Hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của CHDCND lào những kinh nghiệm từ pháp luật quản lý cán bộ, công chức việt nam

Về cơ bản, Nhà nước đã quan tâm ban hành nhiều quy định pháp luật quản lý cán bộ, công chức; trong đó đã điều chỉnh nhiều nội dung cơ bản và quan trọng của quản lý cán bộ, công chức như

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

CỦA CHDCND LÀO - NHỮNG KINH NGHIỆM TỪ

PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN VĂN QUANG

HÀ NỘI – 2013

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố trong các công trình khác

HỌC VIÊN CAO HỌC

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

Trước tiên, em xin chân thành cảm ơn Tiến sĩ Nguyễn Văn Quang đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ, góp ý và động viên em trong quá trình thực hiện luận văn tốt nghiệp

Xin chân thành cảm ơn sự quan tâm, tạo điều kiện của các thầy, cô chuyên ngành đào tạo cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính – Trường Đại học Luật Hà Nội, các bạn lớp Cao học Luật Hành chính khóa 19b đã nhiệt tình giúp đỡ em trong suốt khóa học

Em cũng xin gửi lời cảm ơn đến tập thể cán bộ, công chức, viên chức Đại sứ quán Lào tại Việt Nam, các bạn Du học sinh Lào tại Việt Nam đã giúp đỡ, tạo điều kiện để em hoàn thành nghiên cứu luận văn này

Những lời cảm ơn sau cùng xin dành cho gia đình, các đồng chí, đồng nghiệp ở

cơ quan công tác đã quan tâm, tạo điều kiện để tôi hoàn thành luận văn này

Do thời gian và kiến thức có hạn nên luận văn cũng không thể tránh khỏi những sai sót Em rất mong nhận được sự góp ý của thầy cô và các bạn để luận văn được hoàn chỉnh Cuối cùng, em xin kính chúc các thầy cô cùng gia đình luôn mạnh khỏe, hạnh phúc và đạt được nhiều thành công trong cuộc sống

Tác giả

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

TIÊU MỤC TRANG

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài 5

Chương 1 – MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN

LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN

DÂN LÀO

8

1.1 Khái niệm cán bộ, công chức và quản lý cán bộ, công chức 8 1.2 Khái niệm pháp luật quản lý cán bộ công chức 15 1.3 Vai trò của pháp luật quản lý cán bộ, công chức 18 1.4 Yêu cầu đối với pháp luật quản lý cán bộ, công chức 21

Chương 2 – THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH PHÁP

LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN

CHỦ NHÂN DÂN LÀO VÀ NHỮNG KINH NGHIỆM XÂY DỰNG,

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

28

2.1 Thực trạng pháp luật và thi hành về pháp luật quản lý cán bộ, công

chức cuả nước Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào

28

2.2 Những kinh nghiệm trong xây dựng và thực hiện pháp luật cán bộ,

công chức của Việt Nam

44

Chương 3 – QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ

NHÂN DÂN LÀO TỪ KINH NGHIỆM CỦA VIỆT NAM

55

hòa Dân chủ nhân dân Lào

3.2 Những giải pháp cụ thể để hoàn thiện về pháp luật và nâng cao hiệu

quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức Cộng hòa Dân chủ nhân

dân Lào

56

PHẦN MỞ ĐẦU

I TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Cán bộ, công chức là nguồn nhân lực cơ bản của nhà nước Lào Đây là đội ngũ đông đảo làm việc trong cơ quan nhà nước, trực tiếp tổ chức thực hiện các công việc của quản lý nhà nước ở Lào Quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước nói chung và quản lý cán bộ, công chức nói riêng là những nhiệm vụ quan trọng, bảo đảm bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động tích cực và hiệu quả

Cũng giống như Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào theo đuổi mục tiêu quản lý xã hội bằng pháp luật Do đó, nhà nước quản lý cán bộ, công chức – nguồn nhân lực của mình cũng bằng công cụ pháp luật và để nâng cao hiệu quả quản lý trong lĩnh vực này, pháp luật về cán bộ, công chức nói chung, pháp luật về quản lý cán bộ, công chức nói riêng ngày càng phải được hoàn thiện

Trên thực tế, trong những năm qua, hoạt động quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ Về cơ bản, Nhà nước đã quan tâm ban hành nhiều quy định pháp luật quản lý cán bộ, công chức; trong đó đã điều chỉnh nhiều nội dung cơ bản và quan trọng của quản lý cán bộ, công chức như nghiên cứu, ban hành, hướng dẫn thực hiện các quy định pháp luật quản lý cán bộ, công chức; lập quy hoạch, kế hoạch, đào tạo xây dựng đội ngữ cán bộ, công chức… Trên thực tế, công tác quản lý cán bộ, công chức cũng đạt được nhiều thành tựu đáng kể như việc quản lý cán bộ, công chức được thực hiện một cách bài bản, khoa học, có tổ chức và hạn chế được sự tùy tiện; trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức được nâng cao hơn; xây dựng được cơ sở dữ liệu về cán bộ, công chức…Bên cạnh những thành tựu này thì quản lý cán bộ, công chức ở Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào vẫn còn nhiều khó khăn, bất cập, trong đó phải kể đến: việc quản lý cán bộ cấp cao hiện nay vẫn theo các quy định của Đảng, các quy định pháp luật hiện nay chưa điều chỉnh quản lý loại cán bộ này; các quy định của pháp luật quản lý cán

bộ, công chức còn được thể hiện ở các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp như nghị định

mà chưa được pháp điển hóa thành văn bản luật; các nội dung pháp luật về quản lý cán bộ, công chức còn chưa đầy đủ và sự phân chia chưa mang tính khoa học; hệ

thống công nghệ thông tin phục vụ quản lý cán bộ, công chức còn lạc hậu và chưa được xây dựng thành hệ thống từ Trung ương đến cấp cơ sở; trình độ cán bộ, công chức tuy có chuyển biến nâng cao nhưng vẫn chưa đáp ứng đủ yêu cầu của quản lý nhà nước…

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng này trong đó phải kể đến nguyên nhân về pháp luât Hiện nay, pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào vẫn chưa hoàn thiện, trình độ pháp điển hóa chưa cao, mới chỉ có Nghị định điều chỉnh về vấn đề này mà chưa có Luật cán bộ, công chức như Việt Nam Việc tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức cũng chưa đạt được hiệu quả cao…

Việt Nam và Lào là có những nét tương đồng về công tác cán bộ, công chức Việc ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức hiện nay ở Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể và có những kinh nghiệm nhất định để Lào cần tiếp thu trong việc hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức của mình Bên cạnh đó, những bất cập của pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Việt Nam cũng sẽ là những kinh nghiệm giúp Lào tránh được những sai lầm trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật của mình về lĩnh vực này Do đó, Đề tài “Hoàn thiện pháp luật về quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào – những kinh nghiệm từ pháp luật quản lý cán bộ, công chức Việt Nam” là hết sức cần thiết

Hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào góp phần hoàn thiện về cơ chế, chính sách đối với cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, hoàn thiện pháp luật hành chính cũng như phù hợp với xu hướng phát triển chung của luật hành chính trên thế giới, góp phần tăng cường hiệu lực và hiệu quả của quản lý hành chính đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường mà Lào đang xây dựng và đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

Chính vì vậy, học viên đã chọn đề tài “Hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào – những kinh nghiệm từ pháp luật quản lý cán bộ, công chức Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu luận văn của mình

nhằm giải quyết các vấn đề đã được nêu, góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

II TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Việc nghiên cứu về cán bộ, công chức và pháp luật cán bộ, công chức nói chung trong đó có nội dung về quản lý cán bộ, công chức dành được nhiều sự quan tâm của các nhà quản lý và khoa học ở nhiều nước trên thế giới trong đó có Việt Nam

và Lào

Ở Việt Nam, đã có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài này như

“Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay” của tác giả Tôn

Tử Hạ, “Hoàn thiện pháp luật công chức – Nội dung cơ bản của cải cách nền hành chính nhà nước” của Thạc sĩ Hà Thị Bàn, “Trách nhiệm vật chất đối với công chức theo pháp luật Việt Nam hiện nay” của Tiến sĩ Trần Thị Hiền, tài liệu hội thảo khoa học “Một số vấn đề về công chức và quản lý nhà nước” của Trung tâm nghiên cứu pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước” và rất nhiều bài viết trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí Luật học, Tại chí Nghiên cứu lập pháp… Các bài viết, công trình nghiên cứu này đã đề cập đến nhiều phương diện khác nhau về hành chính học, luật học… của pháp luật cán bộ, công chức nói chung và pháp luật về quản lý cán bộ công chức nói riêng ở Việt Nam Đây là những nguồn tư liệu quý giá, khá đầy đủ và toàn diện để nghiên cứu tìm ra các kinh nghiệm của Việt Nam trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức Mặt khác, du học sinh

và các nghiên cứu sinh của Lào khi tham gia học tập và nghiên cứu ở Việt Nam cũng

đã có đề cập đến nội dung liên quan đến cán bộ, công chức và pháp luật quản lý cán

bộ, công chức ở Lào trong các bài viết, công trình nghiên cứu của mình như “Bộ máy hành chính nhà nước nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào” – Luận văn thạc sĩ luật học của Thạc sĩ Pathana Suck Aloun năm 2003, “Đổi mới tổ chức và hoạt động của

bộ máy hành chính nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân lào hiện nay” – Luận án tiến

sĩ luật học của Tiến sĩ Pathana Souk Aloun năm 2007 đã đề cập đến thực trạng của cán bộ, công chức và thực trạng và những điểm cần sửa đổi pháp luật cán bộ, công chức trong đó có nội dung pháp luật quản lý cán bộ, công chức ở Lào và đưa ra các giải pháp về vấn đề này…

Ở Lào, cũng đã có các bài viết, công trình nghiên cứu về thực trạng của đội ngũ cán bộ, công chức và pháp luật cán bộ, công chức dưới những cách tiếp cận khác nhau như Hoàn thiện về việc quản lý cán bộ, công chức theo Nghị định số 82/CP, ngày 19

tháng 5 năm 2003 ở thủ đô Viêng Chăn của tác giả Vixay Phandanuvong (khóa luận tốt nghiệp Khóa quản lý Nhà nước năm 2004 tại Học viện chính trị - hành chính quốc gia Lào), Quản lý cán bộ, công chức trong cơ chế kinh tế thị trường ở tỉnh Champasac của tác giả Siphasat Sensavath (khóa luận tốt nghiệp Khóa quản lý Nhà nước năm

