Pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế những vấn đề lý luận và thực tiễn

Với mong muốn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các doanh nghiệp, từ đó đưa ra một cái nhìn toàn diện và sâu sắc hơn về vấn

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn này, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ quý báu của các thầy cô và các bạn ở trường Đại học Luật Hà Nội Tôi xin được bày tỏ lời cảm ơn chân thành tới Ban Giám hiệu, Khoa Sau Đại học, Khoa Pháp luật Kinh tế Trường Đại học Luật Hà Nội

đã tận tình dạy dỗ, tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt thời gian qua Đặc biệt, tôi xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy giáo PGS.TS Trần Ngọc Dũng – người đã hết lòng giúp đỡ, hướng dẫn tôi hoàn thành luận văn tốt nghiệp Cuối cùng, xin cảm ơn ba mẹ, bạn bè đã luôn ở bên cạnh cổ vũ động viên cả về vật chất lẫn tinh thần

Học viên

Trần Bảo Yến

Ủy ban nhân dân

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 0

LỜI NÓI ĐẦU 3

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài: 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài: 2

3 Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài: 3

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu: 3

5 Phương pháp nghiên cứu đề tài: 4

6 Những đóng góp mới của luận văn: 4

7 Kết cấu đề tài nghiên cứu: 5

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ, KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC TRONG CÁC TỔ CHỨC KINH TẾ VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ, KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC TRONG CÁC TỔ CHỨC KINH TẾ 6

1.1.Khái niệm đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 6

1.2 Đặc điểm của hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 8

1.2.1 Chủ thể của hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 8

1.2.2 Vốn nhà nước dùng cho hoạt động đầu tư, kinh doanh trong các tổ chức kinh tế 12

1.2.3 Các nhóm hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 16

1.2.4 Quản lý của nhà nước đối vốn nhà nước đầu tư trong các tổ chức kinh tế 18

1.3 Khái niệm, hệ thống và nội dung của pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 19

chức kinh tế 19

1.3.2 Hệ thống các quy định pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 20

1.3.3 Nội dung của pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 21

1.4 Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 24

1.4.1 Giai đoạn trước đổi mới năm 1986 24

1.4.2 Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 2003 25

1.4.3 Giai đoạn từ năm 2003 đến nay 26

1.5 Pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế ở một số nước 28

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ, KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC TRONG CÁC TỔ CHỨC KINH TẾ 32

2.1 Thực trạng các quy định pháp luật về hoạt động đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 32

2.1.1 Quy định về chủ thể thực hiện quyền đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế 32

2.1.2 Quy định về vốn nhà nước được sử dụng đầu tư kinh doanh vào các tổ chức kinh tế 37

2.1.3 Quy định về chính sách đầu tư của Nhà nước vào các tổ chức kinh tế 39 2.1.4 Quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với hoạt động đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế 40

2.1.5 Quy định về cơ chế giám sát đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế 47

2.2 Thực trạng thi hành các quy định của pháp luật về hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế 49

tư, kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế 49 2.2.2 Hạn chế của việc thi hành các quy định của pháp luật về hoạt động đầu

tư, kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế 53

Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ, KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC TRONG CÁC TỔ CHỨC KINH TẾ 58 3.1 Các nguyên tắc hoàn thiện pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước trong các tổ chức kinh tế 58 3.2 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước trong các tổ chức kinh tế 60 3.3 Những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước trong các tổ chức kinh tế 62 3.4 Những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động thi hành pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế 66 KẾT LUẬN 69 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài:

Từ Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI (1986) đến nay, 27 năm đã trôi qua Công cuộc đổi mới toàn diện và sâu rộng ở Việt Nam đã làm cho nền kinh tế có những bước phát triển mạnh mẽ Tốc độ tăng trưởng GDP hằng năm của Việt Nam ở mức cao so với các nước trong khu vực và trên thế giới Đời sống nhân dân được cải thiện đáng kể Đạt được những thành tựu này không thể không kể tới những đóng góp to lớn của các tổ chức kinh tế có vốn đầu tư của Nhà nước Các DN có vốn nhà nước hiện nay đang nắm giữ những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, đóng góp tỷ lệ không nhỏ vào ngân sách quốc gia, tạo công

ăn việc làm cho nhiều người lao động Các DN có vốn đầu tư nhà nước, ngoài việc hướng tới mục tiêu lợi nhuận, còn thể hiện vai trò trong việc phục vụ lợi ích công cộng, điều tiết nền kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, góp phần quan trọng đưa nền kinh tế phát triển theo định hướng đã đề ra

Tuy nhiên, trong những năm gần đây, việc đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế đã bộc lộ những bất cập, hạn chế Nhiều tổ chức kinh tế

có vốn đầu tư của Nhà nước kinh doanh thua lỗ, làm thiệt hại tài sản nhà nước hàng nghìn tỷ đồng Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt nam (Vinashin) có hàng loạt sai phạm trong việc huy động vốn, quản lý và đầu tư vốn tuỳ tiện, thiếu quy hoạch Tổng công ty Hàng Hải Việt Nam (Vinalines) cũng đã công bố số lỗ

660 tỉ đồng trong 6 tháng đầu năm 2011 (trong đó số lỗ của các đơn vị thuộc Vinalines là 507 tỉ đồng, riêng 5 đơn vị chuyển từ Vinashin sang lỗ 153 tỉ đồng) Những vụ việc điển hình này là những hồi chuông báo động cho tình trạng sử dụng kém hiệu quả, thiếu trách nhiệm nguồn vốn đầu tư của Nhà nước vào các tổ chức kinh tế, mà phần lớn nguồn vốn đó là tiền thuế của nhân dân đóng góp

Vụ việc này đang được dư luận xã hội quan tâm rộng rãi Nếu nó không được giải quyết một cách kịp thời, thỏa đáng sẽ có ảnh hưởng xấu tới vai trò chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước và gây bức xúc trong nhân dân Hiện nay đã có những quan điểm thể hiện thái độ không đồng tình với vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước

Với mong muốn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các doanh nghiệp, từ đó đưa ra một cái nhìn toàn diện và sâu sắc hơn về vấn đề này, cũng như đề xuất phương hướng và những giải pháp cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư vốn nhà nước vào các

doanh nghiệp, tác giả đã chọn vấn đề: Pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà

nước trong các tổ chức kinh tế - Những vấn đề lý luận và thực tiễn làm đề tài

luận văn Thạc sỹ Luật học của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài:

Cho tới nay, ở Việt Nam đã có một số công trình nghiên cứu vấn đề liên quan đến nội dung đề tài như:

Luận văn Thạc sỹ Luật học của tác giả Hoàng Công Dũng nghiên cứu vấn đề:

“Những giải pháp tăng cường quản lý của Nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các doanh nghiệp”, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2012 Kết quả nghiên cứu của luận văn này đã chỉ ra được những ưu điểm và hạn chế trong hoạt động quản

lý của Nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các DN và kiến nghị các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của Nhà nước trên cơ sở tập trung vào hoàn thiện thể chế, kiện toàn thiết chế quản lý và các biện pháp đảm bảo thực thi pháp luật trên thực tế

Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Thị Ngọc Hòa (2011, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội) nghiên cứu “Pháp luật về Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước ở Việt Nam” Kết quả nghiên cứu của luận văn này đã phân tích làm rõ về một mô hình đầu tư kinh doanh vốn Nhà nước trong các tổ chức kinh tế mới được hình thành giai đoạn gần đây đó là Tổng công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước và đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Tổng công ty này trên thực tế

Liên quan đến việc quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các tổ chức kinh tế, cũng

đã có những bài viết nhận xét về ưu điểm, hạn chế cũng như các giải pháp pháp luật cho hoạt động này trên các báo, tạp chí, trang web điện tử

Tuy nhiên, để nhìn nhận hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước dưới góc

độ một hình thức đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư năm 2005 và các văn bản pháp luật có liên quan, từ đó đưa ra phương hướng và những giải pháp cho việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, thì vẫn chưa được các tác giả đề cập và nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống

3 Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài:

Việc triển khai nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà

nước trong các tổ chức kinh tế- Những vấn đề lý luận và thực tiễn” là nhằm mục

đích đề xuất phương hướng và những giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

Để đạt được mục đích trên, tác giả luận văn giải quyết các nhiệm vụ sau:

- Làm rõ các vấn đề lý luận về hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế và pháp luật về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

- Đánh giá một cách đầy đủ, cụ thể các quy định pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế và thực trạng của hoạt động này, trong đó mạnh dạn chỉ ra những thành tựu và hạn chế, những nhược điểm, bất cập của các quy định này, đồng thời cũng chỉ ra những khó khăn, vướng mắc gặp phải trong quá trình thi hành các quy định pháp luật này

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu là những vấn đề lý luận và thực tiễn, các quy định pháp luật về hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế Phạm vi nghiên cứu là giới hạn các hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn của Nhà nước trong các tổ chức kinh tế với tư cách là các DNNN và DN có vốn nhà nước

5 Phương pháp nghiên cứu đề tài:

Việc nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận biện chứng duy vật của chủ nghĩa Mác-Lê nin: tác giả nghiên cứu sự phát triển của sự vật trong sự tác động qua lại lẫn nhau, trong nhiều mối quan hệ Tác giả cũng sử dụng phương pháp duy vật lịch sử để thấy được sự phát triển của hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế, đánh giá hiệu quả của hoạt động này trong bối cảnh tình hình phát triển kinh tế hiện nay

