Chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh nghệ an

Việc giải quyết tranh chấp đất đai GQTCĐĐ là vô cùng quan trọng, vì GQTCĐĐ là hoạt động bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các tổ chức, cá nhân; ngăn chặn sự tích tụ mâu thuẫ

CAO THỊ VÂN ANH

CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN

Chuyên ngành: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

Mã số: 60380101

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC : PGS.TS Nguyễn Minh Đoan

HÀ NỘI - 2013

hướng dẫn của Phó Giáo sư, Tiến sĩ, Thầy giáo Nguyễn Minh Đoan Các số liệu,

ví dụ và trích dẫn nêu trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác, trung thực Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận văn

sĩ, Thầy giáo Nguyễn Minh Đoan – người hướng dẫn thực hiện luận văn này, đến các thầy cô giáo của Trường Đại học Luật Hà Nội, đến gia đình và bạn bè – những người đã giúp đỡ hết sức mình cho luận văn này hoàn thành!

Tác giả luận văn

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 2

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài 3

4 Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của đề tài 3

5 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 3

6 Cơ cấu của luận văn 4

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN 5

1.1 Tranh chấp đất đai và việc giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam 5

1.2 Ủy ban nhân dân và chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND ở

Việt Nam 12

1.3 Những điều kiện bảo đảm thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND 23

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA UBND TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN 28

2.1 Khái quát tình hình tranh chấp đất đai ở Nghệ An và những nhân tố có ảnh hưởng đến chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An 28

2.2 Những kết quả, thành tựu thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An 32

2.3 Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An 37

CHƯƠNG 3 : QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA UBNDTRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN 45

3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An 47

KẾT LUẬN 68

GCNQSDĐ: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GQTCĐĐ: Giải quyết tranh chấp đất đai

HĐND: Hội đồng nhân dân

TN&MT: Tài nguyên và Môi trường

UBND: Uỷ ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Tranh chấp đất đai (TCĐĐ) là một trong những tranh chấp diễn ra thường xuyên, tính chất phức tạp và có ảnh hưởng không nhỏ đến tình hình kinh tế, chính trị, trật tự an toàn xã hội của mỗi địa phương Ở Việt Nam trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường, TCĐĐ cũng phát sinh ngày càng nhiều, đa dạng và phức tạp hơn Nhiều vụ việc TCĐĐ kéo dài nhiều năm, mặc

dù đã được giải quyết hết thẩm quyền nhưng các bên tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ) vẫn tiếp tục khiếu nại Theo quy định của Luật đất đai năm 2003 thì TCĐĐ

có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) hoặc các loại giấy tờ chứng minh QSDĐ theo quy định thì do Toà án nhân dân (TAND) giải quyết; TCĐĐ không có giấy tờ về QSDĐ do cơ quan hành chính nhà nước giải quyết Do điều kiện đặc thù của địa phương, ở Nghệ An hầu hết TCĐĐ phát sinh đều thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân (UBND) giải quyết

Việc giải quyết tranh chấp đất đai (GQTCĐĐ) là vô cùng quan trọng, vì GQTCĐĐ là hoạt động bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các tổ chức,

cá nhân; ngăn chặn sự tích tụ mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân gây mất đoàn kết, phát triển thành “điểm nóng” chính trị - xã hội trên địa bàn các địa phương; từ đó, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội, tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội UBND các cấp trong những năm vừa qua đã tích cực thực hiện chức năng GQTCĐĐ góp phần vào việc ổn định kinh tế - chính trị - xã hội trên địa bàn địa phương Tuy nhiên, về lý luận cũng như thực tiễn thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND vẫn còn nhiều bất cập cần được nghiên cứu hoàn thiện

Hoạt động GQTCĐĐ là vấn đề đã được nhiều nhà nghiên cứu luật học và hoạt động thực tiễn trong và ngoài nước tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau Tuy nhiên, cho đến nay, ở nước ta chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện

về chức năng GQTCĐĐ của UBND Vì vậy, nhiều nội dung, khía cạnh của vấn đề còn chưa được sự nhất trí về quan điểm học thuật cũng như cách giải quyết các vấn

đề thực tiễn Việc nghiên cứu để làm rõ các vấn đề lý luận về chức năng GQTCĐĐ

của UBND, xây dựng cơ sở khoa học để đánh giá thực trạng GQTCĐĐ của UBND,

và tìm ra những giải pháp để nâng cao hiệu quả GQTCĐĐ trong điều kiện và hoàn cảnh cụ thể hiện nay không những có ý nghĩa về mặt khoa học mà còn có ý nghĩa to lớn về mặt thực tiễn

Xuất phát từ những lý do trên, em chọn đề tài nghiên cứu: “Chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Nghệ An” với mong muốn đóng góp một cách tiếp cận để nhận thức và nâng cao hiệu quả GQTCĐĐ trong giai đoạn hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

GQTCĐĐ là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý Đặc biệt trong tình hình hiện nay thì số lượng các bài viết, công trình nghiên cứu về hoạt động GQTCĐĐ tăng lên rõ rệt Các công trình nghiên cứu khoa học, các bài viết của các nhà khoa học, cán bộ thực tiễn thực hiện đã làm sáng tỏ các vấn đề liên quan đến hoạt động GQTCĐĐ của cơ quan TAND, cơ quan hành chính nhà nước, về pháp luật GQTCĐĐ và đưa ra các giải pháp về hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả GQTCĐĐ; trong đó, nổi bật là các công trình khoa học đã được công bố sau:

- Luận văn thạc sĩ của tác giả Hồ Xuân Hương (bảo vệ tại Trường Đại học

Luật Hà Nội): “Giải quyết tranh chấp đất đai (qua thực tiễn ở Hà Nội)", năm 2004

Luận văn đã đưa ra các kết luận khoa học về tính chất phức tạp của TCĐĐ, nhận dạng bản chất TCĐĐ để xác định cơ chế giải quyết và việc hoàn thiện chế định GQTCĐĐ phù hợp điều kiện, đặc điểm nền kinh tế Việt Nam

- Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Thị Tú: “Nâng cao chất lượng áp

dụng pháp luật trong việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại Toà án nhân dân ở nước ta hiện nay”, 2006 Luận văn đã đề ra các giải pháp phù hợp với thực

tiễn hiện nay nhằm nâng cao chất lượng áp dụng pháp luật của TAND trong việc GQTCĐĐ

- Tiến sĩ Nguyễn Văn Cường với bài "Những vấn đề cần trao đổi khi áp

dụng Điều 136 Luật đất đai năm 2003", Tạp chí Tòa án tháng 8/2005 Bài viết đã

đưa ra kết luận về việc nhận dạng bản chất TCĐĐ để xác định cơ chế GQTCĐĐ

- Thạc sỹ Lưu Quốc Thái, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh với bài “Bàn về

khái niệm “tranh chấp đất đai” trong Luật đất đai năm 2003, Tạp chí khoa học pháp lý số 2 (33)/2006 Bài viết đã đưa ra kết luận quan trọng về việc nhận thức

khái niệm TCĐĐ trong Luật đất đai 2003

Tuy nhiên, cho đến nay chưa có một công trình nghiên cứu nào phân tích một cách toàn diện, đầy đủ, có hệ thống dưới góc độ lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật đối với vấn đề chức năng GQTCĐĐ của UBND

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài

Trong phạm vi một luận văn thạc sĩ luật học chuyên ngành lý luận Nhà nước

và pháp luật, luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An đối với tranh chấp QSDĐ phát sinh giữa hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong giai đoạn hiện nay

4 Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của đề tài

* Cơ sở lý luận:

Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, các quan điểm đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về tăng cường pháp chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân đặc biệt là các quan điểm của Đảng chỉ đạo về cải cách hành chính

* Phương pháp nghiên cứu:

Luận văn sử dụng các phương pháp của triết học duy vật biện chứng, duy vật lịch sử Mác xít, trong đó chú trọng các phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử cụ thể Ngoài ra còn sử dụng các phương pháp của các bộ môn khoa học khác như thống kê, so sánh

5 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

- Phân tích cơ sở lý luận về chức năng GQTCĐĐ của UBND Dưới góc độ

lý luận Mác - Lênin về Nhà nước pháp luật, luận văn nêu khái niệm, nội dung, hình thức, phương pháp thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND, những điều kiện bảo đảm thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND

- Đánh giá thực trạng thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An từ năm 1993 đến nay

- Đề xuất và luận chứng những quan điểm, giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An

6 Cơ cấu của luận văn

Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH

CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN 1.1 Tranh chấp đất đai và việc giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam

1.1.1 Tranh chấp đất đai ở Việt Nam

Tranh chấp là sự bất đồng, sự xung đột về quyền lợi, về quan điểm giữa người này với một người kia; giữa nhóm người này với một hoặc nhóm người khác, giữa doanh nghiệp này với doanh nghiệp khác Trong phạm vi luận văn này chỉ tập trung đi sâu nghiên cứu loại TCĐĐ để phục vụ cho mục đích nghiên cứu của đề tài

là chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An

Tương tự như khái niệm về tranh chấp nói chung, trong khoa học pháp lý chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu nhằm làm rõ khái niệm TCĐĐ Làm rõ khái niệm TCĐĐ có nhiều ý nghĩa thực tiễn quan trọng chứ không chỉ là vấn đề mang tính học thuật Về mặt nội dung, việc làm này giúp xác định chính xác đối tượng tranh chấp trong TCĐĐ, giúp việc nghiên cứu và áp dụng pháp luật một cách chính xác và thống nhất hơn Về mặt phương pháp luận, nó giúp tránh được trường hợp quy định của luật này chồng lấn lên luật kia, giúp hoàn thiện pháp luật đất đai nói riêng và hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung

Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật thì đất đai ở Việt Nam thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước chỉ giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng lâu dài vào các mục đích khác nhau Do vậy, khác với các quốc gia khác việc TCĐĐ có thể liên quan đến nhiều vấn đề khác nhau từ việc chiếm đoạt, sử dụng đến định đoạt đất đai… Do vấn đề sở hữu đất đai như đã nêu trên cho nên TCĐĐ ở Việt Nam khá đặc biệt, nó chỉ xoay quanh vấn đề quản lý, sử dụng đất giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau hoặc với nhà nước Trong các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam đã xác định: TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (NSDĐ) giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai [15, Khoản 26, Điều 4] Theo khái niệm này, đối tượng tranh chấp trong TCĐĐ là quyền và nghĩa vụ của NSDĐ Tuy nhiên, khái niệm này chưa xác định rõ tranh chấp về quyền và nghĩa vụ ở đây là

tranh chấp tổng thể các quyền và nghĩa vụ hay chỉ là tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ “đơn lẻ” của NSDĐ do pháp luật đất đai quy định, hay bao gồm cả tranh chấp những quyền và nghĩa vụ mà NSDĐ có được khi tham gia vào các quan hệ pháp luật khác Bên cạnh đó, chủ thể tranh chấp vốn được gọi là “hai hay nhiều bên” cũng không được định danh về loại chủ thể: chỉ là NSDĐ hay tất cả các chủ thể có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của NSDĐ trong quan hệ TCĐĐ? Khái niệm chung chung này khiến cho nội dung của TCĐĐ nhiều lúc được mở rộng tối

đa ở mức độ có thể

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học: TCĐĐ là tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể tham quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá trình quản lý và sử dụng đất [31, tr.74]

Theo Giáo trình Luật đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội, “TCĐĐ là

sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai” [33, tr.455]

Rõ ràng, các quan điểm trên đã mở rộng một cách tuyệt đối khái niệm TCĐĐ Theo quan điểm này, TCĐĐ là một khái niệm rộng, bao gồm tranh chấp QSDĐ và tất cả các tranh chấp liên quan đến QSDĐ, kể cả trường hợp tranh chấp mục đích sử dụng đất và tranh chấp về địa giới hành chính Tuy nhiên, quan điểm trên không thuyết phục vì đã không được chứng minh bởi một căn cứ pháp lý cụ thể nào Theo Điều 136 Luật đất đai năm 2003 quy định về thẩm quyền GQTCĐĐ đã phân chia vấn đề ra thành hai trường hợp: thẩm quyền giải quyết tranh chấp QSDĐ

và thẩm quyền giải quyết tranh chấp tài sản gắn liền với đất Do đó, dựa vào nội dung Điều 136 Luật đất đai năm 2003 thì: TCĐĐ không thể đồng nhất với tranh chấp QSDĐ, hay nói cách khác TCĐĐ là khái niệm rộng hơn khái niệm tranh chấp QSDĐ

Hơn nữa, cách hiểu TCĐĐ như trên sẽ vấp phải một vấn đề rất lớn về mặt pháp lý, đó là sự không phù hợp giữa khái niệm TCĐĐ với vấn đề thẩm quyền, thủ tục GQTCĐĐ Theo Điều 135 Luật đất đai năm 2003, TCĐĐ buộc phải được thông qua hòa giải tại UBND cấp xã nơi có đất, trước khi được đưa ra các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết theo quy định của pháp luật Như vậy, nếu coi

TCĐĐ là một khái niệm rộng như trên thì các tranh chấp có liên quan đến đất đai như tranh chấp tài sản gắn liền với đất, tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ cũng phải được hòa giải tại UBND cấp xã Điều này là không phù hợp với pháp luật đất đai, pháp luật về tố tụng dân sự và thực tiễn cũng chưa bao giờ xảy ra, bởi đó chỉ là những tranh chấp dân sự thuần túy và việc hòa giải tại UBND cấp xã như là một thủ tục bắt buộc chỉ áp dụng đối với tranh chấp QSDĐ

Như vậy, hiểu TCĐĐ như thế nào cho phù hợp cả về lý luận lẫn về mặt pháp lý? Việc xác định thế nào là TCĐĐ sẽ phụ thuộc vào việc quy định nào được lấy làm chuẩn mực cho khái niệm TCĐĐ Theo giải thích của Từ điển Tiếng Việt

thì tranh chấp nói chung được hiểu là việc “giành nhau một cách giằng co cái

không rõ thuộc về bên nào” [39, tr.1024] Như vậy, thuật ngữ TCĐĐ tự thân nó đã

nói lên đối tượng tranh chấp là đất đai Vấn đề là các chủ thể thực hiện hành vi TCĐĐ như thế nào, thông qua yếu tố gì thì lại phụ thuộc vào vấn đề chế độ sở hữu đất đai Trong điều kiện của chế độ tư hữu đất đai, TCĐĐ thường là tranh chấp về quyền sở hữu đất đai Với chế độ sở hữu đất đai “hỗn hợp” như ở Trung Quốc chẳng hạn (đất đô thị thuộc sở hữu nhà nước, đất ở khu vực nông thôn thuộc sở hữu tập thể), TCĐĐ được xác định ở 02 dạng: đó là tranh chấp quyền sở hữu và QSDĐ

Từ các phân tích trên cho thấy, TCĐĐ ở nước ta theo quy định của pháp luật chỉ có thể hiểu là tranh chấp QSDĐ Kết luận này được củng cố bởi cơ sở lý luận xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân (hay sở hữu nhà nước) đối với toàn bộ đất đai, NSDĐ chỉ có quyền sử dụng đối với đất đai, vì vậy, cái mà họ tranh chấp khi TCĐĐ xảy ra chỉ có thể là QSDĐ;

Chúng ta đồng nhất TCĐĐ với tranh chấp QSDĐ về mặt lý luận tạo nên được sự cụ thể về đối tượng tranh chấp, làm nổi bật đặc trưng của quan hệ đất đai

Từ đây tạo ra được một ranh giới tương đối rõ ràng giữa TCĐĐ với các tranh chấp dân sự thông thường khác có liên quan đến đất đai và lý giải được tại sao việc GQTCĐĐ lại có thể được tiến hành bởi các cơ quan hành chính nhà nước, theo các thủ tục hành chính nhất định Đó là, cơ quan hành chính không phải GQTCĐĐ dưới góc độ là một hoạt động phân xử về tài sản thông thường, mà với tư cách là người

đại diện chủ sở hữu quyết định ai sẽ là người có QSDĐ đối với đất đang bị tranh chấp, khi đất đó về mặt hình thức pháp lý chưa được chính thức trao cho ai sử dụng

QSDĐ, nếu xét ở góc độ là quyền sử dụng một loại tài sản, thì QSDĐ được hiểu là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản đất đai [18, Điều 192] Tuy nhiên, theo pháp luật đất đai, ngoài việc khai thác, hưởng các lợi ích từ đất đai nói trên, QSDĐ còn bao hàm cả việc NSDĐ được quyền thực hiện các giao dịch

về QSDĐ (như chuyển nhượng, thế chấp, tặng cho ) như là những giao dịch về tài sản Và để được thực hiện các quyền giao dịch này, NSDĐ phải thực hiện những nghĩa vụ tài chính nhất định đối với Nhà nước (như nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất ) Ở góc độ này, QSDĐ mang nội dung kinh tế sâu sắc và nó là một quyền kinh

tế Có thể khẳng định rằng, QSDĐ trong pháp luật đất đai hiện hành là một khái niệm phức tạp mà nghĩa gốc của các từ đơn lẻ hợp thành không đủ sức thể hiện hết nội dung và bản chất của nó QSDĐ vì thế có thể coi là một tổng thể không thể tách rời các quyền và nghĩa vụ của NSDĐ theo quy định của pháp luật đất đai

Tóm lại, TCĐĐ là tranh chấp về một tổng thể những yếu tố hợp nhất tạo

thành QSDĐ nói trên, chứ không phải là việc tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ rời rạc, đơn lẻ hay tranh chấp về các quyền và nghĩa vụ khác của NSDĐ có liên quan đến các quyền nghĩa vụ nêu trên

1.1.2 Giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam

Theo Từ điển Tiếng Việt, thuật ngữ “giải quyết” được hiểu là “làm cho không còn thành vấn đề nữa” [39, tr.338] Hiểu theo nghĩa đơn giản nhất thì GQTCĐĐ là tổng hợp những cách thức, biện pháp được áp dụng để loại bỏ các mâu thuẫn, bất đồng về QSDĐ giữa các chủ thể trong quá trình chúng tham gia vào các quan hệ đất đai

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học đã đưa ra định nghĩa về GQTCĐĐ: “GQTCĐĐ là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ chức và trên cơ sở đó phục hồi các quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về đất đai” [31]

Theo cách giải thích ở trên việc GQTCĐĐ cũng giống như việc giải quyết bất kỳ mâu thuẫn, bất đồng nào phát sinh trong đời sống nhân dân; cách giải thích này không phân định được ranh giới của GQTCĐĐ với các việc giải quyết các loại tranh chấp phát sinh trong đời sống xã hội

Như chúng ta đã phân tích ở trên và đưa ra kết luận TCĐĐ là tranh chấp về QSDĐ giữa hai bên hay nhiều bên trong quan hệ đất đai Vậy, GQTCĐĐ là việc phân xử QSDĐ đang tranh chấp thuộc về chủ thể nào Hoạt động GQTCĐĐ ở Việt Nam, trong đó có hoạt động giải quyết của UBND mang những đặc thù sau:

- Chủ thể của hoạt động GQTCĐĐ là các bên tranh chấp và các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết Khi TCĐĐ phát sinh, các bên tranh chấp có thể tự thoả thuận với nhau hoặc thông qua hoà giải cơ sở để hoà giải loại bỏ những mâu thuẫn, bất đồng giữa họ Trong trường hợp này hoàn toàn không có sự tham gia của người thứ ba hoặc có sự tham gia của người thứ ba với tư cách là tổ hoà giải cơ sở

có bản chất là một hình thức tự quản trong nhân dân

Trong trường hợp các bên tranh chấp không thể tự thương lượng với nhau được thì họ có thể gửi đơn đến UBND cấp xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp

để yêu cầu UBND làm trung gian tổ chức hoà giải thương lượng giữa các bên UBND cấp xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) và các tổ chức thành viên của MTTQ, các tổ chức xã hội khác để hoà giải TCĐĐ [15, Điều 135] Trong trường hợp này, chủ thể của hoạt động giải quyết tranh chấp, bên cạnh các bên tranh chấp còn là UBND cấp xã, phường thị trấn và các tổ chức xã hội là trung gian hoà giải tranh chấp

Trong trường hợp TCĐĐ đã được hoà giải tại UBND cấp xã, phường, thị trấn mà một bên hoặc các bên tranh chấp không nhất trí thì có thể yêu cầu cơ quan TAND hoặc UBND cấp huyện, thành phố, thị xã hoặc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết Tuy nhiên, TAND chỉ giải quyết đối với tranh chấp mà QSDĐ đang tranh chấp đó đã được Nhà nước cấp hay công nhận bằng các loại giấy tờ chứng nhận về QSDĐ; trong trường hợp này, việc giải quyết của TAND đối với QSDĐ đang tranh chấp là việc phân xử tài sản “QSDĐ” thuộc về chủ thể

nào trên cơ sở giấy tờ cơ quan nhà nước đã cấp Tranh chấp đối với QSDĐ mà xét

về mặt hình thức pháp lý chưa được Nhà nước chính thức giao cho ai sử dụng thì cơ quan hành chính các cấp là cơ quan giải quyết; trong trường hợp này, hoạt động giải quyết của cơ quan hành chính với tư cách là người đại diện chủ sở hữu quyết định ai

là người có quyền sử dụng đối đất đang bị tranh chấp

- Khách thể của việc GQTCĐĐ là các quan hệ pháp luật về QSDĐ đang tranh chấp Đối tượng của hoạt động giải quyết tranh chấp chính là bản thân tranh chấp đã phát sinh giữa các bên Căn cứ vào sự thoả thuận giữa các bên tranh chấp, các bên tìm ra giải pháp thích hợp để loại bỏ tranh chấp hoặc căn cứ vào các quy định của pháp luật và các tình tiết khách quan của tranh chấp, TAND hoặc cơ quan hành chính các cấp sẽ đưa ra phán quyết hay quyết định giải quyết tranh chấp

Như vậy, hoạt động GQTCĐĐ là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các bên tranh chấp thông qua các hình thức, thủ tục thích hợp tiến hành giải quyết các mâu thuẫn, bất đồng về QSDĐ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của họ

- Hình thức giải quyết tranh chấp đất đai: GQTCĐĐ có ba hình thức giải quyết, đó là hoà giải TCĐĐ, GQTCĐĐ theo thủ tục hành chính và GQTCĐĐ theo thủ tục tố tụng dân sự Trong phạm vi luận văn này chỉ tập trung đi sâu nghiên cứu hình thức hoà giải TCĐĐ và GQTCĐĐ theo trình tự thủ tục hành chính để phục vụ cho mục đích nghiên cứu của đề tài là chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An

Hoà giải là phương thức GQTCĐĐ giữa các bên với sự hiện diện của UBND cấp xã và các tổ chức xã hội Sự hiện diện của UBND và các tổ chức xã hội nhằm mục đích vận động, giáo dục, thuyết phục các bên tranh chấp tự nguyện thoả thuận để GQTCĐĐ Hoà giải TCĐĐ là một phương pháp GQTCĐĐ hiệu quả và cũng là một thủ tục bắt buộc thực hiện, là điều kiện để được thụ lý GQTCĐĐ ở cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan toà án [15]

GQTCĐĐ theo thủ tục hành chính là hình thức giải quyết tranh chấp với sự tham gia của bên thứ ba là UBND cấp huyện hoặc UBND cấp tỉnh – cơ quan đại

diện cho quyền lực nhà nước (quyền hành pháp) Khi TCĐĐ đã được hoà giải ở UBND cấp xã mà một trong các bên không thống nhất thì có thể gửi đơn đến UBND cấp huyện, cấp tỉnh để yêu cầu UBND cấp huyện, cấp tỉnh bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình UBND cấp huyện, tỉnh căn cứ vào pháp luật GQTCĐĐ

và pháp luật có liên quan để ban hành quyết định GQTCĐĐ cho các bên

- Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai:

Khi GQTCĐĐ, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tuân thủ các quy định của pháp luật, đồng thời phải nắm vững các nguyên tắc sau đây:

Thứ nhất, nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất

quản lý Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản

lý, do vậy, toàn bộ đất đai trên lãnh thổ Việt Nam đều thuộc quyền sở hữu toàn dân

do Nhà nước thống nhất quản lý [9, 10] Với tư cách là người đại diện chính thức và chính thống của xã hội, của nhân dân, Nhà nước thay mặt toàn thể nhân dân thống nhất quản lý và là người chủ sở hữu duy nhất có quyền định đoạt tối cao đối với toàn bộ đất đai của quốc gia Mọi tổ chức, hộ gia đình được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất chỉ là NSDĐ Do đó, đối tượng của mọi TCĐĐ phát sinh chỉ là quyền quản lý và QSDĐ chứ không phải là quyền sở hữu đối với đất đai Vì vậy, khi GQTCĐĐ, phải tôn trọng và bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện; bảo vệ quyền đại diện sở hữu đất đai của Nhà nước; bảo vệ thành quả cách mạng về đất đai mà nhân dân ta đã giành được; vì lợi ích hiện tại và cho cả thế hệ mai sau của dân tộc, cũng như lợi ích của mỗi người dân

Thứ hai, nguyên tắc bảo đảm lợi ích của NSDĐ, nhất là lợi ích kinh tế,

khuyến khích việc tự thương lượng, hòa giải trong nội bộ nhân dân, phát huy tinh thần đoàn kết, tương trợ trong nội bộ nhân dân Tôn trọng các quyền của NSDĐ và tạo điều kiện phát huy tối đa các quyền đó là nguyên tắc quan trọng khi GQTCĐĐ Thực tế đã chứng minh rằng, nếu lợi ích của NSDĐ không được đảm bảo, thì việc sử dụng đất không thể mang lại hiệu quả kinh tế cao Tôn trọng quyền định đoạt của các chủ thể khi tham gia các quan hệ pháp luật đất đai là tôn trọng quyền tự do thỏa

thuận, thương lượng của họ trên cơ sở các quy định của pháp luật Do vậy, hòa giải trở thành cách thức và cũng là nguyên tắc GQTCĐĐ quan trọng và đạt hiệu quả nhất

Thứ ba, nguyên tắc GQTCĐĐ phải nhằm mục đích ổn định tình hình kinh tế

- chính trị - xã hội, gắn việc GQTCĐĐ với việc xây dựng lại trật tự quản lý đất đai

Do ảnh hưởng tiêu cực của TCĐĐ đến mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội nên việc GQTCĐĐ phải nhằm vào mục đích bình ổn các quan hệ xã hội Đồng thời với việc GQTCĐĐ, xác lập lại trật tự quản lý đất đai, đó là xác lập lại ranh giới

sử dụng đất trên hiện trạng, hoàn thiện hồ sơ địa chính

Thứ tư, nguyên tắc đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa Khi GQTCĐĐ phải

chú ý và tuân thủ các nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định Phát hiện và giải quyết kịp thời các vi phạm pháp luật về đất đai, tránh tình trạng để TCĐĐ kéo dài, làm ảnh hưởng tới tâm lý và lợi ích của người dân

1.2 Ủy ban nhân dân và chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND ở Việt Nam

1.2.1 Uỷ ban nhân dân và cơ sở pháp lý việc giải quyết tranh chấp đất đai của Ủy ban nhân dân ở Việt Nam

Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương (được gọi là Hội đồng nhân dân - HĐND) và cơ quan hành chính nhà nước (được gọi là UBND) được tổ chức trên các đơn vị hành chính theo nguyên tắc tập trung dân chủ Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đều khẳng định chính quyền địa phương được chia thành ba cấp: Chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là chính quyền cấp tỉnh); Chính quyền cấp huyện (gọi chung là chính quyền cấp huyện); chính quyền cấp xã (gọi chung là chính quyền cấp xã) Theo quy định pháp luật hiện hành có thể xác định: UBND là cơ quan do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp

Nhìn tổng quát, UBND thực hiện chức năng chấp hành và điều hành ở địa phương, vừa có nhiệm vụ chấp hành các đường lối, chính sách, quyết định của các

cơ quan nhà nước cấp trên, vừa thực hiện chức năng điều hành các hoạt động của các cơ quan chuyên môn trực thuộc và chính quyền địa phương cấp dưới Hoạt động chấp hành của chính quyền địa phương gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước, với mục đích là giải quyết hiệu quả các lĩnh vực đời sống xã hội của địa phương, vừa thể hiện sự can thiệp của quyền lực nhà nước, vừa thể hiện công tác phối hợp với công dân