2009 tại Học viện chính trị - hành chính quốc gia Lào), Hoàn hiện về việc quản lý cán

bộ ở Học viện chính trị-hành chính quốc gia Lào của tác giả Baixien Mounteavong (khóa luận tốt nghiệp Khóa quản lý Nhà nước năm 2008 tại Học viện chính trị - hành chính quốc gia Lào), Hoàn thiện quản lý cán bộ, công chức theo hướng hành chính hiện đại ở tỉnh Phôngsaly của thạc sĩ Khamtoun Vongsa (Luận văn thạc sĩ năm 2001 tại Học viện chính trị - hành chính quốc gia Lào)…

Tuy nhiên, những công trình này chỉ mới mang tính đánh giá trong nước hoặc

đề cập đến những kinh nghiêm chung của các nước trên thế giới trong đó có Việt Nam

để đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức của Lào mà chưa có bài viết, công trình nào nghiên cứu so sánh, toàn diện và đầy đủ những kinh nghiệm của Việt Nam trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức để Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào tiếp thu trong việc hoàn thiện trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của mình

III PHẠM VI NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Pháp luật quản lý cán bộ, công chức có thể được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau Trong khuôn khổ luận văn thạc sĩ luật học này, tác giả tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp luật quản lý cán bộ, công chức; đánh giá thực trạng ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào để tìm ra những điểm bất cập, còn thiếu cần phải hoàn thiện cũng như những thách thức mà Lào đang và sẽ gặp phải trong việc hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức; tập trung phân tích việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Việt Nam để rút ra kinh nghiệm mà Lào cần trong việc hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức, từ đó, đưa ra những giải pháp cụ thể về mặt nhận thức, về pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức cho Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

IV PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lê nin, trong đó có sự vận dụng tổng hợp các phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử

Luận văn vận dụng những quan điểm cơ bản của Đảng nhân dân cách mạng Lào, Đảng Cộng sản Việt Nam, tư tưởng Hồ Chí Minh, các văn bản pháp luật của Lào

và Việt Nam, kết hợp với các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê…để lý giải các vấn đề lý luận, đánh giá các quy định của pháp luật cũng như đánh giá các vấn đề thực tiễn có liên quan giúp cho vấn đề nghiên cứu được nhìn nhận dưới góc nhìn đa chiều và hoàn thành các mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

V MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ CỦA VIỆC NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

- Đánh giá và phân thực trạng và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán

bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào để tìm ra những điểm hạn chế, chưa hoàn thiện của pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật cán bộ, công chức của Lào Mặt khác, luận văn cũng đánh giá và phân tích về xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật cán bộ, công chức của Việt nam để từ đó rút ra những kinh nghiệm mà Lào cần tiếp thu, đồng thời, cũng đưa ra các giải pháp cụ thể về mặt nhận thức, pháp luật

và tổ chức thực hiện trong việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Lào

5.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

- Nhận thức đầy đủ và sâu sắc hơn những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật quản lý cán bộ, công chức như khái niệm cán bộ, công chức; khái niệm quản lý

cán bộ, công chức và pháp luật quản lý cán bộ, công chức cũng như vai trò và những yêu cầu đối với pháp luật quản lý cán bộ, công chức

- Nêu và phân tích về pháp luật hiện hành, xây dựng pháp luật cũng như quá trình thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức ở Lào và Việt Nam, nêu ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những bất cập trong pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức ở Lào hiện nay, nêu được những kinh nghiệm rút ra từ việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ công chức của Việt Nam để Lào tiếp thu trong việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của mình

- Đưa ra được những giải pháp cụ thể về mặt nhận thức, pháp luật và tổ chức thực hiện trong việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

VI NHỮNG KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU MỚI CỦA LUẬN VĂN

6.1 Ý nghĩa khoa học

Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung, hoàn thiện lý luận về cán

bộ, công chức nói chung và lý luận về quản lý cán bộ, công chức nói riêng giúp cho các học giả, các nhà nghiên cứu có góc nhìn toàn diện hơn, đầy đủ hơn về quản lý cán

bộ, công chức và pháp luật quản lý cán bộ công chức

Luận văn là công trình đầu tiên của học viên Lào được thực hiện tại Việt Nam nghiên cứu về quản lý cán bộ, công chức dưới góc độ pháp luật – pháp luật về quản lý cán bộ, công chức của Lào cũng như những kinh nghiệm về xây dựng và thực hiện pháp luật cán bộ, công chức của Việt Nam Đây sẽ là nguồn tư liệu để làm tài liệu tham khảo, giảng dạy, trao đổi kinh nghiệm, nghiên cứu về pháp luật quản lý cán bộ, công chức giữa Việt nam và Lào

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giúp các nhà nghiên cứu, quản lý, hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật của Lào có cái nhìn cơ bản về mặt lý luận cũng như có được những đánh giá thực tiễn về pháp luật quản lý cán bộ, công chức cũng như thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Lào Đây sẽ là cơ sở cho việc hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất lượng thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Lào

Luận văn là công trình nghiên cứu của học viên Lào thực hiện nghiên cứu ở trình độ thạc sĩ tại Việt Nam Đây là minh chứng rõ ràng nhất cho sự hợp tác giáo dục

và pháp luật của hai nước, tăng cường tình hữu nghị và đoàn kết Việt – Lào

VII KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN

Người phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1 - MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

Chương 2 - THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO VÀ NHỮNG KINH NGHIỆM XÂY DỰNG, THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Chương 3 - QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO TỪ KINH NGHIỆM CỦA VIỆT NAM

PHẦN NỘI DUNG Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG

CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO

1.1 Khái niệm cán bộ, công chức và quản lý cán bộ, công chức

1.1.1 Khái niệm cán bộ, công chức

Nhà nước là người thay mặt xã hội tổ chức đời sống cộng đồng Xét dưới phương diện người sử dụng lao động, nhà nước sử dụng một phần không nhỏ nguồn lực của xã hội để thực hiện chức năng quản lý của mình Tùy thuộc vào mỗi chế độ xã hội, nhận thức, quan niệm về những người được nhà nước tuyển dụng để thực hiện các công việc của nhà nước có sự khác nhau và điều này phản ánh cụ thể trong pháp luật về công vụ, công chức của các nước trên thế giới Như: công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ của Anh, Thái -lan, Xin-ga-po ; công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương của Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hung-ga-ri ; một số nước khác như Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các

tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp [6]

Vấn đề cán bộ, công chức cũng đã được các tác giả ở Việt Nam quan tâm nghiên cứu khá sớm Tuy nhiên, do sự tiếp cận cũng như chịu ảnh hưởng của nhiều hệ thống quan điểm khác nhau mà ở Việt Nam có nhiều quan điểm về cán bộ, công chức:

Có quan điểm cho rằng công chức là những người làm việc chuyên môn có tính chất lâu dài và ổn định trong bộ máy nhà nước Quan điểm này đã được thể hiện trong cuốn sách “Nền công vụ công chức” do Viện khoa học pháp lý thuộc Bộ Tư pháp ấn hành năm 1992 Quan niệm này xuất hiện ở Việt Nam vào những năm 1990 Quan điểm này đã nhấn mạnh việc tách biệt công chức với những người hoạt động mang tính chính trị như đại biểu quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân… Gốc xuất phát của quan điểm này là từ các nhà nước tư sản có chế độ đa đảng, các đảng phái chính trị

luôn đấu tranh với nhau giành quyền lực và thay nhau nắm chính quyền Khi các đảng phái khác nhau nắm chính quyền thì luôn có nhu cầu thay đổi các nhân sự trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là các chức vụ cao cấp Tuy nhiên, một đặc tính của công chức đó là tính ổn định, do đó, chỉ có thể thay đổi hệ thống là chính sách (nhân sự cao cấp) còn hệ thống thừa hành (công chức) thì phải giữ nguyên để đảm bảo tính ổn định của nhà nước và xã hội Quan điểm này cũng đã được thể hiện trong Từ điển tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong cơ quan nhà nước, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp [11, trang 109]”

Quan điểm khác lại cho rằng công chức là những người làm việc trong cơ quan nhà nước [5] Quan niệm này hết sức giản đơn, chỉ phân biệt công chức với những người lao động khác ở duy nhất một dấu hiệu đó là công chức làm việc trong cơ quan nhà nước Về cơ bản, quan niệm này gần giống với quan niệm về viên chức ở Việt Nam trong những năm từ 1960 đến 1991 [7] và định nghĩa công chức trong Từ điển tiếng Việt in lần thứ hai của Nhà xuất bản Khoa học xã hội năm 1977 [13]

Theo Từ điển Luật học thì Công chức là những người do bầu cử, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc được giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế được hưởng lương từ nguồn ngân sách nhà nước [17, trang 173]

Về phương diện pháp luật, thuật ngữ công chức ở Việt Nam xuất hiện lần đầu tiên tại Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Tại điều 1 của Sắc lệnh này quy định “công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” Như vậy, quan niệm về công chức ở đây giới hạn ở phạm vi rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, không bao gồm người làm trong các cơ quan khác của Nhà nước như đơn vị sự nghiệp, Tòa án… Từ đó cho đến cuối thập kỷ 80 của thế kỷ trước, ở Việt Nam gần như “không tồn tại khái niệm công

chức mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước” chung chung, không phân biệt công chức và viên chức” [18, trang 14]

Do yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cho phù hợp với thông lệ quốc tế, thuật ngữ và khái niệm công chức được quy định tại Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/05/1991 Theo đó,

công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước trả gọi là công chức