Ngoài ra, tác giả luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể, như: phân tích, diễn giải, hệ thống hoá, tổng hợp…Phương pháp phân tích, diễn giải được tác giả sử dụng để đi sâu vào chi tiết, tìm hiểu từng vấn đề của pháp luật về hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế, thực trạng hiệu quả cũng như hạn chế của các quy định này trên thực tế Tác giả

sử dụng phương pháp hệ thống để thống nhất các vấn đề nhằm đưa ra những đánh giá và nhận định về tính phù hợp, và những điểm cần hoàn thiện và các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế Tác giả sử dụng phương pháp tổng hợp khi trình bày các kết quả nghiên cứu đề tài trong phần Kết luận của luận văn

6 Những đóng góp mới của luận văn:

Với các kết quả nghiên cứu của mình, tác giả luận văn đã:

- Đưa ra một cách nhìn toàn diện, đầy đủ về các vấn đề lý luận cũng như về pháp luật về hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh

tế

- Đánh giá thực trạng các quy định pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế; đưa ra kết luận về những ưu điểm và nhược điểm của các quy định pháp luật về vấn đề này

- Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

- Đưa ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế; nâng cao hiệu quả hoạt động đầu

tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

7 Kết cấu đề tài nghiên cứu:

Kết cấu của luận văn được thể hiện ở Lời nói đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và ba chương như sau:

Chương 1 Những vấn đề lý luận về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế và pháp luật về về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các

tổ chức kinh tế về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế Chương 2 Thực trạng pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

Chương 3 Phương hướng và những giải pháp hoàn thiện pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ, KINH DOANH VỐN

NHÀ NƯỚC TRONG CÁC TỔ CHỨC KINH TẾ VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU

TƯ, KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC TRONG CÁC TỔ CHỨC KINH TẾ

1.1 Khái niệm đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh

tế

Đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế là hoạt động nhằm thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước đã được tiến hành từ rất lâu, tuy nhiên vẫn chưa có một định nghĩa chính thức nào về hoạt động này

Trên thực tế, khái niệm đầu tư chung được hiểu là hoạt động thường xuyên liên tục đóng vai trò quan trọng trong hoạt động kinh doanh của các nhà đầu tư Thuật ngữ “đầu tư” theo định nghĩa trong Từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ

học là việc:“bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì trên cơ sở tính toán

hiệu quả kinh tế, xã hội”[17,tr.301]

Dưới góc độ pháp lý giáo trình Luật Đầu tư của Trường Đại học Luật Hà Nội

quan niệm “đầu tư”: “là việc nhà đầu tư bỏ vốn, tài sản theo các hình thức và

cách thức do pháp luật quy định để thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận hoặc mục đích kinh tế xã hội khác” Một cách cụ thể hơn, khái niệm “đầu

tư” được định nghĩa tại Khoản 1 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2005 như sau: “Đầu tư

là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư”[1,tr.16]

Dưới góc độ này, hoạt động đầu tư có các đặc điểm sau đây:

- Phải có sự bỏ ra hoặc hi sinh một nguồn lực (Khoản chi phí dưới hình thức vốn, tài sản.v.v.) nào đó của hiện tại nhằm đạt tới một mục tiêu hoặc một kết quả nào đó

- Kết quả thu được từ hoạt động đầu tư có thể là các khoản lợi nhuận, sự gia tăng vốn, tăng thêm tài sản, mở rộng hoạt động sản xuất, kinh doanh hoặc đạt được một mục tiêu, một kết quả nào đó được chủ thể đầu tư được coi là có giá trị lớn hơn so với giá trị của nguồn lực đã bỏ ra

- Hoạt động đầu tư hướng tới các kết quả trong tương lai Nghĩa là nhà đầu tư

bỏ chi phí đầu tư, hi sinh nguồn lực hiện tại để thu lại kết quả trong một khoảng thời gian sắp tới

Nhà đầu tư thực hiện hoạt động đầu tư có thể là cá nhân, pháp nhân, các tổ chức và nhà nước Trong đó, nhà đầu tư Nhà nước thường được coi là nhà đầu tư lớn, chiếm tỷ trọng đầu tư đáng kể trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội

Khái niệm kinh doanh theo Từ điển Thuật ngữ Luật học được định nghĩa như

sau: Kinh doanh là: các hoạt động đầu tư, sản xuất, mua bán, cung ứng dịch vụ

cho các chủ thể kinh doanh tiến hành một cách độc lập, thường xuyên trên thị trường nhằm mục đích lợi nhuận [14, tr450-451]

Cụ thể hơn, theo quy định tại Khoản 2 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2005

thì: Kinh doanh là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả các công đoạn

của quá trình đầu tư, từ sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích sinh lợi

Qua các định nghĩa trên có thể hiểu “đầu tư kinh doanh” là hoạt động bỏ vốn, tài sản dưới các hình thức khác nhau và các cách thức do pháp luật quy định nhằm mục đích lợi nhuận

Cũng như nhiều chủ thể khác thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh, Nhà nước cũng tham gia hoạt động đầu tư kinh doanh nhằm mục đích sinh lời và trên một phương diện nào đó hoạt động này của Nhà nước có những điểm tương đồng với các chủ thể khác Tuy nhiên có một vấn đề quy định đặc thù của hoạt động đầu tư kinh doanh vào các tổ chức kinh tế của Nhà nước đó là hoạt động đầu tư này sử dụng vốn nhà nước

Vốn là biểu hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản được đầu tư vào kinh doanh nhằm mục đích sinh lời Từ góc độ của nhà đầu tư, đó là số tiền tệ ứng trước để đầu tư hình thành các tài sản cố định, tài sản lưu động sử dụng trong kinh doanh của DN Vốn nhà nước đầu tư tại các DN là số vốn thuộc sở hữu nhà nước mà chủ sở hữu là Nhà nước và đối tượng sở hữu là vốn được pháp luật hiện hành thừa nhận thuộc chủ quyền của quốc gia, của Nhà nước

Như vậy, có thể hiểu hoạt động đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế là việc Nhà nước bỏ vốn, tài sản dưới các hình thức khác nhau và các cách thức do pháp luật quy định vào các tổ chức kinh tế để thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận hoặc mục đích kinh tế xã hội khác

Theo quy định tại Điều 22, Luật Đầu tư thì nhà đầu tư được đầu tư để thành lập các tổ chức kinh tế sau đây:

a) DN tổ chức và hoạt động theo Luật Doanh nghiệp;

b) Tổ chức tín dụng, DN kinh doanh bảo hiểm, quỹ đầu tư và các tổ chức tài chính khác theo quy định của pháp luật;

c) Cơ sở dịch vụ y tế, giáo dục, khoa học, văn hóa, thể thao và các cơ sở dịch

vụ khác có hoạt động đầu tư sinh lợi;

d) Các tổ chức kinh tế khác theo quy định của pháp luật

Tuy nhiên, trong phạm vi luận văn này, vấn đề chính được tác giả quan tâm

và tập trung phân tích đó là việc nhà nước đầu tư vốn vào các tổ chức kinh tế là

DN được tổ chức và hoạt động theo Luật Doanh nghiệp Đây là “địa điểm” đầu

tư chính được Nhà nước bỏ vốn vào thực hiện hoạt động kinh doanh với mục tiêu tăng cường vốn Nhà nước và định hướng, điều tiết nền kinh tế vĩ mô Trong luận văn này, thuật ngữ: “doanh nghiệp” có giá trị tương đương như thuật ngữ: “tổ chức kinh tế”

1.2 Đặc điểm của hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các

là điều mà các chủ đầu tư khác không thể có được

Với vai trò đặc biệt của mình, mục tiêu của hoạt động đầu tư của Nhà nước cũng có những điểm khác biệt nhất định Các điểm khác biệt có thể kể đến như sau:

Thứ nhất, với các nhà đầu tư tư nhân, mục tiêu lợi nhuận thường được xem là mục tiêu duy nhất thì trong việc đầu tư của Nhà nước, mục tiêu lợi nhuận không phải là mục tiêu duy nhất Ngay cả trong trường hợp hướng tới mục tiêu lợi nhuận thì mục tiêu này cũng phải nhìn từ góc độ mục tiêu lớn hơn của Nhà nước,

đó là mục tiêu phục vụ lợi ích công cộng

Thứ hai, nguồn vốn nhà nước sử dụng trong hoạt động đầu tư thường trực tiếp hoặc gián tiếp có nguồn gốc từ tiền thuế và các khoản đóng góp của dân Chính

vì thế, hoạt động đầu tư của Nhà nước, bên cạnh chịu sự giám sát chặt chẽ của người dân, công chúng với tư cách là chủ thể đích thực của quyền lực nhà nước Nhà nước là chủ sở hữu vốn nhà nước Quyền sở hữu nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các tổ chức kinh tế có các đặc điểm cơ bản sau:

(1) Quyền sở hữu của Nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các DN chính là quyền của chủ sở hữu Nhà nước đối với DN mà Nhà nước đã đầu tư Biểu hiện

cụ thể của quyền sở hữu này chính là quyền tham gia quản lý DN để chiếm hữu,

sử dụng, định đoạt và thu lợi đối với tài sản của DN

(2) Nhà nước có quyền trong tổ chức, vận hành DN tương ứng với tỷ lệ phần vốn đã góp vào DN