UBND thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình thông qua hoạt động chấp hành và điều hành Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động tổ chức thi hành pháp luật và tổ chức chỉ đạo và thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại Chức năng của UBND bao gồm các các nhóm chức năng để thực hiện các hoạt động hành chính tích cực - tổ chức điều hành các quá trình xã hội và và nhóm chức năng để thực hiện hoạt động mang tính tài phán – giải quyết các tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực hành chính bằng con đường hành chính; trong đó có chức năng GQTCĐĐ [15] Hoạt động GQTCĐĐ của UBND là một nội dung của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, là hoạt động giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể sử dụng đất phát sinh trong quá trình quản lý của UBND Hai mặt hoạt động này có mối quan hệ qua lại, gắn bó hữu cơ với nhau trong thể thống nhất của công tác quản

lý nhà nước về đất đai Hoạt động GQTCĐĐ đảm bảo pháp chế, kỷ cương và hiệu quả của hoạt động chấp hành và điều hành Để thực hiện tốt, có hiệu quả chức năng GQTCĐĐ, UBND phải tuân thủ, thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật GQTCĐĐ và pháp luật khác có liên quan Vì vậy, việc đảm bảo, củng cố, nâng cao hiệu quả thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND là đòi hỏi tự thân, xuất phát từ vai trò của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn

Để cụ thể hóa quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được quy định trong Hiến pháp và tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động GQTCĐĐ, Nhà nước đã ban hành hệ thống các quy phạm pháp luật về GQTCĐĐ Kế thừa, phát triển Luật đất đai năm

1987, 1993, Luật đất đai năm 2003 đã quy định chức năng GQTCĐĐ của UBND Theo đó, Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền GQTCĐĐ phát sinh trên địa bàn; Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm GQTCĐĐ bằng phương pháp hoà giải (giáo dục, thuyết phục để hai bên tranh chấp thương lượng với nhau); Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp tỉnh GQTCĐĐ bằng phương pháp mệnh lệnh hành chính

Luật đất đai năm 2003 quy định hòa giải TCĐĐ là thủ tục bắt buộc, là bước đầu trong quá trình GQTCĐĐ Theo đó, UBND cấp xã phải phối hợp với MTTQ Việt Nam, các tổ chức thành viên của MTTQ, các tổ chức xã hội khác để tiến hành hòa giải TCĐĐ trong thời hạn 30 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được đơn Bên cạnh đó, Luật đất đai năm 2003 còn bổ sung quy định về thời hạn hòa giải, giá trị pháp lý của kết quả hòa giải, kết quả hòa giải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên tranh chấp và xác nhận của UBND cấp xã nơi có tranh chấp Kết quả hòa giải khác với hiện trạng sử dụng đất, thì UBND cấp xã chuyển kết quả hòa giải đến

cơ quan có thẩm quyền để giải quyết theo quy định về quản lý đất đai

Điều 136 Luật đất đai năm 2003 đã quy định rõ chức năng GQTCĐĐ của UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh đối với các TCĐĐ mà các bên đương sự không có giấy tờ hợp pháp, cụ thể:

- Tranh chấp QSDĐ mà đương sự không có GCNQSDĐ đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai:

+ Trường hợp Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng;

+ Trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc các bên không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ TN&MT; quyết định của Bộ trưởng là quyết định giải quyết cuối cùng

Điều 160 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ cũng đã quy định về thẩm quyền GQTCĐĐ trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ (không có GCNQSDĐ hoặc không có một trong

các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai) như sau [3, Điều 160]:

- Chủ tịch UBND cấp huyện GQTCĐĐ giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND cấp huyện thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin GQTCĐĐ đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh; quyết định GQTCĐĐ của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng

- Chủ tịch UBND cấp tỉnh GQTCĐĐ giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài với nhau hoặc giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin GQTCĐĐ đến Bộ TN&MT; quyết định GQTCĐĐ của Bộ trưởng Bộ TN&MT là quyết định giải quyết cuối cùng

Khoản 2 Mục IV Thông tư số 01/2005/TT-BTNMT ngày 13/4/2005 của Bộ TN&MT “Hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai” đã quy định về thời hạn GQTCĐĐ trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ như sau [1, Điều 159, 160]:

- Thời hạn hòa giải tại UBND cấp xã là ba mươi (30) ngày làm việc kể từ ngày UBND nhận được đơn của các bên tranh chấp

- Thời hạn giải quyết tranh chấp lần đầu là không quá ba mươi (30) ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn của các bên tranh chấp

- Trong thời hạn không quá mười lăm (15) ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết lần đầu, nếu không đồng ý thì các bên tranh chấp có thể gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền để được giải quyết tranh chấp lần cuối cùng, quá thời hạn trên sẽ không được tiếp nhận đơn xin giải quyết tranh chấp

- Thời hạn giải quyết tranh chấp lần cuối cùng là không quá bốn mươi lăm (45) ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn xin giải quyết tranh chấp

Điều 264 Luật tố tụng hành chính đã sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 của

Luật đất đai liên quan đến việc TCĐĐ mà đương sự không có GCNQSDĐ hoặc

không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của

Luật đất đai như sau [16, Điều 264]:

- Trường hợp Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết mà một bên hoặc các

bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến

Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng

hành chính;

- Trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết mà một bên hoặc các bên

đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ

trưởng Bộ TN&MT hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính

Sơ đồ 1.1 Sơ đồ về GQTCĐĐ đối với trường hợp không có GCNQSDĐ

hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50

của Luật đất đai như sau:

Tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân,

cộng đồng dân cư với nhau

Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức hòa giải

Tranh chấp giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài với nhau hoặc với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau

Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức hòa giải

Chủ tịch UBND cấp tỉnh

Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường

Tòa án nhân dân cấp tỉnh

1.2.2 Khái niệm, nội dung, hình thức, phương pháp thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND

+ Khái niệm chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND:

Chức năng GQTCĐĐ của UBND là một vấn đề tương đối mới mẻ so với các nội dung khác trong lý luận về nhà nước và pháp luật ở nước ta Để có thể nghiên cứu chức năng GQTCĐĐ của UBND một cách toàn diện, chính xác, khách quan, cần đặt nó trong mối liên hệ với khái niệm chức năng của nhà nước, chức năng của một cơ quan nhà nước

Chức năng của nhà nước là một khái niệm phức tạp, luôn gắn với những phạm trù như bản chất, nhiệm vụ, các hình thức và phương pháp hoạt động của nhà nước… Để nhận thức một cách toàn diện về chức năng của nhà nước, cần xem xét chức năng nhà nước gắn với điều kiện xuất hiện và bản chất của nhà nước; tương quan giữa tính giai cấp và tính xã hội của chức năng nhà nước lệ thuộc điều kiện lịch sử trong các Nhà nước khác nhau; và chức năng nhà nước trong mối quan hệ với quyền lực nhà nước, trình độ dân chủ

Như vậy, có thể hiểu, chức năng nhà nước là những phương diện hoạt động

cơ bản của nhà nước được xác định từ bản chất nhà nước, do cơ sở kinh tế và kết cấu giai cấp quyết định, nhằm tác động có định hướng lên các lĩnh vực của đời sống

xã hội và thực hiện các nhiệm vụ đặt ra trước nhà nước

Chức năng của nhà nước có quan hệ chặt chẽ với chức năng của các cơ quan nhà nước Chức năng của nhà nước là hoạt động chủ yếu của cả bộ máy nhà nước mà tất cả các cơ quan nhà nước đều tham gia thực hiện với mức độ, phạm vi khác nhau, tùy thuộc vào vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền của mỗi cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước Chức năng của mỗi cơ quan nhà nước là hoạt động chủ yếu của riêng cơ quan ấy nhằm thực hiện chức năng chung của cả bộ máy nhà nước [6, tr.55-56] Việc thực hiện chức năng của các cơ quan nhà nước suy cho cùng là nhằm để thực hiện chức năng của nhà nước nói chung [32, tr.223] Để thực hiện chức năng của Nhà nước, Nhà nước phải lập ra bộ máy nhà nước gồm nhiều cơ quan nhà nước khác nhau Vì vậy, Nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước thẩm

quyền nhất định Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là phương tiện pháp lý để thực hiện chức năng được trao

Từ phân tích trên, có thể hiểu, chức năng của một cơ quan nhà nước là

những phương diện hoạt động của riêng cơ quan ấy được Nhà nước giao và được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các quyền và nghĩa vụ nhất định nhằm thực hiện chức năng chung của cả bộ máy Nhà nước

UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước tại địa phương; nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành Hoạt động của UBND là hoạt động quản lý nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống Thẩm quyền của UBND chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành Hoạt động GQTCĐĐ

là một mặt hoạt động của UBND chiếm tỷ trọng nhỏ so với hoạt động chấp hành và điều hành Khi thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành, UBND ra các quyết định quản lý, thực hiện các hành vi hành chính GQTCĐĐ là hoạt động UBND giải quyết tranh chấp về các quyền và nghĩa vụ của NSDĐ, sản phẩm của hoạt động này, UBND ban hành quyết định GQTCĐĐ – quyết định quản lý trong hoạt động chấp hành, điều hành Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước của UBND, hoạt động chấp hành, điều hành và hoạt động GQTCĐĐ có mối quan hệ qua lại, gắn bó hữu cơ với nhau thể hiện ở những nội dung sau đây:

Thứ nhất, hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động tổ chức thực thi

pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống, dùng pháp luật để quản lý, tổ chức các quá trình hoạt động của xã hội Sự phản ứng của xã hội qua "kênh" TCĐĐ là nguồn thông tin quan trọng, tin cậy để UBND kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của pháp luật về đất đai trong đời sống xã hội, từ đó có cơ sở thực tiễn để hoàn thiện, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật và hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước về đất đai

Thứ hai, tình hình TCĐĐ phản ánh thực trạng công tác quản lý hành chính

về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước Thông qua hoạt động GQTCĐĐ,

UBND thực hiện chấn chỉnh, khắc phục những tồn tại trong công tác quản lý nhà nước về đất đai từ trách nhiệm quản lý của cán bộ, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương đến việc hoàn thiện hồ sơ địa chính trên địa bàn để xây dựng một nền hành chính trong lĩnh vực đất đai vững mạnh, trong sạch, chuyên nghiệp, hoạt động

có hiệu lực, hiệu quả

Thứ ba, yêu cầu GQTCĐĐ là quyền tự do dân chủ của công dân, là công cụ

pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm, là hình thức để công dân tham gia quản lý nhà nước và là biểu hiện của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Do đó, thực hiện tốt công tác GQTCĐĐ không những bảo đảm quyền của công dân, phát huy dân chủ và sức mạnh, trí tuệ của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước, mà còn bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước Hơn nữa, chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam

xã hội chủ nghĩa, mà trọng tâm là bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân - người chủ đích thực của quyền lực nhà nước Vì vậy, việc tổ chức quyền lực nhà nước dù ở hình thức nào, bằng phương pháp nào cũng phải nhằm tới mục đích cuối cùng là phục vụ lợi ích của nhân dân GQTCĐĐ của UBND thực chất là việc giải quyết quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của cá nhân, tổ chức phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của UBND; do đó UBND phải thực hiện tốt công tác GQTCĐĐ Giải quyết tốt, có hiệu quả TCĐĐ tạo cơ sở tiền đề và là nhân tố tích cực tác động trở lại đối với hoạt động chấp hành và điều hành của UBND

Vậy, tại sao UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương lại thực hiện chức năng GQTCĐĐ? Trước hết, cần khẳng định: UBND là cơ quan quản lý đất đai ở địa phương trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định có trách nhiệm thực hiện chức năng GQTCĐĐ xảy ra trên địa bàn của địa phương mình UBND giải quyết các TCĐĐ khi mà QSDĐ đang tranh chấp chưa có các giấy tờ về việc Nhà nước đã cấp QSDĐ đó cho ai Sở dĩ như vậy là bởi vì: QSDĐ đang tranh chấp chưa được Nhà nước xác định “nó” thuộc về ai; và việc xác định ai là người có QSDĐ phải thuộc về cơ quan có chức năng quản lý đất đai trên địa bàn Xét đến cùng thì mảnh đất đang tranh chấp chưa được Nhà nước (cơ quan hành chính nhà

nước) ban hành quyết định hành chính để trao quyền và nghĩa vụ đối với việc thực hiện quyền sử dụng mảnh đất đang tranh chấp đó cho chủ thể nào; vì vậy, Nhà nước – cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện GQTCĐĐ để thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước của mình trên địa bàn

Chức năng GQTCĐĐ của UBND là một nội dung hoạt động trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai của UBND Chức năng này của UBND được bảo đảm thực hiện bằng các quyền và nghĩa vụ được pháp luật quy định GQTCĐĐ là giải quyết các mâu thuẫn về QSDĐ giữa các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai, nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của cá nhân, tổ chức

Như vậy, chức năng GQTCĐĐ của UBND là một phương diện hoạt động

của UBND, được tiến hành trên cơ sở pháp luật GQTCĐĐ và pháp luật có liên quan để tổ chức hoạt động GQTCĐĐ trên thực tế nhằm khôi phục các quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của tổ chức, cá nhân

+ Nội dung chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND:

Nội dung chức năng GQTCĐĐ của UBND bao gồm nhiều nhóm hoạt động

cụ thể nhằm tổ chức thực hiện hoạt động giải quyết tranh chấp về quyền quản lý, sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân trên thực tế: bao gồm nhóm nội dung xây dựng pháp luật GQTCĐĐ; nhóm nội dung tổ chức thực hiện hoạt động GQTCĐĐ (tổ chức bộ máy, cán bộ, phổ biến tuyên truyền pháp luật, thực hiện GQTCĐĐ…) và nhóm nội dung đảm bảo thực hiện quyết định GQTCĐĐ nghiêm túc Tuy nhiên, tất

cả các nội dung hoạt động đều nhằm mục đích đảm bảo việc tổ chức thực hiện có hiệu quả hoạt động GQTCĐĐ của UBND trên thực tế, cụ thể là các hoạt động:

Thứ nhất, hoạt động hoà giải TCĐĐ “Hoà giải là dàn xếp nhằm chấm dứt

một cuộc xung đột [37, tr.384] “Hoà giải là việc thuyết phục các bên đồng ý chấm dứt xung đột hay xích mích một cách ổn thoả” [39, tr.350] Hoà giải TCĐĐ là một biện pháp mềm dẻo, linh hoạt và hiệu quả nhằm giúp cho các bên tranh chấp tìm ra một giải pháp thống nhất để tháo gỡ những mâu thuẫn, bất đồng trong quan hệ pháp luật đất đai trên cơ sở tự nguyện, tự thoả thuận Trong hoạt động giải quyết tranh chấp nói chung và TCĐĐ nói riêng, hoà giải có tầm quan trọng đặc biệt; nếu hoà

giải thành, có nghĩa là tranh chấp kết thúc, không những hạn chế được sự phiền hà, tốn kém cho các bên đương sự mà còn giảm bớt được công việc đối với các cơ quan

có trách nhiệm giải quyết, phù hợp với truyền thống đạo lý tương thân tương ái của dân tộc, giữ được tình làng nghĩa xóm, đảm bảo đoàn kết trong nội bộ nhân dân; đồng thời, qua hoà giải các đương sự sẽ hiểu thêm về pháp luật và chính sách của nhà nước Nhận thức được ưu điểm của hoà giải, trong hoạt động GQTCĐĐ, Luật đất đai 1993 lần đầu tiên đã thể hiện thái độ của nhà nước trong việc khuyến khích hoà giải các TCĐĐ; và Luật đất đai năm 2003 tiếp tục phát triển quy định về hoà giải theo hướng hoà giải là thủ tục đầu tiên bắt buộc phải thực hiện trong quy trình giải quyết ở các hình thức giải quyết sau

Thứ hai, hoạt động GQTCĐĐ của UBND là hoạt động giải quyết tranh

chấp bằng con đường hành chính, một bên tham gia quan hệ luôn luôn là các cơ quan hành chính nhà nước, còn một bên trong quan hệ có thể là công dân, tổ chức,

cơ quan khác của nhà nước Nội dung của hoạt động bao gồm các trình tự thủ tục phục vụ cho việc kiểm tra, xác minh, kết luận về các chứng cứ nguồn gốc và quá trình sử dụng đất, hiện trạng sử dụng đất, đối chiếu với các quy định của pháp luật

để GQTCĐĐ; theo đó UBND đưa ra quyết định công nhận hay không công nhận QSDĐ đang tranh chấp cho một bên hay các bên tranh chấp

Thứ ba, hoạt động tổ chức thi hành sau khi ban hành quyết định GQTCĐĐ,

buộc các bên TCĐĐ, các tổ chức, cá nhân có liên quan thi hành quyết định giải quyết Việc tổ chức thực hiện quyết định GQTCĐĐ có ý nghĩa quyết định hiệu quả của hoạt động GQTCĐĐ

+ Hình thức thực hiện chức năng giải quyết TCĐĐ của UBND:

Hình thức thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND được hiểu là sự biểu hiện ra bên ngoài của hoạt động GQTCĐĐ của UBND Các chức năng của nhà nước được thực hiện thông qua những hình thức nhất định, Nhà nước nào cũng phải

sử dụng pháp luật để quản lý xã hội Do vậy, thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND được thực hiện chủ yếu dưới ba hình thức pháp lý cơ bản là xây dựng pháp

luật pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật về GQTCĐĐ Ba

hình thức pháp lý này có mối quan hệ biện chứng, tác động lẫn nhau, là tiền đề, điều kiện của nhau

Thứ nhất, hình thức xây dựng pháp luật GQTCĐĐ Xây dựng pháp luật là

một hoạt động đặc thù của UBND, là một trong những hình thức pháp lý cơ bản của việc thực hiện chức năng GQTCĐĐ vì nó gắn với việc thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, là nền tảng, tiền đề cho hình thức tổ chức thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật GQTCĐĐ Ở hình thức này, UBND các cấp tham gia vào việc xây dựng chế định GQTCĐĐ, thông qua việc kiến nghị sửa đổi, bổ sung các nội dung pháp luật về GQTCĐĐ hiện hành, góp ý các dự thảo pháp luật GQTCĐĐ Để triển khai thực hiện chế định luật về GQTCĐĐ trên địa bàn, UBND ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá các quy định pháp luật về GQTCĐĐ của các cơ quan cấp trên bằng các hình thức quyết định, chỉ thị

Thứ hai, hình thức tổ chức thực hiện pháp luật GQTCĐĐ trên địa bàn Đây

là hình thức thực hiện chủ yếu của chức năng GQTCĐĐ của UBND Tổ chức thực hiện pháp luật GQTCĐĐ là khâu quan trọng để pháp luật đi vào cuộc sống, nhằm biến các quy định GQTCĐĐ trở thành các hoạt động cụ thể Tổ chức thực hiện pháp luật GQTCĐĐ trên thực tế được thực hiện thông qua hành vi hành chính, quyết định hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền nhằm thực hiện hoạt động GQTCĐĐ trên thực tế