Tuy nhiên, tại Điều 2 của Nghị định này,dù có quy định những đối tượng là công chức

và không phải công chức nhưng một số đối tượng như công an, những người làm nghiên cứu khoa học, giáo viên…chưa được xếp loại nào Quá trình pháp điển hóa pháp luật cán bộ, công chức diễn ra và Pháp lệnh cán bộ, công chức được Ủy ban

thường vụ Quốc hội ban hành tháng 2 năm 1998 quy định: cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước… Quy định này mặc dù khẳng định quan điểm và nhận thức mới về

vấn đề cán bộ, công chức của Việt Nam nhưng lại chưa tách bạch được cán bộ với công chức, vẫn gọi với tên chung và dung các dấu hiệu chung để định nghĩa cán bộ, công chức Nghị định 95/CP về “tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức” được Chính phủ ban hành tháng 11 năm 1998, sau đó Pháp lệnh cán bộ, công chức được sửa đổi năm 2003 cùng với sự ra đời của các Nghị định, thông tư mới cũng đã làm rõ

hơn khái niệm công chức Cụ thể: Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biến chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân

mà không phải sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải sỹ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp Như vậy, về cơ bản, quan niệm công chức như vậy gần giống với

Nghị định 169/HĐBT đã nêu ở trên

Luật cán bộ, công chức năm 2008 ra đời đã tách bạch cán bộ với công chức

Theo đó thì tại Điều 2 định nghĩa công chức như sau: Công chức là công dân Việt

Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật Công chức cấp xã

là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước

Điều 2 Nghị định 06/2010/NĐ-CP lại có một cách định nghĩa về công chức

mang tính khái quát hơn Cụ thể: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng,

bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định tại Nghị định này

Như trên đã đề cập, ngoài thuật ngữ công chức thì ở Việt Nam cũng như một số quốc gia khác theo hệ thông xã hội chủ nghĩa còn tồn tại thuật ngữ cán bộ Khái niệm cán bộ (cadres) bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nước

và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Mãi đến năm 2003, khi Pháp lệnh cán bộ, công chức được sửa đổi, cùng với việc làm rõ hơn khái niệm công chức, viên chức đã có sự tách bạch tương đối khái niệm cán bộ Theo đó thì có thể xem những người sau đây là cán bộ:

- Những người qua bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội

- Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội

- Cán bộ bầu cử tại xã, phường, thị trấn

Luật Cán bộ, công chức ra đời đánh dấu bước chuyển biến rõ ràng về việc phân

định cán bộ với công chức Theo Luật này thì cán bộ là: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong

cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm

kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng

ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội

Như vậy, quan điểm của các học giả ở Việt Nam cũng như các nhà quản lý về cán bộ, công chức có sự khác nhau cả theo lát cắt dọc và lát cắt ngang theo tiến trình thời gian

Ở Lào cũng như ở Việt Nam, thuật ngữ cán bộ, công chức nhiều khi được đánh đồng, hòa lẫn vào nhau Thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng rộng rãi trong hoạt động tổ chức lãnh đạo thực hiện nhiệm vụ chính trị trong toàn hệ thống chính trị của đất nước Lào Từ điển tiếng Lào phát hành năm 1986 đã ghi rằng: “Cán bộ là công chức, là nhân viên” Còn khái niệm về công chức cũng đã được nêu rõ trong chương 1, điều 2 của Nghị định số 82/NĐ-CP, ký ngày 19/5/2003 về Quy định công chức nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, theo đó “Công chức của nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào là công dân Lào được biên chế và được bổ nhiệm làm việc thường trực tại các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức quần chúng cấp trung ương, cấp địa phương và các

cơ quan đại diện của nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ở nước ngoài, được nhận lương, các khoản trợ cấp từ ngân sách của Nhà nước” Quan niệm rằng “Cán bộ là công chức” hoặc “Cán bộ là người phục vụ tổ quốc, phục vụ nhân dân, là người đưa đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước tới nhân dân thực hiện, đồng thời báo cáo phản ánh tình hình cơ sở cho Đảng, Chính phủ để đề ra đường lối chính sách cho đúng đắn, phù hợp với tình hình thực tế” không cho phép chỉ rõ được trong

số các công chức, đối tượng nào mới được coi là cán bộ

Nhìn chung, cán bộ không chỉ bao hàm công chức, mà còn cả những người làm việc thường trực tại các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị được nhận lương,

phụ cấp hàng tháng từ ngân sách nhà nước Do vậy, cho dù tại điều 3 Sắc lệnh số 82/TTg nói rõ công chức không bao gồm các loại cán bộ: Cán bộ lãnh đạo cấp cao (tính từ cấp Thứ trưởng và tương đương), bộ đội, công an, cán bộ doanh nghiệp và cán bộ làm theo hợp đồng Loại cán bộ này, Chính phủ đã có quy định riêng Tuy nhiên, Sắc lệnh trên cũng chỉ rõ: Công chức cũng là cán bộ vì khi nói tới việc biên chế vào các cấp quy định được ghi tại điều 6 đã giải thích:

- Công chức được biên chế cấp bậc loại và gọi là: Cán bộ gi p việc hành chính

- Công chức được biên chế cấp bậc loại , V và V gọi là: Cán bộ chuyên môn Cán bộ chuyên môn đạt được tại m i cấp s được chỉa thành 3 mức, thể hiện phẩm chất đạo đức, giáo dục và thâm niên công tác:

Người được biên chế bậc 1 đến bậc , gọi là Cán bộ chuyên môn cấp , hoặc cấp V hoặc cấp V mức 1

Người được biên chế bậc đến bậc 10, gọi là Cán bộ chuyên môn cấp , hoặc cấp V hoặc cấp V mức 2

Người được biên chế bậc 11 đến bậc 1 , gọi là Cán bộ chuyên môn cấp , hoặc cấp V hoặc cấp V mức 3 hoặc chuyên viên

Như vậy, Cán bộ là những người bao gồm cán bộ cấp cao, bộ đội, công an, cán

bộ làm theo hợp đồng, công chức, cán bộ doanh nghiệp Nhưng ở trong xã hội chúng

ta, cho tới hiện nay, cũng có cách hiểu thông thường “Cán bộ” là để phân biệt những người làm việc thường trực tại các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị được nhận lương, phụ cấp hàng tháng từ ngân sách nhà nước, từ các tổ chức quần chúng, doanh nghiệp nằm trong hệ thống chính trị với người dân nói chung

Từ các vấn đề nêu trên, chúng ta có thể khẳng định rằng: “Cán bộ là một tiêu chuẩn dùng để chỉ tất cả những người làm việc tại các cơ quan tổ chức của Đảng và Nhà nước, các tổ chức quần chúng, lực lượng vũ trang mà đạt được các cấp bậc, chức

vụ trong bộ máy tổ chức, bao gồm những người có vị trí chức vụ và những người làm chuyên môn không có chức vụ”…

1.1.2 Khái niệm quản lý cán bộ, công chức

Chúng ta biết, quản lý là hoạt động có mục đích của chủ thể có quyền lực tác động vào đối tượng quản lý Chủ thể quản lý sử dụng tài nguyên con người, vật chất,

ngân sách và các thông tin tin tức để đạt được mục đích nào đó mà tổ chức đề ra, trong đó có các bộ phận: kế hoạch, xác định bộ máy, bổ sung cán bộ, chỉ đạo quản lý, kiểm tra đánh giá và đúc rút kinh nghiệm Nghĩa là xác định mục đích, đối tượng và hướng hoạt động đúng đắn nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra Việc quản lý khi nào cũng phải thể hiện về mặt nguyên tắc và lý tưởng giai cấp một cách chặt chẽ, dứt khoát, có phán quyết, dám làm, dám hành động và dám chịu trách nhiệm Khi các hoạt động quản lý phù hợp với quy luật khách quan của đối tượng quản lý thì được coi rằng việc quản lý đã làm là đúng, mục đích quản lý đã đạt được và hiệu quả quản lý cao

Theo cách nói của những nước đã có bề dày lịch sử về xây dựng chế độ công chức và nền công vụ thì quản lý công chức chính là “sự tự quản lý của chính phủ”, trong quá trình củng cố, xây dựng hệ thống hành chính nhà nước Đó là hoạt động mà thông qua các nội dung, biện pháp “dùng người” thu hút và lựa chọn được những con người ưu tú, nhiều nhân tài, đào thải, loại bỏ những công chức không đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ, nâng cao trình độ, phẩm chất của đội ngũ công chức… Trên cơ sở đó, bảo đảm cho công tác điều hành, chỉ đạo triển khai của Chính phủ đạt được kết quả tốt

Để thực thi có hiệu quả công tác quản lý công chức, có nhiều công việc và hoạt động cần phải triển khai Song có ba vấn đề lớn, rất cơ bản cần phải được thực hiện mới bảo đảm cho công tác quản lý công chức có tính toàn diện, bao gồm: các nội dung quản lý cán bộ, công chức cần phải đẩy đủ và phù hợp; tổ chức bộ máy quản lý cán bộ, công chức phải được thiết lập và hoạt động có hiệu quả; việc đánh giá cán bộ, công chức phải được thực hiện đúng quy định và có hiệu quả Về nội dung quản lý cán bộ, công chức cần phải ban hành đầy đủ các quy định về quản lý cán bộ, công chức về các mặt phân cấp quản lý cán bộ, công chức; tiêu chuẩn cán bộ, công chức; tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; chế độ tiền lương và các chính sách đãi ngộ… Thêm vào đó, cần có kế hoạch phát triển đội ngũ cán bộ, công chức một cách toàn diện và khả thi; thực hiện việc thống kê cán bộ, công chức và thanh tra, kiểm tra, thi hành các quy định về cán bộ, công chức Về tổ chức, bộ máy quản lý công chức cần xác định cơ quan quản lý cán bộ, công chức; phân cấp quản lý cán bộ, công chức một cách phù hợp Đối với công tác đánh giá cán bộ, công chức

cần phải được tiến hành thường xuyên, liên tục, đúng quy định và đánh giá một cách dân chủ, khách quan

