Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước ở việt nam

Cụ thể, theo Kraan, Dirk-Jan: “ Quỹ tài chính ngoài NSNN là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phủ mà không phải là một phần của ngân sách và nhận được doanh thu từ sự đóng góp của

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ HỒNG NHUNG

PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ

VÀ SỬ DỤNG CÁC QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã số: 62 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2013

Tôi xin cam đoan: luận văn là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Phạm Thị Giang Thu Các

số liệu, kết luận được trình bày trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc và được trích dẫn rõ ràng Tác giả hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận văn./

Tác giả

Nguyễn Thị Hồng Nhung

Giang Thu- người Thầy đã chỉ bảo, hướng dẫn và giúp đỡ tôi rất tận tình trong suốt thời gian thực hiện và hoàn thành luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Sau Đại học, Khoa Pháp luật Kinh tế đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi thực hiện luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trong Bộ môn luật Tài chính – Ngân hàng và bạn bè vì sự ủng hộ và những ý kiến đóng góp quý báu giúp tôi hoàn thành luận văn

Cuối cùng tôi xin cảm ơn các thành viên trong đại gia đình đã động viên, ủng

hộ, chia sẻ và là chỗ dựa tinh thần giúp tôi tập trung nghiên cứu và hoàn thành bài luận văn của mình

LỜI NÓI ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 6

1.1 Khái quát về quỹ tài chính Ngoài ngân sách và quản lý Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam 6

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò của Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam 6

1.1.2 Phân loại các Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước 16

1.2 Khái niệm và các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam 19

1.2.1 Khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam 19

1.2.2 Các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài Ngân sách nhà nước 20

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 24

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN NHÀ NƯỚC SÁCH VÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT 26

2.1 Khái quát về sự hình thành của hệ thống các Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam và vai trò của Nhà nước 26

2.2 Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước ở Việt Nam 29

2.2.1 Về mục tiêu hoạt động 29

2.2.2 Về nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng 30

2.2.3 Về nguồn hình thành 39

2.2.4 Về chủ thể trực tiếp quản lý 42

2.2.5 Về trình tự, thủ tục trong quá trình quản lý, sử dụng 48

2.3 Đề xuất hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài

chính ngoài NSNN ở Việt Nam 55

2.3.1 Yêu cầu cơ bản đối với pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước ở Việt Nam 55

2.3.2 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài NSNN 57

2.3.3 Những đề xuất cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam 59

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 66

PHẦN KẾT LUẬN 68

TÀI LIỆU THAM KHẢO 70

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà nước", Ăng- ghen đã chỉ ra rằng: “Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ quan có

quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội Để thực hiện chức năng đó, Nhà nước phải có nguồn lực tài chính” Do đó, Quỹ ngân sách nhà nước (NSNN) với tư

cách là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước có vai trò quan trọng trong việc duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội Bên cạnh Quỹ NSNN, các Quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước (Quỹ tài chính ngoài NSNN) đã được tạo lập như một bộ phận quan trọng để hỗ trợ Quỹ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội

Ở hầu hết các nước Châu Âu như Cộng hòa Séc, Pháp, Hi Lạp, Hungari, Italy

và Hà Lan v.v thường có nhiều Quỹ TCNNS trong các lĩnh vực như an ninh xã hội, giao thông vận tải Tại Hoa Kỳ, có hai Quỹ tài chính ngoài NSNN đã được tạo ra trong những năm 1980 để giải quyết các vấn đề của các tổ chức tiết kiệm1 Như vậy, có thể khẳng định, Quỹ tài chính ngoài NSNN là mô hình được thừa nhận và được tạo lập ở nhiều quốc gia trên thế giới nhằm phi tập trung hóa các nguồn lực dành phục vụ xã hội

và Việt Nam cũng không nằm ngoài trào lưu đó2 Tuy nhiên, hiện nay tại Việt Nam có khoảng 50 loại Quỹ tài chính ngoài NSNN vẫn đang hoạt động3 Số lượng các Quỹ tài chính ngoài NSNN đang có xu hướng tăng thêm vì thời gian gần đây có khá nhiều Đề

án đề nghị thành lập các Quỹ tài chính ngoài NSNN đã được trình lên Chính phủ4 Bên cạnh đó, các địa phương cũng tạo lập và quản lý nhiều loại Quỹ khác nhau bằng nguồn kinh phí tại chỗ cùng với sự hỗ trợ của ngân sách địa phương 5Thực trạng trên đã cho thấy vị trí, vai trò của các Quỹ tài chính ngoài NSNN trong sự phát triển của nền kinh

5

Theo Báo cáo số 89/BC–UBND, tháng 8 năm 2012, về “Quỹ tài chính ngoài ngân sách của tỉnh Hải Dương thì tại Hải Dương hiện có 11 Quỹ tài chính ngoài NSNN do Hải Dương thành lập và quản lý

tế - xã hội Việt Nam Trong khi đó, cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn về mô hình các loại Quỹ tài chính ngoài NSNN chưa được nghiên cứu thấu đáo, hệ thống quy định

và thực trạng quản lý, sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN còn nhiều bất cập cần được hoàn thiện Chính vì thế, việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý

và sử dụng Quỹ tài chính ngoài NSNN là vấn đề cấp thiết, nhằm góp phần sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính huy động từ dân cư và Quỹ NSNN, nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Là một trong những nội dung quan trọng của Pháp luật tài chính công, vấn đề quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN đã và đang nhận được sự quan tâm của Chính phủ các nước cũng như các học giả nghiên cứu Ở nhiều nước trên thế giới,

đã có rất nhiều công trình nghiên cứu đề cập tới việc quản lý và sử dụng các Quỹ tài

chính đặc biệt này, có thể kể đến công trình nghiên cứu của Richard Allen and Dimitar Radev với tựa đề “Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, được đăng trên

OECD Journal on Budgeting, Volume 6 – No 4 Bài viết đã chỉ các vấn đề liên quan đến việc thành lập và quản lý tài chính của các Quỹ tài chính ngoài NSNN Trên cơ sở phân loại các Quỹ tài chính ngoài NSNN; xem xét lý do tại sao các Quỹ tài chính ngoài NSNN tồn tại, phân tích các vấn đề được tạo ra bởi Quỹ tài chính ngoài NSNN,

và xem xét các tác động của Quỹ tài chính ngoài NSNN đối với chính sách tài chính công, tác giả đã đưa ra những tiêu chí mà các quốc gia nên sử dụng để đánh giá liệu các Quỹ tài chính ngoài NSNN của họ có nên tiếp tục tồn tại hay không?

Tác giả Ana María Jul cũng có một công trình nghiên cứu khá toàn diện về các

Quỹ tài chính ngoài NSNN, “Off-Budget Operations Report” Đây là bản báo cáo về

các hoạt động ngoài ngân sách được chuẩn bị cho Ngân hàng Phát triển Liên Mỹ (IADB) tại cuộc họp của Public Policy Management and Transparency Network diễn

ra tại Washington DC vào ngày 8, 9 Tháng 5 năm 2006 Bản báo cáo đã đánh giá việc lập kế hoạch, thực hiện, chương trình, dự toán ngân sách và đánh giá các quỹ tài chính ngoài Ngân sách của 4 quốc gia Brazil, Chile, Ecuador and Mexico, trên cơ sở đó tác giả đã đưa ra một số đề xuất rất có ý nghĩa trong việc quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN

Ở Việt Nam, vấn đề pháp lý về quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài

NSNN cũng đã được đề cập tới trong một số công trình nghiên cứu như: Nghiên cứu pháp luật Về Tài chính công ở Việt Nam, Đề tài khoa học cấp trường, Chủ nhiệm đề

tài: TS Phạm Thị Giang Thu, Hà Nội 2011; Học Viện Tài chính, TS Phạm Văn

Khoan (Chủ biên), Giáo trình quản lý tài chính công, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội 9/2007; ThS Trần Vũ Hải, Nguyễn Thị Hồng Nhung, Thực trạng pháp luật về các Quỹ tài chính ngoài NSNN hiện nay và một số giải pháp, Tham luận hội thảo “Pháp luật tài

chính công Việt Nam: Thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, Hà Nội, ngày 25/4/2013 Ngoài ra, thời gian gần đây có khá nhiều bài báo đưa tin về thực trạng quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam, có thể kể đến vài viết của Nhà báo

Ngọc Lan, “Các Quỹ tài chính ngoài NSNN: hiệu quả đến đâu” đăng trên Thời báo Kinh tế Sài Gòn ngày 29/11/2012; Bài viết của Nhà báo Hải Yến, “Quỹ tài chính ngoài ngân sách: Trăm hoa đua nở”, đăng trên báo điện tử của Bộ công thương

http://www.baocongthuong.com.vn, ngày 21/3/2013 Tuy nhiên, các bài viết, công trình nghiên cứu mới chỉ đưa ra những nội dung mang tính chất khái quát về các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam, chưa đi sâu vào phân tích bản chất pháp lý của các Quỹ, chưa có sự đánh giá đối với các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến việc quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài NSNN, cũng như chưa có những giải pháp thích hợp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN trong điều kiện hiện nay

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài

Với đề tài này, tác giả tập trung nghiên cứu những quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN Đồng thời tìm hiểu thực trạng quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính đặc biệt này thông qua phán ánh trên các bài báo, internet và báo cáo về tình hình hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN của Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh Ngoài ra, tác giả còn tiến hành nghiên cứu một số quy định, công trình nghiên cứu về hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài NSNN của một số nhà nghiên cứu nước ngoài nhằm làm rõ bản chất của các Quỹ tài chính ngoài NSNN, đồng thời học tập một số kinh nghiệm cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Trong quá trình nghiên cứu tác giả sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:

(i) Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin;

(ii) Một số phương pháp nghiên cứu cụ thể:

Phương pháp phân tích, bình luận, diễn giải, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử… được sử dụng trong chương 1 khi nghiên cứu khái quát về các Quỹ tài chính ngoài NSNN nhằm (i) nêu lên những đặc điểm riêng của các Quỹ tài chính ngoài NSNN so với Quỹ NSNN và các Quỹ tài chính khác; (ii) nêu bật lên vai trò của các Quỹ tài chính ngoài NSNN đối với sự phát triển chung của nền kinh tế và việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Cũng thông qua việc áp dụng các phương pháp này trong quá trình nghiên cứu, sự cần thiết cuả việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN cũng sẽ được thể hiện một cách rõ nét hơn

Phương pháp so sánh luật học, phương pháp phân tích, tổng hợp, đánh giá được

sử dụng trong chương 2 khi tìm hiểu thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý

và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam nhằm (i) làm rõ những quy định của pháp luật hiện hành về quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN; (ii) chỉ ra những điểm đạt được và chưa đạt được của hệ thống pháp luật để từ đó có

thể đưa ra được những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luât các quy định của pháp luật

về quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Thứ nhất, làm rõ các đặc điểm, vai trò của các Quỹ tài chính ngoài NSNN đối với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và sự phát triển của nền kinh tế xã hội Từ đó thấy được tính cấp thiết của việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN

Thứ hai, thực hiện phân loại các Quỹ tài chính ngoài NSNN, đồng thời chỉ ra ý nghĩa của việc phân loại này

Thứ ba, tổng hợp, phân tích các quy định pháp luật hiện hành về quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam

Thứ tư, chỉ rõ thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật về quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam hiện nay, đồng thời chỉ ra nguyên nhân của những thiếu sót, sai phạm đang gặp phải