Thứ ba, hình thức bảo vệ pháp luật GQTCĐĐ của UBND là hình thức thực

hiện các biện pháp đảm bảo cho các quyết định GQTCĐĐ của UBND được thi hành nghiêm túc

Ngoài ra, còn có các hình thức không mang tính chất pháp lý như tổ chức hội nghị tổng kết công tác GQTCĐĐ; phát động phong trào thi đua, hội nghị khoa học…để góp phần vào việc thực hiện chức năng GQTCĐĐ được hiệu quả

+ Phương pháp thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND:

Để thực hiện chức năng GQTCĐĐ, UBND sử dụng hai phương pháp chung, cơ bản là giáo dục, thuyết phục và phương pháp cưỡng chế Tuy nhiên, GQTCĐĐ là giải quyết các mâu thuẫn về QSDĐ nảy sinh giữa các chủ thể pháp

luật thường có mối quan hệ làng xóm, anh em, bạn bè … Nhà nước khuyến khích giải quyết bằng phương pháp hoà giải, tự thoả thuận, thương lượng Phương pháp cưỡng chế chỉ được áp dụng khi phương pháp hoà giải, thương lượng không đạt hiệu quả và cũng nhằm giáo dục, dựa trên cơ sở giáo dục, chứ không đàn áp, gây nên đau đớn về thể xác và tinh thần cho con người, không hạ thấp danh dự, nhân phẩm con người

1.3 Những điều kiện bảo đảm thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND

Chức năng GQTCĐĐ của UBND được thực hiện có hiệu quả phụ thuộc vào nhiều điều kiện khác nhau, bao gồm cả điều kiện chủ quan và điều kiện khách quan,

có liên quan đến bản thân pháp luật và cả môi trường để thực hiện nó Bất kỳ một hoạt động quản lý nhà nước nào được tạo ra không chỉ tác động trong một phạm vi, đối tượng độc lập, riêng lẻ mà tác động đến một tổng thể những mối liên hệ và những sự ràng buộc nhất định Tất cả những mối liên hệ, những sự ràng buộc, những yếu tố và hiện tượng khác nhau trong đời sống xã hội đó suy đến cùng đều

có ảnh hưởng đến hiệu quả chức năng quản lý của nhà nước

+ Điều kiện kinh tế:

Hoạt động quản lý của nhà nước nói chung và hoạt GQTCĐĐ của UBND nói riêng đều phải dựa trên một cơ sở kinh tế nhất định và nó luôn phản ánh trình độ phát triển kinh tế của xã hội Hoạt động GQTCĐĐ phải phù hợp với điều kiện kinh

tế và trình độ văn hoá Nếu nền kinh tế của địa phương phát triển, ổn định là điều kiện thuận lợi đảm bảo cho hoạt động GQTCĐĐ được hiệu quả; ngược lại nếu kinh

tế chậm phát triển, đời sống của nhân dân gặp nhiều khó khăn thì sẽ ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả hoạt động GQTCĐĐ Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, QSDĐ trở thành một loại tài sản có giá, TCĐĐ trở nên phổ biến và phức tạp hơn; bên cạnh đó, nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, không ổn định sẽ là yếu tố cản trở hoạt động GQTCĐĐ Do vậy, việc xây dựng một nền kinh tế phát triển, ổn định

sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động GQTCĐĐ đạt hiệu quả

+ Điều kiện chính trị:

Hoạt động quản lý của Nhà nước nói chung và hoạt động GQTCĐĐ nói riêng đều thể hiện ý chí và bảo vệ lợi ích cho giai cấp thống trị trong xã hội nên hiệu quả của hoạt động GQTCĐĐ phụ thuộc vào điều kiện chính trị của đất nước, của địa phương Nếu tình hình chính trị không ổn định, các tổ chức chính trị - xã hội hoạt động không tốt thì hiệu quả GQTCĐĐ sẽ giảm đi rõ rệt Các điều kiện chính trị trong xã hội luôn là những nhân tố bảo đảm hiệu quả của hoạt động GQTCĐĐ: đó

là vấn đề xây dựng Nhà nước ta thực sự là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và

vì nhân dân; đó là vai trò của Đảng Cộng sản ngày càng được củng cố; đó là hệ thống chính trị - xã hội ngày càng được củng cố và phát huy được vai trò thực sự trong xã hội; đó là sự ổn định của hệ thống chính trị; và đó là sự bình đẳng của công dân trước pháp luật về mọi mặt: kinh tế, chính trị, xã hội

+ Điều kiện tư tưởng:

Hoạt động quản lý xã hội của Nhà nước không chỉ phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội mà còn phụ thuộc vào hệ tư tưởng thống trị trong xã hội Ở nước ta, Chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh là nền tảng tư tưởng, là kim chỉ nam cho mọi hành động của Đảng và Nhà nước và các tổ chức khác trong

xã hội Do đó, thực hiện chức năng GQTCĐĐ phải xuất phát từ những tư tưởng, quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh làm phương pháp luận để xem xét vấn đề một cách khách quan, khoa học và nhân đạo nhất Trình độ chính trị, trình độ văn hoá, ý thức pháp luật của đội ngũ cán bộ, của nhân dân cũng

là các yếu tố quan trọng góp phần quyết định hiệu quả việc thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND

+ Điều kiện xã hội:

Chức năng GQTCĐĐ của UBND suy đến cùng là hoạt động quản lý của UBND đối với một hiện tượng trong xã hội nên các yếu tố xã hội có liên quan là những điều kiện không kém phần quan trọng bảo đảm hiệu quả hoạt động GQTCĐĐ Đó là sự tham gia tích cực của cộng đồng dân cư, của các tổ chức chính trị - xã hội, các hộ gia đình, cá nhân vào hoạt động hoà giải, vận động, thuyết phục các bên tranh chấp giải quyết tranh chấp Ngoài ra, các hiện tượng xã hội khác như

đạo đức, phong tục tập quán, dư luận và những quy phạm xã hội khác cũng đóng vai trò tích cực trong việc GQTCĐĐ góp phần tạo ra một trật tự xã hội lành mạnh

+ Điều kiện pháp lý:

Những điều kiện pháp lý có ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND bao gồm: Sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật về GQTCĐĐ và pháp luật có liên quan; hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật tốt; và ý thức pháp luật của các tổ chức, cá nhân cao; cụ thể là:

Thứ nhất, có một hệ thống pháp luật về GQTCĐĐ và pháp luật có liên quan

hoàn thiện Điều kiện quan trọng bảo đảm hiệu quả chức năng GQTCĐĐ là sự hoàn thiện của các quy định pháp luật GQTCĐĐ và pháp luật có liên quan đến GQTCĐĐ Hệ thống pháp luật hoàn thiện đòi hỏi phải bảo đảm được những tiêu chuẩn, những yêu cầu nhất định như tính phù hợp, tính toàn diện, tính đồng bộ và trình độ kỹ thuật pháp lý cao, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đặt ra

Có thể nói, pháp luật là những nhu cầu cơ bản, điển hình và có tính phổ biến nhất trong đời sống kinh tế - xã hội được khái quát hoá, mô hình hoá dưới hình thức pháp lý cụ thể thông qua hoạt động lý trí và ý chí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền [5, tr.64-65] Do vậy, việc ban hành các quy định về GQTCĐĐ và các quy định có liên quan đến GQTCĐĐ phải phù hợp thực tiễn khách quan của điều kiện kinh tế - xã hội thì mới đảm bảo được hiệu quả hoạt động GQTCĐĐ Việc xây dựng các quy định của pháp luật về GQTCĐĐ và các quy định liên quan đến GQTCĐĐ phải phù hợp với yếu tố chính trị, đó là các quy định của pháp luật phải phản ánh đường lối, chính sách của Đảng về việc quản lý đất đai Khi các quy định của pháp luật phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng thì các quy định đó cũng phù hợp với ý chí, lợi ích của nhân dân Ngoài ra, các quy định của pháp luật về đất đai và các quy định có liên quan đến GQTCĐĐ phải phù hợp với các quy phạm đạo đức, văn hoá, phong tục tập quán cũng góp phần nâng cao hiệu quả của pháp luật

Thứ hai, các hoạt động tổ chức thực hiện và thực hiện pháp luật của các tổ

chức và cá nhân được tiến hành nghiêm minh, thường xuyên, triệt để Để tổ chức thực hiện tốt hoạt động GQTCĐĐ đòi hỏi các cơ quan có trách nhiệm thực hiện phải

được tổ chức một cách khoa học, có sự phân công rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan, bộ phận; đòi hỏi cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện nhiệm vụ phải có nghiệp vụ, có hiểu biết sâu sắc về pháp luật GQTCĐĐ và pháp luật

có liên quan; đòi hỏi phải có đầy đủ điều kiện vật chất – kỹ thuật bảo đảm cho việc thực hiện hoạt động Ngoài ra, hoạt động GQTCĐĐ phải luôn tuân theo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tất cả các mắt xích, các công đoạn, thực hiện nghiêm túc các quy định của pháp luật, kiên quyết đấu tranh với những biểu hiện vi phạm pháp luật Tóm lại, nếu thực tiễn áp dụng pháp luật có đủ khả năng “đưa vào cuộc sống” những gì quy phạm định đạt được thì khi đó quy phạm có hiệu quả cao, và ngược lại, nếu thực tiễn có những khiếm khuyết về mặt này hay mặt khác thì mức độ khiếu khuyết đó sẽ ảnh hưởng đến mức độ hiệu quả của pháp luật [34, tr.264]