Quản lý cán bộ, công chức là một hoạt động rất rộng Đó là sự quản lý của nhà nước đối với những người làm việc cho nhà nước để thực hiện các chức năng của nhà nước Trên phương diện lao động, có thể xem nhà nước là một chủ sử dụng lao động

và cán bộ, công chức là người lao động, như vậy, nhà nước sẽ quản lý cán bộ, công chức như chủ sử dụng lao động quản lý người lao động Trên phương diện tổ chức quản lý nhà nước, nhà nước quản lý cán bộ, công chức bằng nhiều phương tiện khác nhau, từ cơ chế, chính sách, pháp luật đến việc bố trí công việc cho cán bộ, công chức, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cũng như tổ chức bộ máy của mình để quản lý cán bộ, công chức Quản lý cán bộ, công chức là hoạt động của nhà nước mà đại diện

là các cơ quan, cá nhân được nhà nước trao quyền thực hiện việc tác động đến đối tượng quản lý là cán bộ, công chức để thực hiện mục đích quản lý là tuyển dụng, sử dụng có hiệu quả nguồn nhân lực của nhà nước Hoạt động này bao gồm các lĩnh vực: tạo thể chế pháp lý cho hoạt động quản lý cán bộ, công chức; xây dựng kế hoạch phát triển đội ngũcán bộ, công chức; tổ chức thực hiện các quy định quản lý cán bộ, công chức; và sử dụng các kỹ năng quản lý để thực hiện việc quản lý cán bộ, công chức Nói một cách chung nhất, đây là các công việc, cách thức, biện pháp quản lý cán bộ, công chức của nhà nước vừa ở dạng thức trừu tượng (các quy phạm) vừa ở dạng thức

cụ thể (thực hiện trên thực tế)

1.2 Khái niệm pháp luật quản lý cán bộ công chức

Pháp luật quản lý cán bộ, công chức là hệ thống các quy phạm, bao quát toàn

bộ các công việc, cách thức, biện pháp quản lý cán bộ, công chức nhưng dưới dạng thức trừu tượng Đó là những văn bản pháp luật chứa đựng quan điểm chính trị, tư tưởng chỉ đạo của Nhà nước về cán bộ, công chức như luật công chức, điều lệ, quy chế công chức, các chính sách, chế độ về tiêu chuẩn, tuyển chọn, đào tạo, đánh giá, đãi ngộ, kiểm soát công chức Như vậy, pháp luật quản lý cán bộ, công chức chính là một bộ phận của hoạt động quản lý cán bộ, công chức của nhà nước Nhiệm vụ của pháp luật quản lý cán bộ, công chức là phải làm cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quản

lý cán bộ, công chức

Vương quốc Anh là nước ra đời rất sớm chế độ công chức nhưng việc xây dựng và ban hành văn bản pháp luật về công chức cũng phải trải qua chặng đường dài hàng trăm năm [15, trang 8-12] Lúc đầu, ở Anh, văn bản pháp quy về quản lý công chức chủ yếu do Chính phủ ban hành, bao gồm: lệnh của Viện cơ mật, các văn bản quy định khác của Bộ Tài chính và một số cơ quan khác của Chính phủ Tuy nhiên, giá trị các văn bản này chỉ có hiệu lực đối với công chức, tòa án không buộc phải tuân theo các văn bản này khi xét xử Sau đó, kể từ cuộc cải cách năm 1968, các văn bản pháp lý điều chỉnh về công chức được hoàn chỉnh theo hướng là văn bản của Quốc hội như sự ra đời của các luật: Luật tiền lương bình đẳng; Luật giữ bí mật ra đời năm

1970, sửa đổi năm 1972; Luật tăng tiền lương hưu năm 1971, Luật bảo đảm về nghề năm 1978… Đến lúc này, không chỉ công chức phải tuân theo pháp luật về công chức này mà cả tòa án khi xét xử các tranh chấp liên quan đến công chức cũng phải tuân theo các quy định này

Đối với Pháp, tuy có nền hành chính phát triển nhưng việc hoàn thiện các văn bản pháp luật về quản lý công chức cũng phải mất đến khoảng một trăm năm Các văn bản có tính pháp luật đầu tiên về công chức là các văn bản liên quan đến chế độ lương hưu ra đời năm 1853 và văn bản về kỷ luật công chức ra đời năm 1905, cùng với đó là các quyết định của Tòa hành chính liên quan đến quy tắc công chức cũng được áp dụng phổ biến Đến thời kỳ chính phủ Visi, “Chương trình chung về công chức” ra đời tháng 9/1941 là văn bản pháp luật đầu tiên về chế độ công chức Văn bản này cũng quy định các quy định của tòa án cũng trở thành quy định của pháp luật Giai đoạn sau đó, đã có sự sửa đổi, bổ sung nội dung của văn bản pháp luật về công chức, như là Luật chung về công chức ra đời năm 1946 và năm 1959 chỉ điều chỉnh về công chức trung ương, đối với công chức địa phương thì được điều chỉnh ở Thiên 4 Luật thị trấn Tuy nhiên, đến giai đoạn 1983 – 1984 thì đã gộp chung công chức trung ương và công chức địa phương vào chịu sự điều chỉnh của Luật chung về công chức Theo quy định về xây dựng pháp luật điều chỉnh công chức ở Pháp thì Hiến pháp quy định lập pháp và chế độ công chức do Quốc hội quyết định, những vấn đề khác thuộc phạm vi hành chính do Chính phủ quy định bằng mệnh lệnh Tuy nhiên, trên thực tế, phần lớn các quy phạm cụ thể về công chức do lại cơ quan hành chính đặt ra

Ở Hoa kỳ, năm 1883, Luật chế độ công chức được Quốc hội phê chuẩn theo sự

đề nghị của Hạ nghị sĩ bang Ohio Păngtuđơn Tuy nhiên, lúc đầu luật này chỉ được áp dụng đối với 10% các chức vị trong chính phủ liên bang Dần dần, qua các đời Tổng thống, phạm vi áp dụng của luật này được mở rộng và đến cuối thập kỷ 80 của thế kỷ

XX, luật này được áp dụng tới phạm vi 90% người làm thuê cho chính phủ liên bang Sau đó, để phù hợp với thực tiễn, Luật chế độ công chức đã bị thay thế bởi Luật cải cách chế độ công chức ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/01/1979

Ở Cộng hòa liên bang Đức, văn bản pháp luật quản lý công chức đầu tiên là Luật công chức liên bang ra đời năm 1953, và hai năm sau đó, tức năm 1955 được bổ sung thêm văn bản “Nguyên tắc chung về Luật công chức” Đến năm 1977, Cộng hòa liên bang Đức mới ban hành “Luật công chức” để thống nhất điều chỉnh về vấn đề công chức, tạo cơ sở cho việc quản lý công chức được thống nhất và hiệu quả

Ở Trung Quốc, năm 1949, nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa ra đời Trong nhiều năm liền, Trung Quốc quản lý nhân sự theo chế độ cán bộ, do đó, các quy định, chế độ, chính sách còn thiếu đồng bộ, chặt chẽ Đến tận năm 1989, tại Đại hội lần thứ

13 Đảng Cộng sản Trung quốc mới đề ra chủ trương xây dựng chế độ công chức nhà nước kiểu mới Theo đó, Đại hội đải biểu nhân dân toàn quốc (tức Quốc hội) Trung Quốc nêu ra nhiệm vụ xây dựng “Luật chung về công chức nhà nước” làm cơ sở cho việc hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức Trong khi Quốc hội chưa ban hành được luật trên thì Quốc vụ viện (tức Chính phủ) Trung Quốc đã ban hành “Điều lệ tạm thời về công chức nhà nước” Văn bản này có ý nghĩa và tầm quan trọng như luật pháp về công chức của Trung quốc

Ở Việt Nam, sau khi nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ra đời, nhà nước rất chú trọng việc ban hành pháp luật quản lý cán bộ, công chức Năm 1950, Chủ tịch nước Hồ Chí Minh đã ký ban hành sắc lệnh 76/SL ban hành kèm theo quy chế công chức Việt Nam Sau đó, trong một thời gian dài, ở Việt Nam thực hiện chế

độ cán bộ, công nhân, viên chức nói chung đối với tất cả những người làm công ăn lương trong cơ quan nhà nước và các đơn vị sản xuất kinh doanh Đến Đại hội Đảng lần thứ VI (năm 1986) đã đặt ra vấn đề đổi mới công tác cán bộ, củng cố nhà nước Ngày 25/5/1991, Hội đồng bộ trưởng đã ban hành Nghị định 169-HĐBT về công chức nhà nước Sau đó, thực hiện chủ trương chỉ đạo của Đảng tại Hội nghị Trung ương

Đảng lần thứ 2 khóa VII, lần thứ 8 khóa VII, lần thứ 3 khóa VIII về xây dựng pháp lệnh cán bộ, công chức; Ủy ban thường vụ quốc hội khóa X đã ban hành pháp lệnh cán bộ, công chức vào năm 1998 Tiếp sau đó, cùng với việc bổ sung, sửa đổi hoàn thiện pháp lệnh này thì một loạt các văn bản quy định cụ thể pháp lệnh cũng được ban hành Đến năm 2008, trước yêu cầu của tình hình mới, Luật cán bộ, công chức được ban hành và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2010 thay thế cho Pháp lệnh cán bộ, công chức

Ở Lào, Đảng và Nhà nước cũng rất quan tâm đến công tác ban hành pháp luật quản lý cán bộ, công chức Năm 1993, Chính phủ ban hành Nghị định 171/NĐ-CP và 172/NĐ-CP phục vụ cho việc quản lý cán bộ, công chức Đến năm 2003, các Nghị định này đã được thay thế bằng Nghị định 82/NĐ-CP Nghị định 82/NĐ-CP đã quy định các nguyên tắc thủ tục, cơ quan tổ chức phụ trách công tác quản lý cán bộ của Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào và quy định cơ chế thực hiện chính sách đối với cán

bộ trên cơ sở nguyên tác bình đẳng công khai khách quan và công bằng Để thực hiện nghị định trên một cách thống nhất trên cả nước, Cơ quan phụ trách quản lý cán bộ (Cục hành chính và quản lý cán bộ tức Vụ hành chính quản lý cán bộ trước đây) cũng

đã có hướng dẫn và các thông cáo như: hướng dẫn số 508/VPTT ngày 30/10/2003, số 01/VHC ngày 22/9/2005 về đánh giá kết quả thực hiện công tác cán bộ, công chức Ngoài ra, để hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức, các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý cán bộ, công chức cũng được ban hành như Nghị định

số 99/NĐ-CP về chức vụ hành chính của cán bộ ban hành năm 2008, Nghị định số 468/NĐ-CP về chính sách đối với cán bộ thực hiện công tác tại vùng sâu vùng xa ban hành 2010