(3) Nhà nước được chia lãi và chịu rủi ro từ hoạt động kinh doanh của DN (4) Nhà nước có thể chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ vốn góp của mình trong DN theo quy định của pháp luật

Thực tế cho thấy rằng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới không phân biệt chế độ chính trị, chế độ kinh tế, Nhà nước đều thực hiện hoạt động can dự vào nền kinh tế [7,tr.84] Ở các nước xã hội chủ nghĩa, sự tham gia của Nhà nước trong các hoạt động kinh tế nói chung và hoạt động đầu tư nói riêng là phổ biến

và mang tính chất nguyên lý Trong các quốc gia theo mô hình xã hội chủ nghĩa, Nhà nước là chủ sở hữu các tư liệu sản xuất chủ yếu, có trách nhiệm tổ chức và

quản lý nền kinh tế quốc gia, sử dụng hợp lý tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn lực quốc gia

Ở các quốc gia có nền kinh tế thị trường lâu đời (còn gọi là các quốc gia tư bản phát triển), trong giai đoạn phát triển ban đầu của chủ nghĩa tư bản (còn gọi

là giai đoạn chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh) Nhà nước hầu như để mặc các lực lượng thị trường (khu vực tư nhân) tự do phát triển Nhà nước tôn trọng, bảo hộ quyền sở hữu tài sản (sở hữu tư nhân), quyền tự do cạnh tranh và tự do hợp đồng của các chủ thể hoạt động kinh tế (các DN tư), và chỉ can thiệp khi có tranh chấp, bất đồng giữa các chủ thể Trong lĩnh vực đầu tư, Nhà nước chủ yếu chỉ tiến hành các hoạt động đầu tư phát triển, đó là việc nhà nước đầu tư các hạng mục, công trình, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không có điều kiện đầu tư như cơ

sở hạ tầng kỹ thuật của nền kinh tế, cung cấp các dịch vụ công; đầu tư cho an ninh, quốc phòng , hỗ trợ nền kinh tế như khai hoang, mở rộng lãnh thổ, đánh thức các tiềm năng xã hội…( chức năng này thường được các nhà kinh tế gọi là chức năng cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cộng cho xã hội) [7, tr.84,85] Những hoạt động đầu tư này cung cấp nền tảng chung cho sự phát triển kinh tế

xã hội Nguồn lực thực hiện hoạt động đầu tư vượt ra ngoài khả năng của các thành phần kinh tế khác do yêu cầu nguồn lực đầu tư rất lớn, khả năng thu hồi thấp hoặc không thể thu hồi, những khoản đầu tư như vậy còn mang tính thường xuyên, ổn định và chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn ngân sách quốc gia Kinh phí

để Nhà nước thực hiện chức năng này có nguồn từ các loại thuế, phí mà Nhà nước thu được từ xã hội

Tuy nhiên, với sự thất bại của mô hình kinh tế thị trường tự do (bằng sự trải nghiệm của cuộc đại suy thoái và khủng hoảng giai đoạn 1929-1932) kinh tế thị trường được coi là đã bộc lộ đầy đủ những khuyết tật cố hữu, mô hình nền kinh

tế hỗn hợp, trong đó ngoài “bàn tay vô hình” của thị trường, bàn tay hữu hình của nhà nước thông qua các quy định của luật pháp, các công cụ thuế lũy tiến, các chương trình an sinh xã hội, các DN công.v.v.cần được sử dụng để khắc phục các khuyết tật của cơ chế thị trường, trở thành mô hình kinh tế phổ biến ở các nước phát triển Sự can thiệp này hướng tới các mục tiêu cơ bản là:

(1) Khắc phục các khuyết tật của thị trường (như kiểm soát độc quyền, phòng ngừa ô nhiễm, hạn chế bất công, bình đẳng về thu nhập.v.v.),

(2) Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực trong xã hội

(3) Ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (thông qua các chính sách tài khóa, tiền tệ, đầu tư công.v.v) [7, tr.84, 85]

Trong bối cảnh đó, hoạt động đầu tư của Nhà nước có sự thay đổi theo hướng

mở rộng hơn so với chức năng cung ứng các hàng hóa, dịch vụ công cộng truyền thống, bao gồm cả hoạt động đầu tư kinh doanh Nhà nước tham gia vào các hoạt động kinh tế không chỉ với vai trò người thực hiện việc đầu tư phát triển kinh tế-

xã hội mà còn tham gia với vai trò của một nhà đầu tư kinh doanh với mục tiêu lợi nhuận rất rõ ràng

Tuy nhiên, trên thực tế, vấn đề này cũng có nhiều quan điểm khác nhau

Có quan điểm cho rằng Nhà nước chỉ nên thực hiện thiên chức của mình là đầu tư phát triển và không nên cạnh tranh đầu tư vì mục đích lợi nhuận với xã hội Lý do là Nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh cũng đồng nghĩa với việc Nhà nước “cạnh tranh” đầu tư với các nhà đầu tư khác trong xã hội Đây là một

sự cạnh tranh đầu tư không công bằng do vị thế đặc biệt của Nhà nước (vừa là chủ thể nắm trong tay những nguồn lực khổng lồ của quốc gia lại vừa là tổ chức đại diện cho quyền lực công, có quyền quản lý các nhà đầu tư khác) Sự đầu tư, kinh doanh này của Nhà nước có thể làm méo mó các quan hệ đầu tư và gây hại cho nền kinh tế Nhà nước tham gia đầu tư, kinh doanh có thể dẫn tới tình huống xung đột lợi ích, Nhà nước “vừa đá bóng”, “vừa thổi còi” [9]

Tuy vậy, cũng có quan điểm cho rằng việc Nhà nước tham gia đầu tư kinh doanh không chỉ vì mục tiêu lợi nhuận Hoạt động đầu tư này còn có ý nghĩa trong việc giúp Nhà nước điều tiết nền kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh

tế, dẫn dắt nền kinh tế theo đúng định hướng đã đề ra Ban đầu, động cơ của Nhà nước khi đầu tư kinh doanh là muốn tự tạo nguồn thu để trang trải cho các hoạt động của Nhà nước, giảm bớt gánh nặng cho dân chúng (bởi lẽ nguồn đầu tư của Nhà nước có nguồn gốc chủ yếu từ sự đóng góp của dân chúng) Tiếp theo, hoạt động đầu tư của Nhà nước tạo động lực thúc đẩy các thành phần kinh tế khác,

cân bằng phát triển kinh tế giữa các vùng, các lĩnh vực khác nhau trong nền kinh

tế, duy trì tăng trưởng và đảm bảo phát triển bền vững Nghĩa là, kinh tế nhà nước, đầu tư nhà nước đóng vai trò chèo lái con thuyền kinh tế quốc gia và việc Nhà nước đầu tư kinh doanh hoàn toàn là đòi hỏi mang tính khách quan

Mặc dù tính hợp lý, chính đáng của việc Nhà nước đầu tư kinh doanh có nhiều ý kiến khác nhau, nhưng tại thời điểm hiện nay, quan điểm chính thức của Việt Nam là Nhà nước đồng thời có thể thực hiện cả hoạt động đầu tư phát triển

và hoạt động đầu tư kinh doanh [4, tr.147,148] Nhà nước sử dụng tài sản do Nhà nước quản lý đầu tư vào các DN với mục tiêu là tăng giá trị tài sản của Nhà nước

và thực hiện việc kiểm soát sự ổn định kinh tế trong những lĩnh vực chiến lược [1, tr.204]

1.2.2 Vốn nhà nước dùng cho hoạt động đầu tư, kinh doanh trong các tổ chức kinh tế

Vốn là một trong những nhân tố có tầm quan trọng quyết định tới mọi hoạt động kinh doanh của DN nói riêng và của cả nền kinh tế nói chung

Đối với sự phát triển của một quốc gia, vốn được coi là một trong bốn nguồn lực của nền kinh tế quốc dân Đó là nhân lực, vốn, kỹ thuật công nghệ, và tài nguyên Như vậy, xét trong một quốc gia, muốn phát triển nền kinh tế quốc dân, ngoài nhân lực, kỹ thuật công nghệ và tài nguyên thì cần phải có vốn

Vốn kinh doanh của một DN là biểu hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản dùng cho kinh doanh: Về phương diện vật chất, vốn bao gồm các loại máy móc, thiết

bị, nhà cửa, kho tàng, vật kiến trúc, vật tư hàng hoá…là các phạm trù gắn với nền sản xuất hàng hoá Vốn có thể là tiền như tiền Việt Nam, ngoại tệ, vàng bạc đá quý…Nhưng tiền chỉ có thể trở thành hàng hoá khi nó được đưa vào lưu thông, sản xuất kinh doanh Tiền có sự luân chuyển từ hình thái vật chất sang tiền tệ với một lượng lớn hơn và ngày càng mở rộng Ngoài sự tồn tại dưới dạng vật chất vốn còn tồn tại dưới dạng những tài sản vô hình như quyền sở hữu công nghệ, uy tín của DN, nhãn mác độc quyền, kinh nghiệm tay nghề, nguồn nhân lực, nguồn chất xám…Những yếu tố này cũng được coi là vốn

Trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước can thiệp và kiểm soát trực tiếp mọi hoạt động của nền kinh tế xã hội Nhà nước thâu tóm tất cả hoạt động của nền kinh tế, quyết định các vấn đề trong kinh tế từ kế hoạch đến các bước thực hiện Nhu cầu về vốn hầu như không tồn tại

Chuyển sang cơ chế thị trường mọi hoạt động đều thay đổi, Nhà nước chỉ đóng vai trò điều tiết ở tầm vĩ mô, các DN tự quyết định sản xuất kinh doanh và

tự chịu trách nhiệm về kết quả sản xuất kinh doanh của mình Trong quá trình hoạt động ấy, đồng tiền thực hiện được đúng chức năng vai trò nhiệm vụ vốn có Khi đó vốn ngày càng trở thành nhu cầu bức xúc quan trọng đối với các DN Tài sản nhà nước hay tài sản thuộc sở hữu nhà nước rất đa dạng, có thể được chia thành hai nhóm:

Nhóm thứ nhất, là những tài sản chỉ thuộc sở hữu nhà nước, không được dịch chuyển quyền sở hữu cho chủ thể khác ngoài Nhà nước Những tài sản này có đặc điểm chung là chỉ có thể sử dụng vì mục đích công cộng, không thể được giao cho ai sở hữu

Nhóm thứ hai, là những gì trong khối tài sản nhà nước không thuộc nhóm thứ nhất Nhóm này gồm các tài sản có thể được chuyển nhượng, chuyển đổi để trở thành hình thức sở hữu khác, thường được giao cho các cơ quan nhà nước, dùng làm vốn đầu tư để phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước, trong đó có các tài sản được dùng để đầu tư kinh doanh Tuy nhiên, việc phân nhóm tài sản như vậy cũng mang tính tương đối bởi tùy theo pháp luật của mỗi nước mà phạm vi nhóm thứ nhất và phạm vi nhóm thứ hai có thể khác nhau

Trên phương diện pháp lý, tài sản của Nhà nước được hiểu là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc ngân sách, tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật Các tài sản, vốn của Nhà nước đầu tư trong các DN bao gồm vốn cấp trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho công ty nhà nước khi thành lập, trong quá trình hoạt động kinh doanh, vốn nhà nước tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến theo quyết định của

cơ quan nhà nước có thẩm quyền; giá trị các khoản viện trợ, quà biếu, quà tặng; tài sản vô chủ, tài sản dôi thừa khi kiểm kê công ty nhà nước; vốn bổ sung từ

nguồn lợi nhuận sau thuế; giá trị quyền sử dụng đất và các khoản được tính vào vốn nhà nước theo quy định của pháp luật

Mối quan hệ sở hữu giữa Nhà nước-các tổ chức kinh tế-tài sản đầu tư của Nhà nước trong các tổ chức kinh tế được giải thích bằng mối quan hệ sở hữu giữa chủ tài sản-Nhà nước và khách thể của nó-tài sản Tài sản với tư cách khách thể của quan hệ sở hữu, phải nằm trong mối quan hệ sở hữu nhất định, gắn liền với một chủ sở hữu nhất định đó chính là Nhà nước Nhà nước- thực hiện quyền năng của chủ sở hữu- đầu tư bằng tài sản thì chuyển quyền sở hữu tài sản đó cho các tổ chức kinh tế, tài sản lúc này thuộc sở hữu của các tổ chức kinh tế và độc lập với tài sản của chủ sở hữu Nhà nước Nhà nước có quyền sở hữu của nhà đầu tư các quyền lợi vật chất đối với tài sản của tổ chức kinh tế hình thành từ tài sản đem góp vốn mà không sở hữu các tài sản cụ thể của tổ chức kinh tế Sau khi Nhà nước đầu tư tài sản vào tổ chức kinh tế thì tổ chức kinh tế có quyền sử dụng với

tư cách pháp nhân đối với tài sản đó Tổ chức kinh tế có tư cách pháp nhân, có tài sản riêng và đầy đủ các quyền của chủ sở hữu tài sản gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt Lúc này, giữa Nhà nước và tổ chức kinh tế được Nhà nước đầu tư vốn vào đã có sự tách biệt về mặt chủ thể

Trên phương diện đầu tư, mối quan hệ giữa chủ sở hữu với tài sản thường là mối quan hệ trực tiếp về cả mặt hiện vật và mặt giá trị Tuy nhiên, trong hoạt động đầu tư, hình thái hiện vật của tài sản không phải là mối quan tâm của nhà đầu tư Thay vào đó mặt giá trị của tài sản được coi trọng Nhà đầu tư quan tâm đến sự bảo toàn về giá trị và lợi tức thu về từ việc đầu tư Trong hoạt động đầu

tư, tài sản phải có giá trị đầu tư, hoặc có giá trị quy đổi thì mới dùng để đầu tư Tài sản dưới hình thái vật chất cụ thể cũng có thể quy đổi thành tiền vốn để đầu

tư vào DN thì chúng trở thành tài sản dưới hình thức giá trị Giá trị tài sản của Nhà nước đem vào đầu tư tạo thành vốn của DN Đây chính là mối liên hệ giữa tài sản và vốn Có thể thấy vốn là một bộ phận của tài sản nhưng không phải bất

cứ tài sản nào cũng đều là vốn Chỉ có tài sản đưa vào đầu tư sản xuất kinh doanh thì mới gọi là vốn, tài sản không đưa vào đầu tư sản xuất kinh doanh thì không

phải là vốn Vốn là biểu hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản được đưa vào kinh doanh nhằm mục đích sinh lời

Từ những phân tích trên có thể thấy tài sản nhà nước đầu tư trong các DN được biểu hiện thành vốn thuộc sở hữu nhà nước trong các DN Như vậy, xét ở góc độ nhất định khái niệm tài sản đầu tư trong DN và khái niệm vốn đầu tư vào

DN là trùng nhau Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, hai khái niệm vốn và tài sản đầu tư trong DN được sử dụng với ý nghĩa như nhau

Vốn nhà nước có các đặc điểm cơ bản sau đây:

Một là, vốn nhà nước là một trong những tiền đề vật chất cho việc hình thành

và hoạt động của DN có vốn đầu tư nhà nước Dù trong nhiều trường hợp, pháp luật không quy định một mức vốn pháp định, nhưng trong thực tế, để tiến hành hoạt động, chủ DN phải đầu tư hoặc huy động được một mức vốn nhất định mới

có thể tổ chức sản xuất kinh doanh, tham gia vào các giao dịch có tài sản để chịu trách nhiệm về hoạt động của mình Với các DN có vốn đầu tư của Nhà nước, tài sản (vốn) góp của Nhà nước chính là một trong những phần cấu thành nên nguồn vốn cho DN hoạt động

Hai là, vốn đầu tư từ phía Nhà nước có khuyết tật cố hữu là khả năng bị xâm

phạm và bị thất thoát rất cao bởi sự thiếu rõ ràng về người chủ đích thực của nguồn vốn này

Ba là, vốn nói chung và vốn nhà nước nói riêng có chức năng sinh lời nhưng

không có khả năng tự sinh lời mà việc sinh lời là kết quả của việc vận hành DN

sử dụng vốn [2, tr.19]

Vốn nhà nước đầu tư trong DN được xác định như thế nào cũng là một vấn đề

có nhiều quan điểm khác nhau:

Quan điểm thứ nhất cho rằng: vốn nhà nước đầu tư vào DN không bao gồm vốn DN đó đầu tư vào DN khác

Cơ sở lập luận của quan điểm này chính là tính độc lập giữa DN có vốn nhà nước và chủ sở hữu nhà nước về tài sản Như đã đề cập ở trên, tài sản nhà nước đầu tư vào DN được tách rời khỏi khối tài sản của chủ sở hữu nhà nước, DN lúc này có quyền sở hữu với tài sản này, Nhà nước nắm giữ quyền tài sản về mặt giá

trị Trong quá trình sản xuất kinh doanh, khi cần thiết DN này thực hiện việc đầu

tư thành lập DN, vốn đầu tư thành lập DN mới là vốn của DN, không phải của Nhà nước Do đó, vốn DNNN đầu tư vào DN khác không phải là vốn nhà nước [2, tr.19]

Quan điểm thứ hai cho rằng: vốn nhà nước đầu tư vào các DN bao gồm vốn nhà nước đầu tư vào các DN và vốn DN đó đầu tư vào DN khác

Quan điểm này được thể hiện trong pháp luật Việt Nam, theo đó tài sản vốn của Nhà nước Việt Nam đầu tư trong các DN bao gồm vốn đầu tư vào công ty nhà nước và vốn công ty nhà nước đầu tư vào DN khác Với cách hiểu và quy định như vậy, phạm vi vốn nhà nước đầu tư trong các DN được mở ra khá rộng

Có lẽ quy định này xuất phát từ quan điểm cho rằng mọi nguồn vốn phát sinh từ vốn có nguồn gốc từ Nhà nước đều phải coi là vốn nhà nước [2, tr.20]

1.2.3 Các nhóm hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

Các tổ chức kinh tế mà luận văn này đề cập đến là DN hoạt động theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 và Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003 (đã hết hiệu lực), cụ thể hơn đó là DN có vốn đầu tư của Nhà nước

DN có vốn nhà nước vừa là địa điểm lại vừa là một trong những công cụ phương tiện quan trọng, qua đó Nhà nước hiện thực hóa các mục tiêu đầu tư của mình