Thứ ba, ý thức pháp luật của đội ngũ cán bộ công chức trong bộ máy nhà

nước và của nhân dân Trình độ ý thức pháp luật của mỗi cá nhân, tập thể và của cả

xã hội nói chung là một trong những điều kiện quan trọng để bảo đảm hiệu quả thực hiện hoạt động GQTCĐĐ Ý thức pháp luật là cơ sở để các chủ thể nhận thức và thể hiện thái độ của mình đối với các quy định của pháp luật, từ đó xác lập động cơ, mục đích, lựa chọn phương án xử sự và thực hiện hành vi pháp luật Những người nhận thức sâu sắc các quy định của pháp luật là những người có khả năng thực hiện những hành vi pháp luật đúng đắn và hiệu quả nhất [6, tr.96-97] Do vậy, ý thức pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước và nhân dân là điều kiện quan trọng bảo đảm việc thực hiện hiệu quả chức năng GQTCĐĐ của UBND

+ Điều kiện về bộ máy và cán bộ của UBND:

Ngoài các điều kiện kinh tế, chính trị, tư tưởng, xã hội, pháp luật, thì điều kiện về bộ máy và cán bộ UBND thực hiện chức năng GQTCĐĐ mới là điều kiện quyết định hiệu quả của hoạt động GQTCĐĐ Bởi vì hoạt động GQTCĐĐ phải phụ thuộc vào bộ máy UBND, cán bộ UBND thực hiện hoạt động đó như thế nào

Về bộ máy cần phải có có cơ cấu phù hợp, phải xác định nhiệm vụ của các

cơ quan rõ ràng, cụ thể thì mới kiểm tra, đánh giá được chất lượng hoạt động của các cơ quan Việc thực hiện chức năng GQTCĐĐ cũng cần có một bộ máy hoạt

động khoa học, phù hợp với thực tiễn Cơ quan được giao nhiệm vụ tham mưu cho UBND GQTCĐĐ phải được xác định rõ về trách nhiệm, quyền hạn để tránh sự đùn đẩy, thiếu trách nhiệm, cản trở hoạt động GQTCĐĐ Sự phân công không rõ ràng phạm vi, lĩnh vực hoạt động hoặc thẩm quyền của các cơ quan tham mưu UBND GQTCĐĐ thường dẫn đến tình trạng không cơ quan nào thấy trách nhiệm của mình trong việc tham mưu, hoặc khi thực hiện tham mưu thì thực hiện đối phó, dẫn đến chất lượng GQTCĐĐ kém hiệu quả Trong tổ chức và hoạt động GQTCĐĐ của UBND, các cơ quan tham mưu phải thực hiện độc lập nhưng còn phải bảo đảm sự phối hợp đồng bộ, thống nhất, nhịp nhàng giữa các cơ quan, giữa các cấp, các tổ chức chính trị - xã hội …

Bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu quả hay không phụ thuộc vào chất lượng của đội ngũ cán bộ thực hiện Ngay từ năm 1844, khi bắt đầu nghiên cứu triết học, C.Mác đã khẳng định một tư tưởng lớn: “Muốn thực hiện tư tưởng thì cần có những con người sử dụng lực lượng thực tiễn” [2, tr.181] Con người sử dụng lực lượng thực tiễn với tư cách là con người hoạt động là gạch nối tất yếu giữa tư tưởng

và hiện thực, là nhân tố tiên quyết hiện thực hoá mọi tư duy Điều đó đúng cho mọi lĩnh vực hoạt động Nếu không có những “con người sử dụng lực lượng thực tiễn”

để chuyển hoá tư duy thành hành động thì mọi tư tưởng lớn lao cùng lắm chỉ nằm trên những trang giấy

Để thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND thì đội ngũ cán bộ được coi

là “cái khung, sườn”, bộ phận nòng cốt để thực hiện hoạt động Sinh thời, Chủ tịch

Hồ Chí Minh cho rằng, đội ngũ cán bộ bên cạnh chữ “tài” phải có chữ “đức”, và

“đức” là gốc: “Có tài phải có đức Có tài không có đức, tham ô hủ hoá có hại cho nước Có đức không có tài như ông bụt ngồi trong chùa, không giúp ích gì được ai” [11, tr.184] Vì vậy, phải có được đội ngũ cán bộ vừa “hồng” vừa “chuyên” là yêu cầu, điều kiện đảm bảo thực hiện chức năng quản lý nhà nước nói chung và chức năng GQTCĐĐ của UBND nói riêng

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP

ĐẤT ĐAI CỦA UBND TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN

2.1 Khái quát tình hình tranh chấp đất đai ở Nghệ An và những nhân

tố có ảnh hưởng đến chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An

TCĐĐ thể hiện dấu ấn mạnh mẽ trong các thời kỳ lịch sử khác nhau của quan hệ pháp luật đất đai Trước đây, Nhà nước thừa nhận và “bảo hộ quyền sở hữu

về ruộng đất” [8], đến Hiến pháp năm 1980, 1992 đất đai thuộc sở hữu toàn dân [9, 10], đất đai được “tập thể hóa thành ruộng đất hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nhà nước, nghiêm cấm mua bán chuyển nhượng đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức [13, Điều 5] Vì vậy, tình hình TCĐĐ ở thời kỳ này diễn ra chưa phổ biến, mức

độ tranh chấp chưa phức tạp

Bước sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất kinh doanh mà thực hiện quản lý thông qua hệ thống pháp luật, chính sách thuế; QSDĐ được thừa nhận là tài sản có giá, được tham gia các giao dịch trên thị trường làm cho quan hệ đất đai ngày càng đa dạng và phức tạp, xuất hiện nhiều quan hệ mới liên quan đến chuyển nhượng, thừa kế, góp vốn… làm gia tăng TCĐĐ TCĐĐ trở thành khá phổ biến, có lúc, có nơi đã trở thành điểm nóng gây ảnh hưởng đến đời sống và sản xuất của nhân dân Các TCĐĐ phản ánh những mâu thuẫn, bất đồng về quyền lợi, lợi ích kinh tế giữa các chủ thể sử dụng đất

Theo thống kê chưa đầy đủ, từ năm 1994 đến năm 2003 (thời điểm Luật đất đai năm 2003 có hiệu lực), số lượng đơn thư có nội dung TCĐĐ gửi đến UBND tỉnh yêu cầu giải quyết là 1.100 đơn (chiếm 31% tổng số đơn thư) Riêng trong giai đoạn từ năm 1996 đến năm 2002 số lượng đơn gửi đến là 1.024 đơn với 918 vụ việc TCĐĐ; trong đó, có 315 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND tỉnh, 603 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND cấp huyện [25] Nhìn chung, tình hình TCĐĐ có diễn biến theo chiều hướng gia tăng về cả số lượng

và tính chất vụ việc, tập trung vào các dạng chủ yếu sau:

+ Nhân dân địa phương tranh chấp đất, đòi lại “đất gốc” của họ mà các Nông – Lâm trường, các tổ chức nhà nước đang sử dụng;

+ Nhân dân “gốc” địa phương đòi lại đất của người nơi khác đến khai hoang; + Tranh chấp về ranh giới sử dụng đất giữa các hộ liền kề

Những tranh chấp này thường xuất phát từ lợi ích kinh tế với mục đích chủ yếu là làm thế nào để làng, xóm mình, đơn vị mình, gia đình mình mở rộng diện tích đang sử dụng Tính chất các vụ việc TCĐĐ rất gay gắt, quyết liệt, phức tạp và mang tính tập thể Do đó đã gây ra những tác hại nghiêm trọng như số người thương vong, nhà cửa, cây cối, hoa màu bị phá hủy do TCĐĐ vẫn còn ở mức đáng lo ngại, nhiều vụ TCĐĐ phải dùng đến lực lượng vũ trang để giải tỏa

Cùng với tốc độ phát triển của nền kinh tế thị trường, sự gia tăng dân số, mức độ đô thị hóa diễn ra nhanh chóng, nhu cầu về nhà ở của người dân ngày càng gia tăng, việc sử dụng đất đai để xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng khiến cho giá đất tăng đột biến QSDĐ trở thành một loại tài sản đặc biệt có giá trị đối với mọi người, mọi gia đình trong xã hội; vì vậy, việc lấn chiếm, việc gìn giữ và tranh chấp QSDĐ trở nên quyết liệt, số lượng vụ việc gia tăng nhanh chóng

Tình hình TCĐĐ trên địa bàn tỉnh có chiều hướng gia tăng về số lượng, tính chất phức tạp hơn, đặc biệt đã xuất hiện nhiều đoàn khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp lên thẳng Trung ương, nhiều nơi TCĐĐ trở thành điểm nóng, ảnh hưởng đến trật tự, an toàn chính trị, xã hội ở địa phương Theo thống kê của Thanh tra tỉnh Nghệ An, từ năm 2003 đến năm 2012, trên địa bàn tỉnh Nghệ An đã phát sinh 7.965 vụ việc TCĐĐ; trong đó, thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh là 1.050

vụ việc, thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp huyện là 6.915 vụ, cụ thể là [26]:

+ Năm 2004: có 820 vụ việc, trong đó: thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND cấp huyện là 695 vụ việc (chiếm 84,7%), thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 125 vụ việc (chiếm 15,2%)

+ Năm 2005: có 865 vụ việc (tăng 5,2% so với năm 2004), trong đó: thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND cấp huyện là 714 vụ việc (chiếm 82,5%), thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 151 vụ việc (chiếm 17,4%)