Thứ năm, đưa ra được những kiến nghị thiết thực cho việc hoàn thiện pháp luật điểu chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam

6 Cơ cấu của luận văn

Ngoài Lời nói đầu và Phần kết luận, luận văn được cơ cấu thành 02 chương với các nội dung cụ thể như sau:

Chương 1 Những vấn đề lý luận về Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước và pháp

luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước

ở Việt Nam

Chương 2 Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài

chính ngoài Ngân sách Nhà nước và đề xuất hoàn thiện pháp luật

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

1.1 Khái quát về Quỹ tài chính Ngoài ngân sách Nhà nước và quản lý Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò của Quỹ tài chính Ngoài ngân sách Nhà nước ở Việt Nam

a Khái niệm Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước

Có thể nói, sự ra đời của các Quỹ tài chính ngoài NSNN là nhu cầu cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế Ở các nước theo hệ Thống pháp luật Châu âu lục địa như Cộng hòa Séc, Pháp, Hi Lạp, Hungari, Italy và Hà Lan nhiều Quỹ tài chính ngoài NSNN đã được tạo lập nhằm hỗ trợ cho NSNN trong các lĩnh vực chăm sóc sức khỏe, an ninh xã hội và giao thông vận tải Còn ở các nước theo hệ thống pháp luật Anglo-Saxon, mặc dù về mặt lý thuyết tất cả các chi phí đều được tài trợ bởi thuế hoặc tiền trong ngân sách, không có chỗ cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách Tuy nhiên, ngay cả ở các quốc gia tôn trọng truyền thống này vẫn có ngoại lệ xảy ra Ví dụ, tại Hoa Kỳ hai quỹ tài chính ngoài ngân sách đã được tạo ra trong những năm 1980 để giải quyết các vấn đề của các tổ chức tiết kiệm6 Như vậy, Quỹ tài chính ngoài ngân sách được thừa nhận, được tạo lập

ở nhiều quốc gia trên thế giới, tuy nhiên, các định nghĩa về Quỹ tài chính ngoài ngân sách hiện không có sự thống nhất, cụ thể:

Theo Ana María Jul, Consultant of Inter – American Development Bank,

thì: “Quỹ tài chính ngoài NSNN là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phủ7, mà không phải là một phần của ngân sách Quỹ tài chính ngoài NSNN được tạo lập từ các Nguồn hình thành riêng bên cạnh các nguồn khác như phí, lệ phí và và một phần được huy động từ Quỹ NSNN.8

Thuật ngữ Chính phủ được hiểu là nhà nước nói chung

8 Ana María Jul, Off-Budget Operations Report, Santiago, March 2006

Theo quan điểm của tổ chức Quỹ tiền tệ quốc tế (2001) (The International

Monetary Fund - IMF) trong bản hướng dẫn về minh bạch tài chính (Fiscal Transparency): “Quỹ tài chính ngoài NSNN được hiểu là các quỹ tiền tệ được thiết lập để sử dụng cho các chi tiêu của Chính phủ nhưng không bao gồm trong dự toán ngân sách hàng năm Các khoản chi tiêu này có thể không phải chịu cùng một mức độ giám sát, kế toán tiêu chuẩn như các khoản chi từ Quỹ NSNN” 9

Theo Potter, Barry H and Jack Diamond (1999) trong cuốn “Guidelines for Public Expenditure Management, International Monetary Fund” - Trang 25: “Quỹ tài chính ngoài NSNN được định nghĩa là các giao dịch của chính phủ mà không bao gồm trong tổng dự toán NSNN và thường không phải thuân thủ các điều kiện chi chặt chẽ như chi NSNN cũng như không phải tuân thủ các thủ tục kiểm soát Các quỹ này có thể được tài trợ bởi viện trợ nước ngoài hoặc các nguồn tài chính huy động trong xã hội

mà không bao gồm trong ngân sách”

Tác giả Kraan, Dirk-Jan cũng đưa ra một định nghĩa về quỹ tài chính ngoài

NSNN khá tương đồng với quan điểm của các học giả trên Cụ thể, theo Kraan,

Dirk-Jan: “ Quỹ tài chính ngoài NSNN là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phủ mà không phải là một phần của ngân sách và nhận được doanh thu từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, từ các nguồn khác như lệ phí và các khoản hỗ trợ từ NSNN" 10

Theo Điều 11 của dự án Luật Ngân sách Nhà nước Angola năm 2013 “Quỹ

tài chính ngoài ngân sách là các Quỹ tài chính sử dụng trong các chính sách công cộng và các giao dịch của chính phủ Các quỹ tài chính này không bao gồm trong ngân sách nhà nước hàng năm, không chịu cùng một mức độ chung báo cáo, quy định hoặc kiểm toán chặt chẽ như Quỹ Ngân sách nhà nước Các quỹ này được nắm giữ bởi các doanh nghiệp nhà nước 11

Như vậy, mặc dù đưa ra những định nghĩa khác nhau, tuy nhiên, quan điểm về Quỹ tài chính ngoài NSNN của các nhà nghiên cứu, các nhà làm luật nước ngoài đều

Maka Angola, (2013) Angola: The 2013 Budget - Off-Budget Provisions and Unconstitutionalities, truy cập ngày

20/3/2013 tại địa chỉ http://allafrica.com/stories/201302010651.html?page=3

xem Quỹ tài chính ngoài NSNN là một bộ phận nằm bên ngoài NSNN, có cơ chế quản

lý và sử dụng linh hoạt, không chịu quá nhiều sự kiểm soát như đối với Quỹ NSNN

Ở Việt Nam, có một số lượng khá lớn các Quỹ tài chính ngoài NSNN đã

được thành lập nhằm hỗ trợ cho Nhà nước thực hiện các chính sách phát triển kinh tế

xã hội và giải quyết những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường Tuy nhiên, khái niệm Quỹ tài chính ngoài ngân sách thường ít được đề cập tới trong các nghiên cứu cũng như trong các văn bản pháp lý Do đó, cho đến nay vẫn chưa có định nghĩa thống nhất, có thể kể đến một số khái niệm như:

Theo TS Đặng Văn Du – Học Viện Tài Chính: “Các quỹ tài chính ngoài ngân

sách là các quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong những trường hợp khó khăn về nguồn tài chính 12 ” Theo khái niệm này, chủ thể thành lập, quản lý và sử

dụng các Quỹ tài chính ngoài ngân sách chính là Nhà nước, chủ thể đại diện cho quyền

và lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong xã hội Và mục tiêu hoạt động của Quỹ là nhằm hỗ trợ cho Quỹ NSNN trong quá tŕnh thực hiện các mục tiêu, chính sách công cộng, v́ì lợi ích của toàn dân, toàn xă hội Quản điểm này khá phù hợp với bản chất và thực tế hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài ngân sách ở Việt Nam, tuy nhiên, quỹ được hình thành từ những nguồn nào thì Quỹ chưa chỉ ra được

Và để tạo cơ sở pháp lý cho việc xác định các quỹ tài chính ngoài ngân sách, ngày 10 tháng 1 năm 2013 Bộ tài chính đã ban hành Quyết định số 72/QĐ-BTC Về Quy trình thanh tra các Quỹ tài chính ngoài ngân sách, theo đó, Quỹ tài chính ngoài

ngân sách được định nghĩa như sau: “Các quỹ Tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước nêu trong quy tŕnh này bao gồm các quỹ có nguồn Ngân sách Nhà nước, các khoản đóng góp của nhân dân và các cá nhân, tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật Nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, để hỗ trợ thêm cho Ngân sách nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính, hoặc phục vụ các mục đích hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng

12

TS Đặng Văn Du, Chuyên đề “Khái niệm và nội dung của Tài chính công” trong Nghiên cứu pháp luật về Tài chính công ở Việt Nam -

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường

khác” Như vậy, khái niệm này đã chỉ rõ nguồn hình thành của các Quỹ tài chính ngoài

ngân sách ở Việt Nam, theo đó, không chỉ những quỹ tài chính có sự đóng góp từ Quỹ NSNN mới được xem là Quỹ tài chính ngoài ngân sách mà kể cả những quỹ được hình thành thuần túy từ sự đóng góp của các tổ chức cá nhân trong xã hội nhưng nếu nó nó mục đích hỗ trợ cho Quỹ NSNN, phục vụ cho các mục đích phát triển cộng đồng thì cũng được xem là Quỹ NSNN Tuy nhiên, khái niệm đã bỏ qua một nội dung quan trọng đó là chủ thể thành lập, quản lý và điều hành các Quỹ tài chính ngoài ngân sách

là ai? Trong khi đó, trên thực tế, có rất nhiều tổ chức, cá nhân thành lập các Quỹ xã hội, Quỹ từ thiện nhằm mục đích phát triển công cộng (Ví dụ: Quỹ Nhân ái do Báo điện tử Dân trí thành lập, Quỹ trái tim cho em do CLB Từ thiện Sharing The Life cùng Quỹ Tuyên Sơn Foundation thành lập ) Vậy, những quỹ này có được coi là quỹ tài chính ngoài ngân sách hay không thì vẫn là một câu hỏi ngỏ?

Trên đây là quan điểm của các nhà nghiên cứu, các nhà làm luật về Quỹ tài chính ngoài NSNN, theo quan điểm của tác giả, Quỹ tài chính ngoài NSNN có thể

được định nghĩa như sau: “Quỹ tài chính ngoài ngân sách là quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng dựa trên sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và huy động một phần từ Ngân sách nhà nước Nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, để hỗ trợ thêm cho Ngân sách nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính, hoặc phục vụ các mục đích hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác”

b Đặc điểm của các Quỹ tài chính ngoài NSNN

Với những quan niệm về Quỹ tài chính ngoài NSNN như trên có thể đưa ra một

số đặc điểm của các Quỹ tài chính ngoài NSNN như sau:

Thứ nhất, chủ thể thành lập và quản lý các Quỹ tài chính ngoài NSNN là Nhà nước Hiện nay trên thực tế, việc thành lập hầu hết các Quỹ tài chính ngoài

NSNN đều do các cơ quan hành pháp là Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp quyết định, Quốc hội chỉ quyết định thành lập một số quỹ quan trọng như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bảo hiểm xã hội Sau khi được thành lập, các Quỹ tài chính ngoài NSNN thường được giao cho một Hội đồng hoặc một tổ chức, doanh nghiệp đại diện cho nhà nước trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý và sử dụng quỹ Đây là đặc điểm quan

trọng để phân biệt Quỹ tài chính ngoài NSNN với các quỹ tài chính được thành lập bởi các tổ chức, cá nhân khác cũng nhằm mục đích cộng đồng (gọi chung là các Quỹ xã hội)

Thứ hai, nguồn tài chính hình thành Quỹ tài chính ngoài NSNN là từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và sự hỗ trợ của từ ngân sách nhà nước Điều đó có nghĩa, việc hỗ trợ từ ngân sách là không hoàn toàn bắt buộc, nhưng