DN có vốn nhà nước là các DN được Nhà nước bỏ vốn tài sản thuộc sở hữu của mình đầu tư thành lập hoặc góp vốn Các DN có vốn đầu tư của Nhà nước có thể chia ra thành DNNN- các DN do Nhà nước đầu tư 100% hoặc nắm quyền chi phối và DN có một phần vốn của Nhà nước, Nhà nước không nắm vai trò chi phối

Theo quan niệm chung trên thế giới, DNNN được coi là một tổ chức kinh tế

do Nhà nước nắm toàn bộ vốn điều lệ hoặc nắm giữ quyền chi phối, các tổ chức kinh tế này có thể có tên gọi là DN nhà nước, DN công (Public Enterprise), DN thuộc sở hữu nhà nước (State Owned Enterprises hoặc Government Owned Corporatinons) hoặc xí nghiệp quốc hữu …các DN này thường được tổ chức

dưới hình thức pháp lý là các công ty TNHH, công ty cổ phần hoạt động theo pháp luật về công ty hoặc hoạt động theo đạo luật cơ chế riêng biệt

Trong đó, các DN hoạt động theo cơ chế riêng thường chiếm tỷ lệ không lớn

và hiện có xu thế chuyển hóa sang DN hoạt động theo pháp luật về công ty Các

DN này thường là các DN có quy mô lớn, hoạt động trong các lĩnh vực đóng vai trò then chốt trong nền kinh tế quốc dân như khai khoáng, viễn thông, điện lực, tài chính ngân hàng…

Các DN khác có vốn đầu tư nhà nước thường là các DN được thành lập, tổ chức và hoạt động theo luật công ty và thường họat động dưới hình thức pháp lý

là các công ty TNHH nhiều thành viên, công ty cổ phần Trong đó, Nhà nước tham gia đầu tư vốn với tư cách là một cổ đông góp vốn thông thường và không nắm giữ quyền chi phối đối với DN

Tùy vào tiêu chí khác nhau, DN có vốn đầu tư nhà nước được phân loại thành nhiều nhóm khác nhau, chẳng hạn:

- Dựa trên tiêu chí tỷ lệ vốn góp và quyền chi phối của Nhà nước đối với DN, DNNN được chia thành DNNN và DN khác có vốn nhà nước

- Dựa trên tiêu chí mục tiêu hoạt động của DN, DN có vốn nhà nước được chia thành DN hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận và DN có mục tiêu lợi nhuận

Trong đó, DN không có mục tiêu lợi nhuận thường là DN được Nhà nước đầu

tư toàn bộ số vốn để thành lập và hoạt động sản xuất, kinh doanh với sản phẩm phục vụ lợi ích công cộng, an ninh, quốc phòng và những mục đích tương tự, lợi nhuận có thể thấp, không có lợi nhuận hoặc thậm chí lỗ Các DN này thường mang tính đặc thù, thường được xác định rõ mặt hàng sản xuất, dịch vụ công cộng thậm chí giá cả của sản phẩm Đối với những DN này, đánh giá hiệu quả sản xuất kinh doanh các tiêu chí về doanh thu, lợi nhuận không phải là tiêu chí quan trọng nhất mà là việc các DN có hoàn thành tốt các yêu cầu đặc thù của mình hay không, đó mới là tiêu chí quan trọng nhất

Các DN có mục tiêu lợi nhuận là các DN được Nhà nước đầu tư vốn để tiến hành sản xuất kinh doanh với mục tiêu thu lợi nhuận về cho Nhà nước Đối với

những DN này, mục tiêu đặt ra là làm ăn có hiệu quả, làm cho tài sản thuộc sở hữu nhà nước ngày càng tăng lên

1.2.4 Quản lý của nhà nước đối vốn nhà nước đầu tư trong các tổ chức kinh tế

Quản lý của Nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư vào các tổ chức kinh tế là tổng thể các hoạt động quản lý của Nhà nước và các chủ thể được Nhà nước giao phó để bảo đảm tài sản, vốn nhà nước được bảo toàn và phát triển, được khai

thác và sử dụng có hiệu quả Hoạt động quản lý của Nhà nước đối với tài sản nhà nước đầu tư trong các DN có những đặc điểm riêng như sau:

Thứ nhất, chủ thể quản lý ở đây là Nhà nước Mặc dù về bản chất, đây là sự

quản lý của chủ sở hữu đối với tài sản của mình đã đầu tư vào một chủ thể khác (DN) chứ không phải quản lý với tư cách là một tổ chức quyền lực công Tuy nhiên, do chủ thể quản lý trong trường hợp này là Nhà nước một chủ thể luôn mang trong mình tư cách chủ thể thực hiện quyền lực công, nên sự phân tách giữa quản lý nhà nước đối với tài sản đầu tư vào DN với tư cách là chủ sở hữu với việc quản lý của nhà nước đối với các DN này với tư cách là chủ thể thực hiện quyền lực công trên thực tế không hề dễ dàng Là một chủ thể mang quyền lực công nên các hoạt động quản lý của chủ thể Nhà nước rất dễ mang dấu ấn của phương pháp mệnh lệnh hành chính điều này sẽ phần nào trở thành yếu tố gây trở ngại cho hoạt động kinh doanh luôn đề cao sự nhanh nhạy và linh hoạt

Thứ hai, đối tượng của quản lý nhà nước đối với tài sản đầu tư trong các DN chính là các DN có vốn đầu tư của Nhà nước Mục tiêu đầu tư của Nhà nước chỉ

có thể đạt được thông qua hoạt động đầu tư, kinh doanh của chính các DN này Xuất phát từ đặc điểm hoạt động của DN hướng tới việc sử dụng vốn hiệu quả vì mục tiêu lợi nhuận là chủ yếu, có thể nói rằng quản lý của nhà nước đối với tài sản do Nhà nước đầu tư trong các DN chính là để DN hoạt động tốt, có hiệu quả, vốn nhà nước có thể được bảo toàn và phát triển

Quản lý của Nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư vào DN bao gồm các nội dung cơ bản sau:

- Quyền và trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu DN có vốn nhà nước

- Quyền và trách nhiệm của người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các

DN

- Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan trong việc giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của DN

1.3 Khái niệm, hệ thống và nội dung của pháp luật về đầu tư, kinh

doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

1.3.1 Khái niệm pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các

Vì vậy, có thể định nghĩa pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức

kinh tế, bao gồm các quy định về chủ thể, vốn và cách thức thực hiện sự quản lý đối với vốn nhà nước đầu tư vào các tổ chức kinh tế

1.3.2 Hệ thống các quy định pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

Hệ thống các quy định pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế rất phong phú, đa dạng và nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau Các quy định được thể hiện từ các luật đến văn bản pháp quy dưới luật trong các lĩnh vực dân sự, đầu tư, DN có nội dung về sở hữu, tài sản, quản lý nhà nước, đại diện chủ sở hữu nhà nước…

Có thể kể tên các văn bản như: Hiến Pháp năm 1992 với các quy định về chế

độ kinh tế và vai trò chủ đạo của kinh tế quốc doanh trong nền kinh tế quốc dân, Luật Đầu tư năm 2005, Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003, Luật Doanh nghiệp năm 2005 Trong đó Luật Đầu tư năm 2005 và Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003, Luật Doanh nghiệp năm 2005 là chứa nhiều quy định về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế nhất

Trước đây, khi Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 và các văn bản hướng dẫn vẫn còn hiệu lực, nhiều nội dung về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các

DN cũng như quản lý vốn nhà nước được quy định khá cụ thể Tuy nhiên cho đến ngày 1/7/2010, Luật Doanh nghiệp nhà nước và các văn bản hướng dẫn hết hiệu lực thì về mặt lý thuyết, các quy định về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế dựa trên cơ sở Luật Đầu tư năm 2005 và Luật Doanh nghiệp năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành là chủ yếu Có thể kể đến một số văn bản quan trọng hướng dẫn thi hành các quy định pháp luật về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế như sau:

Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 20/06/2005

về việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (Quyết định

số 151/2005/QĐ-TTg);

Quyết định số 152/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 20/06/2005 phê duyệt điều lệ tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (Quyết định số 152/2005/QĐ-TTg);

Nghị định số 132/2005/NĐ-CP ngày 20 tháng 10 năm 2005 của Chính phủ về việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của Chủ sở hữu Nhà nước đối với công ty Nhà nước (Nghị định số 132/2005/NĐ-CP);

Nghị định số 86/2006/NĐ-CP ngày 21 tháng 08 năm 2006 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 132/2005/NĐ-CP ngày 20 tháng 10 năm 2005 của Chính phủ về thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với công ty Nhà nước (Nghị định số 86/2006/NĐ-CP);

Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào DN (Nghị định số 99/2012/NĐ-CP); Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 06/10/2006

về việc ban hành Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước (được hướng dẫn bằng Thông tư số 115/2007/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 25/09/2007) (Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg);

Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 08/11/2007

về việc ban hành Quy chế giám sát đối với doanh nghiệp nhà nước kinh doanh thua lỗ hoạt động không hiệu quả (được hướng dẫn bởi Thông tư số 42/2008/TT-BTC của Bộ Tài chính ngày 22/05/2008) (Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg); Quyết định số 14/2011/QĐ-TTg ngày 04/03/2011 về ban hành tiêu chí, danh mục phân loại doanh nghiệp nhà nước (Quyết định số 14/2011/QĐ-TTg)

