiên [2, tr.29] Đứng về góc độ quản lý, xã là cơ quan quản

lý toàn diện hơn Do vậy việc tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở

nước ta rất phức tạp, dễ dẫn đến tình trạng hình thức, kém hiệu lực, hiệu quả hoặc lạm quyền, tuỳ tiện, cát cứ nên bộ máy chính quyền cấp xã vừa phải đủ mạnh, phải thể hiện quyền uy của mình mới có thể thực hiện được chức năng, quyền lực mà nhà nước giao phó HĐND xã với tư cách là cơ quan đại diện cho

ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của người dân ở cơ sở xã nên tồn tại

Việc phân định rõ chức năng quản lý của mỗi cấp, trên cơ sở những nguyên tắc chung về tổ chức và quản lý bộ máy hành chính nhà nước cần đi sâu nghiên cứu về cải cách bộ máy của các cấp chính quyền địa phương theo vị trí của từng cấp, phân biệt giữa tỉnh, huyện, xã với thành phố, quận, phường từ đó

tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân biệt rõ chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị Đối với chính quyền nông thôn không tổ chức HĐND ở huyện, ở huyện chỉ có UBND với tính chất là đại diện của cơ quan hành chính cấp tỉnh để giải quyết các nhiệm vụ về hành chính và các công việc liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của công dân theo quy định của pháp luật Đối với chính quyền đô thị không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường, có cơ quan hành chính nhà nước là UBND để quản lý và thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp trên

Mục tiêu của tổ chức hành chính nhà nước là nhằm thực hiện một cách hiệu quả những mục tiêu chính trị mà nhà chính trị đã vạch ra [4, tr.161] Mục tiêu của nhà nước ta là tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hệ thống các cơ quan nhà nước phải hoạt động có hiệu lực, hiệu quả phù hợp với mục tiêu đã đề ra Việc tổ chức chính quyền địa phương những năm qua dưới hình thức cấp chính quyền đầy đủ có cả HĐND và UBND có ở tất cả các cấp đơn vị hành chính trong đó HĐND là cơ quan quyền lực còn UBND là cơ quan chấp hành của HĐND do HĐND bầu ra, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được nhìn nhận là hình thức tổ chức chính quyền địa phương phù hợp vừa đảm bảo lợi ích nhân dân vừa đảm bảo lợi ích

nhà nước Tuy nhiên việc áp dụng hình thức này trong thời gian qua được dập khuôn ở tất cả các cấp đã tỏ ra không phù hợp với tình hình thực tế Cần thay đổi phương thức tổ chức cơ quan chính quyền địa phương theo hướng thiết lập một hệ thống cơ quan chính quyền địa phương đa dạng, tuỳ thuộc vào nhu cầu quản lý, tính chất của từng loại đơn vị hành chính Từ việc phân tích khái niệm và những đặc điểm về tổ chức và hoạt động, cơ sở để thay đổi về tổ chức

và các yếu tố đảm bảo hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đã hình thành nên hệ thống lý luận làm cơ sở cho việc xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong trường hợp không tổ chức HĐND huyện, quận, phường sau này

CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA

CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

HUYỆN, QUẬN, PHƯỜNG 2.1 Thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường

2.1.1 Chính sách pháp luật chung về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật Là một bộ phận hợp thành của

bộ máy nhà nước, tổ chức hợp lý và hoạt động hiệu quả sẽ mang lại cho cơ quan hành chính nhà nước một vị trí nhất định trong nấc thang quyền lực nhà nước

Hiến pháp 1992 là cơ sở pháp lý cho việc ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Hiến pháp đã quy định UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, quy định một cách khái quát nhất về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung Đây là tiền đề cho việc chi tiết hoá, cụ thể hoá về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Luật tổ chức HĐND và UBND 1994 ra đời với những quy định của Luật

đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng, củng cố tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp Tuy nhiên, trước yêu cầu của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân và vì dân, một

số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế, không còn phù hợp với thực tiễn hoạt động của UBND Cơ cấu, tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của UBND được Luật quy định chung cho cả ba cấp nên chưa quy định rõ vai trò của mỗi cấp chính quyền; chưa cụ thể hoá được chủ trương, quan điểm các Nghị quyết của Đảng về phân cấp giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương theo hướng "Việc nào do cấp nào quản lý và giải quyết sát thực hơn thì

giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó" Thẩm quyền, trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể chưa được làm rõ; các quy định chưa tạo cơ sở pháp lý để thực hiện việc luân chuyển cán bộ, cũng như thay đổi chức danh Chủ tịch Uỷ ban nhân dân trong trường hợp cần thiết; quy mô tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động của Uỷ ban nhân dân được áp dụng chung cho tất cả các cấp hành chính, các đơn vị hành chính chưa hợp lý, làm hạn chế hiệu quả hoạt động chính quyền

ở đô thị

Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 đã có ưu điểm là bổ sung các quy định mới về nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp, tập trung vào các lĩnh vực cụ thể như: kinh tế; nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi, đất đai; công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp; giao thông vận tải; xây dựng, quản lý, phát triển đô thị; thương mại, dịch vụ, du lịch; giáo dục, đào tạo; văn hoá, thông tin, thể dục, thể thao; xã hội, đời sống; khoa học, công nghệ, môi trường; an ninh, quốc phòng, trật tự, an toàn xã hội; thực hiện chính sách dân tộc, tôn giáo; thi hành pháp luật; xây dựng chính quyền địa phương, quản lý nhà nước, quản lý địa giới đơn vị hành chính; kế hoạch ngân sách tài chính Tuy nhiên vẫn còn nhược điểm cần khắc phục là chưa tổ chức hợp lý chính quyền địa phương nên chưa hiệu quả hoạt động chưa có tính đột phá Luật vẫn còn chung chung, chưa phân định rõ được trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp, chưa thể hiện rõ được chủ trương phân cấp mạnh cho địa phương và cũng chưa làm rõ được tính chất đặc thù của các đơn vị hành chính đô thị so với nông thôn Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong nhiều trường hợp vẫn trùng với HĐND; chưa phân định rõ sự khác nhau về tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND ở từng cấp hành chính (tỉnh, huyện, xã) cũng như ở mỗi cấp trên cơ sở quy mô, đặc điểm của mỗi đơn vị hành chính

Luật cán bộ, công chức 2008 quy định về cán bộ, công chức Quản lý cán

bộ, công chức là hoạt động có tầm quan trọng đặc biệt, góp phần quyết định vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước Nghị định

06/2010/NĐ- CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những người là công chức quy định về cán bộ, công chức - những người làm việc chủ yếu trong các

cơ quan hành chính nhà nước Các văn bản trên quy định về bầu cử, tuyển dụng,

sử dụng, quản lý cán bộ, công chức; nghĩa vụ, quyền của cán bộ, công chức và điều kiện bảo đảm thi hành công vụ Việc quy định cụ thể, chi tiết quy định này nhằm góp phần quyết định hiệu quả cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có những thay đổi nên cần thiết phải có những văn bản

bổ sung, chỉnh sửa cho phù hợp, cần phải có sự bổ sung một số văn bản dưới luật điều chỉnh về hoạt động khi có sự thay đổi về tổ chức của các cán bộ, công chức đang làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, đặc biệt là người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu và các thành viên của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được chuyển từ chế độ bầu cử sang bổ nhiệm; từ địa vị pháp lý là cán bộ sang công chức

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp pháp luật của HĐND và UBND

2004 và Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND Nội dung văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương xây dựng trên cơ sở để đảm bảo thực hiện luật, pháp lệnh, và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, căn cứ vào chương trình phát triển kinh tế -

xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý ở địa phương, phù hợp với yêu cầu quản lý ở địa phương; đồng thời khắc phục được tình trạng tuỳ tiện trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; từ đó nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính đồng bộ, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật nói chung Tuy nhiên còn một số tồn tại cần khắc phục là chúng ta đang trong quá trình chuyển đổi và phát triển kinh tế thị trường