đối với một số Quỹ quan trọng thì đây lại là điều kiện đảm bảo cho sự ổn định của Quỹ Mức độ hỗ trợ của ngân sách nhà nước đối với mỗi Quỹ tài chính ngoài NSNN cũng có sự khác nhau do chức năng và khả năng huy động nguồn lực từ xã hội là khác nhau Những loại Quỹ tài chính ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro bất thường ảnh hưởng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của nền kinh

tế xã hội thì sự hỗ trợ từ ngân sách nhà nước rất lớn, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong cơ cấu nguồn tài chính của Quỹ13, trong khi đó có nhiều Quỹ Quỹ tài chính ngoài NSNN khác lại hoàn toàn không có sự hỗ trợ từ ngân sách nhà nước14, tiền đề vật chất cho sự thành lập và hoạt động của các Quỹ này phụ thuộc vào sự đóng góp tự nguyện của các

tổ chức15, cá nhân hoặc thông qua việc thu các khoản phí mang tính chất bắt buộc16

Thứ ba, mục tiêu của Quỹ tài chính ngoài NSNN là nhằm hỗ trợ thêm cho ngân sách nhà nước trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước Đó là trong

những trường hợp nhà nước khó khăn về nguồn tài chính, hoặc phục vụ các mục đích

hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác mà về bản chất thuộc về trách nhiệm của nhà nước nhưng nhưng nhà nước chưa thể một mình đảm nhiệm vì hạn chế về nguồn lực Đặc điểm này giúp phân biệt Quỹ tài chính ngoài NSNN với các quỹ tài chính cũng do các cơ quan nhà nước có

13

Ví dụ: Quỹ Dự trữ tài chính, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ Bảo hiểm xã hội…

14 Ví dụ: Quỹ Bình ổn giá xăng dầu được thành lập từ đầu năm 2009 theo quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài chính với mục tiêu là bình ổn giá xăng dầu trong nước khi giá dầu thế giới tăng cao, biến động thất thường để đảm bảo quyền lợi của người dân, được trích lập bằng một khoản tiền cụ thể, cố định trong giá cơ sở là 300 đồng/lít (kg) của lượng xăng dầu thực tế tiêu

thụ Quỹ Trái tim vàng Việt Nam thành lập năm 2011 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ là quỹ xã hội hoạt động nhân đạo, từ thiện

nhằm hỗ trợ, giúp đỡ các gia đình chính sách trong xóa đói, giảm nghèo, góp phần xây dựng nông thôn mới với nguồn vốn đóng góp của các sáng lập viên và vận động nguồn tài trợ tự nguyện của tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định pháp luật và chịu sự quản lý nhà nước của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và các bộ, nghành liên quan trong phạm vi, lĩnh vực Quỹ hoạt động

15 Đối với một số quỹ nhằm mục đích từ thiện, nhân đạo như Quỹ Trái tim vàng Việt Nam, Quỹ phòng, chống lụt, bão;

16

Đóng góp Phí sử dụng đường bộ thành lập Quỹ bảo trì đường bộ, Đóng góp phí bảo vệ môi trường thành lập Quỹ bảo vệ môi trường

thẩm quyền thành lập nhưng hoạt động không vì lợi ích của cộng đồng hoặc do cộng đồng thành lập nhưng chỉ để phục vụ riêng một số mục đích của các thành viên

Ví dụ như trước đây, các cơ quan báo chí có đề cập tới việc Bộ ngoại giao đang

sở hữu một “Quỹ tài chính ngoài NSNN gửi tại các ngân hàng ở Anh, Pháp, Đức, Thái Lan và Hồng Kong với tổng giá trị lên tới gần 16 triệu USD”17 Theo ông Nguyễn Dy Niên - Bộ trưởng Bộ ngoại giao lúc bấy giờ - thì Quỹ này được thành lập và sử dụng nhằm 4 mục đích: Một là, lo trang thiết bị cho cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài; Hai là, lo trang thiết bị cho văn phòng; Ba là, để trợ cấp cho cán bộ ngoại giao làm việc đặt biệt là các anh em công tác ở một số địa bàn khó khăn như Lào, Campuchia, Triều Tiên, Trung Quốc, Mông Cổ ; Và cuối cùng, gửi về trong nước để trợ cấp cho cán bộ ngoại giao đang công tác ở nước nhà, cũng như lo một số trang thiết

bị làm việc cho cơ quan Bộ Ngoại giao Như vậy, mục đích sử dụng của Quỹ tài chính

16 triệu USD này của Bộ Ngoại giao chỉ là nhằm hỗ trợ cho hoạt động của các cán bộ nhân viên, cơ quan Ngoại giao ở trong và ngoài nước chứ không hề hướng tới lợi ích chung của cộng đồng, của toàn xã hội và do đó theo chúng tôi thì không thể coi đây là một Quỹ tài chính ngoài NSNN, không những thế còn cần phải xem xét về tính hợp pháp của Quỹ này18

Thứ tư, Quỹ tài chính ngoài NSNN ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm

Tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện đòi hỏi phải tập trung nguồn lực

để giải quyết Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm thì cũng là lúc Quỹ tài chính ngoài NSNN dành để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không còn lý do để tồn tại19 Mặc dù vậy, trên thực tế nhiều Quỹ tồn tại rất lâu dài vì chính những nhu cầu lâu dài của xã hội, nhằm mục đích hỗ trợ cho nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý, phát triển kinh tế xã hội, tuy mức độ động viên và vai trò trong mỗi giai đoạn có tăng, giảm khác nhau Tuy nhiên, sự ổn định của Quỹ tài chính ngoài

NSNN dù sao cũng không thể so sánh với Quỹ NSNN

19

Ví dụ quỹ nuôi quân, quỹ huấn luyện dân quân, quỹ bình dân học vụ, quỹ giúp đồng bào tản cư, hũ gạo kháng chiến được thành lập trong giai đoạn kháng chiến chống Pháp.

Thứ năm, cơ chế hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN mang tính

linh hoạt cao Cơ chế huy động và sử dụng vốn của các Quỹ tài chính ngoài NSNN

được điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật do các cơ quan hành pháp quyết định mà không cần có sự tham gia của các cơ quan quyền lực Đặc tính này khiến cho các quỹ tài ngoài ngân sách mang tính linh hoạt cao trong quá trình quản lý, sử dụng, nhờ đó các Quỹ tài ngoài ngân sách sẽ có được tính chủ động trong việc sử dụng nguồn lực tài chính để xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội Đặc điểm này thể hiện sự khác biệt căn bản giữa Quỹ tài chính ngoài ngân sách và Quỹ ngân sách nhà nước Mặc dù đều có nguồn hình thành từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội nhưng cơ chế hoạt động của Quỹ ngân sách nhà nước được quy định chặt chẽ hơn, việc quản lý và sử dụng quỹ phải tuân theo những quy định thủ tục được ghi nhận trong Luật ngân sách nhà nước và hướng dẫn chi tiết của Chính phủ,

bộ ngành liên quan

c Vai trò của các Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước

Thứ nhất, Quỹ tài chính ngoài NSNN hỗ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

Với tư cách là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước, NSNN có tác động sâu rộng đến mọi mặt của đời sống kinh tế xã hội Tuy nhiên, quy mô quỹ NSNN cũng bị giới hạn trong một chừng mực nhất định, nhà nước không để đặt ra quá nhiều khoản thu hay vay nợ quá nhiều để tăng quy mô quỹ NSNN Trong khi đó, nhu cầu chi tiêu cho xã hội là rất lớn, để đảm bảo một nền kinh tế phát triển bền vững, một xã hội ổn định và nâng cao chế độ phúc lợi công cộng thì Nhà nước cần một nguồn tài chính không hề nhỏ Hơn nữa, nhu cầu phát triển kinh tế xã hội luôn có sự biến động

mà bản thân dự toán NSNN không thể bao quát hết được (ví dụ thiên tai, dịch bệnh ), nhiều mục tiêu cần phải thực hiện trong một kế hoạch dài hạn (ví dụ như các dự án nghiên cứu khóa học, việc trả lương hưu cho người lao động ) Trong khi đó, bản dự toán các khoản chi tiêu của NSNN chỉ có giá trị thực hiện trong 1 năm ngân sách, các

kế hoạch dài hạn khó được đảm bảo thực hiện đầy đủ trong dự toán ngân sách Để giải quyết những hạn chế này, các Quỹ tài chính ngoài ngân sách được xây dựng Với việc huy động nguồn vốn nhàn rỗi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, Quỹ tài chính ngoài NSNN đã huy động được nguồn tài chính lớn để hỗ trợ cho ngân sách nhà

nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội Theo nghiên cứu của tổ chức International Budget Partnership, hiện nay tại các Quốc gia đang phát triển “các quỹ tài chính ngoài ngân sách chiếm gần 40% chi tiêu Chính phủ”20 Ở Việt Nam, mặc dù chưa số liệu thống kê chính thức về tổng vốn huy động được của các quỹ tài chính ngoài ngân sách, tuy nhiên, nhìn vào quy mô của một số quỹ lớn như Quỹ bảo hiểm

xã hội, Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ ngoại tệ với số vốn hoạt động lên tới hàng trăm nghìn tỷ đồng cũng có thể thấy nguồn lực mà các Quỹ tài chính ngoài ngân sách huy động được cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội là không hề nhỏ Bên cạnh đó, Quỹ tài chính ngoài NSNN không bị bó hẹp với tính chất niên hạn như Quỹ NSNN, do đó, Các quỹ tài chính ngoài NSNN có thể hỗ trợ đắc lực cho NSNN trong việc đầu tư, thực hiện các dự án, chương trình mang tính chất dài hạn Ví dụ: Với mục tiêu thúc đẩy hoạt động nghiên cứu khoa học trong các trường đại học và viện nghiên cứu, tạo dựng môi trường nghiên cứu có tính liên tục và kế thừa; Phát triển năng lực nghiên cứu của các nhà khoa học trẻ; hình thành các tập thể nghiên cứu mạnh có năng lực nghiên cứu ở trình độ quốc tế; nuôi dưỡng tài năng nghiên cứu; góp phần đào tạo nhân lực khoa học và công nghệ; Nâng cao chất lượng nghiên cứu khoa học, tăng nhanh số lượng kết quả nghiên cứu khoa học của Việt Nam được công bố quốc tế Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia đã hỗ trợ tích cực cho NSNN thực hiện mục tiêu phát triển khoa học và công nghệ của Việt Nam

Thứ hai, Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước giúp việc phân bổ các nguồn lực tài chính từ Ngân sách và trong xã hội công bằng, hiệu quả hơn, góp phần đảm bảo công bằng xã hội

Có thể nói việc phân bổ nguồn lực NSNN ít nhiều bị tác động bởi các lợi ích đặc biệt dẫn tới nguồn lực ngân sách bị phân bổ sai lệch trong nhiều trường hợp Thực tiễn từ việc phân bổ nguồn lực cho việc bảo trì đường bộ là một minh chứng cho lập luận này: Thực tế phát triển mạng lưới giao thông đường bộ ở các quốc gia cho thấy, Chính phủ thường tập trung rất nhiều nguồn lực vào việc xây dựng, phát triển các dự án xây dựng đường mới trong khi việc bảo trì mạng lưới giao thông đường bộ ở trong tình trạng ổn định

20 International Budget Partnership (IBP), Guide to Transparency in Public Finances, Looking Beyond the Core Budget, truy cập ngày 22/1/2013 tại địa chỉ: http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Looking-Beyond-the-Budget-1-