1.3 Vai trò của pháp luật quản lý cán bộ, công chức

1.3.1 Pháp luật quản lý cán bộ, công chức tạo lập cơ sở pháp lý để quản lý cán

bộ, công chức

Trong nhà nước hiện đại, quản lý nhà nước phải dựa trên cơ sở pháp luật Nguyên tắc pháp chế và nguyên tắc pháp quyền là nền tảng cơ bản cho hoạt động của mỗi nhà nước Khác với trước kia, việc quản lý có thể tùy tiện và không thực hiện trên

cơ sở pháp luật Nhưng xuất phát từ yêu cầu dân chủ, minh bạch, pháp chế, pháp

quyền mà ngày nay, toàn bộ hoạt động quản lý của nhà nước nói chung, trong đó có quản lý cán bộ, công chức nói riêng đều phải thực hiện trên cơ sở pháp luật

Pháp luật quản lý cán bộ công chức giới hạn phạm vi quản lý cán bộ, công chức của nhà nước cũng như của các chủ thể có liên quan Trong pháp luật quản lý cán bộ công chức, quy định rõ các công việc được làm và không được làm, những công việc cần phải thực hiện và ai phải thực hiện nó, những hậu quả pháp lý phải gánh chịu khi không thực hiện đúng, đầy đủ các công việc thuộc phạm vi trách nhiệm của mình

Quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước sử dụng quyền lực của mình để tác động đến đối tượng quản lý là cán bộ, công chức nhằm đạt được mục tiêu quản lý

là xây dựng, củng cố và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức đảm bảo được hiệu quả

sử dụng nguồn nhân lực để thực thi các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước Là một hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước áp đặt ý chí, do đó, hoạt động này cần phải có

cơ sở pháp lý cho việc thực hiện Và pháp luật quản lý cán bộ, công chức được ban hành chính là để thực hiện yêu cầu này Mọi hoạt động quản lý cán bộ, công chức được thực hiện trên thực tế phải xuất phát từ pháp luật quản lý cán bộ, công chức và nhằm để thực hiện, áp dụng, đưa vào thực tiễn các quy định của pháp luật quản lý cán

bộ, công chức Chẳng hạn như, việc tuyển dụng cán bộ, công chức đã được quy định với các điều kiện, trình tự thủ tục tiến hành cụ thể, rõ ràng trong pháp luật quản lý cán

bộ, công chức; do đó, các chủ thể quản lý nhà nước căn cứ vào các điều kiện, trình tự thủ tục này để tiến hành tuyển dụng cán bộ, công chức bổ sung vào nguồn biên chế nhà nước Đây chính là hoạt động đưa các quy phạm pháp luật quản lý cán bộ, công chức vào thực tế cuộc sống (áp dụng pháp luật) của các chủ thể quản lý nhà nước được giao nhiệm vụ quản lý cán bộ, công chức

Không những làm cơ sở cho việc thực hiện các hành vi của nhà nước tác động vào đối tượng quản lý là cán bộ, công chức mà pháp luật quản lý cán bộ, công chức còn là cơ sở cho việc thực hiện các hành vi của đối tượng quản lý và các đối tượng có liên quan Chẳng hạn như, chúng ta đã biết, quyền quản lý cán bộ, công chức thuộc về nhà nước và nhà nước sử dụng quyền lực đơn phương để thực hiện việc quản lý của mình, tuy nhiên, để đảm bảo lợi ích của đối tượng quản lý thì pháp luật quản lý cán

bộ, công chức cũng quy định cho phép đối tượng quản lý là cán bộ, công chức có thể

có những quyền và hành vi nhất định để chống lại sự lạm quyền, lộng quyền từ phía chủ thể được giao quản lý của nhà nước như việc khiếu nại, tố cáo…

Như vậy có thể thấy, pháp luật quản lý cán bộ, công chức làm cơ sở cho toàn

bộ hoạt động quản lý cán bộ, công chức Điều này cũng xuất phát từ chức năng chung

của pháp luật Bằng việc đặt ra các quy tắc mang tính khuôn mẫu, pháp luật xác định trước cho các chủ thể trong xã hội phải có những ứng xử tương ứng với những tình huống xảy ra trong xã hội theo ý chí của nhà nước với những quyền và nghĩa vụ pháp

lý tương ứng theo điều kiện kinh tế xã hội [14, trang 111] Đã là pháp luật nói chung

thì nó được đặt ra để các chủ thể trong xã hội đó thực hiện Khi nào và trong hoàn cảnh nào tương ứng với điều kiện thực tế đã được pháp luật dự liệu thì các chủ thể đó phải có những hành vi thuộc phạm vi mà pháp luật điều chỉnh

1.3.2 Pháp luật quản lý cán bộ, công chức tạo lập cơ sở pháp lý xây dựng mục tiêu, định hướng cho quản lý cán bộ, công chức

Lý luận chung về pháp luật của hệ thống lý luận Mác – Lênin khẳng định pháp luật là hệ thống quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo mục tiêu, định hướng cụ thể [14, trang 98] Như vậy, về mặt bản chất, đã là pháp luật thì phải có mục tiêu, định

hướng cụ thể

Về mặt tổng quát, chúng ta có thể xem pháp luật là một bản kế hoạch, trong đó,

nó xác định mục tiêu và định hướng rõ ràng Từ mục tiêu, định hướng đó xây dựng nên những công việc cụ thể cần phải thực hiện được chứa đựng trong các quy phạm pháp luật riêng rẽ Nếu không có mục tiêu, định hướng thì sẽ dẫn đến việc xây dựng các công việc cần phải thực hiện theo nhiều hướng khác nhau, ở lĩnh vực này, mảng công việc này thì thực hiện theo mục tiêu, định hướng này, ở lĩnh vực khác, mảng công việc khác lại thực hiện theo mục tiêu, định hướng khác làm cho thiếu thống nhất, thiếu nhất quán và tạo ra sơ hở cho quản lý một vấn đề thống nhất

Từ đó, chúng ta thấy, pháp luật quản lý cán bộ, công chức xây dựng các mục tiêu, định hướng rõ ràng, cụ thể cho việc quản lý cán bộ, công chức Đấy là một bản

kế hoạch trong việc quản lý cán bộ, công chức Việc thực hiện pháp luật quản lý cán

bộ, công chức chính là việc cụ thể hóa các công việc của bản kế hoạch về cán bộ, công chức để đạt được những mục tiêu, mục đích nhất định Pháp luật ban hành xuất

phát từ nhu cầu thực tiễn và để thỏa mãn nhu cầu thực tiễn Do đó, đương nhiên, mục đích và mục tiêu ban hành của nó cũng sẽ được xác định cụ thể thông qua nhu cầu thực tiễn Mục tiêu rõ ràng của quản lý cán bộ, công chức là quản lý đội ngũ này một cách của hiệu quả để họ thực thi các nhiệm vụ của mình một cách tốt nhất, việc làm này sẽ đảm bảo cho hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước

1.3.3 Pháp luật quản lý cán bộ, công chức tạo lập cơ sở pháp lý xác lập, củng cố và bảo vệ cho chế độ quản lý cán bộ, công chức

Mâu thuẫn không thể điều hòa của giai cấp thống trị và giai cấp bị trị dẫn đến

sự ra đời của nhà nước và pháp luật Pháp luật nói chung vừa xác lập trật tự xã hội, vừa củng cố và bảo vệ trật tự xã hội đó Trật tự được pháp luật tạo ra là trật tự được xác lập theo ý chí của nhà nước, mà với ý chí đó, trật tự đó, mỗi hành vi, mỗi mối quan hệ có một vị trí xác định và phải dao động quanh vị trí đó

Trật tự quản lý cán bộ, công chức là một mảng của trật tự công cộng do pháp luật tạo ra Trật tự quản lý cán bộ, công chức do pháp luật quản lý cán bộ, công chức xác lập nên Theo đó, các mối quan hệ của quan hệ quản lý cán bộ, công chức được pháp luật quản lý cán bộ, công chức điều chỉnh, sắp xếp có trật tự nhất định theo mục đích của nhà nước Các mối quan hệ của quản lý cán bộ, công chức trước tiên là các mối quan hệ xã hội Các mối quan hệ này được pháp luật quản lý cán bộ, công chức điều chỉnh trở thành các mối quan hệ pháp luật, và từ đó, trật tự pháp luật quản lý cán

bộ, công chức được hình thành Do đó, pháp luật quản lý cán bộ, công chức xác lập nên trật tự quản lý cán bộ, công chức

Mặt khác, pháp luật quản lý cán bộ, công chức không chỉ được áp dụng một lần

mà được áp dụng nhiều lần nếu thuộc phạm vi điều chỉnh của nó Một đặc tính của pháp luật đó là pháp luật được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều biện pháp khác nhau như hành chính, hình sự… Chính vì vậy, khi rơi vào các trường hợp được pháp luật dự liệu, các chủ thể quan hệ pháp luật nói chung và chủ thể trong mối quan

hệ quản lý cán bộ, công chức phải thực hiện hành vi trong giới hạn mà pháp luật đã giới hạn Vượt ra ngoài phạm vi này, bằng các chế tài của pháp luật và các chế tài khác buộc chủ thể có hành vi vi phạm phải chịu trách nhiệm và có những hành vi đúng quy định

1.4 Yêu cầu đối với pháp luật quản lý cán bộ, công chức

Yêu cầu đối với pháp luật quản lý cán bộ, công chức chính là các nội dung của pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải đáp ứng để đảm bảo hiệu quả và hiệu lực

của mình Có nhiều tiêu chí để xem xét, đánh giá về sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật quản lý cán bộ, công chức nói riêng Tuy nhiên, các tiêu chí cơ bản vẫn là: tính toàn diện, đồng bộ, tính thống nhất, tính phù hợp, ngôn ngữ, kỹ thuật xây dựng pháp luật và tính khả thi