1.3.3 Nội dung của pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

Nội dung pháp luật về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh

tế tập trung điều chỉnh các vấn đề như: chủ thể, vốn, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia, và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các tổ chức kinh tế

Chủ thể đầu tư vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế trước hết là Nhà nước Nhà nước là chủ sở hữu vốn nhà nước, bởi vậy Nhà nước cũng là chủ thể của hoạt động đầu tư này Nhà nước thực hiện chức năng chủ sở hữu của mình thông qua việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ đối với DN thuộc sở hữu nhà nước Các quyền và nghĩa vụ này được thực hiện thông qua đại diện chủ sở hữu

Ngoài ra tham gia vào hoạt động này còn có các cơ quan nhà nước: Chính phủ, bộ quản lý ngành và UBND cấp tỉnh Các cơ quan nhà nước đang thực hiện quyền chủ sở hữu vốn tại rất nhiều DN Tuy nhiên, mô hình cơ quan chủ quản này vấp phải một số vấn đề về mặt lý luận và thực tiễn khá hóc búa, có ý nghĩa lớn đến việc nâng cao hiệu quả quản lý tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong các

DN đó là làm sao tách bạch được chức năng quản lý chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước đối với DN nói chung Quản lý của chủ sở hữu nhà nước và quản lý nhà nước đối với DN khác nhau về mặt chức năng và mục tiêu quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, tổ chức bộ máy quản lý, tuy nhiên nếu cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện chức năng chủ quản, sự tách bạch này trở nên rất khó khăn trong thực tiễn Việc không phân định được hai chức năng này của Nhà nước gây ra tình trạng nhầm lẫn về vai trò của cơ quan nhà nước trong quản lý, sử dụng công cụ, phương pháp hành chính để thực hiện chức năng chủ sở hữu ảnh hưởng không tốt đến hoạt động điều hành, tác nghiệp của

DN cũng như đến hiệu quả quản lý vốn nhà nước

Bên cạnh đó còn có SCIC và một số chủ thể khác như: công ty mẹ trong mô hình công ty mẹ-công ty con của tập đoàn kinh tế nhà nước, các cơ quan được Chính phủ phân cấp hoặc ủy quyền thực hiện chức năng sở hữu phần vốn nhà nước tại DN khác SCIC được coi là một thành công lớn của Việt Nam trong việc ứng dụng mô hình Temasek Holdings của Singapore và đã có một hệ thống riêng các văn bản điều chỉnh các vấn đề liên quan đến hoạt động của công ty này Một trong những nội dung quan trọng của pháp luật về hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế là các quy định về quyền và nghĩa

vụ của các chủ thể này đối với việc quản lý phần vốn mà họ được giao thực hiện đại diện quyền chủ sở hữu Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể được quy định khá cụ thể, bên cạnh đó pháp luật cũng chú trọng thực hiện việc phân công, phân cấp quyền và nghĩa vụ của từng chủ thể tạo ra sự phối hợp lẫn nhau giữa các cơ quan hữu quan cũng như tránh sự chồng chéo, nhầm lẫn làm giảm hiệu quả của hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước Tuy nhiên, việc phân công, phân cấp thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với vốn nhà nước đầu tư vào DN

vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu sót, chưa làm rõ được vai trò cụ thể của từng cơ quan cũng như có cơ chế ràng buộc trách nhiệm khi có sai phạm xảy ra

Vấn đề vốn nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào các DN cũng là vấn đề được quy định ở khá nhiều các văn bản về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế Các quy định nhằm đảm bảo ranh giới giữa những tài sản thuộc sở hữu nhà nước được đem đi đầu tư kinh doanh và phần tài sản thuộc sở hữu nhà nước, không được chuyển giao cho các chủ thể khác và chỉ được sử dụng cho mục đích công cộng Như vậy, việc sử dụng phần vốn nhà nước được đầu tư vào các DN không làm ảnh hưởng đến việc thực hiện các chức năng khác của Nhà nước

Chính sách phân nhóm các lĩnh vực đầu tư cần được sự đầu tư của Nhà nước nhằm phát triển các lĩnh vực này, tạo định hướng cho nền kinh tế cũng là một vấn

đề được quy định của nhiều văn bản pháp luật Bởi tính chất đặc biệt của hoạt động đầu tư của Nhà nước nên việc đầu tư như đã phân tích ở trên ngoài mục đích thu lợi nhuận phải đáp ứng được yêu cầu tạo định hướng phát triển cho nền kinh tế, vì vậy, việc quy định các ngành, nghề, lĩnh vực cần được đầu tư cũng là một vấn đề rất quan trọng Đối với từng thời kỳ, Nhà nước ta đã có điều chỉnh chính sách đầu tư cho phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế đất nước cũng như tình hình thế giới

Ngoài ra, có một vấn đề rất được quan tâm đó là vấn đề cơ chế giám sát hiệu quả hoạt động đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế Đây là chế định đặc biệt nhằm đảm bảo cho việc đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế có hiệu quả, đồng thời ràng buộc trách nhiệm đối với các cơ quan, chủ thể có liên quan tới hoạt động đầu tư này

Như vậy, có thể nói quy định của pháp luật về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế, ở một phương diện nào đó đã tập trung điều chỉnh các vấn đề cần thiết ở góc độ đưa vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế và tạo ra một cơ chế quản lý hiệu quả đối với hoạt động này

1.4 Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế gắn liền với quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế, hình thành và phát triển của các loại hình DN ở nước ta

1.4.1 Giai đoạn trước đổi mới năm 1986

Trước đổi mới năm 1986, đất nước ta phát triển theo mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung Hoạt động đầu tư của Nhà nước chủ yếu vào các DNNN chủ yếu được gọi là các xí nghiệp quốc doanh hoặc các công ty mậu dịch quốc doanh Việc đầu tư được thực hiện theo cơ chế bao cấp Quan hệ giữa Nhà nước và DN được thực hiện dưới hình thức Nhà nước cấp phát vốn và DN giao nộp sản phẩm Trong quan hệ đó, toàn bộ yếu tố đầu vào phục vụ cho mọi hoạt động sản xuất ở các DN do Nhà nước cung cấp, ở chiều ngược lại các sản phẩm mà DN làm ra phải giao nộp lại cho Nhà nước để Nhà nước tiến hành các hoạt động phân phối, đưa tới địa chỉ đã định trước để tiêu thụ Mọi hoạt động trong sản xuất kinh doanh của DNNN được thực hiện theo kế hoạch Nhà nước giao, không quan tâm đến nhu cầu xã hội Trong bối cảnh ấy, cả đất nước vận hành như một chỉnh thể kinh tế duy nhất dưới sự chỉ huy, điều hành từ chính quyền trung ương, các DNNN chỉ như những đinh ốc, hầu như không có tính tự chủ và không cần sự chủ động, sáng tạo trong việc quản lý đầu vào và quản lý đầu ra đáp ứng yêu cầu của thị trường

Mối quan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước với đại diện là các bộ quản lý nhà nước chuyên ngành đối với các xí nghiệp quốc doanh (cách gọi DNNN lúc bấy giờ) mang tính chất mệnh lệnh phục tùng Về phương diện tài chính, DNNN thực hiện theo nguyên tắc thu đủ chi đủ Là DN nhưng các xí nghiệp quốc doanh không đặt ra mục tiêu lợi nhuận và do đó lãi thì Nhà nước thu, lỗ Nhà nước phải

bù Quản lý tài sản vốn nhà nước trong DN được thực hiện kém hiệu quả do không tách được chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu đối với

DN Tài sản nhà nước giao cho DN nhưng thiếu cơ chế khuyến khích DN bảo toàn và phát triển vốn Chính vì cách thức tổ chức hoạt động như vậy mà DNNN

làm ăn không hiệu quả, làm hao hụt nguồn vốn nhà nước bỏ ra đầu tư, tài sản nhà nước bị tổn thất nhưng không thuộc trách nhiệm của ai Thua thiệt, thâm hụt tài sản nhà nước được bù đắp bằng viện trợ nước ngoài Rõ ràng có thể thấy, giai đoạn này, hoạt động đầu tư của Nhà nước hoàn toàn mang tính chất thụ động, không phát huy được năng lực sáng tạo của các tổ chức kinh tế trong việc sử dụng vốn Hoạt động đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vì thế mà kém hiệu quả, đổi mới cơ chế đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trở thành một yêu cầu cấp thiết

1.4.2 Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 2003

Đến năm 1986, sự biến động kinh tế xã hội trên thế giới, khủng hoảng kinh tế

và sự khủng hoảng của hệ thống xã hội chủ nghĩa đặt nền kinh tế nước ta trước nhu cầu đổi mới Một thời kỳ mới cho nền kinh tế được đánh dấu bằng Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI

Đảng và Nhà nước ta đã chủ trương đổi mới căn bản nền kinh tế, chuyển từ nền kinh tế tập trung bao cấp, kế hoạch hóa sang phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.Theo đó, ở Việt Nam có nhiều hình thức sở hữu, thừa nhận sự tồn tại của

cơ chế thị trường, cơ chế cạnh tranh và khu vực kinh tế tư nhân Cơ chế quản lý kinh tế cũng có sự đổi mới theo hướng tách biệt chức năng quản lý vĩ mô của Nhà nước với chức năng quản lý, điều hành vi mô trong các danh nghiệp quốc doanh