Extrabudgetary-Funds.pdf

lâu dài lại ít được quan tâm hơn, nguồn ngân sách chi cho các hoạt động này cũng ít hơn so với việc chi cho các dự án đầu tư mở rộng, xây dựng mới đường bộ Sở dĩ như vậy là do, việc “bảo trì đường bộ mang lại lợi ích chính trị ít hơn so với việc xây dựng những con đường mới”21, hiệu quả và lợi ích từ việc xây dựng mới hệ thống giao thông đường bộ có thể nhìn thấy rõ và ngay sau khi con đường được hoàn thành, trong khi đó lợi ích từ việc bảo trì được bộ không thể thấy rõ trong ngày một, ngày hai Do đó, để có thể nhận được nhiều hơn sự đồng tình từ dân chúng các nhà chính trị, cũng như bản thân chính phủ thường chú trọng hơn đến việc xây dựng mới các con đường mà ít quan tâm đến việc bảo trì đường

bộ Trong khi đó, việc không bảo trì thường xuyên mạng lưới giao thông đường bộ có thể dẫn đến những thiệt hại không hề nhỏ Theo nghiên cứu của các chuyên gia Ngân hàng Thế giới, nếu chi đủ cho bảo trì để bảo đảm đường luôn tốt, an toàn thì bỏ ra 1 đồng sẽ tiết kiệm được 3 đồng cho khai thác vận tải do tiết kiệm nhiên liệu, giảm hao mòn xe, nâng cao năng suất phương tiện, giảm thời gian đi lại Đồng thời nếu chi thiếu 1 đồng cho bảo trì sẽ phải chi 4 đồng cho đầu tư khôi phục, xây dựng lại công trình22 Ví dụ trên đã cho thấy, việc phân bổ nguồn lực từ NSNN chịu ảnh hưởng không ít từ các lợi ích, mục tiêu chính trị khiến nguồn lực từ ngân sách không được sử dụng hiệu quả nhất, thậm chí còn gây thiệt hại cho nền kinh tế Trong khi đó, các Quỹ tài chính ngoài ngân sách với việc huy động tài chính cho việc thực hiện một mục tiêu duy nhất, do đó, các quỹ này có thể đảm bảo việc sử dụng nguồn lực tài chính từ ngân sách cũng như từ việc huy động của các tổ chức, cá nhân trong xã hội một cách hiệu quả nhất Ví dụ như Quỹ bảo trì đường bộ, với một mục tiêu duy nhất là bảo trì đường bộ, nâng cao chất lượng sử dụng của hệ thống giao thông đường bộ, Quỹ bảo trì đường bộ đảm bảo cho nguồn lực ngân sách, cũng như đóng góp của các tổ chức cá nhân được sử dụng đúng mục đích, hiệu quả, mang lại lợi ích cao nhất cho người sử dụng đường bộ

Bên cạnh đó, thông qua hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN, đặc biệt là Quỹ Bảo hiểm xã hội, thu nhập xã hội được phân phối lại theo hướng có lợi cho những người có thu nhập thấp; thu nhập của những người khỏe mạnh, may mắn có việc làm ổn định được

21

Gunter Zietlow, Road funds: sustainable financing and management of Latin America’s Roads, Transport and

Communications Bulletin for Asia and the Pacific, No 75

22 Thành lập Quỹ bảo trì đường bộ: Muộn ngày nào mất thêm tiền ngày ấy, truy cập ngày 1/12/2012 tại địa chỉ

http://www.baomoi.com/Thanh-lap-Quy-bao-tri-duong-bo-Muon-ngay-nao-mat-them-tien-ngay-ay/45/6868245.epi

chuyển dịch cho những người ốm, yếu, gặp phải những biến cố rủi ro trong lao động sản xuất

và trong cuộc sống Hay nói một cách khác, Quỹ tài chính ngoài ngân sách góp phần làm giảm bớt khoảng cách giữa người giàu và người nghèo, góp phần bảo đảm sự công bằng xã hội

Thứ ba, Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước trợ giúp Nhà nước khắc phục những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường

Kinh tế thị trường là nền kinh tế mà trong đó người mua và người bán tác động với nhau theo quy luật cung cầu, giá trị để xác định giá cả và số lượng hàng hoá, dịch vụ trên thị trường Nền kinh tế thị trường luôn tạo ra cơ hội cho mọi người sáng tạo, luôn tìm cách để cải tiến lối làm việc và rút ra những bài học kinh nghiệm về thành công hay thất bại để phát triển không ngừng Nền kinh tế thị trường cũng tạo ra cơ chế đào tạo, tuyển chọn, sử dụng người quản lý kinh doanh năng động, có hiệu quả và đào thải các nhà quản lý kém hiệu quả, đồng thời tạo ra môi trường kinh doanh tự do, dân chủ trong kinh tế bảo vệ lợi ích người tiêu dùng Tuy nhiên, việc chỉ chú trọng đến những nhu cầu có khả năng thanh toán, đến lợi nhuận nên

nền kinh tế thị trường không chú ý đến những nhu cầu cơ bản của xã hội; không giải quyết

được cái gọi là “hàng hoá công cộng” (đường xá, các công trình văn hoá, y tế và giáo dục v.v.), làm gia tăng sự phân hóa giàu nghèo và bất công xã hội Với những hạn chế đó, nền kinh tế thị trường rất cần sự can thiệp của nhà nước với những chính sách công cộng nhằm bổ sung cho sự khiếm khuyết này Trong bối cảnh đó, các Quỹ tài chính ngoài NSNN đã thực sự phát huy được vai trò của mình, với cơ chế hoạt động có tính đan xen giữa cơ chế quản lý nhà nước thuần tuý và cơ chế quản lý thị trường Quỹ tài chính ngoài NSNN là sự bổ sung quan trọng cho các cơ chế, chính sách khác trong quá trình xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường Với các Quỹ tài chính ngoài NSNN, giá cả hàng hóa thiết yếu sẽ được đảm bảo ổn định, đảm bảo khả năng tiếp cận của các đối tượng trong xã hội (Thông qua hoạt động của Quỹ bình ổn giá, Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bình ổn giá xăng dầu) Thông qua hoạt động của Quỹ tài chính ngoài NSNN các “hàng hóa công cộng” cũng sẽ được đảm bảo cung ứng tới các chủ thể trong xã hội (Với hoạt động của Quỹ bảo trì đường bộ, Quỹ khuyến học, Quỹ trài tim Việt Nam ) Đặc biệt các Quỹ tài chính ngoài NSNN với các hoạt động nhân đạo, từ thiện, hỗ trợ tài chính cho các đối tượng đặc biệt trong xã hội như Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ Hội nông dân, Quỹ Hội phụ nữ, Quỹ khuyến nông, sẽ là hỗ trợ quan trọng trong việc thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, đảm bảo công bằng xã hội

1.1.2 Phân loại các Quỹ tài chính Ngoài ngân sách Nhà nước

Cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trường và quá trình thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước, các Quỹ tài chính ngoài NSNN ngày càng được thành lập với số lượng lớn ở hầu hết các quốc gia Tuy nhiên, các quỹ thường có mục đích sử dụng khác nhau, rồi nguồn tài chính từ NSNN rót vào các quỹ, cũng như chủ thể thành lập và quản lý quỹ cũng không giống nhau Do đó, để đảm bảo phát huy hiệu quả hoạt động của các quỹ cũng như giúp cho cơ quan lập pháp có những chính sách, quy định quản lý quỹ phù hợp với đặc trưng của từng loại quỹ thì việc phân loại quỹ là cần thiết Trên cơ sở xem xét mục đích sử dụng, nguồn vốn hình thành và chủ thể quản lý của các Quỹ tài chính ngoài NSNN có thể đưa

ra 3 căn cứ phân loại các Quỹ tài chính ngoài NSNN như sau:

(i) Căn cứ vào mục đích sử dụng

Căn cứ vào mục đích sử dụng của mỗi loại quỹ, Quỹ tài chính ngoài NSNN có thể được chia thành 3 nhóm quỹ như sau:

Nhóm 1 là các quỹ dự phòng Đây là nhóm Quỹ tài chính ngoài NSNN được thành

lập nhằm hỗ trợ cho NSNN ứng phó kịp thời với những biến động bất thường của đời sống, kinh tế, xã hội, ví dụ như thiên tai, dịch bệnh, khủng hoảng kinh tế Các quỹ này có thể bằng hiện vật như lương thưc, xăng dầu, Vật tư, thiết bị cứu hộ, cứu nạn; Muối trắng; Hạt giống cây trồng; Thuốc phòng, chống dịch bệnh cho người; Thuốc phòng, chống dịch bệnh cho gia súc, gia cầm, cây trồng, nuôi trồng thủy sản; Vật tư, thiết bị, hàng hóa phục vụ quốc phòng, an ninh23 (Hàng hóa thuộc Quỹ dự trữ quốc gia); cũng có thể bằng nội tệ hoặc ngoại tệ (Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ dự trữ ngoại hối)

Nhóm 2 là các Quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế Đây là nhóm Quỹ tài

chính ngoài NSNN được thành lập để hỗ trợ nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước

về kinh tế, tạo lập môi trường cho thị trường phát triển (như tạo lập kết cấu hạ tầng kinh tế cho sản xuất, lưu thông hàng hóa) Nhóm quỹ này bao gồm các Quỹ như: Quỹ bảo trì đường

bộ, Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Quỹ tín dụng nhân dân, Quỹ hỗ trợ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, Quỹ bảo lãnh doanh nghiệp nhỏ và vừa tại Việt Nam; v.v

23

Khoản 2 Điều 27 Luật dự trữ quốc gia số 22/2012/QH13

Nhóm 3 là các Quỹ an sinh xã hội Đây là nhóm Quỹ tài chính ngoài NSNN được

thành lập để hỗ trợ nhà nước thực hiện các chính sách an sinh xã hội, như: góp phần ổn định đời sống của người lao động, góp phần làm giảm bớt khoảng cách giữa người giàu và người nghèo thúc đẩy công bằng và tiến bộ, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của đất nước Nhóm quỹ này bao gồm các quỹ như: Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo hiểm y tế, Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ hội phụ nữ, Quỹ hội nông dân, Quỹ khuyến học

Việc phân loại các Quỹ tài chính ngoài NSNN theo mục đích sử dụng có ý nghĩa quan trọng Trên cơ sở phân loại này, Nhà nước sẽ có sự tác động, hỗ trợ phù hợp đối với từng nhóm quỹ, chẳng hạn, đối với các nhóm quỹ có mục đích dự phòng, tỷ lệ vốn hỗ trợ từ NSNN thường chiếm tỷ trọng cao hơn so với các quỹ có mục đích hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế xã hội Ngoài ra, theo mục tiêu hoạt động, nguyên tắc hoạt động của mỗi quỹ cũng có sự khác nhau Nếu như đối với các Quỹ có mục đích dự phòng nguyên tắc bí mật, nguyên tắc sẵn sàng luôn phải đảm báo trong quá trình quản lý và sử dụng; trong khi đó đối với các quỹ có mục đích an sinh xã hội, hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế thì không thể

áp dụng nguyên tắc bí mật, hoạt động của các quỹ này phải đảm bảo tính công khai, minh bạch ngoài ra còn phải đảm bảo nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn

(ii) Theo chủ thể quản lý

Căn cứ vào chủ thể quản lý quỹ, các Quỹ tài chính ngoài NSNN có thể được chia thành 3 nhóm sau:

Nhóm 1 là Quỹ do chính quyền Trung ương quản lý Đây là nhóm quỹ có hoạt

động liên quan đến các vấn đề vĩ mô, có phạm vi hoạt động rộng khắp trên cả nước, mức độ ảnh hưởng lớn đến sự phát triển chung của cả nền kinh tế, xã hội Nhóm quỹ này bao gồm các quỹ như: Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữ ngoại hối