1.4.1 Tính toàn diện và đồng bộ của pháp luật quản lý cán bộ, công chức

Đối với hệ thống pháp luật nói chung, tính toàn diện và đồng bộ của hệ thống pháp luật thể hiện ở khả năng đáp ứng được đẩy đủ nhu cầu điều chỉnh pháp luật trên các lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội, nghĩa là các quy định của pháp luật phải

có khả năng bao quát toàn bộ đời sống xã hội, các quan hệ xã hội quan trọng, phổ biến điển hình cần có sự điều chỉnh của pháp luật đều có đầy đủ quy phạm pháp luật để điều chỉnh [14, trang 507] Tương tự như vậy, tính toàn diện và đồng bộ của pháp luật quản lý cán bộ, công chức thể hiện ở khả năng đáp ứng được đẩy đủ nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với quản lý các bộ, công chức Nghĩa là, các quy định của pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải có khả năng bao quát toàn bộ các nội dung của quản lý cán bộ, công chức và điều chỉnh các mối quan hệ cụ thể nảy sinh trong quá trình quản lý cán bộ, công chức

Pháp luật quản lý cán bộ, công chức là một danh từ chung Các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý khác nhau có chứa đựng các quy phạm pháp luật quản lý cán bộ, công chức thì đều là nguồn của pháp luật quản lý cán bộ, công chức Các văn bản này phải được ban hành một cách toàn diện và đồng bộ, tùy thuộc vào giá trị pháp lý của mỗi văn bản mà điều chỉnh các mối quan hệ quan trọng khác nhau Nhưng các văn bản này phải điều chỉnh đầy đủ các nội dung của quản lý cán bộ, công chức từ việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật quản lý cán bộ, công chức cho đến việc tổ chức thực hiện các quy định này, từ việc tổ chức bộ máy quản lý cán bộ, công chức cho đến việc hoạt động của bộ máy này, từ các quy phạm pháp luật nội dung cho đến các quy phạm pháp luật hình thức quy định về trình tự, thủ tục tiến hành các quy phạm pháp luật nội dung Thêm vào đó, các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị cao như Luật, Pháp lệnh… cũng phải được ban hành đầy đủ, kịp thời

1.4.2 Tính thống nhất của pháp luật quản lý cán bộ, công chức

Pháp luật quản lý cán bộ, công chức không chỉ bao gồm một quy phạm pháp luật mà có cả một hệ thống quy phạm pháp luật hợp thành và có những mảng nội dung điều chỉnh khác nhau được chứa đựng trong nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật Do đó, giữa các bộ phận hợp thành nên pháp luật quản lý cán bộ công chức ngoài mối liên hệ gắn bó chặt chẽ còn phải có sự thống nhất nội tại với nhau Do đó, tính thống nhất của pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải được thể hiện ở các cấp

độ khác nhau, từ sự thống nhất của toàn bộ pháp luật quản lý cán bộ, công chức cho đến các bộ phận hợp thành nên nó Điều này cũng đồng nghĩa với việc các quy định của pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải không được có hiện tượng trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn với nhau trong cùng một bộ phận và ở những bộ phận khác nhau Cho nên, hình thức thể hiện các quy định này cũng phải đảm bảo sự thống nhất, hài hòa về nội dung, đảm bảo tính thứ bậc về hiệu lực pháp lý

Tính thống nhất của pháp luật quản lý cán bộ, công chức là yếu tố quyết định cho việc thống nhất về mục đích và triệt để về thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức Thật vậy, như trên đã phân tích, nếu không đó đường hướng rõ ràng, mục đích cụ thể thì pháp luật quản lý cán bộ, công chức sẽ là một mớ hỗn độn, có thể tạo

ra những lỗ hổng mà “con voi cũng có thể chui lọt” Do đó, các quy định của pháp luật quản lý cán bộ, công chức cùng chung một mục đích điều chỉnh là điều kiện tiên quyết đảm bảo cho sự thống nhất về mặt pháp luật Và ngược lại, trong mối quan hệ tương hỗ với nhau, sự thống nhất về mặt pháp luật sẽ đảm bảo cho việc thể hiện mục đích điều chỉnh của pháp luật quản lý cán bộ, công chức được cụ thể hóa và thể hiện nhất quán Thêm vào đó, pháp luật quản lý cán bộ, công chức có thống nhất thì mới đảm bảo sự chặt chẽ về mặt pháp luật, tránh tạo ra một loại pháp luật phiếm diện, hỗn độn và có những lỗ hổng lớn để người ta tìm mọi cách chui qua Một pháp luật chặt chẽ và không có kẽ hở như vậy sẽ là một đảm bảo cho việc thực hiện pháp luật được triệt để, mang lại hiệu quả và hiệu lực cho công tác quản lý cán bộ, công chức

1.4.3 Tính phù hợp của pháp luật quản lý cán bộ, công chức

Pháp luật nói chung đặt trong mối quan hệ hài hòa với các nội dung khác Theo

lý luận chung về nhà nước và pháp luật, pháp luật là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng, điều đầu tiên là pháp luật phải hài hòa với cơ sở hạ tầng đã hình thành

nên nó, tiếp đó, pháp luật phải hài hòa với các bộ phận khác của kiến trúc thượng tầng, mà quan trọng nhất là chính trị và các quy phạm xã hội khác

Đầu tiên, pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải phù hợp với điều kiện kinh

tế của đất nước Là một bộ phận của pháp luật, pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải lệ thuộc vào kinh tế, vì kinh tế là nguồn gốc phát sinh nên pháp luật nói chung, trong đó có pháp luật quản lý cán bộ, công chức Theo lý luận chung về nhà nước và pháp luật của chủ nghĩa Mác – Lênin, cơ cấu kinh tế quyết định cơ cấu hệ thống pháp luật, tính chất của quan hệ kinh tế, trước hết là quan hệ sở hữu đối với tư liệu sản xuất

và sản phẩm lao động xã hội, quyết định tính chất của pháp luật Do đó, nội dung và hình thức của pháp luật luôn luôn phản ánh đúng trình độ phát triển của kinh tế, phù hợp với trình độ phát triển của kinh tế, không được cao hơn hoặc quá thấp hơn trình

độ phát triển của kinh tế Do đó, pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải nằm trong mối tương quan với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, phản ánh đúng trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và không được cao hơn hoặc quá thấp hơn trình độ phát triển đó Ở Lào, trình độ phát triển kinh tế - xã hội chưa cao, do đó, pháp luật quản lý cán bộ, công chức ở Lào cũng phải phản ánh được điều này và phù hợp với điều này Pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Lào cũng vừa phải đảm bảo được là trong điều kiện ngân sách có hạn, trình độ ứng dụng khoa học kỹ thuật chưa cao, trình độ đào tạo của cán bộ, công chức cũng chưa cao… nên cần phải có những quy định phù hợp với điều này, không thể có một chế độ đãi ngộ hậu hĩnh với cán bộ, công chức khi mà ngân sách còn eo hẹp, không thể có các quy định mang tính ứng dụng công nghệ thông tin cao, liên thông để quản lý toàn bộ cán bộ, công chức trong cả nước khi mà mạng lưới thông tin, hệ thống máy tính…hiện nay vừa thiếu lại vừa lạc hậu….; cũng tương tự, không thể đặt ra yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức quá cao khi mà trình độ đào tạo trong nước chưa đáp ứng được, yêu cầu về công việc quá cao trong khi trình độ của cán bộ, công chức còn chưa được nâng lên…

Đối với chính trị, pháp luật có mối quan hệ khăng khít Đường lối chính trị muốn biến thành hiện thực phải thông qua pháp luật, bằng pháp luật Đường lối, chính sách của Đảng là cơ sở và nội dung cơ bản của pháp luật, pháp luật là phương tiện quan trọng nhất thực hiện đường lối, chính sách của Đảng Do đó, pháp luật quản lý

cán bộ, công chức phải thể hiện được đầy đủ các nội dung của đường lối, chính sách của Đảng đối với công tác cán bộ cũng như phải là phương tiện hữu hiệu để thực hiện các đường lối, chính sách này Chính vì vậy, pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền, phù hợp với điều kiện chính trị trong nước Muốn làm được như vậy, ngoài việc phải xây dựng chính sách, đường lối của Đảng có chất lượng thì phải nâng cao công tác thể chế các đường lối, chính sách đó thành pháp luật của nhà nước, hình thành nên chỉnh thể pháp luật quản lý cán

bộ, công chức cụ thể hóa các đường lối, chính sách của Đảng cẩm quyền, đưa các đường lối, chính sách đó vào cuộc sống

Trong xã hội, ngoài pháp luật thì còn có các quy phạm xã hội khác, các tập quán và truyền thống Đây là những xử sự lâu đời, ăn sâu bén rễ vào tiềm thức của mỗi người, do đó, nó mang tính chủ động thực hiện và trở thành một thói quen xử sự hàng ngày của mỗi chúng ta Sự tác động tương hỗ của các quy phạm xã hội, các tập quán và truyến thống đối với việc phát huy vai trò của pháp luật đã được thừa nhận rất nhiều dưới cả góc độ nghiên cứu và thực tế Do đó, pháp luật quản lý cán bộ, công chức cũng phải đảm bảo phù hợp với các quy phạm xã hội, các tập quán và truyền thống Chẳng hạn như: mặc dù đạo đức công vụ (một lĩnh vực của pháp luật quản lý cán bộ, công chức) được pháp luật quản lý cán bộ, công chức điều chính, tuy nhiên, việc hiểu các nội dung của nó cũng cần vận dụng nhiều cách hiểu của quy phạm xã hội khác, các tập quán và truyền thống… Hay như mới đây, các quy định về việc cấm dùng vàng mã trong Nghị định 105/2012/NĐ-CP của Chính phủ Việt Nam trái với truyền thống văn hóa Việt Nam cũng đã bị phản bác…

Mặt khác, trong thời đại ngày nay, khi mà hội nhập ngày càng phát triển trên mọi lĩnh vực, khoa học quản lý của các hệ thống quản lý khác nhau có xu hướng kế thừa và vận dụng các thành tựu của nhau, các hệ thống pháp luật có xu hướng xích lại gần nhau hơn Chính vì vậy, pháp luật nói chung và pháp luật quản lý cán bộ, công chức nói riêng phải phù hợp với xu thế thời đại, kế thừa và phát huy được các giá trị của nhân loại, phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của điều ước và thông lệ quốc tế, hài hòa hóa với pháp luật các nước khác

1.4.4 Ngôn ngữ và kỹ thuật xây dựng pháp luật

Pháp luật là không phải là trừu tượng mà nó có hình dạng cụ thể, được thể hiện dưới dạng nguồn của pháp luật, trong đó, quan trọng nhất là văn bản quy phạm pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật là phương tiện thể hiện các nội dung của pháp luật dưới dạng ký tự chữ viết thành văn Nó là hình thức thể hiện của pháp luật