+ Năm 2006: có 758 vụ việc (giảm 12,36% so với năm 2005), trong đó: thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND huyện là 656 vụ việc (chiếm 86,5%), thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 102 vụ việc (chiếm 13,4%)

+ Năm 2007: có 879 vụ việc (tăng 13,7% so với năm 2006), trong đó: thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND huyện là 756 vụ việc (chiếm 86%), thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 123 vụ việc (chiếm 13,9%)

+ Năm 2008: có 959 vụ việc (tăng 8,3% so với năm 2007), trong đó: thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND huyện là 816 vụ việc (chiếm 85%), thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 143 vụ việc (chiếm 14,9%)

+ Năm 2009: có 974 vụ việc (tăng 1,5% so với năm 2008), trong đó: thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND huyện là 863 vụ việc (chiếm 88,6%), thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 111 vụ việc (chiếm 11,3%)

+ Năm 2010: có 971 vụ việc (tăng 0,3% so với năm 2009), trong đó: thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND huyện là 867 vụ việc (chiếm 89,2%), thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 104 vụ việc (chiếm 10,7%)

+ Năm 2011: có 908 vụ việc (giảm 6,48% so với năm 2010), trong đó: thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND huyện là 809 vụ việc (chiếm 89%), thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 99 vụ việc (chiếm 10,9%)

+ Năm 2012: có 831 vụ việc (giảm 8,4% so với năm 2011), trong đó: thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND huyện là 739 vụ việc (chiếm 88,9%), thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là 92 vụ việc (chiếm 11%)

So với các năm trước 2004 (thời điểm thực hiện Luật đất đai năm 1993) thì

từ năm 2004 đến năm 2012 trên địa bàn toàn tỉnh đã phát sinh nhiều vụ việc TCĐĐ vượt nhiều lần so với các thời điểm trước đây Trong giai đoạn này, TCĐĐ tập trung vào các nội dung sau:

- Tranh chấp đòi lại đất có nguồn gốc trước đây thuộc quyền sở hữu của họ hoặc người thân của họ mà do nhiều nguyên nhân khác nhau họ không còn quản lý,

sử dụng nữa Bây giờ, những người này đòi lại người đang quản lý, sử dụng dẫn đến tranh chấp; trong dạng tranh chấp này có các loại sau:

+ Đòi lại đất của họ, của người thân trong các giai đoạn khác nhau trước đây qua các cuộc điều chỉnh đã chia, cấp cho người khác; hoặc một số người bỏ đi nơi khác ở, ra nước ngoài sinh sống cũng trở về đòi lại đất đai trước đây của họ đã được giao cho người khác quản lý, sử dụng

+ Tranh chấp giữa những người làm nghề thủ công, nay thất nghiệp trở về đòi lại ruộng của những người làm nông nghiệp: những người làm nghề thủ công trước đây đã được phân ruộng để sản xuất, để ở, sau đó họ không sản xuất nông nghiệp nữa hoặc chuyển đi nơi khác để làm nghề, đến nay họ trở về đòi lại đất để sản xuất, để ở

+ Tranh chấp đòi lại đất, tài sản của nhà thờ, các dòng tu, chùa chiền, miếu mạo, nhà thờ họ Dạng tranh chấp này thường xảy ra như sau: trước đây do hoàn cảnh lịch sử, chính quyền địa phương đã mượn đất của các cơ sở nói trên để sử dụng hoặc tịch thu một số cơ sở để làm trụ sở cơ quan, trường học đến nay các cơ

sở đó đòi lại nhưng nhà nước không trả lại được nên dẫn đến tranh chấp

- TCĐĐ khi vợ chồng ly hôn: Đây là trường hợp TCĐĐ khi vợ chồng ly hôn; đất tranh chấp có thể là đất nông nghiệp, lâm nghiệp hoặc đất để ở; có thể là giữa vợ chồng với nhau hoặc giữa một bên ly hôn với hộ gia đình vợ hoặc chồng hoặc có thể xảy ra khi bố mẹ cho con đất, đến khi con ly hôn thì cha mẹ đòi lại

- Tranh chấp giữa những NSDĐ liền kề tranh chấp về ranh giới giữa các vùng đất được phép sử dụng và quản lý Loại tranh chấp này thường do một bên tự

ý thay đổi ranh giới hoặc hai bên không xác định được với nhau về ranh giới, một

số trường hợp chiếm luôn diện tích đất của người khác Những trường hợp tranh chấp này xảy ra thường do ranh giới đất giữa những NSDĐ liền kề không rõ ràng, đất này thường sang nhượng nhiều lần, bàn giao không rõ ràng

- Tranh chấp QSDĐ giữa cơ sở tôn giáo với các tổ chức liền kề

Nguyên nhân phát sinh TCĐĐ không chỉ là vấn đề mâu thuẫn về lợi ích kinh tế mà còn bắt nguồn từ mâu thuẫn trong đời sống giữa các gia đình; và mâu thuẫn về vấn đề chính trị (đặc biệt là TCĐĐ mà một bên là các cơ sở tôn giáo) Nguyên nhân TCĐĐ rất đa dạng Trong quá trình xây dựng đất nước, thực hiện các

chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa đã tạo ra sự thay đổi lớn về tình trạng sở hữu và

sử dụng đất Nhà nước đã có những chính sách điều chỉnh về đất đai như giao đất, cho thuê đất, trưng dụng, trưng thu, trưng mua, thu hồi đất, đưa đất đai vào các tập đoàn sản xuất, các nông, lâm trường nhưng không có giấy tờ ghi nhận hoặc không

có tài liệu, sổ sách lưu trữ, thậm chí có trường hợp không có quyết định thu hồi đất, chưa bồi thường hoặc đã bồi thường nhưng không lưu giữ giấy tờ, hồ sơ Đến nay khi đất đai ngày càng có giá thì những NSDĐ cũ hoặc con cháu của họ đã gửi đơn đòi lại đất.Một số đơn vị được giao nhà, đất thông qua chính sách cải tạo nhà đất đã quản lý không chặt chẽ, sử dụng không đúng mục đích dẫn đến thắc mắc khiếu nại của chủ cũ; có giai đoạn một số địa phương quản lý thiếu chặt chẽ, dẫn đến tình trạng chuyển nhượng trái phép, đặc biệt là đối với đất chưa có giấy tờ hợp lệ Việc

sử dụng đất ban đầu không xác định ranh giới, nay cải tạo, xây dựng nhà, các công trình trên phần đất giáp ranh làm phát sinh tranh chấp Việc cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ, cầm cố đất đai trong nhân dân không có giấy tờ ghi nhận, không theo quy định của pháp luật nay đòi lại đất làm phát sinh tranh chấp Sự phát triển kinh

tế, tốc độ đô thị hóa, sự chuyển dịch mạnh từ cơ cấu kinh tế nông nghiệp sang công nghiệp và dịch vụ… đã làm giá trị của đất đai ngày một tăng cao cũng là nguyên nhân dẫn đến TCĐĐ gia tăng

2.2 Những kết quả, thành tựu thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An

TCĐĐ phát sinh trong nội bộ nhân dân làm ảnh hưởng đến tình hình kinh tế

- chính trị - xã hội của địa phương Do vậy, mục đích cơ bản đề ra của hoạt động GQTCĐĐ là bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các tổ chức, cá nhân nhằm giữ vững ổn định chính trị - xã hội; tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội Trong thời gian qua, UBND đã có những nỗ lực tích cực trong hoạt động GQTCĐĐ, đã giải quyết được một khối lượng lớn TCĐĐ góp phần quan trọng vào việc ổn định trật tự, an toàn xã hội, phát triển kinh tế, bảo vệ chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ trên địa bàn Theo báo cáo tổng kết công tác thi hành Luật đất đai trên địa bàn tỉnh Nghệ An (số liệu lấy từ

năm 2004 đến năm 2012), qua công tác GQTCĐĐ, UBND các cấp đã công nhận QSDĐ chính đáng, hợp pháp trên 23.000m2

cụ thể Về hình thức GQTCĐĐ trước năm 2003, vẫn còn sự nhầm lẫn khi giải quyết tranh chấp theo trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại; sau năm 2003 (thời điểm Luật đất đai 2003 có hiệu lực) thì không còn tồn tại này nữa

Hoạt động GQTCĐĐ được cấp uỷ Đảng, chính quyền các cấp quan tâm, xem đây là nhiệm vụ chính trị quan trọng, thực hiện thường xuyên, liên tục và cấp bách nhằm tập trung giải quyết dứt điểm các vụ việc tranh chấp đất đai ngay tại địa phương, cơ sở Hoạt động GQTCĐĐ được tiến hành khách quan, minh bạch, đúng pháp luật, phù hợp thực tiễn nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ của các cá nhân, tổ chức sử dụng đất trên địa bàn

Theo Báo cáo tổng kết công tác thi hành Luật đất đai năm 2003 của UBND tỉnh Nghệ An, Báo cáo tổng kết công tác thanh tra, giải quyết đơn thư hàng năm của Thanh tra tỉnh, từ năm 2004 đến hết năm 2012 trên địa bàn toàn tỉnh đã giải quyết 6.915 vụ việc TCĐĐ - chiếm 23,2% tổng số vụ việc khiếu nại, tố cáo, TCĐĐ của toàn tỉnh (xem Bảng 2.1 và Bảng 2.2) [26, 36]:

Bảng 2.1 Thụ lý và giải quyết tranh chấp đất đai của UBND huyện, thị

xã, thành phố Vinh trên địa bàn tỉnh Nghệ An

Thành phố