Nhóm 2 là Quỹ do chính quyền địa phương quản lý Nhóm quỹ này cũng có các

hoạt động liên qua đến vấn đề quản lý vĩ mô tuy nhiên mức độ ảnh hưởng và phạm vi tác động của nhóm quỹ này hẹp hơn so với Nhóm quỹ do chính quyền trung ương quản lý, chỉ giới hạn trong địa bàn, địa phương trực tiếp quản lý Nhóm quỹ này bao gồm các quỹ như:

Quỹ dự trữ tài chính thuộc cấp tỉnh, Quỹ phát triển đất, Quỹ phòng chống ma túy, Quỹ hoàn lương24

Nhóm 3 là Quỹ do Hội đồng quản lý quỹ quản lý Đây là nhóm quỹ có nội dung

hoạt động đòi hỏi tính linh hoạt cao, chủ thể quản lý quỹ cũng đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn nhất định Nhóm quỹ này bao gồm các quỹ như: Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia; Quỹ bảo trì đường bộ

Thông qua việc phân loại Quỹ tài chính ngoài NSNN căn cứ vào chủ thể quản lý có thể xác định được ví trị, vai trò, nguyên tắc hoạt động của từng nhóm quỹ Chẳng hạn, những Quỹ do Nhà nước quản lý (Bao gồm cả Quỹ do Chính quyền trung ương và Quỹ do Chính quyền địa phương quản lý) nguồn vốn để tạo lập quỹ đa phần đều có sự hỗ trợ từ Quỹ NSNN, hoạt động của các Quỹ này liên qua đến vấn đề quản lý vĩ mô, do đó trong nguyên tắc hoạt động của các Quỹ này luôn ghi nhận “không nhằm mục tiêu lợi nhuận”, bên cạnh đó, việc quản lý và sử dụng quỹ đòi hỏi quy trình thủ tục khá chặt chẽ Trong khi đó, các Quỹ do Hội đồng quản lý quỹ quản lý lại được tạo lập đa phần từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, hoạt động của các quỹ liên quan nhiều đến các hoạt động mang tính chất chuyên môn, nghiệp vụ như nghiên cứu khoa học, bảo trì đường bộ ; nguyên tắc hoạt động của nhóm quỹ này cũng mang tính linh hoạt cao, nguyên tắc bảo tồn và phát triển vốn được đảm bảo trong suốt quả trình hoạt động của Quỹ Đặc biệt, việc đầu tư sinh lợi là một trong những nội dung đánh giá hiệu quả hoạt động của các nhóm quỹ này

(iii) Căn cứ vào nguồn hình thành

Căn cứ vào nguồn tài chính hình thành Quỹ, các Quỹ tài chính ngoài NSNN có thể chia thành 3 nhóm quỹ như sau:

Nhóm 1 là Quỹ có 100% vốn từ NSNN Đây là nhóm có nguồn tài chính hình

thành quỹ được nhận trực tiếp từ ngân sách nhà nước Nhóm quỹ có vốn từ NSNN thường

là những Quỹ có chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro có ảnh hưởng đến toàn cục

(Ví dụ: Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ ngoại hối, Quỹ dự trữ tài chính )

Nhóm 2 là Quỹ có một phần vốn từ NSNN Đây là nhóm quỹ có nguồn tài chính

hình thành quỹ được huy động một phần từ ngân sách nhà nước, phần còn lại được quy động từ nguồn vốn nhàn rỗi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội Nhóm quỹ có một phần

24

Quỹ hoàn lương với mục đích hỗ trợ cho các đối tượng ra tù vay vốn làm ăn, tái hòa nhập cộng đồng Quỹ đầu tiên được

thành lập vào năm 2003 tại Thành phố Đà Nẵng với kinh phí hoạt động 2,5 tỷ đồng từ nguồn ngân sách thành phố cấp

vốn từ NSNN thường là những quỹ có chức năng hỗ trợ cho quá trình tăng trưởng kinh tế,

có khả năng thu hồi vốn (Ví dụ: Quỹ xóa đói giảm nghèo, Quỹ bảo vệ môi trường, Quỹ bảo

hiểm xã hội, Quỹ bảo trì đường bộ )

Nhóm 3 là Quỹ có 100% vốn từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội Đây là nhóm quỹ có nguồn tài chính hình thành quỹ huy động từ các nguồn tài chính

trong xã hội, chủ yếu là nguồn vốn nhàn rỗi của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và các tầng lớp dân cư Các quỹ thuôc nhóm quỹ này thường là những quỹ có các hoạt động nhân

đạo, từ thiện, ví dụ: Quỹ trái tim vàng Việt Nam, Quỹ cứu trợ, Quỹ đền ơn đáp nghĩa

Theo nguồn hình thành Quỹ thì mức độ quản lý, giám sát của Nhà nước đối với hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN cũng có sự khác nhau Các quỹ có 100% vốn từ NSNN thường chịu sự giám sát chặt chẽ hơn từ phía Nhà nước, chủ thể quản

lý quỹ phải thực hiện nghiêm chỉnh nghĩa vụ báo cáo tới cơ quan chủ quản, Chính phủ có thể can thiệp khá lớn tới hoạt động của các Quỹ này Trong khi đó, đối với các Quỹ có 100% vốn từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, Chính phủ hầu như không can thiệp tới hoạt động của các Quỹ này, trách nhiệm báo cáo của chủ thể quản lý quỹ cũng không phải chặt chẽ như các quỹ có 100% vốn từ Quỹ NSNN Ngoài ra, phân loại Quỹ căn

cứ vào nguồn hình thành cũng có ý nghĩa trong việc xác định cách thức đảm bảo nguồn hình thành của các Quỹ Để đảm bảo nguồn tài chính cho các Quỹ có 100% vốn từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội, Pháp luật phải có quy định cụ thể về việc tổ chức thu các khoản phí cho sự hình thành của quỹ, mức độ thu phí rồi đối tượng phải nộp phí đều phải quy định một cách cụ thể

1.2 Khái niệm và các bộ phân cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính Ngoài ngân sách Nhà nước ở Việt Nam

1.2.1 Khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhà nước ở Việt Nam

Sự ra đời và tồn tại của các Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước như một tất yếu nhằm hỗ trợ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội và thực hiện sử dụng nguồn lực NSNN một cách hiệu quả nhất Có thể nói, với vai trò đã được chứng minh rõ ràng trên thực tế hoạt động của các quỹ tài chính ngoài NSNN đối với sự phát triển của nền kinh tế, xã hội, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước

đóng vai trò quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính công Do đó, việc nghiên cứu, đánh giá các quy định pháp luật này là cần thiết và không thể thiếu trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Tài chính công ở Việt Nam hiện nay Xuất phát từ sự cần thiết nói trên, việc đưa ra khái niệm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài ngân sách có ý nghĩa quan trọng, đây chính là cơ sở, là nền móng cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài ngân sách ở Việt Nam hiện nay

Một cách khái quát, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng quỹ tài chính ngoài NSNN bao gồm các quy định cụ thể điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN Các quan hệ phát sinh trong quá trình trình tạo lập, quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN bao gồm nhiều nhóm Đó là quan hệ phát sinh trong quá trình huy động các nguồn tài chính để tạo lập nên các Quỹ tài chính ngoài ngân sách; là quan hệ phát sinh trong quá trình sử dụng các nguồn tài chính của quỹ để thực hiện các mục tiêu hoạt động đã được xác định trước Ngoài ra, chúng còn là quan hệ phát sinh trong quá trình Nhà nước thực hiện hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động quản lý và sử dụng quỹ của các chủ thể quản lý quỹ Như vậy, các quan

hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước rất đa dạng và phức tạp, trải rộng trên tất cả các hoạt động của Quỹ Theo đó, có thể đưa

ra khái niệm Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng quỹ tài chính ngoài NSNN như sau:

“ Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng các quỹ tài chính ngoài NSNN”

1.2.2 Các bộ phận cấu thành pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước

Pháp luật điều chỉnh hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN thường bao gồm những bộ phận cơ bản sau đây:

(i) Quy định về mục tiêu hoạt động

Mục tiêu là cái đích hướng tới mà chủ thể hoạt động đặt ra để định hướng cho hoạt động của mình trong suốt quá trình thực hiện Hoạt động của các Quỹ tài chính

cũng vậy, để có thể quản lý và sử dụng quỹ hiệu quả nhất mỗi Quỹ đều đặt ra cho mình một mục tiêu hoạt động nhất định Mục tiêu đó có thể là nhằm trợ giúp cho NSNN giải quyết các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, có thể là nhằm đảm bảo an sinh xã hội cho các chủ thể trong xã hội, nó cũng có thể là nhằm khắc phục khiếm khuyết nào đó của nền kinh tế thị trường Việc xác định mục tiêu hoạt động của mỗi Quỹ có ý nghĩa quan trọng, nó không chỉ là sự định hướng trong suốt quá trình hoạt động của Quỹ mà còn đảm bảo cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách không bị chồng lấn với phạm vi hoạt động của NSNN, và phạm vi hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN khác, gây lãng phí nguồn lực Ngoài ra, xác định mục tiêu hoạt động của quỹ cũng là cơ sở để đánh giá hiệu quả hoạt động của Quỹ Quỹ tài chính ngoài NSNN chỉ được coi là hoạt động hiệu quả khi Quỹ đó đảm bảo thực hiện tốt các mục tiêu đã đặt ra khi thành lập quỹ này

(ii) Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trính quản lý, sử dụng

“Nguyên tắc của pháp luật là những tư tưởng cơ bản, mang tính xuất phát điểm, cấu thành một bộ phận quan trọng nhất, thấm nhuần toàn bộ nội dung cũng như hình thức của hệ thống pháp luật, là cơ sở chỉ đạo toàn bộ hoạt động xây dựng pháp luật cũng như thực hiện pháp luật” 25 Quỹ tài chính ngoài NSNN là quỹ tài chính đặc biệt của Nhà nước, nó bao gồm cả sự đóng góp từ NSNN và sự đóng góp của nhiều tổ chức, cá nhân trong xã hội, mục tiêu hoạt động của Quỹ luôn hướng tới lợi ích chung, lợi ích công cộng Trong khi đó, việc quản lý và sử dụng Quỹ không có sự tham gia của cơ quan quyền lực nhà nước mà có sự linh hoạt nhất định nhằm đảm bảo tính cấp thiết, nhu cầu thực tế của quá trình sử dụng Quỹ Do đó, để đảm bảo quản lý và sử dụng hiệu quả các Quỹ tài chính ngoài NSNN, hạn chế thất thoát, tiêu cực có thể xảy ra thì việc quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN theo những nguyên tắc pháp lý

là cần thiết Với ý nghĩa này, các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng Quỹ đã được xác lập ở hầu hết các Quỹ tài chính ngoài ngân sách, và trở thành kim chỉ nam, nền tảng cho việc quy định nội dung hoạt động quản lý, sử dụng quỹ cũng như quá trình quản lý, sử dụng quỹ trên thực tế

.(iii) Quy định về nguồn hình thành

25

Nguyễn Cửu Việt, Chủ biên – Giáo trình Nhà nước và pháp luật đại cương, NXB Đạo học Quốc gia Hà Nội, 2000 (Trang 152)