Chính sự thể hiện này của pháp luật mà đòi hỏi nó phải được thể hiện một cách logic, dễ hiểu và có hệ thống Điều này đỏi hỏi phải có một kỹ thuật nhất định trong việc trình bày các quy phạm pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải có cơ cấu rõ ràng, chặt chẽ; ngôn ngữ được sử dụng phải chính xác, phổ thông, diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu, đảm bảo tính

cô đọng, logic, một nghĩa và dễ hiểu để mọi người có thể nắm bắt được nội dung của

nó và thực hiện Việc sử dụng các thuật ngữ phải thống nhất, riêng đối với thuật ngữ mang tính chuyên môn phải có sự giải thích rõ ràng để nhận thức một cách thống nhất

1.4.5 Tính khả thi của pháp luật quản lý cán bộ, công chức

Suy cho cùng, những điều trên là để đảm bảo cho pháp luật được hiểu rõ ràng, thống nhất và phải đảm bảo thực hiện được trong thực tế, đem lại hiệu quả Tính khả thi của pháp luật quản lý cán bộ, công chức là nội dung trụ cột, bao quát các yêu cầu khác và là yếu tố quyết định đến hiệu quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức

Pháp luật quản lý cán bộ, công chức có chất lượng thì phải bảo đảm tính khả thi, Điều này có nghĩa là các quy định của pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải

có khả năng thực hiện được trong thực tiễn, trong điều kiện kinh tế, chính trị xã hội của đất nước hiện nay là trong tương lai gần Mặt khác, với một cơ chế thực hiện và

áp dụng pháp luật hiện này thì pháp luật quản lý cán bộ, công chức phải có tính tương thích với cơ chế đó để không làm xáo trộn và cũng không “đánh đố” cơ chế đó, không làm thay đổi hoặc tạo ra cơ chế mới một cách đột ngột so với cái đang tồn tại Do đó, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý cán bộ, công chức phải xem xét đến các điều kiện về kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước có cho phép thực hiện được các quy định trong đó không, đồng thời các điều kiện khác như tổ chức bộ máy, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức có cho phép thực hiện không, phản ứng của dư

luận xã hội đối với các quy định đặt ra, trình độ văn hóa và kiến thức pháp lý của người dân có đảm bảo để thực hiện các quy định đó hay không…

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN

BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO VÀ NHỮNG KINH NGHIỆM XÂY DỰNG, THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 2.1 Thực trạng pháp luật và thi hành về pháp luật quản lý cán bộ, công chức

cuả nước Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào

2.1.1 Thực trạng về pháp luật quản lý cán bộ, công chức

Hiện nay, về cơ bản, hệ thống các quy định của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào về quản lý cán bộ, công chức bước đầu đã giải quyết được các vấn đề cơ bản trong quản lý cán bộ, công chức Hệ thống các quy định này bao gồm các quy định của Đảng và pháp luật của Nhà nước Các quy định của Nhà nước hiện nay điều chỉnh đối với cán bộ, công chức giữ chức vụ từ thứ trưởng hoặc tương đương trở xuống Còn cán bộ lãnh đạo cấp cao thì được điều chỉnh bằng các quy định của Đảng Hệ thống các quy định có hiệu lực hiện nay được liệt kê như sau:

* Hệ thống các quy định của Đảng về việc quản lý cán bộ, công chức:

- Bộ chính trị (2003), Quy định số 01-QĐ/BTCTW ngày 07-7-2003 về đánh giá, phân loại cán bộ

- Bộ chính trị (2003), Quy định số 02-QĐ/BTCTW ngày 14-7-2003 về Bổ nhiệm, luân chuyển và chuyển đổi vị trí công tác của cán bộ

- Bộ chính trị (2003), Quy định số 04-QĐ/BTCTW ngày 22-7-2003 về chuẩn mực của cán bộ

- Bộ chính trị (2003), Nghị quyết số 95-NQ/BTCTW ngày 01-10-2003 về chính sách ưu đãi trong việc phát huy lợi ích của cán bộ hưu trí

- Bộ Chính trị (2006), Quy định số 02-QĐ/BTCTW ngày 17-10-2006 về quản

lý cán bộ

- Ban Tổ chức Trung ương (2004), Hướng dẫn số 358 - HD/TW ngày

02-7-2004 về việc hướng dẫn thi hành quy định của Bộ chính trị Trung ương Đảng về đánh giá cán bộ

- Ban Tổ chức Trung ương (2004), Hướng dẫn số 359 - HD/TW ngày

02-7-2004 về việc hướng dẫn thi hành quy định của Bộ chính trị Trung ương Đảng về Bổ nhiệm, luân chuyển và chuyển đổi vị trí công tác của cán bộ

- Bộ Chính trị (2006), Lệnh số 08-L/BTCTW ngày 21-8-2007 về quy hoạch cán bộ lãnh đạo-quản lý trên toàn quốc

- Ban Tổ chức Trung ương (2004), Hướng dẫn số 198 - HD/TW ngày

13-10-2007 về việc hướng dẫn thi hành Lệnh số 08-L/BTCTW về quy hoạch cán bộ lãnh đạo-quản lý trên toàn quốc

- Bộ chính trị (2009), Nghị quyết số 02-NQ/BTCTW ngày 30-1-2009 về xác định chức danh trong cơ quan Đảng

* Hệ thống các quy định của Chính phủ về quản lý cán bộ, công chức:

- Chính Phủ (2003), Nghị định số 82/NĐ-CP ngày 19/5/2003 về Quản lý công chức

- Chính Phủ (2005), Nghị định số 132/NĐ-CP ngày 10/6/2005 về hệ số lương

cơ bản của cán bộ

- Chính Phủ (2008), Nghị định số 99/NĐ-CP ngày 23/6/2008 về chức danh quản lý của cán bộ

- Chính Phủ (2009), Nghị định số 44/NĐ-CP ngày 13/2/2009 về hệ số lương

cơ bản và tiền phụ cấp chức vụ lãnh đạo cấp cao

- Chính Phủ (2010), Quy định số 35/QĐ-CP ngày 26/4/2010 về tiền phụ cấp chức vụ quản lý của cán bộ

cơ sở pháp lý vững chắc và tương đối toàn diện cho hoạt động quản lý cán bộ, công chức ở Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào Đặc biệt, Nghị định 82/NĐ-CP đã quy định các nguyên tắc thủ tục, cơ quan tổ chức phụ trách công tác quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào, quy định cơ chế thực hiện chính sách đối với cán bộ, công chức cơ sở nguyên tắc bình đẳng, công khai, khách quan và công bằng

Theo quy định tại Điều 3 Nghị định 82/NĐ-CP thì cán bộ lãnh đạo cấp cao (tính từ cấp thứ trưởng và tương đương trở lên), quân đội, công an, cán bộ doanh nghiệp nhà nước và người làm việc theo hợp đồng sẽ được điều chỉnh bằng các quy định riêng biệt Còn lại, tất cả các loại cán bộ, công chức sẽ được điều chỉnh bằng Nghị định 82/NĐ-CP

Theo tinh thần quy định tại Điều 93 Nghị định 82/NĐ-CP thì các nội dung quản lý cán bộ, công chức Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào được pháp luật điều chỉnh bao gồm:

Thứ nhất, nghiên cứu, ban hành quy định, hướng dẫn thực hiện quy định

pháp luật quản lý cán bộ, công chức Công tác xây dựng pháp luật là công tác quan trọng nhất của quản lý nhà nước Pháp luật là nền tảng của quản lý nhà nước, hoạt động của nhà nước phải dựa trên pháp luật và suy cho cùng là thực hiện những quy định của pháp luật mà nhà nước đặt ra Do đó, muốn quản lý cán bộ, công chức có hiệu quả thì phải ban hành pháp luật quản lý cán bộ, công chức hoàn thiện và phù hợp với thực tiễn

Thực tiễn luôn luôn biến động, do đó, pháp luật vừa phải phù hợp với thực tiễn, vừa có thể dự liệu được sự thay đổi của thực tiễn trong tương lai gần để tránh việc sửa đổi, bổ sung nhiều lần Công tác nghiên cứu, hoạch định chính sách quản lý cán bộ, công chức là bước đầu tiên và quan trọng nhất chi phối pháp luật quản lý cán

bộ, công chức Sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác cán bộ là yếu tố quyết định đến chính sách quản lý cán bộ, công chức Pháp luật quản lý cán bộ, công chức là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng đối với công tác cán bộ Chính vì vậy, yếu tố đầu tiên và xuyên suốt quá trình nghiên cứu, ban hành pháp luật quản lý cán bộ, công chức là sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác cán bộ được thể hiện qua các văn kiện của Đảng

Chúng ta cũng thấy, pháp luật là một sự trừu tượng ngay trong nội dung của

nó bởi nội dung của nó là các quy tắc xử sự Ngoài ra, pháp luật nói chung và pháp luật quản lý cán bộ, công chức nói riêng là sản phẩm của con người, do đó, việc hiểu chúng và sự thiếu sót trong nội dung của chúng là điều không thể tránh khỏi Do đó, ngoài việc phải sửa đổi, bổ sung để không ngừng hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức thì công tác hướng dẫn thi hành pháp luật quản lý cán bộ, công chức cũng

là một nội dung quan trọng và quyết định đến hiệu quả thi hành pháp luật quản lý cán

bộ, công chức

Thứ hai, lập quy hoạch, kế hoạch - đào tạo xây dựng đội ngũ cán bộ, công

chức Đây là hoạt động mang tính tự giác cao của nhà nước đối với quản lý cán bộ, công chức Căn cứ vào đặc điểm tình hình hiện tại và hướng phát triển để có sự chuẩn

bị đội ngũ cán bộ, công chức cần thiết cho sự quản lý của nhà nước đối với xã hội Sự chuẩn bị này của nhà nước chính là một bản kế hoạch, trong đó xác định rõ mục tiêu, mục đích, các công việc cụ thể để bố trí nguồn nhân lực trong tương lai cũng như có

kế hoạch đào tạo nguồn nhân lực để đáp ứng yêu cầu quản lý của mình Kế hoạch này được xây dựng trên phạm vi cả nước ở tầm bao quát vĩ mô đồng thời cũng được xây dựng từ cơ sở theo phạm vi hành chính, theo ngành, theo từng đơn vị…với mục đích tăng cương năng lực mới cho đội ngũ cán bộ, công chức theo hướng đủ về số lượng

và ngày càng nâng cao về chất lượng Kế hoạch này trước hết điều chỉnh về số lượng cán bộ, công chức cần phải có cũng như dự kiến được sự phát triển của bộ máy tổ chức Sau đó, kế hoạch này xác định số lượng, quy mô các chương trình đào tạo, bồi dưỡng, huấn luyện, sử dụng cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu thực tế của quản lý nhà nước