Trong giai đoạn từ khi quyết định đổi mới đến trước khi có Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995, Nhà nước chuyển từ phương thức quản lý trực tiếp việc sử dụng vốn và tài sản ở DN sang hình thức giao cho tập thể công nhân viên chức và giám đốc là người trực tiếp quản lý và sử dụng DNNN được quyền tự chủ xây dựng kế hoạch sản xuất kinh doanh, chủ động sử dụng các nguồn lực đầu

tư và quyết định phương án sản xuất kinh doanh của mình Cơ chế chủ quản của các bộ cũng được giảm bớt Bộ Tài chính lúc này được giao quyền và chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về tài sản nhà nước tại DN

Tuy nhiên hoạt động đầu tư, quản lý tài sản, vốn đầu tư của Nhà nước vào các

DN thời kỳ này vẫn còn chịu ảnh hưởng nặng nề của dấu ấn hành chính, bao cấp

Trách nhiệm của Nhà nước và trách nhiệm của DN trong việc đầu tư tài sản và vốn cho DN được quy định đầy đủ, rõ ràng

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995 ra đời đã đưa đến những chuyển đổi quan trọng, DNNN được quyền sử dụng, thay đổi cơ cấu tài sản, vốn phục vụ phát triển sản xuất kinh doanh theo nguyên tắc hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn; được quyền đầu tư ra ngoài DN; được phép huy động vốn theo các hình thức luật định Nhà nước chuyển từ hình thức cấp vốn theo định mức cho từng

DN sang hình thức giao vốn và xác định vốn điều lệ cho DN DN có nghĩa vụ nhận, quản lý và sử dụng hiệu quả vốn và các nguồn lực được nhà nước giao, không ngừng nâng cao hiệu quả kinh doanh, bảo toàn và phát triển vốn

Giai đoạn này cũng chứng kiến sự thể chế hóa chính sách cổ phần hóa DN với nền tảng là chủ trương đa dạng hóa sở hữu đốivới DNNN Như vậy, tài sản và vốn đầu tư vào các DN giai đoạn này không chỉ giới hạn trong các DNNN mà còn tồn tại trong DN khác mà chủ yếu là các liên doanh hoặc các công ty cổ phần vốn là DNNN được cổ phần hóa Do đó, ngoài các quy định về quản lý tài sản, vốn của nhà nước trong các DN nhà nước còn có quy định về quản lý vốn tài sản của Nhà nước trong các DN khác trong Nghị định số 73/2000/NĐ-CP

Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất của giai đoạn này là hoạt động đầu tư hay thoái vốn, điều chuyển vốn từ DN này sang DN khác được thực hiện dựa trên các quyết định hành chính Cách thức chuyển vốn bằng quyết định hành chính gây khó khăn cho DN bị điều chuyển không đảm bảo lợi ích của các DN và có thể gây thất thoát tài sản vốn nhà nước

1.4.3 Giai đoạn từ năm 2003 đến nay

Giai đoạn này chứng kiến hai sự kiện quan trọng đó là sự ra đời của Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003, Luật Doanh nghiệp năm 2005 và việc sau một thời gian hoạt động theo Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003 thì đến ngày 1/7/2010 Luật Doanh nghiệp nhà nước hết hiệu lực, các DNNN chuyển sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp năm 2005

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 được ban hành nhằm tạo khung pháp

lý cho các DNNN trong tình hình mới thể hiện định hướng xóa bỏ cơ chế chủ

quản của các bộ, ngành đối với DN và tăng quyền tự chủ cho DN Theo đó, Nhà nước hạn chế và chỉ đầu tư thành lập mới các công ty thực hiện hoạt động công ích, công ty đặc biệt quan trọng có tính chất chi phối trong các ngành then chốt của nền kinh tế quốc dân Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp năm 2003 chưa xác định được đầu mối đại diện chủ sở hữu đối với DN, tồn tại phương cách thực hiện quyền chủ sở hữu không hợp lý khi có nhiều cơ quan có quyền đối với DN nhưng không ai chịu trách nhiệm toàn diện và cuối cùng đối với DN

DNNN có tư cách pháp nhân, có quyền quản lý và sử dụng vốn nhà nước giao DNNN có quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đối với vốn và tài sản thu

về những lợi ích hợp pháp từ vốn, tài sản của công ty Như vậy, tài sản và vốn của DNNN có sự phân định rõ với khối tài sản của Nhà nước Nhà nước chuyển

từ quản lý tài sản về mặt hiện vật sang quản lý tài sản về mặt giá trị DN chủ động sử dụng, quản lý tài sản, vốn của mình trong kinh doanh và tự chịu trách nhiệm bảo toàn, phát triển và hoàn trả các nguồn vốn

Thủ tướng Chính phủ đã ban hành quyết định số 151/2005/QĐ-TTg thành lập Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước để thực hiện việc quản lý, đầu

tư và kinh doanh vốn nhà nước tại các DN, Quyết định số 152/2005/QĐ-TTg về việc phê duyệt Điều lệ Tổ chức và Hoạt động của SCIC SCIC tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty trách nhiệm hữu hạn có hai thành viên trở lên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công

ty nhà nước độc lập hoặc mới thành lập

Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra đời là sự thể chế hóa chủ trương không phân biệt thành phần kinh tế, tạo sân chơi bình đẳng cho các DN thuộc các thành phần kinh tế, xóa bỏ tình trạng DN được tổ chức hoạt động theo quy chế riêng, khác với phần còn lại của nền kinh tế Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định Nhà nước thực hiện quyền sở hữu tài sản, vốn nhà nước đầu tư vào các DN với vai trò

là người đầu tư vốn Theo quy định của Luật này, tất cả các DN có vốn nhà nước được tổ chức dưới hình thức pháp lý là công ty TNHH một thành viên 100% vốn nhà nước, công ty TNHH từ hai thành viên trở lên và công ty cổ phần vốn nhà nước

Về hình thức pháp lý, Luật quy định các công ty nhà nước thành lập theo quy định của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 phải chuyển đổi thành công ty TNHH hoặc công ty cổ phần trong thời hạn 4 năm kể từ ngày Luật Doanh nghiệp

có hiệu lực (ngày 01/07/2006) Như vậy, các DNNN phải được sắp xếp lại, chuyển đổi hình thức pháp lý về thành một trong ba loại hình trên chậm nhất đến hết ngày 30/6/2010 Đối với DN do Nhà nước thành lập mới kể từ ngày Luật này

có hiệu lực phải được đăng ký, tổ chức quản lý và hoạt động theo các hình thức trên

Về thực hiện quyền chủ sở hữu vốn của Nhà nước tại DN, Luật Doanh nghiệp

2005 quy định một số nguyên tắc thực hiện quyền năng này của chủ sở hữu vốn nhà nước Theo đó, không phân biệt giữa DN có vốn nhà nước và DN không có vốn nhà nước, khi đã thực hiện đầu tư, Nhà nước sẽ chỉ đóng vai trò nhà đầu tư vốn Do đó, quyền sở hữu vốn nhà nước được quy định cụ thể trong từng chương

về từng loại hình DN

Cho đến ngày 1/7/2010, Luật Doanh nghiệp nhà nước và các văn bản hướng dẫn hết hiệu lực thì về mặt lý thuyết, các quy định về đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế dựa trên cơ sở Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp năm 2005 Tuy nhiên, sự kiện này cũng đã để lại một khoảng trống pháp lý đòi hỏi Nhà nước cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn thay thế kịp thời cho các văn bản đã hết hiệu lực

1.5 Pháp luật về đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế ở một số nước

Việc đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế nhằm thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước được thực hiện ở nhiều quốc gia khác nhau

Ở mỗi nước hình thành một mô hình riêng cho việc thực hiện hoạt động đầu tư này Vấn đề được quan tâm nhất ở mỗi mô hình đó là việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu trên một phần vốn nhất định mà Nhà nước thực hiện đầu tư vào các tổ chức kinh tế và thực hiện quản lý phần vốn đó sao cho đạt được hiệu quả cao nhất, thực hiện mục tiêu kinh tế do Nhà nước đề ra Hiện nay, trên thế

giới việc thực hiện đầu tư vốn nhà nước vào các DN và quản lý vốn đó được tiến

hành theo những mô hình phổ biến sau:

a) Nhà nước thực hiện chức năng chủ sở hữu thông qua hệ thống các cơ

quan nhà nước (nhất là các cơ quan hành chính) các cấp (có thể gọi là mô hình

cơ quan chủ quản)

Theo mô hình này, mỗi cơ quan thực hiện việc quản lý trong phạm vi và mức

độ khác nhau phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của mình Ví dụ như cơ quan lập pháp quyết định tổng mức đầu tư và chủ yếu giám sát việc quản lý sử dụng vốn, các cơ quan hành pháp từ trung ương đến địa phương tổ chức thực hiện việc đầu

tư, quản lý sử dụng vốn, thanh tra kiểm tra trong phạm vi quản lý

Điển hình cho mô hình này là Thụy Điển Tại Thụy Điển, Quốc hội quyết định những vấn đề cơ bản về quản lý tài sản của Chính phủ, quyết định giới hạn

tỷ lệ vốn nhà nước mà Chính phủ đầu tư trong DN, giám sát việc thực hiện chức năng chủ sở hữu của Chính phủ Chính phủ thực hiện chức năng chủ sở hữu phần vốn nhà nước đầu tư tại các DN theo ủy quyền của Quốc hội và tiến hành những nội dung quản lý kiểm soát nhất định Các bộ của Chính phủ cử người của mình tham gia hội đồng quản trị của các DNNN làm đại diện chủ sở hữu [6, tr.126,130]