Để các Quỹ tài chính có thể thực hiện các mục tiêu đã đề ra thì không thể thiếu một tiền đề vật chất quan trọng đó là “nguồn tài chính” Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc huy động các nguồn tài chính tạo lập quỹ, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý

và sử dụng Quỹ tài chính ngoài NSNN đã có những ghi nhận cụ thể về nguồn tài chính hình thành quỹ Đó là những quy định về mức độ hỗ trợ của NSNN đối với mỗi quỹ, là quy định về thu phí hoặc nhận sự ủng hộ, đóng góp của các tổ chức cá nhân trong xã hội Việc ghi nhận các nguồn hình thành quỹ về mặt pháp lý sẽ đảm bảo được sự tuân thủ của các chủ thể liên quan cho sự hình thành của quỹ từ đó đảm bảo cho nguồn thu của Quỹ được đảm bảo ổn định, thường xuyên

(iv) Quy định về chủ thể quản lý quỹ

Xét về bản chất, chủ sở hữu của các Quỹ tài chính ngoài NSNN chính là Nhà nước, là các tổ chức, cá nhân đóng góp cho sự hình thành của Quỹ Tuy nhiên, tự bản thân các “ông chủ sở hữu” này không thể tự mình trực tiếp đứng ra tập trung các khoản thu làm hình thành ngân quỹ của mình cũng như phân phối và sử dụng số tiền

có trên quỹ đó mà phải giao cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc giao cho Hội đồng quản lý quỹ do Nhà nước thành lập với sự tham gia của đại diện các cơ quan nhà nước và đại diện của đối tượng thụ hưởng quỹ, bộ ngành liên quan thực hiện các hoạt động thu, chi của Quỹ Nhằm đảm bảo cho các Chủ thể quản lý quỹ này có trách nhiệm trong quá trình quản lý quỹ, pháp luật còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quá trình vận hành hoạt động của Quỹ

(v) Quy định về trình tự, thủ tục trong quá trình quản lý Quỹ

Khác với Quỹ NSNN, việc quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài ngân sách không cần sự tham gia của cơ quan quyền lực nhà nước, không cần phải tuân theo những trình tự, thủ tục, điều kiện được quy định chặt chẽ trong luật NSNN Việc vận hành các quỹ tài chính ngoài NSNN hiện nay chủ yếu tuân theo các quy chế hoạt động riêng của từng quỹ Tùy vào mục tiêu hoạt động, chủ thể quản lý thì mỗi quỹ lại có những quy định về cách thức quản lý, sử dụng quỹ khác nhau Đơn cử như việc sử dụng số dư tài khoản của Quỹ, có quỹ thì cho phép gửi tiết kiệm, đầu tư vào những lĩnh vực ít rủi ro, trong khi đó, đối với một số quỹ việc sử dụng số dư của quỹ vào các mục đích ngoài mục đích sử dụng của quỹ được xem là hành vi bị cấm

(vi) Quy định về thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ

Việc quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài ngân sách không phải do “ông chủ thực sự” của quỹ thực hiện mà phải thông qua các chủ thể đại diện, mặt khác, cơ chế hoạt động của quỹ lại mang tính linh hoạt cao, điều này rất dễ dẫn tới tiêu cực trong quá trình quản lý, sử dụng quỹ như làm thất thoát nguồn thu, sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồn thu của quỹ Để hạn chế tiêu cực này Pháp luật đã có quy định về thẩm quyền, trình tự thủ tục, cũng như trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN Đảm bảo phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh các hành vi sai phạm trong quá trình quản

lý và sử dụng quỹ làm thất thoát, lãng phí tài sản của Quỹ, ảnh hưởng tới lợi ích của nhà nước, của xã hội

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Từ những nghiên cứu về bản chất của các Qũy tài chính ngoài NSNN, pháp luật

về hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN, luận văn đưa ra một

số kết luận như sau

Thứ nhất, Quỹ tài chính ngoài ngân sách là quỹ tiền tệ tập trung do nhà nước

thành lập, quản lý và sử dụng dựa trên sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và huy động một phần từ Ngân sách nhà nước Nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội,

để hỗ trợ thêm cho Ngân sách nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính, hoặc phục vụ các mục đích hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác

Thứ hai, Qũy tài chính ngoài NSNN có 05 đặc điểm: (i) Chủ thể thành lập và

quản lý các Quỹ tài chính ngoài NSNN là Nhà nước (ii) Nguồn tài chính hình thành Quỹ tài chính ngoài NSNN là từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và

sự hỗ trợ của từ ngân sách nhà nước (iii) Mục tiêu của Quỹ tài chính ngoài NSNN là nhằm hỗ trợ thêm cho ngân sách nhà nước trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước (iv) Quỹ tài chính ngoài NSNN ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm (v) Cơ chế hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN mang tính linh hoạt cao

Thứ ba, Quỹ tài chính ngoài NSNN có vai trò quan trọng trong việc (i) hỗ trợ

NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; (ii) giúp việc phân bổ các nguồn lực tài chính từ ngân sách và trong xã hội công bằng, hiệu quả hơn, góp phần đảm bảo công bằng xã hội; (iii) trợ giúp Nhà nước khắc phục những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường

Thứ tư, Theo những căn cứ phân loại khác nhau, Quỹ tài chính ngoài NSNN

được phân loại thành những nhóm quỹ khác nhau Cụ thể:

(i) Căn cứ vào mục đích sử dụng, Quỹ tài chính ngoài NSNN được phân loại thành 3 nhóm quỹ: Quỹ dự phòng, Quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế và Quỹ

an sinh xã hội

(ii) Căn cứ vào chủ thể quản lý, Quỹ tài chính ngoài NSNN được phân loại thành 3 nhóm quỹ: Quỹ do chính quyền Trung ương quản lý; Quỹ do chính quyền địa

phương quản lý; Quỹ do Hội đồng quản lý quỹ quản lý

(iii) Căn cứ vào nguồn hình thành, Quỹ tài chính ngoài NSNN được phân loại thành 3 nhóm quỹ: Quỹ có 100% vốn từ NSNN; Quỹ có một phần vốn từ NSNN; Quỹ

có 100% vốn từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội

Thứ năm, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính

ngoài NSNN là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý

và sử dụng các quỹ tài chính ngoài NSNN

Thứ sáu, pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính

ngoài NSNN thường bao gồm những bộ phận cơ bản như: (i) Quy định về mục tiêu hoạt động; (ii) Quy định về nguyên tắc pháp lý trong quá trính quản lý, sử dụng;(iii) Quy định về nguồn hình thành; (iv) Quy định về chủ thể quản lý quỹ; (v) Quy định về trình tự, thủ tục trong quá trình quản lý Quỹ; (vi) Quy định về thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NGÂN NHÀ NƯỚC SÁCH VÀ ĐỀ XUẤT

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT 2.1 Khái quát về sự hình thành của hệ thống các Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam và vai trò của Nhà nước

Sau cách mạng tháng 8 năm 1945, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa – Nhà nước của dân, do dân và vì dân ra đời Nhà nước mới đã thực hiện rất nhiều chính sách nhằm phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của người dân Tuy nhiên, thời gian đầu mới thành lập, chính quyền non trẻ gặp rất nhiều khó khăn, vừa phải xây dựng đất nước, vừa phải kháng chiến thống nhất đất nước trong khi nền tài chính bị cạn kiệt, NSNN không đủ để đáp ứng cho các nhiệm vụ chi của Nhà nước Trước thực trạng đó, nhằm huy động nguồn tài chính từ trong dân cư, phát huy tinh thần yêu nước và lòng tin của dân vào chính quyền cách mạng, khuyến khích tăng gia sản xuất, thực hành tiết kiệm và động viên mọi người góp của, góp công vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ chính quyền cách mạng Nhà nước đã phát động phong trào “Tuần lễ vàng, Tuần lễ đồng, Hũ gạo kháng chiến, Quỹ độc lập…” để gây dựng nên các quỹ tài chính để sử dụng cho công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc Đây chính là các Quỹ tài chính ngoài NSNN đầu tiên được được thành lập ở Việt Nam Sự ra đời của các quỹ tài chính này

đã hỗ trợ Nhà nước đáp ứng được những yêu cầu cấp bách trong nhiều tình thế khó khăn của những năm đầu kháng chiến cứu nước Đến khi đất nước giành được độc lập, các quỹ “hỗ trợ kháng chiến” đã hoàn thành xứ mệnh lịch sử và thay vào đó là các Quỹ tài chính ngoài NSNN khác được thành lập nhằm hỗ trợ cho NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên, không phải mọi quỹ tài chính được thành lập trong giai đoạn này đều chấm dứt sự tồn tại khi đất nước giành được độc lập, một số quỹ ra đời gắn liền với hoạt động phát triển kinh tế xã hội của đất nước vẫn tiếp tục tồn tại và phát triển cho đến ngày nay, có thể kể đến một số Quỹ sau:

(i) Quỹ bảo hiểm xã hội: Quỹ bảo hiểm xã hội ở Việt Nam được thành lập từ

Sau cách mạng Tháng Tám năm 1945 với việc ghi nhận Quyền được trợ cấp của người tàn tật và người già trong bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng

hòa26 Kể từ khi thành lập cho đến nay, từ chỗ Quỹ bảo hiểm xã hội chỉ hướng tới một số đối tượng trong xã hội, do các cơ quan đơn vị đóng góp27 và vẫn là một bộ phận nằm trong Quỹ NSNN Hiện nay, Quỹ BHXH đã mở rộng đối tượng thụ hưởng cũng như đối tượng đóng góp28, đồng thời quỹ BHXH được đặt dưới sự quản lý của cơ quan chuyên trách (Bảo hiểm xã hội Việt Nam) và hoàn toàn độc lập với ngân sách Nhà nước

(ii) Quỹ dự trữ quốc gia: Ngay sau năm 1954, khi miền Bắc bước sang giai đoạn

mới của công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế Nhiệm vụ của miền Bắc là hàn gắn vết thương chiến tranh, tạo cơ sở kinh tế, chính trị vững chắc, đưa miền Bắc tiến lên chủ nghĩa

xã hội và phục vụ công cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước ở miền Nam Trong giai đoạn này, Đảng và Nhà nước nhận định cần có một quỹ tài chính ngoài ngân sách để có thể chủ động ứng phó với mọi bất trắc có thể xảy ra Kỳ họp thứ V Quốc hội khoá I nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã đề ra chủ trương có tính cấp bách là “Phải xây dựng một lực lượng dự trữ quốc gia hùng hậu để ứng phó với mọi tình huống bất trắc xảy ra” Để thực hiện chủ trương đó, ngày 13/01/1956, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 663/TTg về tổ chức dự trữ vật tư của quốc gia, gồm 27 mặt hàng; tạm giao cho 4 Bộ tổ chức việc dự trữ và bảo quản, tuyệt đối bí mật, đó là Bộ Thương nghiệp, Bộ Công nghiệp,

Bộ Y tế, Bộ Quốc phòng và giao cho Uỷ ban Kế hoạch Quốc gia theo dõi, đôn đốc, kiểm tra nhằm đảm bảo luôn đủ về số lượng, tốt về chất lượng; đồng thời vật tư dự trữ quốc gia chỉ được xuất kho khi có lệnh của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ Với Quyết định này, Nhà nước đã đề ra những nguyên tắc cơ bản đầu tiên hình thành Quỹ dự trữ quốc gia ở Việt Nam29 Hình thành năm 1956 đến nay Quỹ dự trữ quốc gia đã trở thành nguồn dự trữ chiến lược của Nhà nước nhằm chủ động đáp ứng những yêu cầu cấp bách về phòng, chống, khắc