Như vậy, đây là một hoạt động quan trọng của nhà nước trong quản lý đội ngũ cán bộ, công chức Với tầm quan trọng như vậy, để đảm bảo sự thống nhất và có hiệu quả trong công tác quy hoạch và xây dựng kế hoạch, đào tạo xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức thì đây là một nội dung không thể thiếu của pháp luật quản lý cán bộ, công chức Theo đó, pháp luật quản lý cán bộ, công chức xác định cụ thể chủ thể nào thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch xây dựng và đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức và các yêu cầu cụ thể của việc lập quy hoạch, kế hoạch đó cũng như trình tự, thủ tục tiến hành các công việc này

Về xây dựng kế hoạch biên chế công chức và chấp thuận kế hoạch này, Điều

38 Nghị định 82/TT quy định Nhận biên chế phải dựa theo vị trí công tác được qui định trong cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan và địa phương, Chính phủ quyết định số lượng biên chế mới theo từng Bộ, cơ quan và địa phương trong m i năm tài khóa theo

đề nghị của cơ quan quản lý công chức cấp trung ương Cấm nhận biên chế mới trước khi chưa có sự cho phép M i năm tài khóa của các bộ cơ quan và địa phương phải báo cáo tình hình quản lý công chức và đề xuất kế hoạch nhu cầu công chức mới của mình cho cơ quan quản lý cấp trung ương muộn nhất không quá ngày 31 tháng hàng năm Như vậy, ở Lào, kế hoạch biên chế công chức được xây dựng từ cơ sở trở

lên Mỗi địa phương, mỗi ngành xây dựng kế hoạch biên chế công chức hàng năm riêng rồi cơ quan quản lý cấp trung ương sẽ là cơ quan tổng hợp kế hoạch biên chế này trình Chính phủ xem xét, quyết định bên chế công chức của năm trong cả nước Quy định như vậy là tương đối phù hợp bởi những kế hoạch từ cơ sở đưa lên là những

kế hoạch mang tính dân chủ cao và xuất phát ngay từ nhu cầu thực tế, do đó, khi quyết định sẽ phù hợp với thực tế hơn Mặt khác, chúng ta cũng thấy là tiêu chí để xác

định biên chế mới ở Lào theo quy định này là căn cứ vào vị trí công tác được quy định trong cơ cấu của đơn vị muốn tuyển biên chế Quy định như vậy đảm bảo cho việc

vận hành bộ máy được trôi chảy và có tính kế thừa, đảm bảo sử dụng có hiệu quả và không lãng phí nhân lực Mặt khác, điều này cũng giúp tránh được hiện tượng tùy tiện

và tham nhũng trong tuyển dụng công chức

Đối với công tác quy hoạch cán bộ, công chức, theo quy định tại Khoản 5

Điều 64 Nghị định 82/NĐ-CP thì việc đánh giá công chức làm cơ sở để quy hoạch phát triển nhân sự Như vậy, cũng như các nước khác, ở Lào, hiệu quả công việc cũng

chính là tiêu chí, là thước đo cho trình độ năng lực của công chức để xây dựng quy hoạch hướng thăng tiến cho công chức Điều này là hợp lý bởi việc thăng tiến cho công chức là việc làm thường xuyên để làm động lực cho viên chức phấn đấu và thăng tiến lên các vị trí cao hơn, đối với các vị trí này, yêu cầu phải có năng lực, trình

độ cao hơn so với vị trí giện tại nên cần phải đánh giá để xác định năng lực của công chức thăng tiến

Thứ ba, quy định vị trí và tiêu chuẩn của cán bộ, công chức Tiêu chuẩn cán

bộ, công chức là một trong những vấn đề cơ bản, cốt lõi trong quản lý công chức

Định ra được tiêu chuẩn của từng loại công chức, mỗi vị trí mà cán bộ đảm nhiệm là

cơ sở để tuyển chọn, đề bạt, cất nhắc và sử dụng cán bộ, công chức một cách có hiệu quả Có được tiêu chuẩn rõ ràng cho mỗi vị trí công việc sẽ tạo điều kiện và khuyến khích cán bộ, công chức phấn đấu thăng tiến, đồng thời, đó cũng là cơ sở để chọn lọc, đào thải những người không đáp ứng, không hội tụ đủ những chuẩn mực đã đề ra đối với vị trí mà họ đang nắm giữ Do đó, tiêu chuẩn cho từng loại công chức, tiêu chuẩn cho mỗi vị trí công việc phải rõ ràng, chi tiết, phải lượng hóa theo từng mặt để việc thực hiện, đối chiếu, so sánh được thuận tiện

Thứ tư, quy định số lượng của cán bộ, công chức Đây là công tác quản lý

công chức về mặt số lượng đội ngũ cán bộ, công chức gắn với tổ chức bộ máy nhà nước Thông qua đó để nắm vững tình hình của đội ngũ cán bộ, công chức, thấy được điểm mạnh, điểm yếu, thiếu đủ hoặc sự hợp lý, chưa hợp lý của các vị trí công tác, và trong nguồn nhân lực của các cơ quan nhà nước Chính phủ giao cho một cơ quan chuyên môn theo dõi, kiểm soát đề nghị của các ngành và địa phương về sự tăng, giảm biên chế công chức hàng năm theo kế hoạch chung của nhà nước Và ở các cấp khác quản lý cán bộ, công chức cũng có những cơ quan tương tự tham mưu cho chủ thể quản lý cán bộ, công chức thực hiện quản lý nội dung này

Ở Lào, hiện nay, có cơ quan quản lý cán bộ, công chức cấp trung ương là cơ quan tham mưu cho Chính phủ; cơ quan quản lý cán bộ, công chức Bộ và cơ quan ngang Bộ là cơ quan tham mưu cho Bộ và cơ quan ngang Bộ; cơ quan quản lý cán bộ, công chức tỉnh và thành phố là cơ quan tham mưu cho Tỉnh trưởng, Đô trưởng; cơ quan quản lý cán bộ, công chức cấp huyện là cơ quan tham mưu cho Huyện trưởng về các vấn đề quản lý cán bộ, công chức

Thứ năm, quy định tuyển chọn thăng chức, bậc cán bộ, công chức Dưới góc

độ của người cán bộ, công chức thì thăng chức, bậc đối với họ là mục tiêu, động lực cho họ phấn đấu trong công việc Dưới góc độ nhà nước, thăng chức, bậc cán bộ, công chức giúp cho các chức vụ quản lý lựa chọn được những người có năng lực, phẩm chất và kinh nghiệm quản lý

Vị trí công việc giữ chức vụ hay ở bậc cao hơn thì cũng phải có những quy định cụ thể để làm căn cứ cho cán bộ, công chức phấn đấu cũng như làm căn cứ để chhur thể có thẩm quyền tuyển chọn cán bộ, công chức vào các vị trí đấy Các quy

định này vừa phải đảm bảo tuyển chọn được người có đủ năng lực và phẩm chất vào

vị trí cần chọn, vừa phải đảm bảo được các tiêu chuẩn phù hợp với yêu cầu ở mỗi vị trí cần tuyển Chẳng hạn như hiện nay, đối với chức danh Trưởng phòng ở cấp huyện thì phải tốt nghiệp đại học…

Ngoài những quy định mang tính nội dung như trên thì các quy định về quy trình, thủ tục tuyển chọn thăng chức, bậc cán bộ cũng được pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Lào điều chỉnh Đây là cơ sở quan trọng để thống nhất quy trình tuyển chọn thăng chức, bậc cán bộ, công chức cũng như mang lại hiệu quả cho công tác tuyển chọn thăng chức, bậc đối với cán bộ, công chức

Thứ sáu, quy định việc đào tạo nâng cao trình độ và đánh giá hiệu quả công

việc của cán bộ, công chức Đào tạo, bồi dưỡng (hay tu nghiệp) cán bộ, công chức là một yêu cầu khách quan trong quá trình quản lý và sử dụng công chức Hoạt động này giúp cho cán bộ, công chức nâng cao trình độ, năng lực, giúp cho công chức trau dồi nghiệp vụ và cập nhật tri thức theo chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với vị trí mà cán

bộ, công chức đang đảm nhiệm Đào tạo, bồi dưỡng ở bất kỳ xã hội nào, dưới chế độ nào cũng là một chế độ bắt buộc, thường niên Căn cứ vào tiêu chuẩn cán bộ, công chức, kế hoạch xây dựng và phát triển cán bộ, công chức, phân cấp quản lý cán bộ, công chức mà xây dựng những quy định về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cho phù hợp

Đánh giá cán bộ, công chức theo vị trí, chức trách và hiệu quả công việc được giao là sự “đo đếm” về năng lực làm việc, sự phấn đấu, công hiến, khả năng, triển vọng cũng như tìm ra những hạn chế của công chức Đây là công cụ để xem xét thăng thưởng, thăng tiến cho cán bộ, công chức và cũng là công cụ cho phép người quản lý thường xuyên nhìn nhận, xem xét để có sự hiểu biết và sử dụng một cách phù hợp, có hiệu quả đối với cán bộ, công chức thuộc phạm vi quản lý của mình

Thứ bảy, quy định việc chỉ đạo, tổ chức thực hiện chế độ lương, trợ cấp, các

chính sách, khen thưởng và thực hiện kỷ luật đối với cán bộ, công chức Chế độ tiền lương và đãi ngộ là loại chính sách quan trọng trong quản lý cán bộ, công chức Đây

là điều kiện, yếu tố bảo đảm cho cán bộ, công chức làm việc và yên tâm công tác, khuyến khích họ phấn đấu cho sự thăng tiến