Ưu điểm của mô hình này là việc Quốc hội và Chính phủ phân công nhau trực tiếp thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tạo ra cơ hội tốt để các DN có vốn nhà nước chịu sự giám sát trực tiếp của các thiết chế do dân bầu nên Khoảng cách giữa chủ sở hữu (Nhà nước) với DN có phần được thu hẹp Tuy nhiên mô hình này cũng dễ dẫn tới khả năng ôm đồm, khó tách được việc thực hiện các hoạt động quản lý vĩ mô của Nhà nước với các hoạt động vi mô của DN Trong điều kiện số lượng DN có vốn nhà nước lớn và đa dạng, mô hình này có thể làm cho các thiết chế trong bộ máy nhà nước “ngập lụt” với những sự vụ cụ thể phát sinh

từ các DN có vốn của nhà nước Ở Việt Nam, mô hình này thể hiện rõ trong mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước đối với các DN có vốn nhà nước Hiện nay, các cơ quan nhà nước ở nước ta đang sở hữu khá nhiều DN tuy nhiên việc thực

hiện chức năng đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước của các cơ quan này tại DN đang gặp rất nhiều hạn chế

b) Việc thực hiện đầu tư kinh doanh vốn nhà nước được giao cho một cơ quan, tổ chức chuyên trách thực hiện:

Đối với mô hình cơ quan, tổ chức chuyên trách có thể kể đến hai dạng điển hình sau:

- Việc thực hiện hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước được giao cho một cơ quan nhà nước chuyên trách thực hiện Nhà nước quyết định mức vốn, phạm vi đầu tư bên cạnh đó nhà nước thành lập một cơ quan nhà nước chuyên trách thực hiện việc giám sát, quản lý các DNNN cũng như quản lý phần tài sản đầu tư trong DN Trong mô hình này, việc quản lý, giám sát các DN có vốn đầu

tư của Nhà nước được tập trung vào một mối thống nhất là cơ quan quản lý DNNN hoặc DN có vốn của Nhà nước Các cơ quan hành chính nhà nước khác đứng ngoài hoạt động của cơ quan này

Đại diện điển hình của mô hình này là Trung Quốc Hiện nay, việc quản lý tài sản nhà nước đầu tư trong các DN của Trung Quốc được thống nhất quản lý bởi

Ủy ban Giám sát và quản lý tài sản nhà nước Ủy ban giám sát và quản lý tài sản nhà nước được thành lập ở cấp trung ương thuộc Quốc vụ viện và ở cấp địa phương thuộc chính quyền trung ương [3, tr.31]

- Nhà nước thành lập các thiết chế tài chính chuyên nghiệp thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước và quản lý phần vốn nhà nước đầu tư trong các

DN Các thiết chế này không phải là cơ quan nhà nước, mà hoạt động như một

DN, có hình thức pháp lý là công ty với chức năng chủ yếu là thực hiện việc đầu

tư, kinh doanh, quản lý vốn đầu tư của Nhà nước trong các DN

Đại diện điển hình sử dụng mô hình này là Singapore Temasek Holdings thuộc 100% sở hữu của Bộ Tài chính Singapore, thay mặt Chính phủ thực hiện chức năng đầu tư các nguồn lực của Nhà nước vào các DN hoặc các quỹ đầu tư Temasek hoàn toàn độc lập trong quyết định kinh doanh, kể cả trong lĩnh vực đầu

tư hay thoái đầu tư Các lĩnh vực đầu tư của Temasek có thể chia thành hai nhóm lớn: Nhóm 1 gồm các DN mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn hoặc cổ phần chi

phối trong các ngành, lĩnh vực quan trọng như: năng lượng, sân bay hay bến cảng…; Nhóm 2 gồm các DN có tiềm năng phát triển trong và ngoài nước Temasek quản lý các công ty thông qua việc bổ nhiệm, miễn nhiệm dội ngũ lãnh đạo; phê duyệt phương án kinh doanh; kiểm tra các báo cáo tài chính, báo cáo kết quả kinh doanh [5, tr.28]

Trong mô hình này, tính chuyên nghiệp trong việc giám sát, quản lý của chủ

sở hữu nhà nước với các DN có vốn của mình đã được nâng lên, các thiết chế quyền lực nhà nước có phần được giải phóng khỏi những công việc sự vụ của

DN, tuy nhiên, những mô hình này cũng tạo ra các thiết chế trung gian, tạo ra khoảng cách lớn giữa chủ sở hữu nhà nước với DN có vốn của mình Trong điều kiện đó, việc đảm bảo thực hiện mục tiêu đầu tư của Nhà nước có thể bị ảnh hưởng nếu như tổ chức trung gian giữa thiết chế quyền lực của Nhà nước với các

DN có vốn đầu tư của Nhà nước vận hành không tốt Bên cạnh đó, việc tồn tại một thiết chế trung gian với chức năng quản lý quá nhiều DN cũng không thể tránh khỏi tình trạng quá tải đối với thiết chế đó Một vấn đề cần quan tâm nữa là tính minh bạch trong quản lý tài chính của các thiết chế này, tránh tình trạng vốn nhà nước được đem đi đầu tư mà không mang lại hiệu quả

Ở nước ta SCIC có thể coi là một ứng dụng thành công của mô hình Temasek Holdings của Singapore Mô hình SCIC là một mô hình cải cách phương thức quản lý DNNN, tách biệt chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước Về mặt chủ thể, SCIC không phải là cơ quan nhà nước, không có chức năng quản lý nhà nước và được tổ chức dưới hình thức DNNN đặc thù Nhà nước thực hiện việc thành lập, chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các DN về cho SCIC là biểu hiện cụ thể nhất chính sách tách chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước với hi vọng giảm thiểu sự tác động hành chính trong thực hiện chức năng quản lý chủ

sở hữu, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài sản, vốn nhà nước đầu tư trong các DN

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ, KINH DOANH VỐN NHÀ NƯỚC TRONG CÁC TỔ CHỨC KINH TẾ 2.1 Thực trạng các quy định pháp luật về hoạt động đầu tư kinh doanh vốn nhà nước trong các tổ chức kinh tế

2.1.1 Quy định về chủ thể thực hiện quyền đầu tư kinh doanh vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế

nước Theo quy định mới tại Nghị định số 99/NĐ-CP thì: “DNNN là DN mà Nhà

nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, bao gồm DN mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) một thành viên; và DN mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ là công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên”

Nhà nước thực hiện chức năng chủ sở hữu thông qua việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ đối với DN thuộc sở hữu nhà nước Tuy nhiên Nhà nước không trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình mà các quyền và nghĩa

vụ của chủ sở hữu nhà nước được thực hiện bởi đại diện chủ sở hữu Đại diện chủ sở hữu là những tổ chức, cá nhân được chủ sở hữu vốn nhà nước ủy quyền thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu

b Chính phủ, các bộ quản lý ngành và UBND cấp tỉnh

Chính phủ, bộ quản lý ngành và UBND cấp tỉnh được giao thực hiện quyền đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước vào các DN và thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với số vốn đó

Đây là biểu hiện rõ nét của mô hình chủ quản trong quan hệ đầu tư vốn nhà nước vào các tổ chức kinh tế, đó là mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước đối với các công ty nhà nước trước đây và hiện nay bao gồm các tập đoàn kinh tế, tổng công ty

Theo quy định của Nghị định số 25/2010/NĐ-CP, Nghị định số

99/2012/NĐ-CP, thì Chính phủ, Bộ, UBND cấp tỉnh là đại diện chủ sở hữu đối với công ty TNHH một thành viên do mình nắm giữ toàn bộ vốn điều lệ Theo quy định này, mỗi công ty TNHH một thành viên thuộc sở hữu nhà nước chỉ do một tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu Quy định này đã hạn chế tình trạng

có nhiều tổ chức khác nhau cũng thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với DNNN như trước đây Theo đó:

Chính phủ thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với các công ty TNHH một thành viên được chuyển đổi từ công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước, công ty nhà nước có quy mô lớn, quan trọng do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập

Bộ, UBND cấp tỉnh được phân cấp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ

sở hữu đối với công ty TNHH một thành viên chuyển đổi từ: công ty nhà nước trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quốc phòng an ninh; thực hiện nhiệm vụ công ích do

bộ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập; Công ty mẹ trong tổng công ty nhà nước, công ty nhà nước trong mô hình công ty mẹ-công ty con; công ty nhà nước độc lập, công ty nông nghiệp, công ty lâm nghiệp, nông trường và lâm trường quốc doanh do bộ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập thuộc diện cổ phần hóa nhưng chưa thực hiện chuyển đổi trước ngày 1/7/2010

Các cơ quan này có thể tự mình thực hiện hoặc giao cho một nhóm người hoặc một người được gọi là đại diện trực tiếp chủ sở hữu (hội đồng thành viên, giám đốc, tổng giám đốc) trực tiếp thực hiện quyền chủ sở hữu vốn tại DN