28 Hiện nay, theo quy định của Luật Bảo hiểm xã hội 2006, Quỹ BHXH được hình thành từ các nguồn sau đây:

- Người sử dụng lao động đóng 3% mức tiền lương, tiền công vào Quỹ ốm đau và thai sản; 1% vào quỹ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; 11% vào quỹ hưu trí và tử tuất ( từ năm 2010, 2 năm tăng 1 % cho đến khi đạt mức đóng là 14%); 1% vào quỹ bảo hiểm thất nghiệp

- Người lao động đóng 5% mức tiền lương tiền công vào Quỹ hưu trí, tử tuất(từ năm 2010, 2 năm tăng 1% cho đến khi đạt mức đóng 8%); 1% vào quỹ bảo hiểm thất nghiệp

- Tiền sinh lời của hoạt động đầu tư từ quỹ

- Hỗ trợ của Nhà nước

- Các nguồn thu hợp pháp khác

29

Lê Thị Xuân - Phó Vụ trưởng Vụ Chính sách và Pháp chế, Tổng cục Dự trữ Nhà nước, Bộ Tài chính, Chuyên đề Pháp luật

về dự trữ quốc gia Việt Nam, Đặc san tuyên truyền pháp luật, số 4/2011

phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh; bảo đảm quốc phòng, an ninh, bình ổn thị trường

Cùng với sự phát triển của nền kinh tế xã hội, cho đến nay ở Việt Nam có khoảng hơn 70 Quỹ tài chính ngoài ngân sách, trong đó khoảng 50 quỹ vẫn đang hoạt động30 Số lượng các Quỹ tài chính ngoài ngân sách còn có xu hướng tăng thêm Thời giời gian gần đây khá nhiều đề án đề nghị thành lập các Quỹ tài chính ngoài ngân sách đã được trình lên Chính phủ, Ví dụ như đề án thành lập Quỹ Đầu tư mạo hiểm công nghệ cao Việt Nam (VNFCF – Vietnam Venture Capital Fund) với số vốn dự kiến 450 tỷ đồng của Bộ Khoa học và Công nghệ; đề án thành lập Quỹ bình ổn giá điện của Bộ công thương; đề án thành lập quỹ Phòng chống thiên tai

Hệ thống các Quỹ tài chính ngoài ngân sách ở Việt Nam hiện nay đã huy động được hàng trăm, hàng nghìn tỷ đồng từ sự đóng góp của các tổ chức cá nhân trong xã hội, giải quyết kịp thời những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội (Bình

ổn giá xăng dầu, Bình ổn giá cả hàng hóa trong nước trong khủng hoàng kinh tế thế giới, khu vực và trong nước, hỗ trợ kịp thời cho bà con nông dân gặp thiên tai, hỏa hoạn ) Bên cạnh đó, Quỹ tài chính ngoài ngân sách còn đảm bảo đời sống cho hàng triệu người lao động nghỉ hưu; người lao động bị tai nạn lao động; người lao động bị ốm đau, mất sức; lao động trong thời kỳ thai sản thông qua hoạt động của Quỹ bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội Không dừng lại ở đó, các Quỹ tài chính ngoài ngân sách còn tham gia vào quá trình thúc đẩy sự phát triển của khoa học công nghệ; nâng cao đời sống văn hóa và chất lượng giáo dục, nâng cao trình độ phát triển y tế, cải thiện đáng kể sức khỏe, đời sống của mọi tầng lớp nhân dân

Trong quá trinh phát triển của các Quỹ tài chính ngoài NSNN không thể không kể đến vai trò của Nhà nước Có thể nói, Nhà nước là chủ thể quyết định đến sự tồn tại của các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam hiện nay Các quỹ tài chính ngoài ngân sách không tự xuất hiện trong nền kinh tế như “phép màu của bà tiên tóc bạc” mà nó là kết quả của việc thực hiện các hoạt động quản lý của nhà nước Nếu không có Nhà nước đảm bảo về mặt pháp lý, hỗ trợ nguồn tài chính cho quỹ hoạt động, ban hành văn bản huy động vốn góp từ các tổ chức, cá nhân trong xã hội thì các Quỹ tài chính ngoài

30

Ngọc Lan – Các Quỹ TCNNS: hiệu quả đến đâu- Thời báo Kinh tế Sài Gòn, truy cập ngày 29/1/2013 tại địa chỉ

http://www.thesaigontimes.vn/Home/taichinh/nganhang/87958/

NSNN sẽ không thể có đủ nguồn lực tài chính để thực hiện các mục tiêu đã đề ra Không chỉ tạo tiền đề vật chất cho sự tồn tại của các Quỹ Nhà nước còn tạo cơ sở pháp

lý cho việc quản lý và sử dụng các quỹ thông qua việc quy định cụ thể nguyên tắc hoạt động, trình tự thủ tục cần áp dụng trong quá trình sử dụng và quản lý quỹ, quy định trách nhiệm của chủ thể quản lý quỹ và quy trình thanh tra, kiểm tra hoạt động của Quỹ Những quy định này của Nhà nước là đảm bảo quan trọng cho các quỹ tài chính ngoài NSNN được hoạt động dưới một trật tự thống nhất, hạn chế các thất thoát có thể xảy ra trong quá trình quản lý, sử dụng quỹ, đồng thời nâng cao hiệu quả quản lý quỹ

2.2 Đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng Quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam

2.2.1 Về mục tiêu hoạt động

Mục tiêu là nội dung quan trọng định hướng cho toàn bộ quá trình hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài ngân sách Nhìn chung mục tiêu hoạt động của các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam hiện nay có sự khác nhau rõ rệt, mỗi Quỹ lại có những mục tiêu riêng, hỗ trợ nhà nước một mảng, một lĩnh vực nào đó trong quá trình thực hiện chính sách phát triển kinh tế xã hội Ví dụ: Quỹ dự trữ quốc gia thì có mục

tiêu hỗ trợ Nhà nước chủ động đáp ứng những yêu cầu cấp bách về phòng, chống,

khắc phục hậu quả thiên tai, hoả hoạn, dịch bệnh; bảo đảm quốc phòng, an ninh; tham gia bình ổn thị trường, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và thực hiện các nhiệm vụ đột xuất bức thiết khác của Nhà nước; Quỹ bảo vệ môi trường thì có mục tiêu hỗ trợ tài chính cho các chương trình, dự án, các hoạt động bảo tồn thiên nhiên, đa dạng sinh học, phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường mang tính quốc gia, liên ngành, liên vùng hoặc giải quyết các vấn đề môi trường cục bộ nhưng phạm

vi ảnh hưởng lớn.”

Nhằm tạo sơ sở pháp lý cho việc xác định mục tiêu hoạt động của các Quỹ, hầu hết các Quỹ tài chính ngoài NSNN ở Việt Nam hiện nay đều ghi nhận mục tiêu hoạt động của mình trong Quyết định thành lập hoặc Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ31 Những quy định này đã góp phần đảm bảo tính thống nhất trong quá trình tổ chức và

31

Mục tiêu của Quỹ dự trữ quốc gia được ghi nhận tại Điều 1 Pháp lệnh dự trữ quốc gia Mục tiêu của Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam được ghi nhận tại Điều 3 Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo vệ môi trường việt Nam Ban hành kèm theo Quyết định số 2031/QĐ-BTNMT ngày 13 tháng 10 năm 2008 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường

hoạt động của Quỹ, tránh sự chồng lấn trong mục tiêu hoạt động giữa các quỹ cũng như chồng lớn với các nhiệm vụ của quỹ NSNN Từ đó góp phần hạn chế việc sử dụng quỹ không đúng mục đích gây tổn thất cho quỹ, cho lợi ích của cộng đồng

Tuy nhiên, mục tiêu hoạt động của nhiều quỹ tài chính ngoài NSNN hiện nay chưa

rõ ràng, có sự chồng lấn lẫn nhau và chồng lấn với mục tiêu hoạt động của Quỹ ngân sách nhà nước Chẳng hạn, cùng nhằm mục tiêu bình ổn giá, hiện nay có tới 3 Quỹ có chung mục tiêu này, đó là Quỹ bình ổn giá, Quỹ bình ổn giá xăng dầu, Quỹ dự trữ quốc gia Hay trong mục tiêu phát triển khoa học công nghệ, thực tế Quỹ ngân sách nhà nước luôn có một khoản dành riêng cho hoạt động phát triển khoa học công nghệ, bên cạnh đó còn có Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia và các quỹ phát triển khoa học và công nghệ được thành lập ở từng địa phương cũng đã được thiết lập nhằm hỗ trợ cho sự phát triển của hoạt động khoa học và công nghệ vào sự phát triển chung của cả nền kinh tế Tuy nhiên, gần đây Bộ KH&CN lại vừa trình Thủ tướng đề án thành lập Quỹ Đầu tư mạo hiểm công nghệ cao Việt Nam (VNFCF – Vietnam Venture Capital Fund) và mục tiêu hoạt động của quỹ cũng là nhằm thúc đẩy sự phát triển của hoạt động khoa học và công nghệ Như vậy, mục tiêu hoạt động của một số quỹ tài chính ngoài NSNN hiện nay ở Việt Nam đang có sự chồng chéo Sự chồng chéo này có thể dẫn tới sự lãng phí nguồn lực một cách không cần thiết, trong khi hiệu quả hoạt động của các Quỹ này cũng không được cao Chỉ nhìn vào hiệu quả của hoạt động bình ổn giá của 3 quỹ Dự trữ quốc gia, Bình ổn giá xăng dầu và Bình ổn giá cũng có thể thấy, mặt hàng xăng dầu hiện nay khi có sự biến động về giá sẽ được sự điều chỉnh của cả 3 quỹ, trong khi đó giá xăng dầu trên thực tế vẫn không giữ được

ổn định, giá xăng dầu trong nước lên xuống rất bất thường, có những thời điểm giá xăng dầu tăng 3 lần trong 1 tháng (Tháng 8 năm 2012)32

2.2.2 Về nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng

Nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý, sử dụng là những tư tưởng chỉ đạo phản ánh khái quát những sự việc khách quan liên quan tới quá trình quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN Việc ghi nhận các nguyên tắc pháp lý trong quá trình quản lý và sử dụng các Quỹ tài chính ngoài NSNN sẽ là đảm bảo quan trọng cho các Quỹ tài chính ngoài NSNN hoạt động hiệu quả Tuy nhiên, do tính chất đặc thù

32

Tài Tiến, (2012), Dân ngán ngẩm vì giá xăng tăng 3 lần/tháng, truy cập ngày 12/12/2012 tại địa chỉ:

http://vietnamnet.vn/vn/kinh-te/84343/dan-ngan-ngam-vi-gia-xang-tang-3-lan-thang.html

của các Quỹ nên không có một nguyên tắc chung trong việc quản lý và sử dụng của tất

cả các quỹ tài chính ngoài NSNN Việc đặt ra các nguyên tắc pháp lý cho việc quản lý

và sử dụng các Quỹ cần phải phù hợp với mục tiêu hoạt động cũng như tính chất đặc thù của mỗi quỹ, có như vậy mới có thể phát huy được tính chủ động của mỗi quỹ, cũng như đảm bảo cho quỹ có thể thực hiện tốt mục tiêu hoạt động của mình Theo mục đích hoạt động của từng nhóm quỹ có thể thấy một số nguyên tắc pháp lý được áp dụng trong quá trình quản lý và sử dụng của từng nhóm quỹ như sau:

(i) Nhóm quỹ dự phòng

Các Quỹ tài chính ngoài NSNN thuộc nhóm Quỹ dự phòng thường nhận được

sự hỗ trợ rất lớn từ phía NSNN Trong cơ cấu tài chính của các Quỹ dự phòng nguồn vốn huy động từ Quỹ NSNN luôn chiếm tỷ trọng lớn, thậm chí có những Quỹ tỷ lệ này

là 100% (Ví dụ Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính ) Sự “ưu ái” này của các Quỹ dự phòng xuất phát từ vai trò chiến lược của nhóm quỹ trong việc đảm bảo các nguồn dự trữ để thực hiện những nhiệm vụ có tính chiến lược đảm bảo sự phát triển bình thường của nền kinh tế - xã hội, giữ vững chủ quyền an ninh lãnh thổ và kịp thời ứng phó với những biến động bất thường của đời sống, kinh tế, xã hội Với nhiệm

vụ quan trọng này, ngoài các nguyên tắc chung trong quá trình quản lý và sử dụng các Quỹ dự phòng phải quán triệt thêm các nguyên tắc sau:

Thứ nhất, nguyên tắc bí mật

Sự hình thành các Quỹ dự trữ là vấn đề có ý nghĩa chiến lược rất lớn đối với

sự phát triển chung của nền kinh tế, xã hội Nó không đơn thuần là vấn đề kinh tế (ứng phó, khắc phục hậu quả của thiên tai gây ra, bình ổn giá cả thị trường) mà còn

là vấn đề đáp ứng mục tiêu ổn định tình hình chính trị - xã hội, quốc phòng - an ninh

Sự vận hành của các Quỹ dự trữ có thể tác động rất lớn đến sự phát triển của nền kinh tế xã hội Ví dụ: Thông tin Quỹ dự trữ quốc gia đang tiến hành thu mua một khối lượng lớn vật tư, thiết bị, hàng hóa phục vụ quốc phòng, an ninh có thể gây tâm

lý bất ổn trong dân chúng về nguy cơ có chiến tranh từ đó ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình sản xuất và tiêu dùng trong xã hội Nguy hiểm hơn, thông tin này có thể dẫn tới

sự hiểu lầm trong quan hệ chính trị với các quốc gia trên thế giới và ảnh hưởng trực tiếp đến anh ninh quốc quốc phòng, trật tự an toàn xã hội Do đó, trong quá trình quản

lý và sử dụng các Quỹ dự trữ, bí mật là nguyên tắc pháp lý quan trọng mà các Quỹ

thuộc nhóm Quỹ dự phòng phải đảm bảo (Ví dụ: Khoản 1 Điều 6 Pháp lệnh Dự trữ Quốc gia quy định "Quỹ dự trữ quốc gia phải được quản lý chặt chẽ, bí mật, an toàn", Khoản 1 Điều 22 Pháp lệnh dự trữ quốc gia cũng coi hành vi "Tiết lộ bí mật nhà nước

về dự trữ quốc gia" là hành vi cấm đối với mọi tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động của Quỹ dự trữ quốc gia) Tính chất bí mật ở đây bao gồm bí mật về số lượng về loại hàng dự trữ, bí mật về kế hoạch dự trữ, kế hoạch sử dụng quỹ

Tuy nhiên, áp dụng nguyên tắc bí mật không đồng nghĩa với việc kết quả hoạt động của quỹ, tình hình hoạt động của quỹ cũng phải bí mật Kết quả hoạt động của quỹ như thế nào? Hiệu quả hoạt động đến đâu cần phải được thông báo đến cơ quan quản lý nhà nước về tổ chức, hoạt động của Quỹ Hoạt động báo cáo này còn được xem như nghĩa vụ bắt buộc của các chủ thể quản lý quỹ, Điều 20 Nghị định

86/1999/NĐ-CP quy định: "Hàng năm hoặc khi cần thiết, Ngân hàng Nhà nước có trách nhiệm: (i) Báo cáo Thủ tướng Chính phủ tình hình thực hiện việc quản lý dự trữ ngoại hối Nhà nước; tình hình thực tế sử dụng dự trữ ngoại hối Nhà nước; các báo cáo này đồng gửi Bộ Tài chính; (ii) Báo cáo Chính phủ và ủy ban thường vụ Quốc hội tình hình biến động dự trữ ngoại hối Nhà nước" Thực hiện công khai kết quả, tình

hình sử dụng quỹ sẽ nâng cao trách nhiệm của chủ thể quản lý Quỹ, đồng thời Nhà nước có thể kiểm soát được hoạt động của các Quỹ, tránh thất thoát, tiêu cực nảy sinh trong quá trình quản lý, sử dụng quỹ

Thứ hai, nguyên tắc sẵn sàng

Một trong những mục tiêu hoạt động quan trọng nhất của nhóm các quỹ dự phòng đó là hỗ trợ nhà nước kịp thời ứng phó với những biến động bất thường của nền kinh tế thị trường Để đạt được mục tiêu này thì nguyên tắc sẵn sàng là nguyên tắc pháp lý quan trọng mà các Quỹ dự phòng phải đảm bảo: Khoản 2 Điều 4 Nghị định

86/1999/NĐ-CP quy định "Dự trữ ngoại hối nhà nước được quản lý theo nguyên tắc: Bảo đảm khả năng sẵn sàng thanh toán, đáp ứng các nhu cầu ngoại hối khi cần thiết"; Khoản 1 Điều 6 Pháp lệnh Dự trữ quốc gia cũng ghi nhận: "Quỹ dự trữ quốc gia phải được quản lý chặt chẽ, bí mật, an toàn; chủ động đáp ứng kịp thời yêu cầu trong mọi tình huống" Thực hiện hoá nguyên tắc sẵn sàng, các quy định về hoạt động của các

Quỹ dự phòng đều nhằm đảm bảo cho Quỹ có thể kịp thời ứng phó trước mọi biến động của thị trường và nhu cầu của xã hội Ví dụ, trong quy định về các loại ngoại tệ

được dự trữ tại Quỹ dự trữ ngoại hối, Điều 10 Nghị định 86/1999/NĐ-CP quy định

"Các loại ngoại tệ của Quỹ dự trữ ngoại hối phải là ngoại tệ tự do chuyển đổi Vàng của Quỹ dự trữ ngoại hối phải là vàng tiêu chuẩn quốc tế" Có thể dễ dàng nhận thấy

là ngoại tệ tự do chuyển đổi và vàng tiêu chuẩn quốc tế là loại hàng hoá có tính thanh khoản cao, thể dễ dàng mua bán, trao đổi trên thị trường ngoại hối Do đó, quy định ngoại tệ được dự trữ trong Quỹ dự trữ ngoại hối phải là ngoại tệ tự do chuyển đổi và vàng tiêu chuẩn quốc tế sẽ đảm bảo cho Quỹ dự trữ ngoại hối có thể sử dụng ngoại hối được dự trữ để can thiệp vào thị trường khi cần thiết một cách nhanh chóng Đây chính

là sự thể hiện của nguyên tắc sẵn sàng trong các quy định về hoạt động của Quỹ dự trữ

ngoại hối

Thứ ba, nguyên tắc tập trung thống nhất

Các quỹ dự trữ đảm nhận vai trò quan trọng trong việc trợ giúp Nhà nước chủ động, kịp thời can thiệp trước những sự cố bất ngờ của đời sống, kinh tế, xã hội Để thực hiện tốt nhiệm vụ này tổ chức và hoạt động của các Quỹ dự trữ cần phải đảm bảo nguyên tắc tập trung thống nhất Theo nguyên tắc tập trung thống nhất, việc tổ chức bộ máy quản lý cũng như việc thực hiện các hoạt động của các Quỹ dự trữ phải đặt dưới

sự chịu sự chỉ đạo tập trung thống nhất của Chính phủ, điều 20 Luật NSNN quy định

“Chính phủ quyết định việc sử dụng dự phòng ngân sách; quy định việc sử dụng quỹ

dự trữ tài chính và các nguồn dự trữ tài chính khác của Nhà nước theo quy định của Luật này’’ Theo đó, Chính phủ là cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định mức

dự trữ hàng năm của các quỹ dự trữ33; quyết định danh mục hàng dự trữ của Quỹ34; kế hoạch hoạt động hàng năm của các Quỹ dự trữ cũng cần sự thông qua của Chính phủ35 Dưới sự chỉ đạo tập trung, thống nhất của Chính phủ tất cả các Quỹ dự trữ đều phải nghiêm chỉnh thực hiện chế độ quản lý nhà nước ban hành trong từng thời kỳ, đồng thời nghiêm chỉnh thực hiện nghĩa vụ báo cáo Chính phủ về tình hình quản lý, sử dụng

các quỹ dự trữ36 để Chỉnh phủ có thể kiểm soát và đưa ra những chỉ đạo kịp thời, tránh thất thoát, lãng phí nguồn dự trữ quốc gia

(ii) Nhóm quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế

Với đặc thù hoạt động của Quỹ gắn liền với các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và nguồn tài chính của Quỹ được huy động từ nhiều nguồn khác nhau trong nền kinh tế xã hội, hoạt động của nhóm Quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế phải đảm bảo các nguyên tắc sau:

Thứ nhất, Nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn Cụ thể:

Vốn là tiền đề vật chất quan trọng đảm bảo cho các Quỹ tài chính ngoài NSNN nói chung và Nhóm quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế nói riêng được thành lập và tiến hành các hoạt động nhằm thực hiện mục tiêu của Quỹ Vốn không được bảo toàn đồng nghĩa với việc Quỹ hoạt động không hiệu quả và có thể đứng trước nguy cơ

bị chấm dứt hoạt hoạt động Đặc biệt, đối với nhóm quỹ hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế, nguồn vốn cho hoạt động của quỹ không nhận được sự hỗ trợ lớn như các quỹ thuộc nhóm Quỹ dự trữ, thậm chí có một số quỹ 100% vốn được huy động từ các

tổ chức, cá nhân trong xã hội Trong khi đó, hoạt động kinh tế của nhõm Quỹ này cũng chịu sự ảnh hưởng khá lớn của tính cạnh trong của nền kinh tế thị trường Do đó, nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn là nguyên tắc pháp lý quan trọng mà Nhóm quỹ

hỗ trợ các hoạt động phát triển kinh tế cần phải đảm bảo trong suốt quá trình hoạt động của mình Ghi nhận nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn, Điều 3 Điều lệ tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo vệ môi trường việt Nam Ban hành kèm theo Quyết định số 2031/QĐ-BTNMT ngày 13 tháng 10 năm 2008 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi

trường quy định “Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam phải bảo toàn vốn điều lệ“ Điều

32 Nghị định 138/2007/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa

phương cũng quy định “Quỹ đầu tư phát triển địa phương hoạt động theo nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn„ Theo nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn, trong quá

trình hoạt động các quỹ hỗ trợ hoạt động phát triển kinh tế xã hội phải thực hiện đầu tư

36 Điều 20 Nghị định 86/1999/NĐ-CP “Hàng năm hoặc khi cần thiết, Ngân hàng Nhà nước có trách nhiệm Báo cáo Thủ tướng Chính phủ tình hình thực hiện việc quản lý dự trữ ngoại hối Nhà nước; tình hình thực tế sử dụng dự trữ ngoại hối Nhà nước; Báo cáo Chính phủ tình hình biến động dự trữ ngoại hối Nhà nước”